摘 要：推動內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校內(nèi)部治理體系完善具有重要的實踐意義和理論價值?；诖?，以大學(xué)善治理論為指導(dǎo)，以“價值—制度—行動”為分析框架，以B大學(xué)為例系統(tǒng)梳理內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校內(nèi)部治理體系建設(shè)現(xiàn)狀，分析內(nèi)部治理體系建設(shè)存在的問題及剖析問題出現(xiàn)的原因，并基于善治六要素提出價值體系耦合、制度體系重塑、行動體系優(yōu)化的完善路徑。

關(guān)鍵詞：善治；內(nèi)地與港澳；合作辦學(xué)高校；內(nèi)部治理體系；完善路徑

內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校（以下簡稱“合作辦學(xué)高?！保└哔|(zhì)量發(fā)展對推動粵港澳大灣區(qū)融合發(fā)展、提升粵港澳大灣區(qū)整體科研實力具有重要意義，而其內(nèi)部治理體系的構(gòu)建直接影響到合作辦學(xué)高校的辦學(xué)治校效益，因此對其內(nèi)部治理體系建設(shè)展開研究十分必要。

"""" 黨的二十大報告指出，要深入推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。合作辦學(xué)高校作為負有人才培養(yǎng)和知識創(chuàng)新之崇高使命的復(fù)雜組織，既要滿足社會發(fā)展需要又要守持高校本質(zhì)屬性并遵循自身運行規(guī)律，更應(yīng)率先自覺構(gòu)建科學(xué)的內(nèi)部治理體系以提高治理能力。因此，本研究以大學(xué)善治理論為指導(dǎo)，以“價值—制度—行動”為分析框架，以B大學(xué)為例，采用制度文本分析和訪談法相結(jié)合的研究方法，一方面全面分析與B大學(xué)內(nèi)部治理體系相關(guān)的制度文本，另一方面對B大學(xué)的內(nèi)部治理主體即行政管理人員、教師及學(xué)生代表等進行訪談，以系統(tǒng)梳理合作辦學(xué)高校內(nèi)部治理體系建設(shè)現(xiàn)狀，分析其內(nèi)部治理體系建設(shè)存在的問題及剖析問題出現(xiàn)的原因，并基于善治六要素提出完善路徑。

一、理論基礎(chǔ)和分析框架

（一）理論基礎(chǔ)

21世紀(jì)初期，西方學(xué)者們才正式提出大學(xué)善治概念，對大學(xué)善治內(nèi)涵的解讀更傾向于從工具理性視角出發(fā)理解為大學(xué)運行效率的提升。我國學(xué)者在研究時注重追求工具理性和價值理性的統(tǒng)一。許長青認為大學(xué)善治要以現(xiàn)代大學(xué)制度為基礎(chǔ)，對大學(xué)治理結(jié)構(gòu)進行重新建構(gòu)。[1]胡敏認為，大學(xué)善治指的是以共同目標(biāo)為紐帶，通過協(xié)調(diào)各利益相關(guān)主體之間的關(guān)系，促進合作從而實現(xiàn)有效管理。[2]中西方學(xué)者們的研究為把握大學(xué)善治的內(nèi)涵提供了有益的借鑒，本研究將大學(xué)善治定義為：大學(xué)各利益相關(guān)主體以共同目標(biāo)為紐帶，通過共同協(xié)商的方式平衡、協(xié)調(diào)彼此之間的關(guān)系，建構(gòu)現(xiàn)代化的大學(xué)制度，促進合作、緩和沖突，從而在達到最佳治理效果的基礎(chǔ)上實現(xiàn)公共利益最大化。

結(jié)合現(xiàn)代大學(xué)的共性以及合作辦學(xué)高校的個性，本研究認為善治理念應(yīng)包含如下基本要素：（1）在價值體系層面應(yīng)具備多元性和融合性。多元性指的是合作辦學(xué)高校內(nèi)部治理的價值理念應(yīng)基于其自身多重身份且能體現(xiàn)多元利益主體的訴求。融合性指的是合作辦學(xué)高校要以系統(tǒng)的觀念將多元的價值理念聚合成一個統(tǒng)一體。多元性和融合性程度越高，大學(xué)善治程度越高。（2）在制度體系層面應(yīng)具備法治性和透明性。法治性指的是一方面要完善與合作辦學(xué)高校內(nèi)部治理相關(guān)的法律法規(guī)和制度等，另一方面合作辦學(xué)高校內(nèi)部治理活動的開展也要以規(guī)章制度為準(zhǔn)繩。透明性指的是合作辦學(xué)高校各利益相關(guān)主體能充分獲取除涉密信息以外的其他方面的信息。法治性和透明性程度越高，大學(xué)善治程度越高。（3）在行動體系層面應(yīng)具備回應(yīng)性和有效性?；貞?yīng)性指的是合作辦學(xué)高校要及時回應(yīng)各利益相關(guān)主體的訴求和關(guān)切。有效性指的是合作辦學(xué)高校不僅要致力于提升大學(xué)內(nèi)部治理的效率，而且要追求辦學(xué)治校育人的效益以實現(xiàn)公共利益的最大化。回應(yīng)性和有效性程度越高，大學(xué)善治程度越高。

（二）分析框架

學(xué)界目前對大學(xué)內(nèi)部治理體系的剖析具有多重角度。張繼延等提出大學(xué)內(nèi)部治理體系應(yīng)涵蓋治理理念、治理主體、治理機制、治理過程四要素。[3]甘暉提出大學(xué)內(nèi)部治理體系包含橫向體系和縱向體系，橫向體系著重解決權(quán)力分散以及權(quán)力制衡等問題，縱向體系涵蓋學(xué)?！合刁w系和組織—個體體系兩方面。[4]張衡提出基于權(quán)力、權(quán)利、利益而形成的結(jié)構(gòu)體系是大學(xué)內(nèi)部治理體系的抽象本質(zhì)，“價值—制度—行動”體系是大學(xué)內(nèi)部治理體系的實質(zhì)性內(nèi)容。[5]本研究在分析學(xué)者們相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合合作辦學(xué)高校內(nèi)部治理體系的實際，將“價值—制度—行動”作為其內(nèi)部治理體系的框架要素。價值體系指的是合作辦學(xué)高校內(nèi)部的治理理念。制度體系則是對治理主體、治理內(nèi)容、治理方式等方面制定的正式規(guī)則體系和規(guī)范設(shè)計。行動體系指的是合作辦學(xué)高校內(nèi)部通過權(quán)力配置、機制建設(shè)等呈現(xiàn)不同權(quán)力主體、組織權(quán)力與個人權(quán)利之間的互動關(guān)系。在這三者之間，價值體系起到引領(lǐng)性作用，決定制度體系中基本制度的構(gòu)成和具體制度的安排。制度體系是彰顯價值理念的載體，發(fā)揮保障性作用，控制、規(guī)范和引導(dǎo)組織的治理活動以及治理主體的行為。行動體系是核心，合作辦學(xué)高校內(nèi)部治理體系的良性運轉(zhuǎn)離不開實際行動，只有各治理主體基于善治的目標(biāo)，在治理理念的引領(lǐng)以及正式制度的規(guī)范和非正式制度的約束下，通過合作協(xié)商進行共同治理才能使內(nèi)部治理體系發(fā)揮應(yīng)有的效力。由此可見，“價值—制度—行動”的分析框架能有效解釋合作辦學(xué)高校內(nèi)部治理活動的運行邏輯。

在“價值—制度—行動”分析框架下，價值體系可從基本價值、功能價值、政治價值三個維度去認識，這是由合作辦學(xué)高校的多重身份決定的?；緝r值指的是合作辦學(xué)高校作為現(xiàn)代大學(xué)應(yīng)具備的區(qū)別于傳統(tǒng)大學(xué)的治理理念。功能價值指的是合作辦學(xué)高校基于有效發(fā)揮大學(xué)功能的需要應(yīng)具備的治理理念。政治價值指的是合作辦學(xué)高校要體現(xiàn)作為中國特色社會主義高校特有的治理理念。李立國認為，大學(xué)制度體系可從基礎(chǔ)制度、基本制度、具體制度三個維度去把握，這三者具有有機聯(lián)系，前者是后者制定的依據(jù)，后者以前者為前提。[6]根據(jù)李立國的觀點，在本研究中，基礎(chǔ)制度主要指國家和地方政府制定的與合作辦學(xué)高校相關(guān)的法律法規(guī)和政策等，屬于外部治理范疇。基本制度主要指合作辦學(xué)高校的章程及對治理結(jié)構(gòu)作出規(guī)定的相關(guān)制度設(shè)計。具體制度指的是合作辦學(xué)高?；谌粘９芾淼男枰贫ǖ闹贫?。行動體系可從議事決策、監(jiān)督問責(zé)、保障救濟三個維度去剖析。張衡認為決策權(quán)力能否得到適當(dāng)配置、內(nèi)部監(jiān)督問責(zé)能否切實發(fā)揮作用、師生權(quán)利能否得到切實保障是關(guān)系大學(xué)內(nèi)部治理機制能否良性運轉(zhuǎn)的重要因素。[7]本研究具體分析框架如圖1所示。

二、內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校內(nèi)部治理體系問題檢視及原因分析

目前已建成的合作辦學(xué)高校有北京師范大學(xué)-香港浸會大學(xué)聯(lián)合國際學(xué)院、香港中文大學(xué)（深圳）、香港科技大學(xué)（廣州），其建設(shè)現(xiàn)狀為價值導(dǎo)向初步提出、制度體系初步形成、行動機制初步建構(gòu)等。價值導(dǎo)向初步提出表現(xiàn)為，在基本價值上提出學(xué)習(xí)香港高校現(xiàn)代化的大學(xué)治理理念和經(jīng)驗，在功能價值上圍繞促進粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟社會建設(shè)的目標(biāo)提出服務(wù)型治理文化理念，在政治價值上提出建設(shè)中國特色社會主義大學(xué)。制度體系初步形成表現(xiàn)為，在基本制度方面出臺了大學(xué)章程并依據(jù)大學(xué)章程和相關(guān)規(guī)定建立了內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，在具體制度方面圍繞學(xué)校日常事務(wù)管理制定了規(guī)章制度及以此為依據(jù)開展內(nèi)部治理活動。行動機制初步建構(gòu)表現(xiàn)為建立議事決策機制、監(jiān)督問責(zé)機制以及保障救濟機制。

"""" 然而，不可否認的是，合作辦學(xué)高校在內(nèi)部治理體系構(gòu)建和完善上仍存在諸多困境和難題需要破解。B大學(xué)作為首批合作辦學(xué)高校，成立時間較早，建立了以校董會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制等為特征的基于自身辦學(xué)特色的內(nèi)部治理體系，且其內(nèi)部治理體系建設(shè)為其他合作辦學(xué)高校提供有益借鑒。目前，B大學(xué)已經(jīng)走出初創(chuàng)期，進入“起飛道”，如何通過完善內(nèi)部治理體系為學(xué)校的高質(zhì)量發(fā)展提供重要支撐是學(xué)校近年來著力解決的核心性問題。因此，本研究選擇具有典型代表性的B大學(xué)作為個案研究的對象，以深度分析合作辦學(xué)高校內(nèi)部治理體系建設(shè)存在的問題及剖析其背后的原因。

（一）問題檢視

1.多元價值導(dǎo)向有待進一步明確和彰顯

在基本價值方面，B大學(xué)面臨如下困境：一是在關(guān)于大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的認識上，香港高校受到歐美大學(xué)自治理念的影響，認為高校是具有獨立法律地位的法人，在遵循法律法規(guī)的基礎(chǔ)上可自行決定和管理學(xué)校內(nèi)部的所有事項，政府等外部治理主體不能干預(yù)其自治權(quán)的行使，且香港高校的自治權(quán)以條例的形式得以充分保障。而與之相比，內(nèi)地高校與政府等外部治理主體的關(guān)系較為密切，辦學(xué)管理須接受政府的指導(dǎo)和監(jiān)督。B大學(xué)作為內(nèi)地高校與香港高校合作辦學(xué)的成果，在籌備辦學(xué)之初就強調(diào)要傳承港澳母體高校的治理理念和管理模式，然而由于B大學(xué)的辦學(xué)地是在內(nèi)地，具有與港澳母體高校不同的辦學(xué)環(huán)境，因此B大學(xué)在對大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)以及與政府等外部治理主體關(guān)系的認識上呈現(xiàn)出一定的困惑性。二是在關(guān)于現(xiàn)代大學(xué)治理理念的認識上，B大學(xué)提出要將香港高校先進的辦學(xué)理念引入內(nèi)地高校。B大學(xué)校長在談及學(xué)校管理模式時，強調(diào)其是董事會管理的模式，頒授港澳母體高校學(xué)位，學(xué)術(shù)質(zhì)量保障體系嚴格，注重與國際接軌，同時還注重吸收中國傳統(tǒng)育人理念，以彰顯中國教育要求和特色等。然而，為了更好地實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，B大學(xué)在內(nèi)部治理體系構(gòu)建中仍需進一步明確現(xiàn)代大學(xué)區(qū)別于傳統(tǒng)大學(xué)的核心治理理念是什么，主要包含哪些要素，B大學(xué)是如何在現(xiàn)代大學(xué)治理理念引領(lǐng)下結(jié)合自身實際開展內(nèi)部治理體系建設(shè)。

在功能價值方面，B大學(xué)校長認為大學(xué)的核心功能之一在于服務(wù)國家以及大學(xué)所在地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，大學(xué)需立足自身實際條件，以經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要為導(dǎo)向調(diào)整學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)和人才培養(yǎng)類型結(jié)構(gòu)，主動為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)提供引領(lǐng)?；浉郯拇鬄硡^(qū)的發(fā)展定位為具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心，B大學(xué)校長也明確提出要推動粵港澳大灣區(qū)建設(shè)需要的交叉學(xué)科和理工科發(fā)展。然而，截至2022年12月，B大學(xué)本科招生專業(yè)一共有22個，專業(yè)分布情況為管理學(xué)占比27.3%、文學(xué)占比18.7%，攻讀管理學(xué)學(xué)位的本科生占比33.6%、文學(xué)占比20.8%。由此可知其目前的學(xué)科建設(shè)以文科、商科、社會科學(xué)等為主，對于促進粵港澳大灣區(qū)發(fā)展亟需的理工科和新型交叉學(xué)科的建設(shè)仍有待進一步加強。這折射出未來B大學(xué)在內(nèi)部治理中仍需進一步強調(diào)和突出其服務(wù)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和發(fā)展的理念。

在政治價值方面，B大學(xué)實行校董會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，校長主要負責(zé)執(zhí)行校董會決議并向校董會負責(zé)，且學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費不是主要來源于政府撥款，而是來源于港澳母體高校投資、學(xué)費和捐贈等，這決定了大學(xué)將辦學(xué)效益放在核心位置，著重提高學(xué)校辦學(xué)知名度和影響力，對工具理性的過度追求在一定程度上對價值理性造成了沖擊，具體表現(xiàn)為黨委政治核心作用仍需得到更充分地突出。B大學(xué)黨委在2011年12月才成立，除了當(dāng)?shù)卣x派一名專職黨委副書記以外，包括另外兩名黨委副書記在內(nèi)的黨委委員多數(shù)是學(xué)校專職教師或行政人員兼職的，全校一共設(shè)有9個黨支部。黨組織在學(xué)校重大決策中發(fā)揮作用的途徑較為有限，主要方式為黨組織負責(zé)人參加學(xué)校的董事會、校長辦公會或其他形式?jīng)Q策會議引導(dǎo)和監(jiān)督學(xué)校遵守法律法規(guī)等。

2.制度體系法治性和透明性建設(shè)亟待加強

在基本制度方面，《B大學(xué)章程》建設(shè)存在如下問題：一是內(nèi)容不完善。一方面，《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》規(guī)定章程中應(yīng)明確規(guī)定學(xué)校學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位評定委員會以及其他學(xué)術(shù)組織的組成原則、負責(zé)人產(chǎn)生機制、運行規(guī)則與監(jiān)督機制，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定教職工代表大會和學(xué)生代表大會的地位作用、職責(zé)權(quán)限、組成與負責(zé)人產(chǎn)生規(guī)則以及議事程序等?！稄V東省教育廳關(guān)于推進高等學(xué)校章程修改、核準(zhǔn)與實施工作的通知》（以下簡稱“《通知》”）要求把黨的建設(shè)寫入學(xué)校章程?！禕大學(xué)章程》卻缺乏關(guān)于上述內(nèi)容的規(guī)定。另一方面，《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》規(guī)定高校章程應(yīng)當(dāng)健全教師、學(xué)生權(quán)益的救濟機制，而《B大學(xué)章程》只是籠統(tǒng)提到聘用教師的相關(guān)事項以中華人民共和國法律為依據(jù)，以合同形式加以規(guī)定，并沒有進一步對教師和學(xué)生權(quán)利保障事項進行說明。二是修改較困難，根據(jù)《中外合作辦學(xué)條例》（以下簡稱“《條例》”）的規(guī)定，B大學(xué)在完成籌備設(shè)立、申請正式設(shè)立時就已需向教育行政主管部門提交學(xué)校章程，距今已過去20年左右，章程部分條款已不能滿足現(xiàn)行法律法規(guī)要求及適應(yīng)相關(guān)政策和學(xué)校實際發(fā)展新情況，亟需對其進行修訂。《通知》也指出各高校應(yīng)加快章程修改進程，然而在實踐中修改章程頗為不易?！禕大學(xué)章程》規(guī)定章程修改要經(jīng)校董會通過，并經(jīng)教育主管部門審查同意和報登記管理機關(guān)核準(zhǔn)。此外，《通知》還要求學(xué)校修改章程要充分聽取各利益相關(guān)主體的意見，并提交教職工代表大會討論和校長辦公會議審議等，因此《B大學(xué)章程》修改涉及諸多利益主體和部門且程序復(fù)雜，具有一定的困難。

在具體制度方面，存在如下問題：一是部分制度內(nèi)容有待細化，B大學(xué)部分具體制度存在可操作性不強等方面的問題，例如《B大學(xué)關(guān)于加強法治工作推進依法治校的工作方案》關(guān)于完善評價體系、提升法治水平的規(guī)定表述過于寬泛。二是部分制度內(nèi)容的透明性有待提高，通過關(guān)注B大學(xué)官網(wǎng)、公眾號等以及訪談得知，B大學(xué)部分非涉密的具體制度只有校內(nèi)部分人員能獲知相關(guān)內(nèi)容，并未通過校園網(wǎng)等渠道公布。此外，與黨務(wù)建設(shè)情況和學(xué)術(shù)發(fā)展等方面有關(guān)的部分具體制度只能通過內(nèi)部校園網(wǎng)查看，這使得部分利益相關(guān)主體無法獲知與此有關(guān)的內(nèi)容。再次，部分具體制度如《本科學(xué)位課程總則》只有英文版本，而沒有中文版本，這也給不能熟練掌握英文的利益相關(guān)主體了解此部分信息增添難度。

3.行動體系回應(yīng)性和有效性建設(shè)仍需提升

在議事決策方面，B大學(xué)校董會把控學(xué)校重大事務(wù)決策權(quán)，以校長為首的行政系統(tǒng)主要掌握日常事務(wù)的議事決策權(quán)，黨委、學(xué)術(shù)委員會、工會和學(xué)生會等治理機構(gòu)所掌握的議事決策權(quán)較為有限。依據(jù)《中共B大學(xué)委員會工作制度》及相關(guān)制度的規(guī)定，黨委主要履行的是政治性職權(quán)，其對學(xué)校日常事務(wù)管理決策性職權(quán)的履行途徑為黨組織負責(zé)人參加學(xué)校的董事會、校長辦公會或其他形式會議，參與學(xué)校重大問題的決策，對辦學(xué)的重要問題提出建議等。學(xué)術(shù)委員會在學(xué)術(shù)治理中主要行使的是建議權(quán)，而不是議事決策權(quán)。例如《B大學(xué)學(xué)術(shù)規(guī)范及違規(guī)處理辦法》規(guī)定：學(xué)術(shù)委員會在維護學(xué)術(shù)規(guī)范中的主要職責(zé)為制定學(xué)校學(xué)術(shù)規(guī)范和相關(guān)政策并在校內(nèi)作廣泛宣傳；在教師聘用、職務(wù)晉升、項目申報、獎項評比和考核評估之前，認真調(diào)查了解候選人或項目參與人遵守學(xué)術(shù)規(guī)范的情況，提出意見建議；受理學(xué)術(shù)不端問題，按照公平、公正、公開的原則和既定程序進行調(diào)查，提供明確的調(diào)查結(jié)論和處理建議；向校內(nèi)有關(guān)人員通報對學(xué)術(shù)不端行為處理的情況等。通過對《B大學(xué)工會章程及工作條例》和《B大學(xué)學(xué)生會會章》進行分析以及訪談得知，工會和學(xué)生會的主要職責(zé)為自我管理和自我建設(shè)，在學(xué)校日常事務(wù)管理中行使決策權(quán)的范圍較為有限。

"""" 在監(jiān)督問責(zé)方面，在對以校長為首的行政系統(tǒng)的監(jiān)督中，B大學(xué)只強調(diào)黨組織負責(zé)人參與學(xué)校決策會議，確保學(xué)校的決策不偏離黨的教育方針政策，而沒有具體說明其他治理主體應(yīng)如何對行政系統(tǒng)進行監(jiān)督問責(zé)。在對學(xué)院及各職能部門的監(jiān)督中，制定了《B大學(xué)重要事項監(jiān)督檢查工作暫行辦法》，并以此為依據(jù)建立監(jiān)督問責(zé)機制。然而，這一機制建設(shè)存在如下問題：監(jiān)督檢查工作領(lǐng)導(dǎo)小組核心成員多為兼職的，如紀(jì)委書記由保衛(wèi)處處長兼任；組成人員多為學(xué)校相關(guān)職能部門負責(zé)人，較少來自教師和學(xué)生的代表；監(jiān)督檢查程序有待進一步細化，目前監(jiān)督問責(zé)機制呈現(xiàn)“重監(jiān)督輕問責(zé)”的局面，問責(zé)機制亟需完善等。

在保障救濟方面，一是在員工申訴中，根據(jù)《B大學(xué)員工手冊》及相關(guān)規(guī)定，校長在處理員工申訴個案中具有較大的話語權(quán)。如申訴調(diào)解工作小組的成員均由校長委派，調(diào)查結(jié)果及申訴報告最終將提交給校長并由校長做出最后的裁決，如果任何一方不滿意調(diào)查結(jié)果，可以在收到調(diào)查結(jié)果通知后的一個月內(nèi)向校長提出上訴，校長根據(jù)實際情況做出最后決定。二是在學(xué)生的申訴中，根據(jù)《本科學(xué)位課程一般規(guī)定》，在學(xué)生對課程成績向教務(wù)長/副教務(wù)長等提出書面上訴時，B大學(xué)需要收取一定的費用，這在一定程度上削弱了學(xué)生維護權(quán)利的積極性，同時在相關(guān)規(guī)定中只說明學(xué)生可以向誰提出申訴，而沒有仔細說明學(xué)校對學(xué)生提出申訴采取何種具體措施以確保處理過程體現(xiàn)公平公正的原則。

（二）原因分析

一方面，基礎(chǔ)制度有待規(guī)范?！督逃ā贰陡叩冉逃ā返葘Ω咝＾k學(xué)自主權(quán)的內(nèi)容作出一般性規(guī)定，然而由于條文表述過于籠統(tǒng)，因此可操作性較為有限，且對于高校辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定沒有充分考慮到不同類型高校之間的差異，從而導(dǎo)致法律法規(guī)的針對性和適用性不強。目前，我國高等教育領(lǐng)域普遍存在以頒布政策代替制定法律的現(xiàn)象，合作辦學(xué)高校的辦學(xué)及管理主要以《條例》以及《中外合作辦學(xué)條例實施辦法》（以下簡稱“《辦法》”）等行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件作為主要依據(jù)?！稐l例》及《辦法》作為行政法規(guī)法律位階較低，且主要的適用對象為外國教育機構(gòu)與中國教育機構(gòu)合作辦學(xué)的項目及機構(gòu)，而內(nèi)地與港澳地區(qū)同屬于中國，因此上述兩個條例對合作辦學(xué)高校而言有諸多不適用之處。另一方面，《條例》及《辦法》只是對合作辦學(xué)高校的舉辦、辦學(xué)、管理等作出規(guī)定，而沒有詳細的條文規(guī)定政府與合作辦學(xué)高校之間的權(quán)力分配問題以及合作辦學(xué)高校辦學(xué)自主權(quán)的適用范圍及具體權(quán)力構(gòu)成等。再次，《條例》及《辦法》制定的年份距今已經(jīng)20年左右，其有諸多條例與社會發(fā)展的實際情況不吻合，亟需對其進行修訂，否則將制約合作辦學(xué)高校內(nèi)部治理體系的完善。

另一方面，合作辦學(xué)高校是有別于內(nèi)地公辦高校、民辦高校的第三種高等教育辦學(xué)模式，且辦學(xué)時間較短，因此對其內(nèi)部治理體系構(gòu)建規(guī)律的認識仍處于摸索階段。B大學(xué)校長指出，初創(chuàng)學(xué)校前十年的重心主要放在校園建設(shè)、招生、辦學(xué)手續(xù)等方面，這些基本的任務(wù)完成后，才能進一步與母體高校展開合作促進發(fā)展。因此如何在立足中國特色社會主義這一最大實際基礎(chǔ)上借鑒港澳母體高校的先進經(jīng)驗構(gòu)建和完善內(nèi)部治理體系，成為合作辦學(xué)高校在未來一段相當(dāng)長的時間內(nèi)需要回答的重大課題。

三、內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校內(nèi)部治理體系完善路徑

善治視域下，合作辦學(xué)高校各利益相關(guān)主體應(yīng)以共同目標(biāo)為紐帶，通過共同協(xié)商的方式進一步鞏固內(nèi)部治理體系建設(shè)中取得的成效、有效解決內(nèi)部治理體系建設(shè)中存在的問題及分析其背后的原因，以實現(xiàn)公共利益最大化。在價值體系層面，應(yīng)以系統(tǒng)的觀念融合多元主體的價值訴求。在制度體系層面，應(yīng)以法治性和透明性作為核心要素，規(guī)范基礎(chǔ)制度，完善基本制度，健全具體制度，并實現(xiàn)三者之間的有機銜接，為行動機制的暢通運轉(zhuǎn)提供堅實保障。在行動體系層面，以回應(yīng)性和有效性作為準(zhǔn)則，完善議事決策機制、強化監(jiān)督問責(zé)機制、優(yōu)化保障救濟機制，從而暢通內(nèi)部治理的運轉(zhuǎn)機制。

（一）價值體系耦合

在基本價值方面，以實現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化為導(dǎo)向，這是合作辦學(xué)高校作為現(xiàn)代大學(xué)應(yīng)具備的價值理念，同時也是港澳母體高?；跀U大學(xué)校品牌影響力的需求對其提出的要求。具體表現(xiàn)為：在與政府之間的關(guān)系上，一方面要自覺接受政府的監(jiān)督和宏觀指導(dǎo)，另一方面要樹立大學(xué)自治理念，大學(xué)自治是大學(xué)內(nèi)部治理活動有效開展的前提，同時也是融合和實現(xiàn)多元利益主體價值訴求的必然要求。在內(nèi)部治理理念上，應(yīng)進一步彰顯效率優(yōu)先、整體設(shè)計、多元共治、依法治校的理念。

"""" 在功能價值方面，應(yīng)以促進粵港澳大灣區(qū)發(fā)展為要義，這是合作辦學(xué)高校實現(xiàn)社會價值的需要，同時也是當(dāng)?shù)卣谏鐣l(fā)展的需要對其提出的要求。這首先要求合作辦學(xué)高?；诨浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展需要以及自身實際正確進行辦學(xué)定位，明確自身的辦學(xué)目標(biāo)，進行差異化發(fā)展。B大學(xué)校長指出，合作辦學(xué)高校要進行差異化發(fā)展，有自身辦學(xué)特色才有生命力。如果合作辦學(xué)高校之間可以相互競爭、相互借鑒，摸索自己的道路，這將是大灣區(qū)高等教育的好事。其次要求合作辦學(xué)高校在考慮粵港澳大灣區(qū)社會和產(chǎn)業(yè)發(fā)展對相應(yīng)人才需求以及學(xué)校自身學(xué)科建設(shè)和發(fā)展需要的基礎(chǔ)上，對學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)進行動態(tài)調(diào)整，主動為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)尤其是科技產(chǎn)業(yè)提供引領(lǐng)，與此同時還要大力推動新型交叉學(xué)科建設(shè)，打造優(yōu)質(zhì)的跨學(xué)科科研平臺，促進學(xué)科交叉融合，帶動多學(xué)科共同發(fā)展。

"""" 在政治價值方面，應(yīng)以服務(wù)中國特色社會主義建設(shè)為遵循，這是合作辦學(xué)高校實現(xiàn)中國特色、世界一流大學(xué)目標(biāo)的需要，同時也是其作為中國特色社會主義大學(xué)應(yīng)具備的價值理念。這要求始終做到三個“堅持”：堅持立德樹人根本任務(wù)這一價值基點，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一價值規(guī)定，堅持建設(shè)中國特色、世界一流大學(xué)這一價值旨歸。

（二）制度體系重塑

在基礎(chǔ)制度方面，《教育法》《高等教育法》等重要法律需針對合作辦學(xué)高校這一特殊類型的高等院校專門作出原則性規(guī)定。此外，還要對相應(yīng)的條文內(nèi)容進行修訂以提高法律的可操作性。就《條例》及《辦法》而言，需要進行以下幾個方面的修訂：一是將第一條立法目的修改為“規(guī)范中國內(nèi)地高校與境外高校合作辦學(xué)活動”。二是在《條例》及《辦法》中需增加關(guān)于合作辦學(xué)高校的專門性規(guī)定，尤其是與內(nèi)部管理體制等方面相關(guān)的條款。然而，由于《條例》及《辦法》法律位階較低，因此從促進合作辦學(xué)高校長遠發(fā)展的角度而言，仍需專門制定針對合作辦學(xué)高校的特定法律，這是因為合作辦學(xué)高校是在“一個國家、兩種制度、三種法律體系”的背景下成立的，具有特殊性。合作辦學(xué)高校專門法律的制定可作為其內(nèi)部治理體系建立和完善的重要依據(jù)，其應(yīng)包含合作辦學(xué)高校的設(shè)立、審批、管理與監(jiān)督，以及其內(nèi)部治理體系構(gòu)建和內(nèi)部治理活動的開展應(yīng)遵循的原則、規(guī)定等內(nèi)容。

在基本制度方面，一是完善章程的內(nèi)容。合作辦學(xué)高校是由港澳母體高校、內(nèi)地母體高校和內(nèi)地政府三方合作設(shè)立的，因此章程的完善應(yīng)立足這個最大特色，在章程中明確規(guī)定由兩所母體高校委任成員組成的校董會或理事會的具體職責(zé)及運轉(zhuǎn)方式、以校長為首的行政系統(tǒng)、學(xué)校黨委、學(xué)術(shù)委員會、工會和學(xué)生會等各核心治理機構(gòu)在內(nèi)部治理體系中的作用及職權(quán)范圍等，還可以結(jié)合自身實際對特色的治理機構(gòu)進行規(guī)定以彰顯辦學(xué)特色等，同時還要注重進一步完善對師生權(quán)利救濟保障內(nèi)容的規(guī)定。二是進一步明確章程修改程序。以《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》等規(guī)范性文件為依據(jù)，制定關(guān)于章程修改程序的相關(guān)規(guī)定，使得章程修改做到有法可依。合作辦學(xué)高校應(yīng)結(jié)合自身辦學(xué)實際及時協(xié)調(diào)和整合多元利益主體的意見和建議，對章程中與實踐不符合的條款進行修訂，以增強章程的法治性。

"""" 在具體制度方面，合作辦學(xué)高校要推動形成以大學(xué)章程為引領(lǐng)，規(guī)范統(tǒng)一、分類科學(xué)、層次清晰、運行高效的規(guī)章制度體系。可從以下幾個方面著手：一是進一步完善教學(xué)、科研、學(xué)生工作等方面的規(guī)章制度，細化有關(guān)規(guī)定，增強可操作性。二是不斷加強校內(nèi)規(guī)范性文件公開工作，對規(guī)范性文件進行分類、分層次顯示，依法依校情健全信息公開機制，加大黨務(wù)、政務(wù)、學(xué)術(shù)委員會信息主動公開力度，自覺接受社會監(jiān)督，方便師生查閱。三是健全校內(nèi)規(guī)范性文件制定發(fā)布機制，明確起草、審查、風(fēng)險評估、決定、發(fā)布、清理和修訂的程序，并依據(jù)法制統(tǒng)一的原則對校內(nèi)規(guī)范性文件進行定期更新、清理、修訂等。

（三）行動體系優(yōu)化

在議事決策方面，一是制定議事決策清單，明確各核心治理機構(gòu)議事決策范圍、方式等，避免議事決策集權(quán)化。議事決策清單應(yīng)包含總清單和各部門清單。總清單指的是學(xué)校層級的各核心治理機構(gòu)如校董會或理事會、以校長為首的行政系統(tǒng)、學(xué)校黨委、學(xué)術(shù)委員會、工會以及學(xué)生會的議事決策范圍；各部門清單指的是各具體部門的議事決策范圍，如教務(wù)議會或校務(wù)委員會的下屬委員會的議事決策范圍等。二是暢通議事決策機制。首先要求各相關(guān)治理主體以善治為目標(biāo)加強溝通交流，通過共同協(xié)商的方式平衡、協(xié)調(diào)彼此之間的關(guān)系。其次，合作辦學(xué)高校要嚴格按程序執(zhí)行學(xué)校黨委會、校長辦公會議等各項議事規(guī)則，完善議事范圍和議事規(guī)程，通過堅持民主集中制，落實“三重一大”決策機制，重大決策全面落實師生參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定的程序要求，確保決策制定科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。再次，在學(xué)術(shù)治理中，要進一步完善以學(xué)術(shù)委員會為核心的學(xué)術(shù)治理體系，以學(xué)術(shù)委員會組成人員的產(chǎn)生機制、議事決策機制、與行政職能部門之間的關(guān)系三方面為抓手，推動學(xué)術(shù)委員會形成科學(xué)高效的議事決策機制，保障學(xué)術(shù)委員會依照章程統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評定和咨詢等職權(quán)，充分發(fā)揮其在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)發(fā)展、學(xué)術(shù)評價和學(xué)風(fēng)建設(shè)等方面的重要作用。此外，要進一步發(fā)揮教職工代表大會制度和學(xué)生代表大會制度的作用，保障師生依法、依章有序參與學(xué)校管理，及時回應(yīng)教職工和學(xué)生的訴求和關(guān)切。

在監(jiān)督問責(zé)方面，一方面在內(nèi)部監(jiān)督中，首先要確保章程及各項規(guī)章制度向本校師生公開。以教職工為代表的內(nèi)部治理主體一旦發(fā)現(xiàn)以校長為首的行政系統(tǒng)違反章程及各項規(guī)章制度，可以向校董會或理事會舉報，校董會或理事會在接到舉報后應(yīng)立即著手開展調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果及處分決定及時公開以回應(yīng)師生的關(guān)切等。高校管理者在掌握教職工及學(xué)生違反章程及規(guī)章制度的情況后，可以依據(jù)相關(guān)條例給予處分，從而有效維護高校內(nèi)部秩序。其次要加強對紀(jì)委、監(jiān)督檢查工作領(lǐng)導(dǎo)小組等監(jiān)督部門的隊伍建設(shè)，對于重要的監(jiān)督職位要明確實行專職制，同時細化監(jiān)督檢查工作的各項規(guī)定，加強對從事監(jiān)督檢查工作人員的培訓(xùn)，充分發(fā)揮監(jiān)督檢查隊伍在監(jiān)督問責(zé)中的核心作用。再次要避免“重監(jiān)督輕問責(zé)”情況的出現(xiàn)，即一旦出現(xiàn)違反章程和規(guī)章制度的行為必須以相關(guān)法律法規(guī)和章程等為依據(jù)進行問責(zé)。

在保障救濟方面，總體而言，對教師和學(xué)生作出的任何處理和處分都應(yīng)堅持教育與懲戒相結(jié)合，嚴格依照程序進行。在正式作出處理和處分之前應(yīng)進行合法性審查，對涉及師生重大利益的處理、處分或申訴，要采取聽證會制度，以確保作出處分或申訴決定程序的公平公正；還應(yīng)設(shè)立師生法律服務(wù)和援助機構(gòu)，建立校內(nèi)救濟與行政救濟、司法救濟有效銜接機制，保障教師、學(xué)生救濟渠道的暢通等。此外，針對教職工和學(xué)生群體的不同，還應(yīng)分別通過完善教職工申訴委員會、學(xué)生申訴委員會的建設(shè)來加以保障其合法權(quán)利。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）

收稿日期：2023-12-25

作者簡介：吳曉怡，廣東機電職業(yè)技術(shù)學(xué)院設(shè)計學(xué)院輔導(dǎo)員；吳業(yè)春，華南理工大學(xué)經(jīng)濟與金融學(xué)院研究員，碩士生導(dǎo)師；焦磊，華南理工大學(xué)高等教育研究所教授，博士生導(dǎo)師。（廣州/510641）

*本文系廣東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃2023年度一般項目“粵港澳大灣區(qū)研究型大學(xué)集群與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新機制及提升策略研究”（GD23CJY10）的成果之一。