虞晶燕 吳華萍

（無錫職業(yè)技術(shù)學(xué)院審計與法規(guī)處，無錫 214121）

引 言

高校為了增加財政資金收入、優(yōu)化師資結(jié)構(gòu)、提升教學(xué)質(zhì)量、擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，需要不斷加強基礎(chǔ)建設(shè)，涉及的建設(shè)資金也與日俱增。抓好工程建設(shè)質(zhì)量的同時，能有效提高資金的使用效益，規(guī)避可能存在的風(fēng)險，成為學(xué)校關(guān)注的重點。因此，基于財務(wù)視角，高校審計部門如何利用專業(yè)特長有效提高工程建設(shè)資金的使用效率和安全性，通過對風(fēng)險的有效識別和合理防控，充分發(fā)揮高校建設(shè)工程審計的監(jiān)督職能，有效提升高校工程建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益、文化效益和社會效益，成為目前亟待探索的方向。

關(guān)于高校建設(shè)工程審計風(fēng)險問題的研究，不同學(xué)者分別從風(fēng)險視角、財務(wù)視角和審計視角等方面進(jìn)行了探索分析。萬瓊、鐘希余以高校一棟實驗樓的建設(shè)項目為例，對高校建設(shè)工程項目的決策期和實施期所面臨的風(fēng)險進(jìn)行了分析，并提出了立足建設(shè)項目內(nèi)部審計、建立審計結(jié)果運用機制等防范措施，以此為當(dāng)前高校建設(shè)工程項目建設(shè)執(zhí)行的管理風(fēng)險提供了可行性參考建議[1]。史建華將高校建設(shè)工程審計過程中存在的普遍性問題作為切入點，以財務(wù)視角總結(jié)概括了高校的工程建設(shè)項目從立項到?jīng)Q算過程中存在的項目管理不嚴(yán)和政策落實不到位等風(fēng)險，提出加強內(nèi)控管理審計和推行大數(shù)據(jù)審計等意見，以此保障高校工程建設(shè)的質(zhì)量和效益[2]。徐雪峰基于審計視角，提出高校建設(shè)工程管理需要多角度、全過程、重規(guī)范和防風(fēng)險，著重分析了高校建設(shè)工程管理中存在的問題，并提出了相應(yīng)的防范策略，為提升高校建設(shè)工程的管理水平提供了一定的建議與幫助[3]。

一、審計的風(fēng)險識別

（一）財政資金風(fēng)險

高校工程項目的建設(shè)資金主要來自國家或地方的財政撥款，以貨幣形式體現(xiàn)的財政資金流動性強，是最容易引發(fā)風(fēng)險的部分，這不僅關(guān)系到高校自身的立足發(fā)展，還影響高校的績效評估和審計監(jiān)督管理工作的開展。一些高校雖然重視對建設(shè)資金的管理，但是配套的管理制度和專業(yè)人員不足，缺乏對資金使用的風(fēng)險預(yù)判。例如，高校工程建設(shè)項目管理的職能部門通常由具備工程現(xiàn)場管理能力的專業(yè)技術(shù)人員組成，但往往不會專門配備具有工程造價資質(zhì)的專業(yè)工程師對項目的成本進(jìn)行控制和審核。一旦當(dāng)?shù)厥袌霭l(fā)生了較大波動，項目現(xiàn)場管理者缺乏對市場的了解和全盤的預(yù)判，導(dǎo)致項目的建設(shè)會產(chǎn)生較大的變更，立項預(yù)算資金不足以承擔(dān)價格波動所帶來的項目成本的增加，會給高校財政帶來極大的資金風(fēng)險和管理壓力。

另外，高校的基礎(chǔ)建設(shè)快速擴(kuò)張需要廣泛籌集建設(shè)資金，一旦對融資成本和償還能力的考慮不充足，則容易造成高校的財務(wù)危機，甚至資金斷鏈，直接影響項目的實施進(jìn)度，導(dǎo)致待建工程中止或在建工程爛尾等風(fēng)險，進(jìn)而加大了建設(shè)資金的使用壓力，甚至造成融資償債危機。

（二）績效考核風(fēng)險

高校的建設(shè)工程項目，是指學(xué)校以國撥或自籌等資金配置投資的校內(nèi)各類工程建設(shè)。建設(shè)資金一般都需嚴(yán)格按照國有資金投資項目的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范來進(jìn)行監(jiān)督管理，不僅重視項目的功能需求、工程質(zhì)量、安全、成本和效益，對項目的實施計劃與工程進(jìn)度也尤為重視。工程項目的按期完成關(guān)系到項目資金使用的計劃目標(biāo)能否如期完成，否則將會影響高校項目預(yù)算執(zhí)行的最終績效考核。但是在項目的實施過程中，部分高校對績效目標(biāo)的考核沒有根據(jù)不同部門職能分工的不同而做到全員有效參與和點對點考核，缺乏對相關(guān)負(fù)責(zé)人員進(jìn)行的單獨培訓(xùn)和風(fēng)險防控的預(yù)警提示，導(dǎo)致項目績效考核不但無法促進(jìn)項目效益的提升，反而會帶來無法預(yù)判的管理風(fēng)險。年底各部門只是為了完成績效考核，倒逼審計部門縮短審核期限，影響工程審計的充分取證，加大了審計結(jié)果準(zhǔn)確性的風(fēng)險。

另外，項目資金往往會因前期使用不足或滯后于原本的用款計劃，而影響學(xué)校工程建設(shè)的工作進(jìn)度。為了推進(jìn)項目的實施，部分發(fā)包方（學(xué)校）會采用增加預(yù)付款的比例來完成用款計劃。這樣的做法雖然完成了用款計劃和績效考核目標(biāo)，但是勢必會增加建設(shè)資金的使用風(fēng)險。

（三）稅務(wù)管理風(fēng)險

隨著高校業(yè)務(wù)的不斷擴(kuò)展，涉稅事項也隨之增加，稅務(wù)風(fēng)險的控制也成為內(nèi)部控制不可或缺的重要部分。在高校工程項目的建設(shè)過程中，工程項目管理部門容易忽視稅務(wù)管理，內(nèi)部審計部門在對工程項目進(jìn)行審計的過程中，常常會發(fā)現(xiàn)因工程項目管理部門對稅收政策不了解、解讀不全面和籌劃不合理，而引發(fā)一系列涉及財務(wù)、法律或行政等方面的稅務(wù)風(fēng)險。

總體來說，高校所涉及的稅務(wù)風(fēng)險主要是未遵守當(dāng)?shù)鼗蛘邍业南嚓P(guān)稅收法律法規(guī)，導(dǎo)致高校的利益受損，甚至是高校工程項目管理部門對稅務(wù)管理業(yè)務(wù)的認(rèn)識不高、學(xué)習(xí)不透和研究不深等問題，導(dǎo)致外部社會單位對涉稅事項有了“趁虛而入”的機會，應(yīng)納稅而未納稅，或者偷稅漏稅，連帶高校面臨補稅、處罰甚至刑事責(zé)任。

例如，高校建設(shè)工程項目所需的物資采購和工程竣工結(jié)算等都會涉及稅務(wù)事項，承包單位在投標(biāo)和結(jié)算時切換不同的企業(yè)身份，以高稅率獲取工程款，又以低稅率繳納增值稅，通過這種方式增加工程結(jié)算款，抬高了高校工程建設(shè)項目的成本，使得高校陷入涉稅風(fēng)險，嚴(yán)重?fù)p害了高校的利益和形象。同時，這種行為一旦被上級稅務(wù)部門查實，發(fā)包單位（學(xué)校）不可避免地也要承擔(dān)連帶處罰，加大了高校的稅務(wù)風(fēng)險，極大地影響了高校的聲譽。

二、風(fēng)險的控制措施

（一）建立財政風(fēng)險指標(biāo)體系

高校的財政資金風(fēng)險指標(biāo)，會根據(jù)不同類型的財務(wù)狀況而有所不同，建立一系列能夠反映高校建設(shè)工程項目的財務(wù)狀況或債務(wù)風(fēng)險等財政指標(biāo)體系，以此從多角度來反映高校建設(shè)工程審計項目的財政資金運營情況，全方位評價高校建設(shè)工程審計項目在資金運行過程中可能會面臨的風(fēng)險。在結(jié)合高校財政現(xiàn)狀合適定位的基礎(chǔ)上，對提高高校建設(shè)工程財政資金的可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實性意義。對于高校建設(shè)工程審計來說，借助財政風(fēng)險測評系統(tǒng)進(jìn)行有效的風(fēng)險防控具有建設(shè)性意義。高校建立的財政風(fēng)險指標(biāo)體系應(yīng)遵循以下原則。

一是科學(xué)性原則。要求指標(biāo)體系是建立在多方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下的，指標(biāo)的設(shè)計具有代表性和完整性，指標(biāo)之間既獨立又互補，最重要的是能夠科學(xué)地反映出高校財政資金的各項風(fēng)險指標(biāo)。只有遵循了科學(xué)性，才能確保指標(biāo)評估結(jié)果的準(zhǔn)確性和權(quán)威性。

二是有效性原則。風(fēng)險指標(biāo)體系既要有科學(xué)性，又要兼具實際操作的可行性。因此，在建立財政風(fēng)險指標(biāo)體系時，要確保所有數(shù)據(jù)均由財務(wù)處從現(xiàn)有的財務(wù)資料和會計數(shù)據(jù)中真實提取，進(jìn)一步增強數(shù)據(jù)的有效操作性。

三是整體性原則。由于高校的財政風(fēng)險來自多個方面，因此風(fēng)險指標(biāo)體系應(yīng)該是一個多變量的復(fù)雜系統(tǒng)，不能采用局限性的單一指標(biāo)體系來進(jìn)行風(fēng)險評估，而要從多角度、多方位，全面建立多個任務(wù)點的評價指標(biāo)，從而完整反映高校的財務(wù)狀況。

四是可比性原則。建立高校財務(wù)風(fēng)險指標(biāo)體系的目的是防范高校建設(shè)工程審計中可以提前預(yù)判的財務(wù)風(fēng)險，是對高校建設(shè)工程項目進(jìn)行的綜合評估，這種評估不僅可以通過單一自評，也可以通過校內(nèi)指標(biāo)互評和校際互比的方式，構(gòu)建指標(biāo)之間的互通性和可比性，將高校建設(shè)工程審計所面臨的風(fēng)險提前量化，合理規(guī)避，有效防范。

（二）推行績效目標(biāo)公開研判

高校的項目預(yù)算和績效目標(biāo)公開提供的信息非常有限，尤其是涉及資金量大的建設(shè)工程項目[4]，在審計前進(jìn)行工程建設(shè)項目績效目標(biāo)的公開，意味著直接將高校工程建設(shè)項目擬定完成和需要達(dá)到的目標(biāo)及指標(biāo)告知全校師生和社會大眾，加大公眾對高校建設(shè)工程項目的提前公開審計監(jiān)督。在監(jiān)督是否按期完成工程建設(shè)項目績效目標(biāo)的同時，進(jìn)一步與審計部門一起提前介入過程監(jiān)督，研判工程是否存在違規(guī)、違建和腐敗等問題，發(fā)揮公眾和審計的監(jiān)督“觸角”，開展廣泛全面的督查，規(guī)范項目建設(shè)的整體管理，提高項目績效的考核質(zhì)量。關(guān)于如何實施高校建設(shè)工程績效目標(biāo)的公開研判，建議從以下幾個方面展開。

首先，列出備選的需公開績效目標(biāo)的工程項目清單，對完成項目績效目標(biāo)可能面臨的風(fēng)險點進(jìn)行梳理和排查，列出風(fēng)險清單，以供項目審計和大眾監(jiān)督。

其次，各項目分管部門對初步擬定公開的項目清單和各自對應(yīng)的績效目標(biāo)進(jìn)行一一核對檢查，判斷其一旦向大眾進(jìn)行公開是否會同步引發(fā)系列風(fēng)險，并對風(fēng)險程度進(jìn)行研判和反饋，最終由校級層面會商具體公開清單。然后，對項目和風(fēng)險清單進(jìn)行排序，參考前期與各方的調(diào)研交流結(jié)果，綜合學(xué)校的實際情況和項目的建設(shè)特點，提出風(fēng)險防范的預(yù)判解決方案。

最后，高校負(fù)責(zé)建設(shè)工程項目的相關(guān)職能部門和建設(shè)工程審計部門對項目風(fēng)險防控建議的方案進(jìn)行初審后，移交分管領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行審定，按照高校信息公開的要求和流程，在規(guī)定的時間期限內(nèi)在學(xué)校主頁的工程建設(shè)項目信息公開欄對社會大眾開展公開研判，從而強化對高校建設(shè)項目財政資金績效目標(biāo)考核的有效審計監(jiān)督。

（三）完善稅務(wù)監(jiān)督長效機制

隨著高校建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，高校在稅務(wù)管理方面的強度和難度也會隨之加大，因此會面臨更多的問題和挑戰(zhàn)[5]。尤其是涉及較多資金的高校工程建設(shè)項目，一旦管理不當(dāng)，則會給高校帶來相關(guān)稅務(wù)風(fēng)險[6]。因此，高校務(wù)必完善稅務(wù)管理制度，建立稅務(wù)監(jiān)督長效機制，提出可行性的內(nèi)部控制措施，提高稅務(wù)管理者的能力與意識，進(jìn)而提升高校稅務(wù)管理的整體水平，有效減少因稅務(wù)風(fēng)險給高校帶來的不利影響和危害。可以采用以下幾種可行性長效措施和機制。

一是構(gòu)建稅務(wù)風(fēng)險預(yù)警框架和控制機制，并及時進(jìn)行更新。加大高校內(nèi)部審計對稅務(wù)監(jiān)管的力度，將合理規(guī)避稅務(wù)管理風(fēng)險落實到日常的風(fēng)險常態(tài)化管控之中。

二是加大對工程項目發(fā)票的監(jiān)管，將發(fā)票和收據(jù)的管理制度納入學(xué)校內(nèi)部控制制度和手冊之中，以此來優(yōu)化對票據(jù)核查的風(fēng)險管控。

三是設(shè)置專門的稅務(wù)崗位，并且提高稅務(wù)管理部門的崗位獨立性，將其與財務(wù)工作分開。派專人進(jìn)行稅務(wù)管理與核查，其崗位職責(zé)主要是稅收、統(tǒng)籌和監(jiān)督等，加強審計對稅務(wù)風(fēng)險的雙重監(jiān)督管理，以便發(fā)揮出該崗位對稅務(wù)風(fēng)險管理的有效控制。

四是搭建信息交流平臺。高校分管稅務(wù)工作的管理人員可以將稅務(wù)信息在公開的交流平臺上通過跨部門和跨院校的方式進(jìn)行實時共享和集思廣益，從而加深高校建設(shè)工程項目的管理人員對國家稅務(wù)相關(guān)政策和法律制度的認(rèn)知與理解，進(jìn)而自覺地約束自身與他人。此舉加強了對建設(shè)工程項目的公開審計與監(jiān)督，降低了審計時涉稅風(fēng)險發(fā)生的可能性，促進(jìn)了高校的健康可持續(xù)發(fā)展。

結(jié) 語

隨著高校建設(shè)工程審計在資金成本控制和工程質(zhì)量監(jiān)督等方面發(fā)揮的作用越來越大，工程審計的重要性也越發(fā)突出，內(nèi)部審計部門的工作任務(wù)和要求也在不斷加重。各地各高校內(nèi)部審計部門必須立足審計的主要職責(zé)和目標(biāo)，從財務(wù)視角切入，以增強資金管理使用的合法性和效益性為目標(biāo)，緊扣財務(wù)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的定位、財政收支業(yè)務(wù)的管理、建設(shè)資金的使用效率和項目績效的目標(biāo)考核，聚焦重大建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)活動的決策執(zhí)行和效益落實，對財務(wù)管理引發(fā)的系列經(jīng)濟(jì)風(fēng)險進(jìn)行提前預(yù)判和防范，扎實做好各項風(fēng)險的防控措施，有效規(guī)避內(nèi)部建設(shè)工程項目可能會產(chǎn)生的各類違規(guī)現(xiàn)象和資金管理不規(guī)范等問題，盤活存量資金，進(jìn)一步推動高校建設(shè)工程審計制度和政策的落地，促進(jìn)建設(shè)資金績效考核目標(biāo)的合法提升，開拓基于財務(wù)視角下高校建設(shè)工程審計的精準(zhǔn)度和有效性，實現(xiàn)工程審計在高校發(fā)展治理中的意義和價值。