［摘 要］自20世紀(jì)初以來(lái)，美國(guó)的汽車(chē)保有和使用量迅速增加，導(dǎo)致了大規(guī)模的公路建設(shè)。幾乎與此同時(shí)，在商業(yè)繁榮的背景下，公路沿線(xiàn)的戶(hù)外廣告牌不斷增加，嚴(yán)重影響景觀(guān)環(huán)境，但這一問(wèn)題并未得到有效的監(jiān)管。20世紀(jì)60年代，在環(huán)境主義興起的背景下，約翰遜總統(tǒng)提出了“新保護(hù)主義”理念，并積極推動(dòng)環(huán)保立法，《公路美化法》得以出臺(tái)。然而，《公路美化法》通過(guò)后，戶(hù)外廣告牌的監(jiān)管因面臨著資金不足、行業(yè)抵制以及違憲指控等諸多挑戰(zhàn)，最終并未取得實(shí)效。盡管如此，美國(guó)監(jiān)管和治理戶(hù)外廣告牌的歷史實(shí)踐，以及1965年通過(guò)的《公路美化法》所體現(xiàn)的新的環(huán)境理念，至今依然值得關(guān)注。這些實(shí)踐和理念一方面反映了美國(guó)人對(duì)生活質(zhì)量的追求，另一方面則反映了現(xiàn)代商業(yè)主義的強(qiáng)大影響。

［關(guān)鍵詞］戶(hù)外廣告牌；公路美化法；林登·約翰遜；環(huán)保主義

在美國(guó)，戶(hù)外廣告牌問(wèn)題由來(lái)已久，但直到20世紀(jì)中期才引起聯(lián)邦政府的關(guān)注和重視。20世紀(jì)60年代，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)的林登·約翰遜（Lyndon Baines Johnson）在“偉大社會(huì)”①的藍(lán)圖背景下，提出了“美化美國(guó)”（Beautify America）的倡議，并積極推動(dòng)國(guó)會(huì)制定并于1965年通過(guò)了《公路美化法》（Highway Beautification Act），其主要目的之一在于限制可能破壞全國(guó)及州際公路美景的戶(hù)外廣告牌，從而開(kāi)啟了監(jiān)管和治理戶(hù)外廣告牌的新時(shí)代。關(guān)于美國(guó)戶(hù)外廣告牌監(jiān)管和治理的歷史，國(guó)內(nèi)外學(xué)者發(fā)表了一些相關(guān)研究成果，②但多從法學(xué)角度討論戶(hù)外廣告牌監(jiān)管的法律爭(zhēng)議，對(duì)美國(guó)戶(hù)外廣告牌監(jiān)管中發(fā)生的后續(xù)訴爭(zhēng)和影響等問(wèn)題著墨較少。本文利用美國(guó)國(guó)會(huì)檔案等文獻(xiàn)，結(jié)合已有相關(guān)研究，對(duì)美國(guó)戶(hù)外廣告牌問(wèn)題的緣起、監(jiān)管立法及訴爭(zhēng)進(jìn)行系統(tǒng)考察，重點(diǎn)圍繞《公路美化法》探析美國(guó)戶(hù)外廣告牌監(jiān)管和治理的歷史、引發(fā)的博弈及蘊(yùn)含的環(huán)境價(jià)值觀(guān)的變化。

研究美國(guó)加強(qiáng)對(duì)公路沿線(xiàn)的戶(hù)外廣告牌監(jiān)管和治理的歷史，無(wú)疑具有重要的歷史和現(xiàn)實(shí)意義。這一歷史告誡人們應(yīng)重視景觀(guān)保護(hù)。景觀(guān)保護(hù)拓寬了環(huán)境保護(hù)的內(nèi)涵。在現(xiàn)代商業(yè)社會(huì)中，戶(hù)外廣告牌的泛濫已經(jīng)對(duì)景觀(guān)之美造成了嚴(yán)重威脅，但與那些與公眾健康更為密切相關(guān)的污染等環(huán)境問(wèn)題相比，該問(wèn)題往往容易被忽視，且解決問(wèn)題遭遇的阻力也更大。通過(guò)研究美國(guó)監(jiān)管和治理戶(hù)外廣告牌的歷史，可以增強(qiáng)對(duì)這一非主流環(huán)境問(wèn)題重要性的歷史認(rèn)知，從而為有效解決這一問(wèn)題提供更廣泛的社會(huì)和認(rèn)知基礎(chǔ)。

一、美國(guó)戶(hù)外廣告牌問(wèn)題的緣起及初步應(yīng)對(duì)

美國(guó)戶(hù)外廣告牌的設(shè)置由來(lái)已久。早在19世紀(jì)30年代，美國(guó)一些馬戲團(tuán)便通過(guò)戶(hù)外廣告牌來(lái)招攬顧客。①到了19世紀(jì)60年代，戶(hù)外廣告業(yè)迎來(lái)了發(fā)展的新機(jī)遇。首先是美國(guó)政府立法允許廣告商購(gòu)買(mǎi)戶(hù)外空間用于廣告用途，這為戶(hù)外廣告業(yè)的發(fā)展提供了法律依據(jù)。與此同時(shí)，各種戶(hù)外廣告協(xié)會(huì)相繼出現(xiàn)，并將其理念推廣到全國(guó)。然而，推動(dòng)戶(hù)外廣告業(yè)發(fā)展更重要的因素是20世紀(jì)汽車(chē)使用的興起和隨之而來(lái)的公路建設(shè)。

1908年，福特T型車(chē)的發(fā)明使普通民眾擁有汽車(chē)不再是奢望，也推動(dòng)了大規(guī)模的公路建設(shè)。到20世紀(jì)20年代中期，美國(guó)公路沿線(xiàn)到處充斥著戶(hù)外廣告牌，廣告收入相當(dāng)可觀(guān)。②據(jù)統(tǒng)計(jì)，1927年戶(hù)外廣告業(yè)的營(yíng)銷(xiāo)收入達(dá)到了驚人的8500萬(wàn)美元，是1912年的21倍。③二戰(zhàn)后，隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，以及“豐裕社會(huì)”（Affluent Society）的到來(lái)和消費(fèi)主義文化的興起，戶(hù)外廣告業(yè)進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期。到1956年，美國(guó)人擁有世界上三分之二的汽車(chē)，州際公路上擠滿(mǎn)了各型機(jī)動(dòng)車(chē)。汽車(chē)制造商和經(jīng)銷(xiāo)商、石油公司等行業(yè)出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮積極游說(shuō)，推動(dòng)聯(lián)邦和州政府在公路建設(shè)中投入更多資金，甚至軍方也加入游說(shuō)陣營(yíng)，強(qiáng)調(diào)道路系統(tǒng)在戰(zhàn)略上的重要性。④這些呼吁得到了聯(lián)邦政府的重視，艾森豪威爾總統(tǒng)和一些政府官員都認(rèn)為，汽車(chē)使用率的飆升使得升級(jí)美國(guó)的公路系統(tǒng)成為了必然。⑤1956年，艾森豪威爾總統(tǒng)簽署了《聯(lián)邦援助公路法》（Federal-Aid Highway Act），該法包含了艾森豪威爾長(zhǎng)期追求的公路擴(kuò)建目標(biāo)的大部分內(nèi)容，最終為美國(guó)的公路系統(tǒng)增加了41000英里公路、16000個(gè)出入口匝道、5萬(wàn)余座橋梁。①隨著汽車(chē)使用量的劇增和公路系統(tǒng)的急劇擴(kuò)張，美國(guó)的公路成為“最具活力和人口最多的公共空間”，②為公路沿線(xiàn)戶(hù)外廣告牌設(shè)置提供了廣闊的空間。

戶(hù)外廣告牌沿公路大量設(shè)置，并且?guī)缀醪豢紤]周?chē)沫h(huán)境，這種混亂和無(wú)序狀態(tài)不僅導(dǎo)致公路沿線(xiàn)環(huán)境的庸俗化，③還嚴(yán)重影響了公共交通安全，引發(fā)了部分公眾的擔(dān)憂(yōu)和抵制。早在20世紀(jì)20年代，紐約州婦女俱樂(lè)部聯(lián)合會(huì)（New York State Federation of Women's Clubs）的成員就寫(xiě)信抗議日益泛濫的戶(hù)外廣告牌。這些成員每月向全國(guó)四大廣告商發(fā)出4000多封信，敦促?gòu)V告商將戶(hù)外廣告牌限制在商業(yè)場(chǎng)所，以保護(hù)美國(guó)的美景。④包括婦女俱樂(lè)部在內(nèi)的團(tuán)體還成立了限制戶(hù)外廣告全國(guó)委員會(huì)（National Committee for Restriction of Outdoor Advertising），并設(shè)置了反對(duì)戶(hù)外廣告牌的廣告牌。隨著問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重，越來(lái)越多的公眾對(duì)戶(hù)外廣告牌造成的公路景觀(guān)惡化表達(dá)了擔(dān)憂(yōu)，他們指出：“目前美國(guó)大約有80萬(wàn)英里由政府資助的公路，戶(hù)外廣告牌業(yè)主被允許在其中每一英里進(jìn)行涂鴉?！雹菝绹?guó)社會(huì)學(xué)家威廉·懷特（William Whyte）贊同這種認(rèn)識(shí)，主張首先要做的是清除戶(hù)外廣告牌，因?yàn)閼?hù)外廣告牌是對(duì)風(fēng)景的褻瀆。⑥戶(hù)外廣告牌還被指控分散駕車(chē)者的注意力，導(dǎo)致交通事故的發(fā)生。美國(guó)公路改善研究委員會(huì)（Highway Improvement Research Board）研究證實(shí)交通事故的數(shù)量隨著戶(hù)外廣告牌的增加而上升。⑦紐約州公路管理局發(fā)布報(bào)告聲稱(chēng)，在有戶(hù)外廣告牌的公路上發(fā)生交通事故的比率是沒(méi)有戶(hù)外廣告牌的三倍。⑧這些擔(dān)憂(yōu)和抵制的聲音引發(fā)了各州和聯(lián)邦政府的關(guān)注。

其實(shí)早在20世紀(jì)初，各州就開(kāi)始對(duì)本地的戶(hù)外廣告牌進(jìn)行監(jiān)管。20世紀(jì)20年代，美國(guó)共有33個(gè)州通過(guò)了針對(duì)戶(hù)外廣告牌的監(jiān)管法律，到了1958年，這種立法涵蓋了美國(guó)所有州。⑨因各州法律針對(duì)戶(hù)外廣告牌監(jiān)管的范圍和效力各不相同，制定全國(guó)統(tǒng)一的監(jiān)管立法被提上了日程。1958年，國(guó)會(huì)通過(guò)了《聯(lián)邦援助公路法》，該法明確了監(jiān)管戶(hù)外廣告牌的目標(biāo)，認(rèn)為“通過(guò)監(jiān)管州際公路系統(tǒng)附近的戶(hù)外廣告牌、展示牌和設(shè)備的豎立和維護(hù)，鼓勵(lì)和協(xié)助各州控制和改善州際公路附近的環(huán)境以符合公眾利益”。①該法首次禁止在州際公路系統(tǒng)660英尺范圍內(nèi)設(shè)置戶(hù)外廣告牌。該法還推出了一項(xiàng)聯(lián)邦資助計(jì)劃，規(guī)定州公路管理部門(mén)可自愿與商務(wù)部長(zhǎng)簽訂協(xié)議，以監(jiān)管州際公路沿線(xiàn)的戶(hù)外廣告牌，從而有資格獲得公路建設(shè)項(xiàng)目成本0.5%的資助。這一規(guī)定也使得該法被稱(chēng)為《獎(jiǎng)金法》（Bonus Act）。然而，1958年的《聯(lián)邦援助公路法》雖然提供資助鼓勵(lì)各州與聯(lián)邦政府簽訂控制戶(hù)外廣告牌的協(xié)議，但實(shí)際效果有限。1965年前，盡管聯(lián)邦政府與25個(gè)州簽訂了協(xié)議并向14個(gè)州提供了近200萬(wàn)美元的資助，但只處理了195英里州際公路沿線(xiàn)的廣告牌，不到州際公路總里程的1%。②美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)約翰·T. 康納（John T. Connor）直言：“1958年的《聯(lián)邦援助公路法》在監(jiān)管公路沿線(xiàn)的戶(hù)外廣告牌方面顯然是無(wú)效的?！雹鄄粌H如此，1958年《聯(lián)邦援助公路法》的實(shí)施還引發(fā)了違憲的指控。多數(shù)州使用警察權(quán)（Police Power）④來(lái)監(jiān)管戶(hù)外廣告牌，這引發(fā)了大量司法訴訟。在訴訟中原告方認(rèn)為僅僅出于美學(xué)目的而使用警察權(quán)對(duì)戶(hù)外廣告牌進(jìn)行監(jiān)管，這與健康、安全、道德或普遍福利沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性關(guān)系，屬違法行使警察權(quán)，違反了聯(lián)邦憲法的正當(dāng)程序條款。這一指控得到了佐治亞州法院的支持。佐治亞州法院認(rèn)為，1958年的《聯(lián)邦援助公路法》是“徒勞的立法……其唯一目的是命令、控制和限制私人財(cái)產(chǎn)用于公共目的，而沒(méi)有任何規(guī)定為這種侵占或損壞行為支付賠償”。⑤聯(lián)邦資助計(jì)劃的非強(qiáng)制性以及對(duì)行使警察權(quán)的違憲指控使戶(hù)外廣告牌監(jiān)管未能取得實(shí)效。一位作家聲稱(chēng)：“在公眾輿論的推動(dòng)下拆除了一些標(biāo)志，并設(shè)法促使通過(guò)一些立法，以制止嚴(yán)重的違法行為，但戶(hù)外廣告牌是一種非常有用的經(jīng)濟(jì)媒介，控制起來(lái)并不容易?！雹?/p>

總之，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，二戰(zhàn)后，美國(guó)戶(hù)外廣告牌呈泛濫之勢(shì)，并嚴(yán)重影響了公路沿線(xiàn)的美景和公路交通安全。美國(guó)公眾及各州政府都對(duì)戶(hù)外廣告牌問(wèn)題給予了一定程度的重視，并推動(dòng)聯(lián)邦立法來(lái)解決戶(hù)外廣告牌監(jiān)管問(wèn)題，但成效卻十分有限。

二、1965年《公路美化法》的問(wèn)世與戶(hù)外廣告牌治理的深化

20世紀(jì)60年代，隨著環(huán)保主義的興起，以林登·約翰遜總統(tǒng)提出“新保護(hù)主義”（New Conservation）①理念為契機(jī)，美國(guó)的戶(hù)外廣告牌監(jiān)管和治理迎來(lái)了新的機(jī)遇，這就是1965年《公路美化法》的出臺(tái)，該法的重要內(nèi)容之一就是加強(qiáng)對(duì)戶(hù)外廣告牌的監(jiān)管。

在很大程度上，1965年《公路美化法》出臺(tái)過(guò)程中發(fā)生的爭(zhēng)議和最終呈現(xiàn)的內(nèi)容體現(xiàn)了“新保護(hù)主義”的理念和目標(biāo)，也昭示著戰(zhàn)后環(huán)境主義的興起。

20世紀(jì)60年代，美國(guó)的政治風(fēng)向出現(xiàn)了新變化，推動(dòng)了環(huán)保領(lǐng)域的理念革新。民主黨自1933年富蘭克林·羅斯?？偨y(tǒng)入主白宮以來(lái)，開(kāi)啟了三十余年的執(zhí)政期，從羅斯福的“新政”到哈里·杜魯門(mén)的“公平施政”，再到約翰·肯尼迪的“新邊疆”，美國(guó)完成了新自由主義的轉(zhuǎn)向。1963年肯尼迪總統(tǒng)遇刺身亡，約翰遜繼任總統(tǒng)。約翰遜秉持了新自由主義政治理念，在國(guó)內(nèi)積極擴(kuò)大公共預(yù)算，在環(huán)保等公共領(lǐng)域推行積極的干部政策。約翰遜就任總統(tǒng)后提出了“新保護(hù)主義”理念，試圖在自然保護(hù)與資源保護(hù)之間找到某種契合點(diǎn)，這為美國(guó)環(huán)保時(shí)代的到來(lái)奠定了重要基礎(chǔ)。正如環(huán)境史學(xué)家馬丁·邁樂(lè)西（Martin V. Melosi）所評(píng)論的：“約翰遜政府是一股從舊式保護(hù)主義向現(xiàn)代環(huán)保主義演變的過(guò)渡力量。”②1965年，約翰遜在第二屆總統(tǒng)任期之初發(fā)起了構(gòu)建“偉大社會(huì)”的議程倡議，其標(biāo)榜的核心是“提高美國(guó)人的生活質(zhì)量”，而“以公路為重點(diǎn)的景觀(guān)美化政策”是達(dá)成這一目標(biāo)的重要路徑之一。③約翰遜總統(tǒng)特別提到了公路的使命，即確保公路本身不會(huì)破壞自然美景，以及使公路成為娛樂(lè)和愉悅之路。這反映出約翰遜總統(tǒng)希望利用景觀(guān)環(huán)境促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)保護(hù)一些地區(qū)，使其成為可持續(xù)發(fā)展的靈感源泉。④針對(duì)戶(hù)外廣告牌問(wèn)題，約翰遜總統(tǒng)認(rèn)為，現(xiàn)行的戶(hù)外廣告牌管制計(jì)劃未能有效實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，“建議通過(guò)立法以確保有效管制公路沿線(xiàn)的廣告牌”。⑤

約翰遜總統(tǒng)不斷向商務(wù)部等行政機(jī)構(gòu)施加影響，要求其對(duì)戶(hù)外廣告牌采取有效的監(jiān)管措施。還指定白宮新聞秘書(shū)比爾·莫耶斯（Bill Moyers）與戶(hù)外廣告業(yè)界談判，以制定出一項(xiàng)監(jiān)管戶(hù)外廣告牌的立法。1965年5月24日，應(yīng)約翰遜總統(tǒng)的要求，白宮召開(kāi)了一次名為“自然之美”（Natural Beauty）的會(huì)議。約翰遜總統(tǒng)在會(huì)議中專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)了公路美化和戶(hù)外廣告牌監(jiān)管問(wèn)題，并提出“公路不僅被視為交通設(shè)施，還應(yīng)被視作一種環(huán)境”①的理念。同年5月26日，他向國(guó)會(huì)遞交了關(guān)于加強(qiáng)戶(hù)外廣告牌監(jiān)管的議案，該議案旨在使公路系統(tǒng)成為通往真正的自然美景的通道。他在議案所附的行政函件中指出：“聯(lián)邦援助公路系統(tǒng)建設(shè)的目的是為了滿(mǎn)足公眾的需求，即有機(jī)會(huì)接觸大自然和欣賞美景。我們必須確保我們現(xiàn)在投入公路的大量資源有助于改善和增進(jìn)美國(guó)人民的生活質(zhì)量?！雹?/p>

除了約翰遜總統(tǒng)的努力外，作為總統(tǒng)夫人的伯德·約翰遜（Bird Johnson）在推進(jìn)1965年《公路美化法》的通過(guò)以及美化公路的進(jìn)程中也發(fā)揮了重要的作用。在提案面臨停擺危險(xiǎn)之時(shí)，約翰遜夫人支持采取靈活務(wù)實(shí)的策略，并會(huì)見(jiàn)了美國(guó)汽車(chē)工人聯(lián)合會(huì)等團(tuán)體，以推動(dòng)公路美化立法的進(jìn)程。約翰遜夫人的努力產(chǎn)生了積極而重要的影響，以至于1965年通過(guò)的《公路美化法》甚至被稱(chēng)為《伯德女士美化法》（Lady Bird’s Beauty Bill）。約翰遜夫人因積極推動(dòng)該法得而廣受贊譽(yù)，但也遭到了很多批評(píng)，該法被指責(zé)為“約翰遜夫人的一時(shí)心血來(lái)潮，完全不考慮它會(huì)對(duì)成千上萬(wàn)從事戶(hù)外廣告業(yè)的人產(chǎn)生什么影響?！雹勐?huà)家比爾·莫爾?。˙ill Mauldin）甚至專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)了一幅“彈劾伯德女士”的戶(hù)外廣告牌。不過(guò)，盡管存在爭(zhēng)議，約翰遜總統(tǒng)積極倡導(dǎo)“新保護(hù)主義”理念及其與約翰遜夫人的共同努力，對(duì)于推動(dòng)美國(guó)戶(hù)外廣告牌監(jiān)管進(jìn)入一個(gè)新階段發(fā)揮了重要作用。

除了總統(tǒng)夫婦的努力外，20世紀(jì)60年代美國(guó)環(huán)保思潮與環(huán)保運(yùn)動(dòng)的興起也為戶(hù)外廣告牌的監(jiān)管提供了重要的時(shí)代背景。對(duì)環(huán)境問(wèn)題的普遍關(guān)注源于二戰(zhàn)后美國(guó)社會(huì)發(fā)生的巨大變革。史學(xué)家安東尼·巴德格（Anthony J. Badger）稱(chēng)第二次世界大戰(zhàn)從各方面深刻改變了美國(guó)社會(huì)。④令人眩暈的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)、豐裕的物質(zhì)享受、眼花繚亂的娛樂(lè)選擇使得美國(guó)社會(huì)和大部分公眾無(wú)暇關(guān)注戶(hù)外廣告牌問(wèn)題。直到1962年雷切爾·卡森的《寂靜的春天》問(wèn)世，該書(shū)不僅引發(fā)了美國(guó)公眾對(duì)化學(xué)污染危害的警覺(jué)，也使得更廣泛意義上的環(huán)境問(wèn)題成了美國(guó)公眾的主要關(guān)切。隨著環(huán)境主義的興起，越來(lái)越多的公眾加入到現(xiàn)代環(huán)保運(yùn)動(dòng)的大潮中，傳統(tǒng)的環(huán)保組織快速轉(zhuǎn)型，新型環(huán)保組織不斷涌現(xiàn)。在這樣的大背景下，公眾和環(huán)保組織開(kāi)始關(guān)注戶(hù)外廣告牌泛濫及其對(duì)公路沿線(xiàn)的景觀(guān)和環(huán)境造成的負(fù)面影響，并提出了尖銳的批評(píng)。許多駕車(chē)者認(rèn)為公路兩旁的戶(hù)外廣告牌不僅數(shù)量過(guò)多，而且規(guī)劃不當(dāng)。有的批評(píng)者甚至稱(chēng)戶(hù)外廣告牌為美國(guó)的國(guó)恥，是特殊利益集團(tuán)在公共領(lǐng)域制造的長(zhǎng)期公害。⑤環(huán)境主義和一些新型環(huán)保組織將自然美景納入更具廣泛意義上的環(huán)境保護(hù)范疇內(nèi)，并得到了公眾甚至部分聯(lián)邦官員的認(rèn)同，這推動(dòng)了1965年《公路美化法》的出臺(tái)。

然而，雖然有總統(tǒng)夫婦、公眾和環(huán)保組織的支持與推動(dòng)，但監(jiān)管戶(hù)外廣告牌的議案在國(guó)會(huì)兩院還是發(fā)生了激烈辯論，各方最終達(dá)成了妥協(xié)，通過(guò)了美國(guó)歷史上第一部包含監(jiān)管廣告牌的立法——1965年《公路美化法》。

在立法中，戶(hù)外廣告牌設(shè)置及聯(lián)邦援助資金的獲取成為各方博弈的焦點(diǎn)，集中體現(xiàn)了環(huán)保組織與戶(hù)外廣告業(yè)等利益集團(tuán)的矛盾。首先，針對(duì)戶(hù)外廣告牌監(jiān)管條款問(wèn)題，美國(guó)石油協(xié)會(huì)代表阿瑟·赫斯伯格（Arthur B. Hersberger）認(rèn)為議案中提出的監(jiān)管措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了糾正濫用和保護(hù)風(fēng)景之美的范疇，不符合駕駛者的最佳利益。①?lài)?guó)際假日酒店協(xié)會(huì)的代表魯?shù)婪颉ぜs翰遜（Rudolph Johnson）認(rèn)為戶(hù)外廣告監(jiān)管措施將會(huì)對(duì)酒店行業(yè)帶來(lái)嚴(yán)重的不利影響，也會(huì)使公眾的利益受損。②環(huán)保組織則對(duì)戶(hù)外廣告牌的監(jiān)管表示堅(jiān)決支持。國(guó)家野生生物聯(lián)合會(huì)代表路易斯·克拉珀（Louis S. Clapper）表示支持并敦促通過(guò)立法控制戶(hù)外廣告和采取其他美化聯(lián)邦公路的措施，以保護(hù)美國(guó)的自然美景。③美國(guó)自然資源公民委員會(huì)（Citizens Committee On Natural Resources）以及路邊委員會(huì)（Roadside Council）等環(huán)保組織都對(duì)加強(qiáng)戶(hù)外廣告牌的管理和監(jiān)管表達(dá)了贊同和支持態(tài)度，并認(rèn)為需要進(jìn)一步加大監(jiān)管力度。④

其次，戶(hù)外廣告牌的設(shè)置距離是聯(lián)邦政府與各州爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。1958年的《聯(lián)邦援助公路法》規(guī)定禁止在州際公路系統(tǒng)660英尺范圍內(nèi)樹(shù)立戶(hù)外廣告牌?！豆访阑ā纷h案建議戶(hù)外廣告牌設(shè)置距離路面最近處應(yīng)在1000英尺范圍之外，該內(nèi)容遭到了一些州和行業(yè)協(xié)會(huì)的抵制。西弗吉尼亞州公路專(zhuān)員伯爾·索耶斯（Burl A. Sawyers）認(rèn)為這將使該州重新設(shè)置戶(hù)外廣告牌，造成巨額開(kāi)支。⑤美國(guó)汽車(chē)制造商協(xié)會(huì)代表小喬治·卡克萊因（George F. Kachlein Jr）認(rèn)為州議員不愿意僅僅為了將州際公路系統(tǒng)廣告牌的控制范圍從660英尺擴(kuò)大到1000英尺而重新討論這個(gè)有爭(zhēng)議的話(huà)題。⑥美國(guó)州公路官員協(xié)會(huì)也認(rèn)為各州在這方面的執(zhí)法權(quán)力差異很大。有30個(gè)州認(rèn)為在將警察權(quán)適用于戶(hù)外廣告牌監(jiān)管方面存在不同程度的困難，另外有14個(gè)州表示必須修改憲法才能獲得監(jiān)管戶(hù)外廣告牌的權(quán)力。①參議院公共工程委員會(huì)認(rèn)為，根據(jù)1958年的《公路法》與商務(wù)部簽署協(xié)議的25個(gè)州已將660英尺確定為受控距離，將廣告牌從660英尺挪至1000英尺在經(jīng)濟(jì)上是各州無(wú)法承擔(dān)的。②

再次，分區(qū)設(shè)置戶(hù)外廣告牌的提議也成為了爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。議案建議根據(jù)州法授權(quán)劃分的工業(yè)或商業(yè)區(qū)，或根據(jù)部長(zhǎng)制定的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定的工業(yè)或商業(yè)區(qū)，可以設(shè)置和維護(hù)戶(hù)外廣告牌。環(huán)保組織則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取更加嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行分區(qū)。奧杜邦協(xié)會(huì)的拉塞爾·布徹（Russell D. Butcher）認(rèn)為議案存在過(guò)度包容的危險(xiǎn)，存在將例外情況適用于性質(zhì)上不以商業(yè)或工業(yè)為主的區(qū)域的問(wèn)題，建議采取更加明確的標(biāo)準(zhǔn)。③國(guó)家野生動(dòng)物聯(lián)合會(huì)與伊薩克·沃爾頓聯(lián)盟認(rèn)為，工業(yè)或商業(yè)區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)可能存在廣泛的漏洞，并可能導(dǎo)致州際和主要公路系統(tǒng)部分沿線(xiàn)的帶狀開(kāi)發(fā)。④戶(hù)外廣告業(yè)則希望區(qū)域劃分有明確的法定標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)戶(hù)外廣告協(xié)會(huì)代表菲利普·托克（Phillip Tocker）認(rèn)為支持戶(hù)外廣告牌監(jiān)管立法的前提是“主要用于工業(yè)或商業(yè)活動(dòng)”的區(qū)域確定不受商務(wù)部長(zhǎng)制定的標(biāo)準(zhǔn)的約束。⑤對(duì)于“未劃分但主要用于根據(jù)部長(zhǎng)制定的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)確定的工業(yè)或商業(yè)活動(dòng)的區(qū)域”的界定，各方的意見(jiàn)分歧特別大。參議院公共工程委員會(huì)認(rèn)為：“這主要是一個(gè)土地使用問(wèn)題，是分區(qū)概念的延伸，不應(yīng)留給行政機(jī)構(gòu)決定。州立法機(jī)構(gòu)對(duì)各州的地形和土地使用模式有更詳細(xì)的了解，因而比商務(wù)部長(zhǎng)更有條件為各自的州定義工業(yè)和商業(yè)區(qū)”。⑥

最后，關(guān)于聯(lián)邦援助資金的獲取問(wèn)題。針對(duì)各州以往對(duì)戶(hù)外廣告牌監(jiān)管的消極態(tài)度，議案要求各州必須對(duì)戶(hù)外廣告牌采取持續(xù)的有效管理，否則將損失10%的聯(lián)邦援助資金。這一提議幾乎遭到了所有州的反對(duì)。州級(jí)公路官員協(xié)會(huì)主席沙德伯恩（M. L. Shadburn）認(rèn)為，1968年1月1日之后關(guān)于合規(guī)的強(qiáng)制性和最后通牒過(guò)于激烈和嚴(yán)厲，他建議應(yīng)采用象征性但有效的懲罰措施來(lái)代替完全切斷聯(lián)邦援助資金的規(guī)定。⑦來(lái)自?xún)?nèi)華達(dá)州的美國(guó)參議員艾倫·比貝爾（Alan Bible）認(rèn)為議案沒(méi)有考慮到各州的不同需求以及各自面臨的具體問(wèn)題，這一提議相當(dāng)于聯(lián)邦對(duì)傳統(tǒng)和歷史上合法地屬于各州的政策和做法實(shí)施的絕對(duì)控制。①

總體來(lái)看，在圍繞戶(hù)外廣告牌監(jiān)管問(wèn)題的辯論中，環(huán)保組織傾向?qū)?hù)外廣告牌實(shí)施更嚴(yán)密的監(jiān)管；而出于地方或行業(yè)利益的考慮，各州代表對(duì)聯(lián)邦援助資金的獲取條件提出了很多反對(duì)意見(jiàn)；戶(hù)外廣告業(yè)以及相關(guān)行業(yè)對(duì)實(shí)施和加強(qiáng)戶(hù)外廣告的監(jiān)管則表示了不滿(mǎn)?？梢?jiàn)，圍繞戶(hù)外廣告牌監(jiān)管立法的辯論與博弈，反映了代表公共利益的環(huán)保組織、聯(lián)邦政府與代表廣告、旅游等行業(yè)利益代表之間，以及各州和聯(lián)邦政府之間的不同立場(chǎng)和分歧。在立法過(guò)程中，環(huán)保組織始終支持嚴(yán)格監(jiān)管戶(hù)外廣告牌的設(shè)立，這與約翰遜總統(tǒng)“新保護(hù)主義”理念的宣揚(yáng)、環(huán)保思潮和現(xiàn)代環(huán)保運(yùn)動(dòng)的興起有直接關(guān)系。保護(hù)景觀(guān)被納入了廣泛意義上的環(huán)保范疇，并且得到了公眾的關(guān)注和支持，從而推動(dòng)了《公路美化法》于1965年10月最終通過(guò)。

1965年《公路美化法》的主要內(nèi)容包括對(duì)戶(hù)外廣告牌實(shí)施監(jiān)管、垃圾場(chǎng)處理以獲取聯(lián)邦援助資金條件和獲取補(bǔ)償?shù)鹊?。第一，監(jiān)管戶(hù)外廣告牌是該法的最重要內(nèi)容。法律明確了監(jiān)管戶(hù)外廣告牌的目的是“促進(jìn)公共旅行安全和娛樂(lè)價(jià)值，并保護(hù)自然美景”。②法律還詳細(xì)規(guī)定了戶(hù)外廣告牌的設(shè)置要求。戶(hù)外廣告牌距離路面最近邊緣的距離為660英尺，這改變了議案的1，000英尺要求，反映了國(guó)會(huì)對(duì)各州意見(jiàn)的關(guān)照。該法還給予各州劃分商業(yè)或工業(yè)用途的充分權(quán)力，這同樣反映了國(guó)會(huì)對(duì)各州區(qū)域劃分意愿和能力的尊重，同時(shí)也是一種靈活的策略。正如助理國(guó)務(wù)卿艾倫·博伊德（Alan Boyd）所言：“商務(wù)部可能必須同意對(duì)于未劃分商業(yè)區(qū)的定義進(jìn)行寬松化解釋?zhuān)拍芡ㄟ^(guò)該法?！雹鄣诙?，該法還規(guī)定了各州獲取聯(lián)邦援助資金的條件。各州須提供持續(xù)的有效監(jiān)管，否則將損失10%的聯(lián)邦援助公路基金。這改變了1958年的《聯(lián)邦援助公路法》給予自愿參與的州聯(lián)邦資助的規(guī)定，強(qiáng)制性地要求各州對(duì)戶(hù)外廣告牌實(shí)施有效監(jiān)管。第三，該法還要求為移除戶(hù)外廣告牌提供公正的補(bǔ)償，聯(lián)邦政府在一定條件下提供75%的補(bǔ)償金額。如果聯(lián)邦政府無(wú)法提供公正的補(bǔ)償，則戶(hù)外廣告牌無(wú)須拆除。此規(guī)定體現(xiàn)了國(guó)會(huì)對(duì)戶(hù)外廣告業(yè)利益的關(guān)照，但也為后來(lái)法案執(zhí)行留下了很大隱患?？梢?jiàn)，為了獲取各州及戶(hù)外廣告業(yè)的合作，聯(lián)邦政府在很多重要問(wèn)題上做出了讓步，也反映了約翰遜總統(tǒng)的“新保護(hù)主義”的局限。

綜上，在約翰遜總統(tǒng)“新保護(hù)主義”理念及環(huán)境主義的影響下，以現(xiàn)代環(huán)保運(yùn)動(dòng)的萌發(fā)為背景下，以治理和監(jiān)管公路沿線(xiàn)廣告牌為核心內(nèi)容之一的1965年《公路美化法》最終獲得了通過(guò)，雖然法律文本充斥著明顯的妥協(xié)痕跡，但對(duì)于20世紀(jì)60年代的美國(guó)人來(lái)說(shuō)，該法的通過(guò)仍然具有重要?dú)v史意義，該法不僅是約翰遜總統(tǒng)“新保護(hù)主義”理念的一次踐行，也是環(huán)保運(yùn)動(dòng)走向高漲的先兆之一。

三、美國(guó)戶(hù)外廣告牌監(jiān)管和治理的后續(xù)爭(zhēng)議及歷史影響

1965年《公路美化法》通過(guò)后，美國(guó)戶(hù)外廣告牌監(jiān)管仍然面臨著廣泛而激烈的爭(zhēng)議。①除了在獲得資金方面存在困難，以及受到戶(hù)外廣告業(yè)的抵制以外，監(jiān)管還遭遇了違憲的指控。雖然監(jiān)管成效不彰，但在監(jiān)管理念上卻為美國(guó)環(huán)保事業(yè)留下了深刻印記。從根本上說(shuō)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)自然美景的訴求的矛盾和博弈影響著美國(guó)戶(hù)外廣告牌監(jiān)管的歷史走向。

1965年《公路美化法》通過(guò)后，戶(hù)外廣告牌問(wèn)題并沒(méi)有得到有效解決。國(guó)會(huì)議員約翰·克盧欽斯基（John Kluczynski）抱怨道：“美國(guó)戶(hù)外廣告牌監(jiān)管效果幾乎無(wú)法令人滿(mǎn)意。”②戶(hù)外廣告牌監(jiān)管面臨的最大問(wèn)題之一是資金缺乏，這使得聯(lián)邦政府不能按照《公路美化法》的規(guī)定向各州提供拆除戶(hù)外廣告牌的資金補(bǔ)償，這極大削弱了聯(lián)邦政府對(duì)戶(hù)外廣告牌的實(shí)質(zhì)性監(jiān)管。隨著公眾關(guān)注焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向更為緊迫的工業(yè)污染問(wèn)題，戶(hù)外廣告牌監(jiān)管的受重視程度進(jìn)一步下降。到1978年《聯(lián)邦援助公路法》通過(guò)時(shí)，國(guó)會(huì)對(duì)戶(hù)外廣告牌監(jiān)管的資金承諾幾乎全部無(wú)法兌現(xiàn)?？ㄌ卣踔练艞壛?980年戶(hù)外廣告牌監(jiān)管的財(cái)政預(yù)算，認(rèn)為這是一個(gè)歷來(lái)屬于地方職權(quán)范圍的問(wèn)題。③20世紀(jì)80年代以后，針對(duì)戶(hù)外廣告牌監(jiān)管的聯(lián)邦撥款完全停止，各州也沒(méi)有動(dòng)力進(jìn)行有效的監(jiān)管。可見(jiàn)，相對(duì)于更受公眾普遍關(guān)注的環(huán)境污染問(wèn)題，戶(hù)外廣告牌的監(jiān)督和管理難以持續(xù)獲得聯(lián)邦的撥款支持。

除了資金缺乏這一因素以外，戶(hù)外廣告業(yè)也積極通過(guò)技術(shù)改進(jìn)和游說(shuō)立法來(lái)實(shí)現(xiàn)抵制戶(hù)外廣告牌監(jiān)管的目的，從而實(shí)質(zhì)上削弱了聯(lián)邦政府對(duì)戶(hù)外廣告牌的監(jiān)督和管理。1965年《公路美化法》要求戶(hù)外廣告牌距離公路邊緣的最近距離為660英尺，但技術(shù)的發(fā)展使得遠(yuǎn)離公路邊緣的大型戶(hù)外廣告牌成為可能，這有效規(guī)避了法律的規(guī)定。由于法律并未對(duì)戶(hù)外廣告牌的高度加以限制，戶(hù)外廣告牌被建得又高又大。州際公路上的旅行者經(jīng)常會(huì)注意到660英尺以外高高聳立的戶(hù)外廣告牌。④包括霓虹燈在內(nèi)的數(shù)字標(biāo)牌（digital signs）的廣泛使用更使該法規(guī)定形同虛設(shè)。戶(hù)外廣告業(yè)還積極通過(guò)游說(shuō)立法來(lái)抵制或削弱《公路美化法》的執(zhí)行。1965年《公路美化法》自頒行以來(lái)歷經(jīng)多次修正，但主要是針對(duì)憲法上沒(méi)有爭(zhēng)議的條款⑤，而且?guī)缀鯚o(wú)一例外地削弱了聯(lián)邦政府對(duì)戶(hù)外廣告牌的監(jiān)管。1968年《聯(lián)邦援助公路法》的通過(guò)進(jìn)一步使戶(hù)外廣告牌監(jiān)管受到了限制。賓夕法尼亞州參議員約瑟夫·克拉克（Joseph Clark）稱(chēng)其為“丑陋分子的一次重大勝利”。⑥斯圖爾特·尤德?tīng)枺⊿tewart Udall）尖銳地指出：“大多數(shù)國(guó)會(huì)議員根本不在乎環(huán)保價(jià)值觀(guān)?！雹侪h(huán)保組織對(duì)戶(hù)外廣告牌監(jiān)管面臨的困境和實(shí)際效果非常失望。1985年風(fēng)景美化聯(lián)盟（Coalition for Scenic Beauty）的一位發(fā)言人這樣寫(xiě)道：“《公路美化法》制造了一種假象，認(rèn)為聯(lián)邦政府正在做一些事情，事實(shí)上它將保護(hù)美國(guó)美景的責(zé)任委托給了戶(hù)外廣告業(yè)?！憋@然，在戶(hù)外廣告業(yè)的技術(shù)改進(jìn)和游說(shuō)立法者的努力下，《公路美化法》的實(shí)施效果不能令人滿(mǎn)意。

此外，聯(lián)邦政府對(duì)戶(hù)外廣告牌的監(jiān)管是否違憲也成了一個(gè)大問(wèn)題。戶(hù)外廣告牌所表達(dá)的內(nèi)容雖然不屬于傳統(tǒng)意義上言論自由原則的管轄范圍，但也被視為一種能夠傳達(dá)不同信息的媒介。戶(hù)外廣告業(yè)以“戶(hù)外廣告牌屬于一種言論，應(yīng)受到憲法第一修正案中規(guī)定的言論自由的保護(hù)”為由，對(duì)戶(hù)外廣告牌監(jiān)管發(fā)起了挑戰(zhàn)。這促使法院重新考慮戶(hù)外廣告牌監(jiān)管對(duì)言論自由的影響，并開(kāi)始推翻州和地方的監(jiān)管法規(guī)，甚至威脅到了1965年《公路美化法》的合憲性。2015年美國(guó)聯(lián)邦最高法院在里德訴吉爾伯特鎮(zhèn)一案中做出了判決，裁定亞利桑那州吉爾伯特鎮(zhèn)的戶(hù)外廣告牌監(jiān)管法規(guī)違憲，認(rèn)為吉爾伯特鎮(zhèn)對(duì)言論的限制是“基于內(nèi)容的”（content-based），而非“內(nèi)容中立的”（content-neutral），因此需要嚴(yán)格審查戶(hù)外廣告牌的內(nèi)容是否違反了言論自由，這對(duì)戶(hù)外廣告牌的監(jiān)管乃至《公路美化法》的未來(lái)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。雖然在此案中法院并未直接審查《公路美化法》的合憲性，但它認(rèn)為“無(wú)辜的動(dòng)機(jī)并不能消除表面上基于內(nèi)容的法規(guī)所帶來(lái)的審查危險(xiǎn)，因?yàn)槲磥?lái)的政府官員可能會(huì)利用這些法規(guī)來(lái)壓制那些不受歡迎的言論”。②這一結(jié)論認(rèn)為該鎮(zhèn)的戶(hù)外廣告牌違憲的理由可能會(huì)在未來(lái)對(duì)《公路美化法》某些方面的合憲性產(chǎn)生影響，這對(duì)該法的實(shí)施乃至繼續(xù)存在產(chǎn)生了極大威脅。

總體來(lái)看，1965年的《公路美化法》及其后續(xù)修正案很難說(shuō)是成功的，該法甚至被稱(chēng)為“過(guò)時(shí)的聯(lián)邦法規(guī)”。③同樣，戶(hù)外廣告牌的監(jiān)管效果也難言理想。戶(hù)外廣告牌專(zhuān)家查爾斯·弗洛伊德（Charles Floyd）認(rèn)為，根據(jù)1965年《公路美化法》對(duì)戶(hù)外廣告牌的管制和拆除行動(dòng)，很大程度上是失敗的。④?chē)?guó)家運(yùn)輸部監(jiān)察長(zhǎng)辦公室在1984年的一份報(bào)告中研究了《公路美化法》對(duì)佛羅里達(dá)和阿拉巴馬州的影響，認(rèn)為“戶(hù)外廣告牌管制計(jì)劃并未有效地改善或保護(hù)該地區(qū)公路的美學(xué)質(zhì)量……戶(hù)外廣告牌總數(shù)非但沒(méi)有減少，反而還在逐年增加，法律本身的孱弱以及各州松懈的執(zhí)法導(dǎo)致每拆除一處舊廣告牌，就會(huì)豎起兩至四個(gè)新的戶(hù)外廣告牌”。⑤到2021年，在美國(guó)仍約有34.3萬(wàn)至45萬(wàn)塊戶(hù)外廣告牌豎立在4.7萬(wàn)英里長(zhǎng)的州際公路兩旁。⑥

雖然美國(guó)戶(hù)外廣告牌的監(jiān)管實(shí)效很難說(shuō)成功，但戶(hù)外廣告牌監(jiān)管理念的影響卻不容忽視。首先，戶(hù)外廣告牌監(jiān)管的主要目的是美化公路，這是從19世紀(jì)“城市美化運(yùn)動(dòng)”到20世紀(jì)中期“美化美國(guó)”計(jì)劃的持續(xù)體現(xiàn)，是美國(guó)將美景保護(hù)納入社會(huì)改革框架以追求生活質(zhì)量的嘗試。其次，1965年《公路美化法》規(guī)定的戶(hù)外廣告牌監(jiān)管是20世紀(jì)70年代大規(guī)模環(huán)保立法的預(yù)演之一。冠以“美化”之名的保護(hù)立法既是約翰遜政府在特定歷史時(shí)期面對(duì)環(huán)境問(wèn)題的順時(shí)之舉，更是在環(huán)保外衣包裝下社會(huì)改革的嘗試。①再次，戶(hù)外廣告牌監(jiān)管目標(biāo)沿公路兩側(cè)展開(kāi)，突破了以往更多關(guān)注城市，忽視鄉(xiāng)村的環(huán)境監(jiān)管理念，將環(huán)境保護(hù)的觸角延伸到更為廣闊的空間。

結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)本文的考察，我們發(fā)現(xiàn)在美國(guó)戶(hù)外廣告牌問(wèn)題由來(lái)已久，這一問(wèn)題在1965年通過(guò)的《公路美化法》中被納入了法定治理范圍，該法的核心內(nèi)容之一就是加強(qiáng)對(duì)戶(hù)外廣告牌的監(jiān)管和治理。從實(shí)際情況來(lái)看，美國(guó)監(jiān)管和治理戶(hù)外廣告牌的努力成效不佳，原因很多，包括撥款不足、戶(hù)外廣告業(yè)的抵制等等，但最根本的原因在于對(duì)戶(hù)外廣告牌的監(jiān)管和治理始終沒(méi)有成為環(huán)境保護(hù)的核心議題。相較而言，在一個(gè)日趨商業(yè)化的社會(huì)環(huán)境中，戶(hù)外廣告監(jiān)管和治理的推動(dòng)力量比較孱弱，它無(wú)力與擁有強(qiáng)大影響力和話(huà)語(yǔ)權(quán)的戶(hù)外廣告利益集團(tuán)抗衡。不過(guò)，作為保護(hù)美國(guó)景觀(guān)的重要舉措，《公路美化法》卻體現(xiàn)了美國(guó)公眾和政府對(duì)景觀(guān)價(jià)值的肯定。

歷史地看，美國(guó)聯(lián)邦政府監(jiān)管和治理戶(hù)外廣告牌的理念不容低估，這種理念體現(xiàn)了一種對(duì)生活質(zhì)量和美好環(huán)境的追求，包括對(duì)視覺(jué)之美的追求，此種理念和追求與美國(guó)歷史上的自然保護(hù)和二戰(zhàn)后的新環(huán)境主義在主旨上存在著一致性。雖然美國(guó)監(jiān)管和治理戶(hù)外廣告牌的成效有限，而且面臨重重困境和諸多挑戰(zhàn)，但其蘊(yùn)含的人類(lèi)社會(huì)對(duì)美的追求精神卻被延續(xù)下來(lái)，并持續(xù)影響著美國(guó)環(huán)保事業(yè)的走向。