摘 要：《節(jié)約用水條例》是我國(guó)首部全面規(guī)范節(jié)約用水的行政法規(guī)，規(guī)定國(guó)家要完善鼓勵(lì)和支持節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新的政策措施，這為節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了制度保障。梳理了《節(jié)約用水條例》中節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)規(guī)定，分析了《節(jié)約用水條例》實(shí)施對(duì)節(jié)水產(chǎn)業(yè)帶來的機(jī)遇以及對(duì)高耗水產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村居民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水的挑戰(zhàn)。從完善節(jié)水產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)技術(shù)、健全節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場(chǎng)、強(qiáng)化節(jié)水產(chǎn)業(yè)監(jiān)管等方面提出了節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策建議，可為加快形成節(jié)水產(chǎn)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力、推動(dòng)節(jié)水產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：節(jié)約用水條例；節(jié)水產(chǎn)業(yè)；合同節(jié)水；新質(zhì)生產(chǎn)力

中圖分類號(hào)：TV213.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

doi：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2024.0408

0 引 言

2023年4月，習(xí)近平總書記在廣東考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化，要把水資源問題考慮進(jìn)去，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)。黨的十八大以來，國(guó)家積極推進(jìn)節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展[1]，深入實(shí)施國(guó)家節(jié)水行動(dòng)，全社會(huì)水資源利用效率和效益持續(xù)提升，形成了涵蓋農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉、工業(yè)廢水處理、生活節(jié)水器具、管網(wǎng)漏損控制、污水再生利用、海水淡化、智慧節(jié)水等領(lǐng)域節(jié)水產(chǎn)業(yè)鏈條和布局[2]，節(jié)水產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模和成效。

2024年2月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過《節(jié)約用水條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），自2024年5月1日起施行?！稐l例》作為《水法》的配套行政法規(guī)，從取、供、用、排和非常規(guī)水利用等維度對(duì)全過程節(jié)水作出了新規(guī)定[3]，明確國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展社會(huì)化、專業(yè)化、規(guī)范化的節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)等。這是我國(guó)節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一次制度創(chuàng)新和突破，標(biāo)志著節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入法治化、制度化、規(guī)范化新階段?！稐l例》對(duì)節(jié)水服務(wù)模式、節(jié)水技術(shù)、合同節(jié)水等作出規(guī)定，為我國(guó)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域節(jié)水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了新機(jī)遇，同時(shí)也對(duì)加快節(jié)水產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、培育節(jié)水產(chǎn)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力提出了新的要求。

1 《條例》對(duì)節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策指引

《條例》共六章五十二條，對(duì)涉及節(jié)水相關(guān)職責(zé)的水行政、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展改革等部門職責(zé)作出全面規(guī)定，明確節(jié)水基本原則、管理體制、用水管理、節(jié)水措施、保障監(jiān)督以及法律責(zé)任等內(nèi)容。在節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，錨定推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的要求，規(guī)定了農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)和生活等節(jié)水措施，設(shè)置了鼓勵(lì)非常規(guī)水利用、支持節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展、培育節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)節(jié)水技術(shù)創(chuàng)新等保障措施。

1.1 合同節(jié)水管理

合同節(jié)水是推動(dòng)節(jié)水的一種市場(chǎng)化創(chuàng)新模式，是發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)的重要方式[4]。水利部、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)等有關(guān)部門推動(dòng)合同節(jié)水工作，出臺(tái)了《關(guān)于推廣合同節(jié)水管理的若干措施》《推行合同節(jié)水管理促進(jìn)節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》等政策文件，引導(dǎo)社會(huì)資本按照市場(chǎng)化原則依法參與節(jié)水項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，推動(dòng)將合同節(jié)水管理納入新修訂的《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2023年版）》，合同節(jié)水管理工作取得了積極進(jìn)展和成效。截至2022年，全國(guó)實(shí)施規(guī)模以上合同節(jié)水管理項(xiàng)目448個(gè)[5]，注冊(cè)資金在1億元以上的污水處理企業(yè)達(dá)1.6萬家，水環(huán)境企業(yè)7 900家，水務(wù)環(huán)保行業(yè)上市企業(yè)174家，2019年以來項(xiàng)目累計(jì)簽約86億元。

《條例》在總結(jié)我國(guó)節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定了國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)，節(jié)水咨詢、設(shè)計(jì)、檢測(cè)、計(jì)量、技術(shù)改造、運(yùn)行管理和節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證等合同節(jié)水服務(wù)內(nèi)容，節(jié)水服務(wù)機(jī)構(gòu)、用水單位和個(gè)人等合同節(jié)水主體，以節(jié)水效益分享等方式獲得合理權(quán)益等合同節(jié)水收益方式。

1.2 工業(yè)節(jié)水產(chǎn)業(yè)

工業(yè)節(jié)水技術(shù)工藝應(yīng)用是我國(guó)節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要領(lǐng)域。近年來，我國(guó)不斷加強(qiáng)工業(yè)節(jié)水技術(shù)工藝推廣應(yīng)用，遴選發(fā)布我國(guó)成熟適用的節(jié)水技術(shù)，聯(lián)合工業(yè)和信息化部發(fā)布國(guó)家鼓勵(lì)的工業(yè)節(jié)水工藝、技術(shù)和裝備，涵蓋14個(gè)主要用水行業(yè)[6]。開展高耗水行業(yè)節(jié)水改造和節(jié)水型企業(yè)建設(shè)，企業(yè)內(nèi)部用水梯級(jí)利用和循環(huán)利用水平不斷提高，全國(guó)規(guī)模以上工業(yè)用水重復(fù)利用率達(dá)92.5%。相比2012年，2022年全國(guó)萬元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量下降46.5%。

《條例》對(duì)工業(yè)企業(yè)、工業(yè)園區(qū)、廢水深度處理回用技術(shù)等作出了規(guī)定，要求工業(yè)企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部用水管理，采用節(jié)水技術(shù)、工藝和設(shè)備；工業(yè)園區(qū)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌建設(shè)供水、排水、廢水處理及循環(huán)利用設(shè)施，實(shí)施企業(yè)間串聯(lián)用水、一水多用；高耗水工業(yè)企業(yè)推廣廢水深度處理回用技術(shù)，用水水平超過用水定額的，限期進(jìn)行技術(shù)改造。

1.3 農(nóng)業(yè)節(jié)水產(chǎn)業(yè)

農(nóng)業(yè)是用水大戶，農(nóng)業(yè)用水量占行業(yè)總用水量超過60%，農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉是我國(guó)發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)的重要領(lǐng)域。我國(guó)已建成耕地灌溉面積10.55億畝，先后實(shí)施東北、華北、西北等區(qū)域規(guī)?；?jié)水灌溉行動(dòng)，推進(jìn)大中型灌區(qū)節(jié)水改造，灌溉畝均用水量由2014年的402 m3下降到當(dāng)前的364 m3，降低了9.5%。開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革建設(shè)試點(diǎn)，推進(jìn)現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)管護(hù)。

《條例》強(qiáng)化農(nóng)業(yè)用水管理，明確優(yōu)化農(nóng)業(yè)用水結(jié)構(gòu)，發(fā)展旱作節(jié)水種植，推廣應(yīng)用節(jié)水型設(shè)備和養(yǎng)殖廢水資源化利用技術(shù)；要求縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門支持和推動(dòng)節(jié)水灌溉工程建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村生活供水設(shè)施以及配套管網(wǎng)建設(shè)改造；明確國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、農(nóng)民用水合作組織以及其他專業(yè)化服務(wù)組織參與農(nóng)業(yè)節(jié)水服務(wù)。

1.4 城市節(jié)水產(chǎn)業(yè)

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)用水需求逐年增長(zhǎng)。國(guó)家推進(jìn)城市節(jié)水工作，將節(jié)水要求貫穿到城市規(guī)劃、建設(shè)、治理的全過程，推動(dòng)形成與水資源、水環(huán)境相適應(yīng)的城市規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)和功能布局，提升城市用水效率。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，我國(guó)已建成11批共145個(gè)國(guó)家節(jié)水型城市，組織開展75個(gè)城市海綿城市建設(shè)試點(diǎn)、示范。全國(guó)城市每年節(jié)約用水量近70億m3，約占城市用水量的10%，城市再生水利用量約180億m3，再生水利用率達(dá)到29%[7]。城市生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)用水占用水量的比例由2012年的30.5%下降至2022年的24.9%。

《條例》涵蓋各領(lǐng)域城市節(jié)水要求，規(guī)定全面推進(jìn)節(jié)水型城市建設(shè)，建立供水管網(wǎng)設(shè)施漏損控制體系，推動(dòng)建設(shè)運(yùn)行降低水耗，水資源短缺地區(qū)城鎮(zhèn)園林綠化優(yōu)先選用節(jié)水耐旱型植被，嚴(yán)格控制人造河湖等景觀用水。

1.5 非常規(guī)水開發(fā)利用

再生水、集蓄雨水、海水及其淡化水等非常規(guī)水利用是節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要領(lǐng)域。國(guó)家把利用非常規(guī)水作為節(jié)水工作的重要舉措，制定印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)非常規(guī)水配置利用的指導(dǎo)意見》，推動(dòng)將非常規(guī)水納入水資源統(tǒng)一配置。頒布了一系列標(biāo)準(zhǔn)，包括城市污水再生利用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、再生水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，形成了較為完善的再生水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系。推進(jìn)典型地區(qū)再生水利用配置試點(diǎn)工作，開展典型地區(qū)再生水利用配置試點(diǎn)中期評(píng)估，不斷推動(dòng)非常規(guī)水利用技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)應(yīng)用。2023年，全國(guó)非常規(guī)水利用量達(dá)到211億m3。

《條例》對(duì)非常規(guī)水配置利用作出了規(guī)定，明確促進(jìn)非常水規(guī)利用，要求地方人民政府將非常規(guī)水納入水資源統(tǒng)一配置，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)污水資源化利用基礎(chǔ)設(shè)施，城市綠化等優(yōu)先使用再生水，提高雨水資源化利用水平以及積極開發(fā)利用海水資源。

2 《條例》對(duì)節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)遇

2.1 支撐保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展

近年來，國(guó)家實(shí)施節(jié)水行動(dòng)，發(fā)揮政府引導(dǎo)、科技支撐、市場(chǎng)調(diào)節(jié)等作用，推進(jìn)節(jié)水產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。黨的二十大強(qiáng)調(diào)要實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略。但目前我國(guó)節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍面臨一些問題，節(jié)水內(nèi)生動(dòng)力不夠強(qiáng)，有利于促進(jìn)水資源節(jié)約集約利用的水價(jià)形成機(jī)制尚未完全建立，市場(chǎng)主導(dǎo)的投資內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制尚不健全。行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不足，我國(guó)節(jié)水企業(yè)總體呈現(xiàn)小、少、散的特點(diǎn)，具有社會(huì)廣泛認(rèn)知度、品牌影響力和規(guī)模優(yōu)勢(shì)的龍頭節(jié)水企業(yè)較少?！稐l例》在立法目的上明確為了促進(jìn)全社會(huì)節(jié)約用水，國(guó)家完善鼓勵(lì)和支持節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新的政策措施，加強(qiáng)節(jié)水科技創(chuàng)新能力建設(shè)和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，為我國(guó)節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度保障。通過立法建立政府主導(dǎo)、各方協(xié)同、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、公眾參與的節(jié)水機(jī)制，有利于激發(fā)全社會(huì)節(jié)水內(nèi)生動(dòng)力。

2.2 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展

受國(guó)情水情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的影響，節(jié)水減排是經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)在我國(guó)具有廣闊的市場(chǎng)需求。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，節(jié)水減污是各行業(yè)特別是高耗水行業(yè)用水戶降低成本、提高效益、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的迫切要求?！稐l例》圍繞推動(dòng)水資源節(jié)約集約利用、經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色高質(zhì)量發(fā)展設(shè)計(jì)制度，從保障高質(zhì)量發(fā)展用水需求和抑制不合理用水需求兩個(gè)方面出發(fā)，規(guī)定了用水總量控制、高耗水項(xiàng)目控制等制度，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)和生活等節(jié)約用水措施，設(shè)置了鼓勵(lì)非常規(guī)水利用等保障措施，協(xié)同推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用。在節(jié)水減污工作中，通過發(fā)展節(jié)水管理等節(jié)水服務(wù)模式，由節(jié)水服務(wù)機(jī)構(gòu)與用水戶簽訂節(jié)水管理合同，為用水戶提供節(jié)水設(shè)計(jì)、檢測(cè)、計(jì)量、技術(shù)改造等專業(yè)服務(wù)和資金支持，有助于充分發(fā)揮節(jié)水服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，破解用水戶受制于自身技術(shù)和資金的有限性、難以獨(dú)立實(shí)施技術(shù)改造的實(shí)踐難題，有利于加大企業(yè)節(jié)水減污力度，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展。

2.3 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

我國(guó)水資源供需矛盾依然突出。2022年，我國(guó)農(nóng)業(yè)用水量為3 781.3億m3、工業(yè)用水量為968.4億m3，分別約占全國(guó)用水總量的63%、16.1%，是用水需求較大的行業(yè)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)工業(yè)取水量占總?cè)∷康?5%左右，工業(yè)用水效率與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有一定差距，工業(yè)廢水排放量占全國(guó)總量的40%以上?！稐l例》對(duì)節(jié)水工作進(jìn)行全方位的規(guī)范，涵蓋農(nóng)業(yè)節(jié)水、工業(yè)節(jié)水，又涵蓋城市節(jié)水[8]，明確優(yōu)化農(nóng)業(yè)用水結(jié)構(gòu)、發(fā)展旱作節(jié)水種植；工業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部用水管理，采取節(jié)水技術(shù)、工藝和設(shè)備；城市應(yīng)加強(qiáng)用水統(tǒng)籌，全面推進(jìn)節(jié)水型城市建設(shè)。同時(shí)《條例》規(guī)定了嚴(yán)格的生活節(jié)水措施，這將更有效地推動(dòng)實(shí)施節(jié)水技術(shù)改造，減少用水浪費(fèi)和污水排放，強(qiáng)化水資源剛性約束，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2.4 培育節(jié)水新質(zhì)生產(chǎn)力

戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)是引導(dǎo)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量，挖掘水利新質(zhì)生產(chǎn)力是水利高質(zhì)量發(fā)展的重要著力點(diǎn)?！稐l例》規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展社會(huì)化、專業(yè)化、規(guī)范化的節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)。節(jié)水產(chǎn)業(yè)是以節(jié)水、減污、水環(huán)境整治和水循環(huán)利用等為主要內(nèi)容的服務(wù)業(yè)，具有較長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)鏈條、較大的帶動(dòng)作用和較廣的發(fā)展空間。當(dāng)前，我國(guó)節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體來看技術(shù)創(chuàng)新能力偏弱，與新一代信息技術(shù)、生物技術(shù)、新材料技術(shù)的融合發(fā)展尚不充分，節(jié)水設(shè)備成套化、系列化、標(biāo)準(zhǔn)化水平較低?！稐l例》多次提出發(fā)展節(jié)水技術(shù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)手段調(diào)節(jié)作用，發(fā)揮節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證和水效標(biāo)識(shí)導(dǎo)向作用，培育節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)；通過節(jié)水技術(shù)推廣、長(zhǎng)江水科學(xué)研究聯(lián)合基金、黃河水科學(xué)研究聯(lián)合基金、水利部重大科技項(xiàng)目，加快建設(shè)有利于發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步激發(fā)節(jié)水業(yè)務(wù)市場(chǎng)潛力，拓展服務(wù)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。

3 《條例》對(duì)節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)

《條例》在給節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來重要利好的同時(shí)，也在用水總量控制、強(qiáng)化對(duì)高耗水產(chǎn)業(yè)用水約束和監(jiān)管，以及農(nóng)業(yè)用水計(jì)量等方面對(duì)節(jié)水工作提出了更高要求。

3.1 對(duì)高耗水產(chǎn)業(yè)的階段性影響

根據(jù)國(guó)家節(jié)水行動(dòng)方案和節(jié)水型社會(huì)建設(shè)“十四

五”規(guī)劃，高耗水工業(yè)主要有鋼鐵、石油和化工、電力等，高耗水服務(wù)業(yè)主要有洗浴、洗車、高爾夫球場(chǎng)等。《條例》在總結(jié)成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同地區(qū)水資源稟賦差異，因地制宜地設(shè)置了約束性措施，規(guī)定水資源嚴(yán)重短缺地區(qū)和地下水超采地區(qū)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制高耗水項(xiàng)目建設(shè)，禁止或者限制新建列入高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)名錄的項(xiàng)目；國(guó)家逐步淘汰落后的、耗水量高的技術(shù)、工藝、設(shè)備和產(chǎn)品；對(duì)違反有關(guān)規(guī)定的行為設(shè)置了相應(yīng)的法律責(zé)任。可見，《條例》對(duì)高耗水項(xiàng)目用水進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范，以對(duì)高耗水產(chǎn)業(yè)用水進(jìn)行約束和監(jiān)管。

高耗水行業(yè)特別高耗水工業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，其高耗水屬性主要由產(chǎn)品性質(zhì)和工藝特點(diǎn)決定，合理有序的項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施，對(duì)健全產(chǎn)業(yè)體系、穩(wěn)定市場(chǎng)供給、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要支撐作用?！稐l例》充分考量地區(qū)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)，明確高耗水項(xiàng)目的地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展限制，短期內(nèi)將倒逼企業(yè)優(yōu)化高耗水工藝開展節(jié)水技術(shù)改造。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，《條例》規(guī)定有利于促進(jìn)高耗水行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

3.2 對(duì)農(nóng)村居民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水的影響

農(nóng)業(yè)是用水大戶。近年來，農(nóng)業(yè)用水量約占經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水總量超過60%，部分地區(qū)高達(dá)90%以上，農(nóng)業(yè)用水效率不高，節(jié)水潛力很大。《條例》規(guī)定，用水實(shí)行計(jì)量收費(fèi)，農(nóng)業(yè)水價(jià)應(yīng)當(dāng)依法統(tǒng)籌供水成本、水資源稀缺程度以及農(nóng)業(yè)用水戶承受能力等因素合理制定，原則上不低于工程運(yùn)行維護(hù)成本，對(duì)具備條件的農(nóng)業(yè)灌溉用水推進(jìn)實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)；縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)健全與節(jié)水成效、農(nóng)業(yè)水價(jià)水平、財(cái)力狀況相匹配的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

當(dāng)前農(nóng)業(yè)水價(jià)面臨的主要問題是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特別是糧食作物比較效益較低，地方政府調(diào)整農(nóng)業(yè)灌溉用水水價(jià)的主動(dòng)性和積極性不高。由于農(nóng)作物用水定額偏高、灌溉用水計(jì)量不到位、農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)收率低，節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和精準(zhǔn)補(bǔ)貼實(shí)施難度大[9]。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》要求農(nóng)業(yè)水價(jià)改革堅(jiān)持兩手發(fā)力，保障糧食等重要農(nóng)作物合理用水需求，總體上不增加種糧農(nóng)民負(fù)擔(dān)?！稐l例》的上述規(guī)定，與國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的精神是一致的，一方面要求農(nóng)業(yè)用水實(shí)行計(jì)量和收費(fèi)，另一方面考慮農(nóng)業(yè)用水的特殊性，明確農(nóng)業(yè)水價(jià)要考慮農(nóng)戶承受能力等因素，并建立農(nóng)業(yè)用水補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。既充分保障了農(nóng)民用水權(quán)益，保護(hù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，又推動(dòng)了農(nóng)業(yè)用水方式從粗放浪費(fèi)向節(jié)約集約的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和增產(chǎn)增收雙贏共贏。

4 進(jìn)一步推動(dòng)節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議

下一步，應(yīng)當(dāng)充分利用《條例》的制度“紅利”，積極推進(jìn)節(jié)水產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)創(chuàng)新，強(qiáng)化市場(chǎng)培育，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管，推動(dòng)節(jié)水產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

4.1 完善節(jié)水產(chǎn)業(yè)政策

因地制宜探索節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，加快創(chuàng)新節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系、標(biāo)準(zhǔn)體系和合同節(jié)水模式，推動(dòng)節(jié)水鏈條協(xié)同發(fā)力。

（1）完善節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。落實(shí)水資源剛性約束制度，強(qiáng)化用水定額、節(jié)水評(píng)價(jià)等管控[10]。細(xì)化財(cái)政支持政策，完善農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制以及節(jié)水項(xiàng)目補(bǔ)助政策。完善稅收優(yōu)惠政策，充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策對(duì)節(jié)水技術(shù)研發(fā)、企業(yè)節(jié)水、水資源保護(hù)和再利用等方面的支持作用。完善金融支持政策，發(fā)展綠色債券、綠色信貸等，推廣實(shí)施“節(jié)水貸”服務(wù)。

（2）完善節(jié)水技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。加快修訂完善各行業(yè)用水定額，建立涵蓋農(nóng)作物、工業(yè)產(chǎn)品、生活服務(wù)業(yè)的節(jié)約用水定額標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)節(jié)約用水的科學(xué)化、精細(xì)化管理。加強(qiáng)用水計(jì)量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立用水計(jì)量信息系統(tǒng)，完善用水計(jì)量管理制度，強(qiáng)化用水計(jì)量管理。

（3）完善合同節(jié)水模式。積極開展多形式的試點(diǎn)示范，在缺水地區(qū)、豐水地區(qū)和水污染嚴(yán)重地區(qū)選擇有需求的區(qū)域供水管網(wǎng)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、灌區(qū)和工業(yè)企業(yè)，就合同節(jié)水管理模式進(jìn)行試點(diǎn)示范。聯(lián)合有關(guān)部門，結(jié)合海綿城市建設(shè)、城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)改造、污水處理回用設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)水環(huán)境綜合整治等工作，將合同節(jié)水管理納入有關(guān)實(shí)施方案編制之中。跟蹤合同節(jié)水管理試點(diǎn)實(shí)踐進(jìn)展情況，及時(shí)評(píng)估試點(diǎn)示范效果。

4.2 發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)技術(shù)

重視科技創(chuàng)新在節(jié)水中的重要作用，面向節(jié)水科技前沿、面向節(jié)水應(yīng)用市場(chǎng)、面向國(guó)際節(jié)水領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)加強(qiáng)節(jié)水科技創(chuàng)新。

（1）應(yīng)加強(qiáng)與大型企業(yè)、金融部門、高等院校的合作，針對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展遇到的重大科技問題，集中力量進(jìn)行科技攻關(guān)。支持企業(yè)、科研單位和高等院校研發(fā)具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的通用性、關(guān)鍵性先進(jìn)節(jié)水技術(shù)和設(shè)備。將科技創(chuàng)新作為驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，通過國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃相關(guān)專項(xiàng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)等領(lǐng)域科技創(chuàng)新，支持節(jié)水產(chǎn)品、技術(shù)、裝備研發(fā)和成果產(chǎn)業(yè)化。

（2）支持節(jié)水企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，積極推動(dòng)建立以企業(yè)為主體的節(jié)水技術(shù)創(chuàng)新體系，支持節(jié)水技術(shù)持有單位與應(yīng)用單位聯(lián)合開展技術(shù)試驗(yàn)、示范與集成。組織卡脖子技術(shù)攻關(guān)，開展節(jié)水技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，推動(dòng)建設(shè)節(jié)水產(chǎn)業(yè)示范基地。

4.3 健全節(jié)水產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)

構(gòu)建現(xiàn)代化節(jié)水產(chǎn)業(yè)體系，緊扣農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)和生活服務(wù)等領(lǐng)域節(jié)水需求，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展[11]，發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)，更好地發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)節(jié)水工作的調(diào)節(jié)作用。

（1）推進(jìn)節(jié)水產(chǎn)業(yè)相關(guān)平臺(tái)建設(shè)。根據(jù)節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，推進(jìn)綜合性平臺(tái)建設(shè)，做實(shí)國(guó)家級(jí)、高層次、具有廣泛代表性和參與度的全國(guó)節(jié)水產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展大會(huì)，探索中國(guó)合同節(jié)水管理發(fā)展高端論壇。推進(jìn)信息服務(wù)和投融資平臺(tái)建設(shè)，建立由網(wǎng)絡(luò)、微信公眾號(hào)、報(bào)刊專欄、年度報(bào)告等各類信息載體組成的立體式信息服務(wù)平臺(tái)。推進(jìn)技術(shù)咨詢和培訓(xùn)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，充分發(fā)揮中國(guó)水利企業(yè)協(xié)會(huì)合同節(jié)水管理專業(yè)委員會(huì)作用，推動(dòng)建立由高校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、行業(yè)企業(yè)等各方面專家組成的中國(guó)合同節(jié)水管理專家咨詢委員會(huì)。

（2）加強(qiáng)節(jié)水企業(yè)培育。節(jié)水服務(wù)企業(yè)是節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要主體，政府有關(guān)部門可以利用現(xiàn)有的水務(wù)投資體系組建由多家企業(yè)參加的節(jié)水服務(wù)主體實(shí)施平臺(tái)。充分利用財(cái)政、金融、稅收、技術(shù)等手段，鼓勵(lì)節(jié)水產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展，培育專精特新企業(yè)，重視獨(dú)角獸企業(yè)培育成長(zhǎng)。

4.4 加強(qiáng)節(jié)水產(chǎn)業(yè)監(jiān)管

著眼于規(guī)范節(jié)水產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，構(gòu)建政府、行業(yè)、公眾等共同參與的監(jiān)督體系，建立準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)、退出全過程監(jiān)管機(jī)制。

（1）充分發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)作用，強(qiáng)化流域要素配置和統(tǒng)籌布局，著力打造京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)節(jié)水產(chǎn)業(yè)高地和全國(guó)多個(gè)節(jié)水設(shè)備制造、科技研發(fā)創(chuàng)新集聚區(qū)，加快形成節(jié)水產(chǎn)業(yè)空間布局。

（2）強(qiáng)化政府監(jiān)管。加強(qiáng)對(duì)節(jié)水服務(wù)企業(yè)的監(jiān)管，建立對(duì)合同節(jié)水服務(wù)企業(yè)的準(zhǔn)入機(jī)制、考核機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制；加強(qiáng)對(duì)第三方審核評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，研究制定節(jié)水第三方審核評(píng)估機(jī)構(gòu)管理辦法，明確評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)入條件、從業(yè)要求和法律責(zé)任；加強(qiáng)對(duì)用水戶的監(jiān)管，強(qiáng)化對(duì)用水戶取水許可、建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水設(shè)施“三同時(shí)”等取用水活動(dòng)的監(jiān)督檢查。

（3）加強(qiáng)行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督。充分發(fā)揮中國(guó)水利企業(yè)協(xié)會(huì)作用，積極推動(dòng)節(jié)水服務(wù)企業(yè)、第三方評(píng)估審核機(jī)構(gòu)完善行業(yè)組織，加強(qiáng)行業(yè)自律。支持和鼓勵(lì)新聞媒體、社會(huì)組織和公眾對(duì)節(jié)水工作的監(jiān)督，暢通社會(huì)公眾對(duì)取用水活動(dòng)及合同節(jié)水管理工作中違法違規(guī)行為的監(jiān)督舉報(bào)渠道。

（4）加強(qiáng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制。充分利用行業(yè)各種平臺(tái)，開展合同節(jié)水管理項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范工作，及時(shí)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)警示信息，引導(dǎo)相關(guān)主體樹立風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)，實(shí)施全面風(fēng)險(xiǎn)管理。

5 結(jié)束語

《條例》堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先方針，建立節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度，為我國(guó)節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了制度保障。下一步，推動(dòng)我國(guó)節(jié)水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要深入貫徹實(shí)施《條例》，因地制宜探索節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，加快建立節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、優(yōu)培體系、市場(chǎng)體系、創(chuàng)新體系，深入挖掘節(jié)水新質(zhì)生產(chǎn)力，重視科技創(chuàng)新在節(jié)水中重要核心作用，緊扣農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)和生活服務(wù)等領(lǐng)域節(jié)水需求，構(gòu)建現(xiàn)代化節(jié)水產(chǎn)業(yè)體系。

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收稿日期：2024-05-09

作者簡(jiǎn)介：匡友青，女，律師，碩士，主要研究方向?yàn)樗W(wǎng)水務(wù)領(lǐng)域的政策法規(guī)。E-mail：18510255471@163.com

2024，8（4）：51-57

Opportunities and Challenges for the Development of Water-saving Industry under the Implementation of Regulations on Water Conservation

KUANG Youqing

（China South-to-North Water Division Group Water Network Water Investment Co.，Ltd.，Beijing 100142，China）

Abstract：The Regulations on Water Conservation （hereinafter referred to as the “Regulations”） is China’s first comprehensive administrative legislation on water conservation. The Regulations stipulates that China should improve policies and measures to encourage and support the development and technological innovation of water-saving industries，providing institutional guarantee for their growth. We sorted out the provisions related to the development of water-saving industries，and analyzed both the opportunities for these industries and the challenges for high-water-consuming sectors，rural residents and agricultural production. We also propose policy suggestions for water-saving industries focusing on policy improvement， technological advancement，market development，and enhanced supervision. The findings serve as references for accelerating the development of new productive forces and promoting the high-quality development of water-saving industries.

Key words：Regulations on Water Conservation；water-saving industry；contract water saving；new productive forces