摘要：目前，我國建立生態(tài)補償機制的重點領(lǐng)域有：自然保護區(qū)的生態(tài)補償；重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償；礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償；流域水環(huán)境保護的生態(tài)補償。為進一步研究區(qū)域補償對水質(zhì)改善的促進作用，文章引述江蘇省“十三五”水環(huán)境區(qū)域補償工作開展績效評估，參考國外和其他省的生態(tài)補償機制做法，結(jié)合江蘇省區(qū)域補償工作面臨的現(xiàn)狀，在“十三五”工作基礎(chǔ)上，淺談水環(huán)境區(qū)域補償工作如何利用區(qū)補資金倒逼地方政府加快推進截污、清淤、活水、保潔、生態(tài)修復(fù)等水環(huán)境綜合整治工程，加強環(huán)境監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：水環(huán)境區(qū)域補償；補償標準；水質(zhì)監(jiān)測；經(jīng)濟倒逼

中圖分類號：X832文獻標志碼：A

0 引言

關(guān)于生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵目前主要有4個層面的含義：一是對生態(tài)環(huán)境本身的補償；二是生態(tài)環(huán)境補償費的概念，即利用經(jīng)濟手段對破壞生態(tài)環(huán)境行為予以控制，將經(jīng)濟活動的外部成本內(nèi)部化；三是對個人或區(qū)域保護生態(tài)環(huán)境或放棄發(fā)展機會的行為予以補償，相當于績效獎勵或賠償；四是對具有重大生態(tài)價值的區(qū)域或?qū)ο筮M行保護性投入等［1］。另有主流觀點認為，生態(tài)補償以保護和可持續(xù)利用生態(tài)環(huán)境為主要目的，以經(jīng)濟手段作為杠桿來調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系，調(diào)動相關(guān)方開展補償活動的積極性，推動細化各種補償規(guī)則和制度，從而調(diào)動生態(tài)保護積極性。

2007年，《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》首次提出將流域水環(huán)境保護列為生態(tài)補償試點的4個領(lǐng)域之一。多年來，江蘇遵照指導(dǎo)意見開展水環(huán)境區(qū)域補償工作，目前，區(qū)域補償工作的實施已成為加快改善重點斷面水質(zhì)、促進江蘇省水環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)根本改善的重要舉措，使其水環(huán)境質(zhì)量得到有效改善。為進一步說明區(qū)域補償對水質(zhì)改善的促進作用，將列舉江蘇省水環(huán)境區(qū)域補償工作（以下簡稱“區(qū)域補償”）歷程展開分析，針對補償斷面、考核因子、水質(zhì)目標、補償方式、補償標準、資金核算方法、補償獎勵、監(jiān)測數(shù)據(jù)核定的合理性，補償資金使用情況及其環(huán)境績效等適度分析，充分總結(jié)經(jīng)驗。

1 江蘇省生態(tài)補償機制

1.1 江蘇省區(qū)域生態(tài)補償工作歷程

江蘇省與國內(nèi)其他省份的生態(tài)補償工作類似，均是以政府財政間互相補償為主導(dǎo)的工作模式。2007 年，江蘇省印發(fā)了《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補償辦法（試行）》，開啟了江蘇省的區(qū)域補償工作。江蘇省分3個階段重點推進水環(huán)境區(qū)域補償工作：第1階段2007—2010 年，為太湖流域按水污染物通量區(qū)域補償階段；第2階段2010—2014 年，為通榆河流域按水環(huán)境質(zhì)量區(qū)域補償階段；第3階段2014 年至今，為江蘇省全流域按水質(zhì)目標改善雙向補償階段［2-4］。

1.2 江蘇省“十三五”區(qū)域補償工作開展模式

“十三五”出臺的區(qū)域補償方案以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以落實地方政府對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責的法律責任，切實改善水環(huán)境質(zhì)量為目標，以“誰超標、誰補償，誰達標、誰受益”為原則，在江蘇省范圍內(nèi)開展水環(huán)境區(qū)域補償工作。在江蘇省確定的跨市河流交界斷面，直接入海入湖入江斷面、清水廊道控制斷面以及出省的重點監(jiān)控斷面等，實行“雙向補償”。當斷面水質(zhì)超標時，由上游地區(qū)對下游地區(qū)予以補償；當水質(zhì)達標時，由下游地區(qū)對上游地區(qū)予以補償。同時，對水質(zhì)連續(xù)穩(wěn)定達標的國家重點考核斷面、縣級以上集中式飲用水源地予以適當獎補。

1.3 點位布設(shè)情況

江蘇省根據(jù)自身點位布設(shè)的原則為全面覆蓋，突出重點；兼顧實際，易于實施；明確責任，便于考核。補償斷面分為兩類，第1類為跨市河流交界斷面，第2類為直接入海入湖入江斷面、清水廊道控制斷面以及出省的重點監(jiān)控斷面。

1.4 考核因子、水質(zhì)目標及補償方式

1.4.1 考核因子

選取高錳酸鹽指數(shù)、氨氮和總磷為水質(zhì)考核因子。

1.4.2 水質(zhì)目標

在同一河流或有直接關(guān)系的河流，上游斷面在區(qū)域補償考核中執(zhí)行不低于下游斷面的水質(zhì)目標；“水十條”中沒有確定目標的斷面，以地表水環(huán)境功能區(qū)劃2020年水質(zhì)目標為準；長江主要入江支流水質(zhì)目標為Ⅱ類的，考核目標統(tǒng)一調(diào)整為Ⅲ類。

1.4.3 補償方式

跨市河流交界斷面（第1類斷面）：當斷面水質(zhì)超標時，由上游地區(qū)對下游地區(qū)按補償系數(shù)予以補償;當水質(zhì)達標時，由下游地區(qū)對上游地區(qū)予以補償；河道為滯流時，上、下游地區(qū)之間不補償。直接入海入湖入江斷面、清水廊道控制斷面以及出省斷面（第2類斷面）：正常流向情況下，當斷面水質(zhì)超標時，由上游地區(qū)補償省財政，當斷面水質(zhì)達標時，由省財政對上游地區(qū)予以補償；受閘壩控制等原因滯流時，若水質(zhì)超標則由上游地區(qū)按順流核算補償資金的30%補償省財政；逆流時不予補償。

補償斷面考核因子濃度超過水質(zhì)目標限值時，由上游地區(qū)補償下游地區(qū)或省財政。補償斷面水質(zhì)達標時，由下游地區(qū)或省財政補償上游地區(qū)。

1.5 區(qū)域補償監(jiān)測管理辦法

2019年江蘇省下發(fā)了《江蘇省水環(huán)境區(qū)域補償監(jiān)測管理辦法》（蘇環(huán)辦〔2019〕368號），對監(jiān)測項目、監(jiān)測方式、監(jiān)測方法、時間與頻次、結(jié)果核定、質(zhì)量保證和質(zhì)量控制做了詳細規(guī)定。監(jiān)測項目有高錳酸鹽指數(shù)（CODMn）、氨氮、總磷；流向，有水質(zhì)自動站的斷面采用自動監(jiān)測方式核定水質(zhì)，其他斷面先采用手工方式監(jiān)測水質(zhì)，待水質(zhì)自動站建成并通過驗收后改用自動監(jiān)測方式。斷面水質(zhì)自動站出現(xiàn)故障、檢修等情況無法正常監(jiān)測時，及時改用手工監(jiān)測方式，自動監(jiān)測：實時在線連續(xù)監(jiān)測，監(jiān)測數(shù)據(jù)均采用通過自動監(jiān)測有效性審核的有效監(jiān)測數(shù)據(jù)，有效小時值每日不少于4個，每周有效日均值不少于5個。手工監(jiān)測：第1類斷面（跨市河流交界斷面）由上、下游駐市環(huán)境監(jiān)測中心站每月組織同步監(jiān)測2次，分別在第1，3周內(nèi)同步完成；第2類斷面（直接入海入湖入江斷面、清水廊道控制斷面以及出省斷面）由斷面所在地駐市環(huán)境監(jiān)測中心站每月組織監(jiān)測2次，分別在第1，3周內(nèi)完成；對于目前水質(zhì)自動站尚未安裝流向測量設(shè)備的，由自動站所在地駐市環(huán)境監(jiān)測中心站每月組織監(jiān)測2次，分別在第1，3周內(nèi)完成。

1.6 質(zhì)量保證和質(zhì)量控制

監(jiān)測單位必須嚴格按照HJ/T 91—2002《地表水和污水監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》、HJ 630—2011《環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理技術(shù)導(dǎo)則》等監(jiān)測技術(shù)規(guī)范要求，采用國家標準監(jiān)測分析方法開展水質(zhì)采樣和數(shù)據(jù)分析工作。此外，江蘇省環(huán)境監(jiān)測中心按照省廳印發(fā)的全省環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理工作要點的要求加強監(jiān)督檢查，通過開展現(xiàn)場飛行檢查、抽查，發(fā)放質(zhì)控樣考核，并組織實驗室間比對、能力驗證等方式對監(jiān)測單位進行監(jiān)測質(zhì)量監(jiān)督。

2 江蘇“十三五”期間區(qū)補政策對境內(nèi)水質(zhì)改善情況

“十三五”以來，納入?yún)^(qū)域補償斷面水質(zhì)改善明顯、國考斷面水質(zhì)逐年改善、飲用水水源地水量達標率保持穩(wěn)定，但監(jiān)測點位達標率有所下降，整體水環(huán)境水質(zhì)改善明顯。補償斷面氨氮、總磷質(zhì)量濃度改善幅度明顯，高錳酸鹽指數(shù)穩(wěn)中有降。

2.1 區(qū)域補償斷面水質(zhì)狀況

2016—2019年區(qū)域補償斷面水質(zhì)變化趨勢顯示，高錳酸鹽指數(shù)質(zhì)量濃度4年均達到Ⅲ類水質(zhì)標準，2016—2017年高錳酸鹽指數(shù)濃度略有下降，2017—2019年高錳酸鹽指數(shù)質(zhì)量濃度波浪形降低，水質(zhì)逐漸改善。2016—2019年氨氮質(zhì)量濃度逐年降低，2017年起氨氮質(zhì)量濃度已達Ⅲ類水質(zhì)標準，2019年氨氮質(zhì)量濃度與2016年相比下降了50%，水質(zhì)改善明顯?？偭踪|(zhì)量濃度的變化趨勢與高錳酸鹽指數(shù)基本一致，2018年總磷質(zhì)量濃度達到Ⅲ類水質(zhì)標準，2019年總磷質(zhì)量濃度下降至0.14 mg/L（見圖1）。

整體而言，2016—2019年區(qū)域補償斷面的整體水質(zhì)逐年改善。

2.2 國考斷面水質(zhì)狀況

《江蘇省水環(huán)境區(qū)域補償工作方案（試行）》實行以來，江蘇省對國考斷面連續(xù)兩年達標的斷面省財政給予達標斷面考核相關(guān)城市獎勵，資金用于本地區(qū)水環(huán)境治理、水質(zhì)監(jiān)控及水源地保護等相關(guān)工作。此項在制度和經(jīng)濟層面有效促進地方政府對國考斷面水環(huán)境的治理，并形成環(huán)境向好的良性循環(huán)。區(qū)域補償考核的3個參數(shù)質(zhì)量濃度總體呈下降趨勢，其中，氨氮濃度2019年比2016年下降一半（見圖2）。“十三五”以來，國考優(yōu)Ⅲ比例從2015年的48.2%提高至2019年的77.9%，劣V比例從2015年的2.4%降低至2019年的0%，國考斷面水質(zhì)得到大幅改善。

2.3 飲用水水源地水質(zhì)狀況

2016—2019年，2017年水源地水質(zhì)較2016年有所好轉(zhuǎn)，但2018年水源地水質(zhì)有下降趨勢，2019年水源地水質(zhì)繼續(xù)下降。水源地5個常規(guī)考核因子3年來變化幅度基本持平，整體來看水源地達標形勢不容樂觀（見圖3）。

2.4 江蘇“十三五”區(qū)域補償工作面臨的問題

2017年以來，江蘇補償資金呈逐年下降趨勢，區(qū)域補償機制的倒逼力度有所削弱，補償方案亟待修訂完善。此外，生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)確定了江蘇省“十四五”國控斷面點位，江蘇省“十四五”省控斷面點位設(shè)置也即將組織開展，斷面布局和數(shù)量將會有大幅調(diào)整，原有區(qū)域補償點位體系已不能適應(yīng)全省水環(huán)境管理體系的要求。

現(xiàn)在江蘇面臨的問題主要有資金約束性下降，補償斷面水質(zhì)改善幅度明顯，方案亟待重新調(diào)整。江蘇經(jīng)濟快速增長，補償標準有調(diào)增空間，獎勵資金增長幅度較大，獎勵方式需要調(diào)整；斷面布局亟待調(diào)整，補償斷面中類型、區(qū)域分布不均衡，一些頻繁發(fā)生異常波動的斷面未納入補償斷面體系，部分補償斷面與例行斷面存在差異，不利于監(jiān)測工作的統(tǒng)籌，例行斷面大幅調(diào)整增加，區(qū)域補償斷面需統(tǒng)籌調(diào)整；資金使用渠道需要調(diào)整；生態(tài)補償?shù)姆秶写卣埂?/p>

2.5 區(qū)域補償進一步優(yōu)化調(diào)整對策

2.5.1 擴大補償范圍，優(yōu)化補償斷面

以“十四五”國、省控斷面調(diào)整為契機，全面優(yōu)化調(diào)整區(qū)域補償斷面。一是優(yōu)先在市界斷面增設(shè)一類斷面，重點增加水質(zhì)波動頻繁區(qū)域內(nèi)的市界斷面，同時，綜合國、省控斷面調(diào)整成果，基本覆蓋所有國、省控市界斷面。二是充分考慮區(qū)域間補償斷面分布不均的現(xiàn)象，增設(shè)補償斷面，重點增設(shè)長江經(jīng)濟帶重點跨界斷面和洪澤湖周邊及蘇皖省界區(qū)域跨界斷面。三是統(tǒng)籌手工與自動監(jiān)測點位，做到一套點位體系、一套監(jiān)測方案，實現(xiàn)區(qū)域補償與例行監(jiān)測的共采共考。

2.5.2 適當提高補償標準，調(diào)整達標獎勵機制

鑒于現(xiàn)行補償標準已多年未調(diào)整，一是建議進一步提高現(xiàn)有補償標準，尤其是超標倍數(shù)較高時的補償標準，提高地方的治污能動性。二是收嚴水質(zhì)考核目標，對于太湖、洪澤湖等入湖河流及上游斷面，還要參考湖庫總磷Ⅲ類標準適度收嚴，并在太湖流域試點總氮補償。三是收嚴國考斷面和水源地的獎勵標準，同時加大對Ⅰ～Ⅱ水體的獎勵力度，推動水環(huán)境的持續(xù)改善。

2.5.3 規(guī)范資金使用渠道，促進補償資金發(fā)揮績效

針對現(xiàn)象區(qū)域補償資金與受償資金混用的局面，提出收支兩條線的管理要求，增大受償資金的資金盤子，推動長效治理工程的實施，促進補償資金發(fā)揮績效。

2.5.4 創(chuàng)新補償手段，推動生態(tài)恢復(fù)

針對現(xiàn)行補償手段單一的問題，采用生物多樣性評估、生物覆蓋率評估等手段，對太湖等重點河湖的退養(yǎng)休耕、引流復(fù)綠等措施的實際生態(tài)效果進行評估，對具體產(chǎn)業(yè)采取適當補償措施，從而推動河湖水生態(tài)的全面恢復(fù)。

3 國外生態(tài)補償機制的做法

3.1 德國、捷克關(guān)于易北河的生態(tài)補償機制

20世紀 50 年代以來，德國、捷克未解決易北河兩岸亂排亂放，為提升灌溉水質(zhì)，保障易北河流域生態(tài)平衡，兩國簽訂區(qū)域補償合作協(xié)議［5］。協(xié)議規(guī)定成立由雙邊國家專業(yè)人士共同參加的雙邊合作組織并制定分步實施目標，雙邊合作組織分別制定了短期、中期、長期分步實施目標，易北河流域整治的經(jīng)費來源：居民和企業(yè)的排污費；財政貸款;下游對上游的經(jīng)濟補償;研究津貼。區(qū)域補償制度實施后易北河水質(zhì)已經(jīng)大大改善，基本達到飲用水標準。

3.2 日本流域生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀和主要模式

日本1972年頒布的《琵琶湖綜合開發(fā)特別措施法》便在建立對水源區(qū)的綜合利益補償機制方面開了先河。1973年，日本頒布的《水源地區(qū)對策特別措施法》則把這種制度固定下來，成為亞洲最早推行生態(tài)補償機制的國家［6］。

國外的生態(tài)補償機制在加大地方政府投入的基礎(chǔ)上，更加注重社會、企業(yè)、個人的參與，其補償目標設(shè)置類型多樣，資金來源眾多，補償方式上也更加多元。這些方式有效調(diào)動了全社會對生態(tài)補償工作的參與度，資金使用效率較高，具有很好的借鑒意義。

4 國內(nèi)其他省份生態(tài)補償機制的做法

4.1 浙江省流域生態(tài)補償機制

浙江省是國內(nèi)第一個較為系統(tǒng)推進生態(tài)補償實踐的省份，其生態(tài)補償機制遵循“受益補償、損害賠償”“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共同發(fā)展”“循序漸進、先易后難”“多方并舉、合理推進”的原則，在具體實施中，采取了分級實施的工作思路［7］。

4.2 北京市流域生態(tài)補償機制

北京市按照“誰污染、誰治理，誰污染、誰付費”原則，以跨界斷面水質(zhì)指標和污水治理任務(wù)完成情況考核為基礎(chǔ)在流域上下游各區(qū)政府間建立經(jīng)濟補償制度。即讓產(chǎn)生水污染且治理不力的上游區(qū)對下游區(qū)給予經(jīng)濟補償，避免了以往“以鄰為壑”的局面，激發(fā)了各區(qū)治污的積極性，形成了上下游各區(qū)齊抓共管的工作格局，對推動北京市水環(huán)境的治理能力具有重要意義。

4.3 天津市流域生態(tài)補償機制

天津市采用綜合評價的方法對各區(qū)地表水環(huán)境進行月度評價。其具體方法為：對天津各行政區(qū)的地表水綜合污染指數(shù)、同比變化率、出入境濃度比值3項指標分別進行評價、排名；再將各區(qū)3項排名的位次數(shù)值相加，由小到大排序形成各區(qū)水環(huán)境質(zhì)量綜合排名［8］。天津市的水環(huán)境補償機制是根據(jù)水質(zhì)現(xiàn)狀與同比、環(huán)比以及出入境比綜合評價的排名機制，規(guī)定名列前茅的區(qū)獲獎，排名靠后的區(qū)受罰。水環(huán)境區(qū)域補償機制實施以來對天津市水環(huán)境質(zhì)量的改善起到了至關(guān)重要的作用。

目前，國內(nèi)的生態(tài)補償機制多通過設(shè)置水質(zhì)目標、排名考核等方式，從財政資金中收繳相應(yīng)資金對地方政府進行獎補或扣減，從而推動水環(huán)境的綜合治理。

5 結(jié)語

國際和國內(nèi)的補償機制無論是從內(nèi)涵的本質(zhì)還是從所應(yīng)用的領(lǐng)域，都具有很大的相似性，這就決定了在開展補償?shù)倪^程中，在充分考慮國情的情況下，除了可以適當?shù)亟梃b國外的一些成功經(jīng)驗和做法，亦可借鑒國內(nèi)省份或者地方的區(qū)域補償機制。目前，我國大部分河流的上游地區(qū)都開展了積極的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護工作，以江蘇省為例，對于區(qū)域補償工作，2007年開始就逐步從點到面建立適合本省生態(tài)文明可持續(xù)發(fā)現(xiàn)的補償制度，在補償管理辦法不斷改進和創(chuàng)新下，江蘇水質(zhì)逐步平穩(wěn)向好。從相關(guān)文獻了解到，目前，我國大河流域的上游地區(qū)經(jīng)濟相對落后，生態(tài)相對脆弱，難以獨自承擔建設(shè)和保護流域生態(tài)環(huán)境的重任，這就需要流域涉及的環(huán)境利益區(qū)或者國家宏觀調(diào)控來共同幫助流域上游區(qū)分擔生態(tài)建設(shè)的重任。可以共同制定環(huán)境補償機制，結(jié)合世界各國和國內(nèi)先進的制度優(yōu)勢加以針對性的創(chuàng)新；加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)視監(jiān)測，引進合理的環(huán)境改善技術(shù)和措施；綜合相關(guān)流域整體環(huán)境納入?yún)^(qū)域補償制度的資金考核，比如相關(guān)區(qū)域的土壤情況、空氣質(zhì)量、地表水質(zhì)量和生態(tài)物種的豐富性指標等，從而整體提升大河流域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量［9］。歸根結(jié)底來說，地方政府需結(jié)合當?shù)氐膶嶋H生態(tài)環(huán)境情況制定符合自身條件的補償制度，可以將獎懲作為推動生態(tài)環(huán)境日趨向好的杠桿，獎懲資金?？顚Ｓ?，只用于提升當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量，通過優(yōu)異的生態(tài)環(huán)境促進當?shù)厣鐣б婧徒?jīng)濟效益的提升，從而達到社會、環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展的良性循環(huán)。

參考文獻

［1］樂天中.新安江流域生態(tài)補償機制政策探究［J］.環(huán)境保護與循環(huán)經(jīng)濟，2019（8）：1-3.

［2］佚名.《江蘇省水環(huán)境區(qū)域補償實施辦法（試行）》（蘇政辦發(fā)〔2013〕195號）［Z］.2013.

［3］佚名.《江蘇省水環(huán)境區(qū)域補償工作方案》（蘇環(huán)辦〔2016〕341號）［Z］.2016.

［4］佚名.《江蘇省水環(huán)境區(qū)域補償工作方案（2020年修訂）》［Z］.2020.

［5］樊萬選，方珺.國外流域生態(tài)補償對我國區(qū)域經(jīng)濟平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的啟示與借鑒［J］.創(chuàng)新科技，2013（10）：8-10.

［6］趙玉山，朱桂香.國外流域生態(tài)補償?shù)膶嵺`模式及對中國的借鑒意義［J］.世界農(nóng)業(yè)，2008（4）：14-17.

［7］滕加泉，薛銀剛.國內(nèi)外生態(tài)補償機制的對比分析與研究［J］.環(huán)境科學(xué)與管理，2015（12）：159-163.

［8］佚名.天津?qū)嵤┧h(huán)境區(qū)域補償辦法［J］.資源節(jié)約與環(huán)保，2018（2）：11.

［9］朱桂香.國外流域生態(tài)補償?shù)膶嵺`模式及對我國的啟示［J］.中州學(xué)刊，2008（5）：69-71.

（編輯 何琳）