王祎菲

（天津市南開區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心，天津 300100）

1 公眾參與水環(huán)境治理的必要性

水環(huán)境是人類生存和發(fā)展所必需的公共資源。目前，水環(huán)境治理主要由政府部門負(fù)責(zé)，這種職能劃分增加了政府部門的壓力，同時也降低了治理效率。水環(huán)境污染治理的本質(zhì)在于解決人民群眾所面臨的生產(chǎn)、生活和生存方面的污染問題，是一個涉及整個社會的重大問題。公眾作為利益相關(guān)者，既是污染的受害者，又是間接的污染者，在解決環(huán)境污染問題上扮演著關(guān)鍵角色。研究公眾參與的現(xiàn)狀、問題并提出對策建議，可以提高社會各界對水環(huán)境治理中公眾參與的認(rèn)識程度，解決公眾參與不主動、水平低的問題，強(qiáng)化公眾的參與能力和意愿，從而有效地推進(jìn)水質(zhì)改善，優(yōu)化人們的居住條件，提升人民群眾的滿意度［1］。

2 公眾參與水環(huán)境治理的現(xiàn)狀

2.1 法律體系的現(xiàn)狀

與西方國家相比，我國在公眾參與水環(huán)境治理方面的立法相對滯后，但總體來說已初步建立了相應(yīng)的法律體系，特別是環(huán)評、排污許可等方面的法規(guī)正在逐漸完善。然而，目前我國關(guān)于公眾參與的具體法律、政策、規(guī)章等方面的規(guī)定還相對不足，公眾在水環(huán)境治理中的作用也較為有限。雖然我國的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國水污染防治法》和《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》等法律文件中都包含了公眾參與相關(guān)的法律條文，但可惜的是，對于公眾的參與權(quán)、參與途徑和法律救濟(jì)途徑等內(nèi)容并沒有明確的界定［2］。

2.2 參與主體的現(xiàn)狀

公眾自發(fā)參與治理是指個人獨立、靈活地參與治理，而不依賴政府或非政府組織的介入，例如對環(huán)境侵害進(jìn)行投訴。這種治理行為非常靈活，公眾可以根據(jù)自己的意愿，將問題及時反饋給相關(guān)政府部門。然而，目前我國公眾參與水環(huán)境治理尚未從觀念上的參與轉(zhuǎn)變?yōu)樾袨樯系膮⑴c，同時還表現(xiàn)出高關(guān)注度和低參與性并存的特點。一是由于傳統(tǒng)的官本位思想阻礙了公眾的參與意識，導(dǎo)致了搭便車現(xiàn)象泛濫。二是由于公眾缺乏環(huán)境保護(hù)的基本常識，導(dǎo)致在面臨具體的環(huán)境問題時無法找到一種制度化、合理化的方式來維護(hù)自己的權(quán)益［3］。盡管我國水環(huán)境治理中存在多種形式的公眾參與，但仍然停留在政府主導(dǎo)的象征性參與水平。

2.3 信息公開的現(xiàn)狀

環(huán)境信息公開是公眾獲取政府、企業(yè)信息并進(jìn)行社會監(jiān)督的一種重要途徑，其對于公眾參與水環(huán)境治理具有積極作用［4］。信息公開既有助于公眾了解政府和企業(yè)的日常工作內(nèi)容，也有助于規(guī)范政府和企業(yè)行為，提升政府法治化水平，打造透明型政府并提高企業(yè)的親民性。目前，政府通過報紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等多種方式，在街道、社區(qū)、學(xué)校等不同場所發(fā)布海報、廣告牌和閱讀指南，向公民宣傳普及水環(huán)境治理相關(guān)知識和理念。此外，政府還通過綜合運(yùn)用官方微博、微信公眾號和新聞發(fā)布會等形式，對各種社會環(huán)境治理熱點問題進(jìn)行了回應(yīng)。但部分政府進(jìn)行信息公開只是為了完成任務(wù)，治理所需要的信息并未完全向社會公布，這是一個需要解決的問題。

3 公眾參與水環(huán)境治理中存在的問題

3.1 公眾參與缺乏法律保障

盡管目前相關(guān)法律在一定程度上規(guī)范了公眾參與水環(huán)境治理的行為，但在法律執(zhí)行過程中的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)、訴訟權(quán)、索賠權(quán)等保障機(jī)制方面仍未得到充分健全，因此公眾沒有得到應(yīng)有的法律保障，不能有效地監(jiān)督政府行政和企業(yè)污染行為［5］。在公益訴訟中，缺乏技術(shù)和資金等方面的支持，這會對公眾參與水環(huán)境治理產(chǎn)生不利影響。例如，公眾在參與司法程序時可能會面臨技術(shù)問題，如環(huán)境污染程度的判定等，還可能需要支付高額的取證費(fèi)用和在原告敗訴時承擔(dān)法律費(fèi)用。這些問題將直接影響公益訴訟的執(zhí)行效果。

3.2 公眾參與不積極不主動

目前，公眾普遍認(rèn)同政府在水環(huán)境治理中負(fù)有首要責(zé)任，但對自身的環(huán)境治理主體意識和參與意識還不夠強(qiáng)，這嚴(yán)重影響了水環(huán)境治理的效果。盡管污染治理可能在短期內(nèi)取得顯著效果，但如果沒有全民參與，很難維持其治理的成效。相反，如果公眾積極參與治理，河湖的治理效果就更容易長期保持。

3.3 信息公開不及時不充分

政府信息公開的程度是影響公眾參與的重要因素之一，也是公眾充分知情和充分參與的先決條件。因為水環(huán)境治理涉及大量的政府信息且需要一定的治理知識，只有當(dāng)公眾事先了解參與所需要的信息時才能準(zhǔn)確、充分地表達(dá)自己的觀點，為水環(huán)境治理提供有益的見解［6］。我國立法對政府信息公開工作已作出規(guī)定，雖然在短期內(nèi)取得了良好的宣傳效果，但在后續(xù)的宣傳和教育方面仍存在不足。例如，在內(nèi)容方面，政府和企業(yè)為保持自身形象往往“報喜不報憂”，存在著選擇性公開、信息不充分等問題。政府很少向公眾提及制度問題帶來的難點和痛點，使得公眾對水環(huán)境治理工作的動態(tài)把握不及時、不精準(zhǔn)，降低了公眾參與的效果。因此，應(yīng)加強(qiáng)政府信息公開，提高公民的知情權(quán)和參與度，以便更好地推進(jìn)水環(huán)境治理工作。

3.4 公眾參與長效性不足

水環(huán)境治理工作并非一蹴而就，需要長效維持治理效果。目前情況顯示，大部分地方政府在公眾參與水環(huán)境治理方面尚未建立起長效機(jī)制，僅僅是為了配合某項決策，達(dá)成短期目標(biāo)后便不再持續(xù)開展。長遠(yuǎn)來看，唯有建立良好的運(yùn)行機(jī)制才能夠確保公眾持續(xù)參與整個社會公共活動。因此，建立完善的參與機(jī)制可以有效引導(dǎo)和發(fā)展公眾深度地參與水環(huán)境治理，并提升我國公眾參與的整體水平。

4 完善公眾參與水環(huán)境治理的對策建議

4.1 健全公眾參與法律

4.1.1 補(bǔ)充細(xì)化公眾參與法律

通過對我國水環(huán)境公眾參與現(xiàn)狀的研究，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前公眾參與的法律規(guī)定僅涵蓋特定方面，范圍、方式及保障機(jī)制存在一定局限性。這說明我國尚未建立全面系統(tǒng)的公眾參與機(jī)制，不符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展?fàn)顩r。因此，需要完善公眾參與的法律制度，加強(qiáng)公眾的知情權(quán)與參與權(quán)。此外，參與主體、范圍、渠道和救濟(jì)等問題需要明確規(guī)定。在參與主體方面，法律應(yīng)明確公眾參與的主體標(biāo)準(zhǔn)及各參與主體的權(quán)利。在參與渠道方面，各相關(guān)部門主要通過參與式調(diào)查、聽證會、網(wǎng)站留言等形式征求公眾意見，但參與時間和方式缺乏明確定義，導(dǎo)致公眾難以參與其中，因此需要完善參與治理的渠道。在參與的全過程中，應(yīng)立法保障公眾的參與權(quán)，實現(xiàn)公眾救濟(jì)和保障。

4.1.2 完善環(huán)境公益訴訟機(jī)制

環(huán)境公益訴訟機(jī)制是指任何公民都有權(quán)對破壞環(huán)境的個人、企業(yè)、社會團(tuán)體、其他組織，或?qū)Νh(huán)境破壞和環(huán)境治理無所作為的行政機(jī)關(guān)提起訴訟，要求責(zé)任人立即停止破壞生態(tài)并賠償所造成的損失、追究刑事責(zé)任的程序?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》規(guī)定，只有受到直接影響的當(dāng)事人利益受損害方可享有訴訟權(quán)利，這限制了公眾的參與權(quán)。因此，應(yīng)當(dāng)借鑒國外的環(huán)境公益訴訟立法，將訴訟范圍從個人、企業(yè)和其他公共組織的“直接利益”擴(kuò)展到“間接利益”，落實所有公民的訴訟權(quán)，從而有效地保護(hù)環(huán)境損害中的受害者，切實保障公眾的權(quán)利。此外，在現(xiàn)實生活中，政府在環(huán)境領(lǐng)域的不作為也會造成重大的環(huán)境破壞。因此，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的適用范圍，不僅要涵蓋破壞環(huán)境的行為，還要涵蓋對環(huán)境損害不作為的行政行為。

4.2 激發(fā)公眾參與動力

提高公眾的環(huán)境認(rèn)知水平并激發(fā)其參與動力，可以促進(jìn)公眾自覺參與到水環(huán)境治理中。為此，需要進(jìn)行多方面的宣傳，包括水環(huán)境保護(hù)的基本知識、水環(huán)境治理的原理和相關(guān)的法律法規(guī)等。通過長期的、多渠道的宣傳，逐步提高公眾的保護(hù)意識，引導(dǎo)公眾積極主動地參與到水環(huán)境治理中來。宣傳方式應(yīng)該多樣化，可以深入社區(qū)、政府機(jī)關(guān)和企業(yè)，宣傳保護(hù)和治理水環(huán)境的意義，講述身邊的治水事例，引導(dǎo)公眾尊水、愛水、護(hù)水。同時，應(yīng)該將水環(huán)境治理知識納入教學(xué)課程，通過課堂教學(xué)和知識競賽等活動，從小培養(yǎng)學(xué)生的護(hù)水、節(jié)水和防污意識。定期開展水環(huán)境保護(hù)科普講座和水環(huán)境治理教育活動，提高公眾對水環(huán)境污染的認(rèn)識和保護(hù)環(huán)境的能力，同時提升公眾參與水環(huán)境治理的關(guān)注度和熱情。此外，借助電視、報紙、微信公眾號和官方微博等媒體渠道，及時向公眾公開水環(huán)境整治工作的新動向，也是重要的宣傳手段。

4.3 完善公眾參與信息公開機(jī)制

《環(huán)境信息公開辦法》（以下簡稱《辦法》）是目前政府進(jìn)行水環(huán)境信息公開最主要的法律基礎(chǔ)。為了更好地保障公眾的環(huán)境權(quán)益、提升政府公信力、促進(jìn)社會各界參與環(huán)境治理，需要從多個方面對《辦法》進(jìn)行補(bǔ)充細(xì)化。首先，應(yīng)通過加強(qiáng)對《辦法》的多渠道宣傳、加大宣傳力度，讓公眾能夠清晰地認(rèn)識到自己擁有的環(huán)境權(quán)益以及如何正確地獲取環(huán)境信息。其次，可以充分借鑒國外現(xiàn)行法律法規(guī)，特別是像美國研發(fā)的“我身邊環(huán)境”系統(tǒng)，該系統(tǒng)利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實時監(jiān)測環(huán)境指標(biāo)和環(huán)境狀況并進(jìn)行公開，使公眾能夠?qū)崟r查看身邊的空氣、河流、土壤等環(huán)境信息。這種及時、全面的信息公開對于保障公民權(quán)益、提升政府公信力、促進(jìn)社會各界參與環(huán)境治理具有重要意義。

《辦法》在信息公開的主體、層次、渠道、監(jiān)督等方面應(yīng)進(jìn)行進(jìn)一步的補(bǔ)充細(xì)化。首先，應(yīng)明確信息公開的主體，具體規(guī)定各個職能部門的治理工作，并明確需要公開的信息范圍，并進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)行。其次，應(yīng)豐富信息公開的層次。規(guī)定環(huán)境信息的公開不應(yīng)僅限于水質(zhì)數(shù)據(jù)等表面信息，公眾的知情權(quán)應(yīng)涵蓋水體污染的現(xiàn)狀、來源、程度，治理目標(biāo)、預(yù)算、工程設(shè)計及執(zhí)行情況，工業(yè)企業(yè)具體超標(biāo)、處罰整改情況等多層次的信息。再次，應(yīng)暢通公開渠道。在廣泛使用傳統(tǒng)的政府公報、新聞發(fā)布會、報紙、廣播、電視等途徑的同時，對于技術(shù)性較高、專業(yè)性較強(qiáng)的環(huán)境信息，可以邀請相關(guān)專家向公眾解釋說明，并利用互聯(lián)網(wǎng)+、微信公眾號、官方微博等新媒介，推動政府信息公開跟上時代步伐，以公眾樂于接受的方式傳播，確保公眾的知情權(quán)不受侵害。最后，應(yīng)加強(qiáng)對包括政府和企業(yè)在內(nèi)的信息公開主體的監(jiān)督，使各級政府和企業(yè)主動、全面、及時地公開水環(huán)境污染與治理的信息，并通過以人民為中心的服務(wù)理念確保公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。

4.4 推進(jìn)公眾參與激勵機(jī)制

綜觀目前的各項法律法規(guī)，在不同程度上均提及了要鼓勵公眾參與治理。從立法意圖來看，獎勵并不局限于物質(zhì)方面，還包括精神獎勵。有效的激勵機(jī)制能夠促進(jìn)公共行為，激發(fā)公眾的積極性，并分擔(dān)部分公眾的參與成本。因此，應(yīng)當(dāng)制定設(shè)計合理、科學(xué)且可操作性強(qiáng)的激勵機(jī)制，充分運(yùn)用精神和物質(zhì)兩方面的利益杠桿，來激發(fā)公眾參與的動力。

首先，應(yīng)制定科學(xué)的激勵標(biāo)準(zhǔn)。如，以現(xiàn)有的獎懲標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)?shù)厮|(zhì)特點，并充分參考專家、從業(yè)人員、公民代表的建議，科學(xué)地制定獎懲制度，確保獎懲合理、獎罰適度。其次，應(yīng)豐富激勵方法。對不同類型的公眾和社會力量，應(yīng)有針對性地制定不同形式的獎懲方式。對社區(qū)居民，可以通過物質(zhì)獎勵、頒發(fā)榮譽(yù)稱號等方式，激發(fā)居民參與水治理的積極性；對企業(yè)，可以采取減少稅收、政策扶持、降低貸款利息等措施，通過市場行為來激發(fā)企業(yè)參與水環(huán)境治理的熱情；對于社會組織，可以采取財政補(bǔ)助、有償承擔(dān)政府工作內(nèi)容等途徑進(jìn)行鼓勵。

5 結(jié)語

近年來，我國在推行河長制、開展碧水保衛(wèi)戰(zhàn)方面取得了顯著的成效。隨著人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境的需求日益增長，其權(quán)利意識、民主意識和參與意識逐漸加強(qiáng)，公眾參與在各類環(huán)境治理中發(fā)揮了舉足輕重的作用。然而，在我國當(dāng)前的水環(huán)境治理中，公眾參與仍存在一些問題，如何引導(dǎo)公眾這一水環(huán)境治理的最直接利益相關(guān)者積極參與治理成為取得實效的關(guān)鍵。進(jìn)一步建立全民參與的公眾參與機(jī)制，是實現(xiàn)我國水環(huán)境治理管理現(xiàn)代化的重要途徑。