文/ 樓欣茹 盛仁磊 祝建英 吳雨馨

梳理“人、事、物”三本賬，以提升公共服務(wù)供給質(zhì)量、加強(qiáng)公共服務(wù)統(tǒng)籌能力、充實(shí)公共服務(wù)內(nèi)容體系

公共服務(wù)普及普惠是共同富裕的基本維度與判斷標(biāo)準(zhǔn)之一。提升公共服務(wù)供給質(zhì)量、加強(qiáng)公共服務(wù)統(tǒng)籌能力、充實(shí)公共服務(wù)內(nèi)容體系，是推動(dòng)共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的重要抓手。海島縣是高質(zhì)量建設(shè)共同富裕示范區(qū)的薄弱環(huán)節(jié)，為扎實(shí)推進(jìn)嵊泗縣走海島縣高質(zhì)量發(fā)展共同富裕特色之路，優(yōu)化公共服務(wù)供給，課題組對(duì)嵊泗縣“人、事、物”三本賬進(jìn)行梳理，研究提出優(yōu)化公共服務(wù)配置的思路建議。

嵊泗三本賬總體情況

（一）“人口”一本賬

人口是公共服務(wù)高效配置的基礎(chǔ)變量，開(kāi)展公共服務(wù)配置時(shí)需對(duì)人口規(guī)模、分布和結(jié)構(gòu)的特征與變動(dòng)予以密切關(guān)注。截至2022年底，嵊泗縣常住人口6.6萬(wàn)人，戶(hù)籍人口7.16萬(wàn)人，常住人口城鎮(zhèn)化率為66.58%。其中，全縣戶(hù)籍人口出生率為2.47‰，死亡率為8.93‰。

人口規(guī)模：常住人口、戶(hù)籍人口雙雙減少。2016-2022年，嵊泗縣常住人口減少了0.8萬(wàn)人，6年間年平均下降率1.8%，戶(hù)籍人口減少了0.5萬(wàn)人，平均下降率1.1%。2022年，戶(hù)籍人口和常住人口之比達(dá)1.08。

人口分布：向中心鎮(zhèn)和中心島聚集明顯。從行政區(qū)劃來(lái)看，嵊泗縣轄3鎮(zhèn)4鄉(xiāng)，菜園鎮(zhèn)是唯一的中心鎮(zhèn)也是縣城，常住人口占全縣比重半數(shù)以上；人口偏少的五龍鄉(xiāng)、黃龍鄉(xiāng)和花鳥(niǎo)鄉(xiāng)，常住人口和戶(hù)籍人口在全縣占比皆不足5%。從島嶼來(lái)看，嵊泗縣630個(gè)島嶼中僅15個(gè)有人居住，菜園鎮(zhèn)和五龍鄉(xiāng)所在的泗礁島常住人口占全縣比重達(dá)60%，其余2鎮(zhèn)3鄉(xiāng)所在島常住人口占比為39%，剩余8個(gè)島的常住人口占比不足1%。

人口結(jié)構(gòu)：已步入重度老齡化社會(huì)。2022年，嵊泗縣常住人口65歲以上占比遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)際老齡化標(biāo)準(zhǔn)，其中花鳥(niǎo)鄉(xiāng)老齡化程度最為嚴(yán)重。從年齡結(jié)構(gòu)的趨勢(shì)來(lái)看，50歲以上常住人口遠(yuǎn)高于0-14歲常住人口數(shù)量，老齡化程度還將持續(xù)加深。

（二）“設(shè)施”一本賬

截至2022年底，嵊泗縣共有養(yǎng)老、衛(wèi)生、托育、教育、助殘、體育、文化等7大領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施151處。

設(shè)施分布：中心密、四周疏。嵊泗縣151處公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施分布密度為1.76，略高于全省均值1.33。菜園鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施占全縣40%，人口占19%的洋山鎮(zhèn)、五龍鄉(xiāng)、花鳥(niǎo)鄉(xiāng)三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)施占比均不足10%，呈中心到邊緣遞減的格局。

設(shè)施配置：領(lǐng)域之間差異大。文化、體育、衛(wèi)生設(shè)施配置較多，分別有48處、32處、30處，其他領(lǐng)域從高到低分別為養(yǎng)老18處、教育17處、托育5處、助殘2處。

居民需求：對(duì)養(yǎng)老和優(yōu)質(zhì)文體服務(wù)有高需求。90%的居民認(rèn)為教育、醫(yī)療領(lǐng)域的設(shè)施服務(wù)較好；70%的居民認(rèn)為養(yǎng)老領(lǐng)域設(shè)施服務(wù)一般；84%的居民對(duì)室內(nèi)外體育場(chǎng)館、科技館以及博物館期待較高。

（三）“資金”一本賬

2022年，嵊泗縣財(cái)政總收入為12.39億元，一般公共預(yù)算支出37.35億元，其中民生類(lèi)支出26.4億元，占70.7%。圍繞《嵊泗縣基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》中的11個(gè)領(lǐng)域98項(xiàng)基本公共服務(wù)事項(xiàng)，財(cái)政支出情況呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

財(cái)政支出集中在3個(gè)領(lǐng)域4個(gè)服務(wù)事項(xiàng)。從11個(gè)領(lǐng)域來(lái)看，“老有所養(yǎng)”“事有所便”“病有所醫(yī)”3個(gè)領(lǐng)域占了總支出的九成以上。從98項(xiàng)服務(wù)事項(xiàng)來(lái)看，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)事項(xiàng)、公共交通事項(xiàng)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)事項(xiàng)等3個(gè)事項(xiàng)占了98項(xiàng)總支出的93%。

老有所養(yǎng)支出占比最高，待遇低于全國(guó)水平?！袄嫌兴B(yǎng)”領(lǐng)域的4個(gè)事項(xiàng)占全部基本公共服務(wù)總支出的63.25%、一般公共預(yù)算支出的五分之一，人均養(yǎng)老服務(wù)支出約為每年2.69萬(wàn)元。2021年，嵊泗縣職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取待遇為平均每月3490.7元，低于全國(guó)每月平均數(shù)3577.4元；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取待遇為平均每月182.74元，低于全國(guó)每月平均數(shù)190.95元。

區(qū)位條件特殊，建設(shè)成本偏高。嵊泗是浙江唯一的懸水島，易遭氣候影響停航，因此導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間總體偏長(zhǎng)；除小洋山以外，交通依靠輪渡，相比其它地區(qū)，車(chē)輛擺渡費(fèi)是項(xiàng)目建設(shè)的一筆額外支出。

存在問(wèn)題

人口規(guī)?！笆湛s”明顯，結(jié)構(gòu)失衡將加劇。人口將持續(xù)減少。綜合過(guò)去10年嵊泗的人口生育率、出生率、平均預(yù)期壽命、死亡率、機(jī)械增長(zhǎng)率等數(shù)據(jù)，采用隊(duì)列要素模型和比外推法，預(yù)計(jì)嵊泗縣2028年末常住人口總量將減少13.5%，戶(hù)籍人口總量將減少4.64%?！袄淆g化”將出現(xiàn)重大拐點(diǎn)。疊加人口外流影響，嵊泗老齡程度和速度更甚于全國(guó)。學(xué)生數(shù)量將持續(xù)減少。過(guò)去3年，嵊泗縣多所學(xué)校學(xué)生數(shù)量持續(xù)下降。通過(guò)線(xiàn)性回歸模型計(jì)算，預(yù)計(jì)到2028年底，嵊泗縣幼兒園階段的學(xué)生將比2022年少11.9%，義務(wù)教育階段的學(xué)生將比2022年少24.2%。

公共服務(wù)供需的結(jié)構(gòu)性矛盾進(jìn)一步突出。養(yǎng)老領(lǐng)域。老齡化持續(xù)加劇，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和服務(wù)能力的需求進(jìn)一步增加。一是從養(yǎng)老床位看，目前全縣養(yǎng)老床位601張，每千名老年人擁有社會(huì)養(yǎng)老床位僅24.2張，遠(yuǎn)低于“十三五”規(guī)劃中55張的標(biāo)準(zhǔn)；二是從護(hù)理型床位看，全縣345張，基本達(dá)到“十四五”規(guī)劃中的58%的要求；三是從持證養(yǎng)老護(hù)理員數(shù)看，每萬(wàn)名老年人口擁有持證養(yǎng)老護(hù)理員數(shù)23人，低于每萬(wàn)名老年人口擁有持證養(yǎng)老護(hù)理員數(shù)25人的要求；四是從未來(lái)5年預(yù)測(cè)來(lái)看，養(yǎng)老床位、護(hù)理型床位、持證養(yǎng)老護(hù)理員等核心指標(biāo)差距較大。教育領(lǐng)域。從生源情況看，近3年在小升初階段，每年約有10%的學(xué)生為追求更優(yōu)質(zhì)教育資源外流至岱山、定海等地；從教師配備看，幼兒園、小學(xué)的師生比已遠(yuǎn)超全省平均水平，5年后將進(jìn)一步擴(kuò)大；從校舍資源看，非泗礁本島的學(xué)校已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)校舍閑置。

公共服務(wù)財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加大。養(yǎng)老財(cái)政負(fù)擔(dān)持續(xù)加重。一是老年人數(shù)增長(zhǎng)。結(jié)合嵊泗未來(lái)5年老齡化趨勢(shì)預(yù)測(cè)，預(yù)計(jì)每年基本養(yǎng)老服務(wù)支出將以5%-6%的速度增加。二是養(yǎng)老待遇提高。全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)每年平均增加5%，縮小嵊泗縣和全國(guó)養(yǎng)老金平均水平差距將加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。三是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本增長(zhǎng)。剔除機(jī)構(gòu)維護(hù)、建造等剛性支出，每年每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)支出需填補(bǔ)15-20萬(wàn)元，且隨著集中供養(yǎng)人數(shù)增加，運(yùn)營(yíng)成本水漲船高。教育投入產(chǎn)出不成正比。教育領(lǐng)域每年穩(wěn)定的財(cái)政投入和逐年下降的學(xué)生數(shù)量存在資源錯(cuò)配，財(cái)政支付教師工資費(fèi)用（含五險(xiǎn)一金福利等）約為學(xué)校運(yùn)營(yíng)成本的3.3倍，教師隊(duì)伍流動(dòng)較小，但學(xué)生數(shù)量流失嚴(yán)重。

對(duì)策建議

優(yōu)化生育政策，建立人口發(fā)展監(jiān)測(cè)新機(jī)制。一是關(guān)注人口下行趨勢(shì)，探索常住人口精細(xì)化管理，建立人口發(fā)展監(jiān)測(cè)的新機(jī)制。二是積極應(yīng)對(duì)人口資源要素向優(yōu)勢(shì)地區(qū)、優(yōu)勢(shì)行業(yè)集聚的趨勢(shì)，對(duì)內(nèi)優(yōu)化生育環(huán)境，對(duì)外吸引落地就業(yè)。三是立足海島特征，以船票為切入口，開(kāi)展人口流入和流出畫(huà)像分析，以文旅產(chǎn)業(yè)為突破口，做好旅游群體服務(wù)營(yíng)銷(xiāo)和廣告精準(zhǔn)投放。

立足海島特色產(chǎn)業(yè)，做大做強(qiáng)嵊泗產(chǎn)業(yè)發(fā)展版圖。一是做強(qiáng)海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，引入浙江省海洋水產(chǎn)養(yǎng)殖研究所等研究型機(jī)構(gòu)，以解決貽貝種苗單一、種苗受制于人、深加工產(chǎn)品較少等問(wèn)題。二是做大旅游業(yè)，加強(qiáng)泗礁本島與其他島嶼之間的交通調(diào)度，解決旺季“一票難求”問(wèn)題。三是激發(fā)海島服務(wù)業(yè)活力，做好本地閑散勞動(dòng)力培訓(xùn)，間歇式充實(shí)到旅游旺季服務(wù)隊(duì)伍中。

優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施布局，提升海島數(shù)字化服務(wù)能力。一是對(duì)標(biāo)“十四五”規(guī)劃相關(guān)指標(biāo)要求，重點(diǎn)分析“教育”設(shè)施充足和“養(yǎng)老”設(shè)施缺乏的矛盾，探索融合共享。二是提高公共服務(wù)供給靈活性?；诤u特點(diǎn)，加大公共服務(wù)船、輸血無(wú)人機(jī)等可“流動(dòng)”的公共服務(wù)設(shè)施供給。三是建立線(xiàn)上線(xiàn)下融合服務(wù)?；卺鱼艨h基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，融合遠(yuǎn)程監(jiān)控、智慧服務(wù)、緊急救助等數(shù)字化服務(wù)，提供一人一單線(xiàn)上服務(wù)。

優(yōu)化財(cái)政資金支出結(jié)構(gòu)，科學(xué)調(diào)整公共服務(wù)賬本。一是加強(qiáng)老年群體服務(wù)資金的預(yù)算，保障公立養(yǎng)老設(shè)施補(bǔ)短板和運(yùn)行資金、養(yǎng)老保險(xiǎn)金等兜底性資金。二是綜合考慮義務(wù)教育階段人數(shù)減少的實(shí)際情況，適當(dāng)減少泗礁本島以外的教育基礎(chǔ)設(shè)施投入，研究義務(wù)教育閑置設(shè)施和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位轉(zhuǎn)型為醫(yī)養(yǎng)床位的資金賬。三是聚焦群眾對(duì)高品質(zhì)文體設(shè)施的需求，研究文體設(shè)施與人口結(jié)構(gòu)匹配的布局和投入賬，不斷滿(mǎn)足人民群眾對(duì)美好生活的需求。