有溫度的人民城市，應(yīng)該是一座無障礙之城。無障礙環(huán)境，是指一個既可以通行無阻又易于接近的理想環(huán)境，包括物質(zhì)環(huán)境、信息和交流、獲得公共服務(wù)的無障礙。無障礙環(huán)境是城市發(fā)展和進步的重要途徑和主要標志，無障礙環(huán)境建設(shè)不僅是向社會成員傳遞城市溫度的重要舉措，也是城市經(jīng)濟發(fā)展和人文進步的重要標志、展示城市良好形象的重要途徑。

1月15日，市十六屆人大一次會議表決通過了《上海市無障礙環(huán)境建設(shè)條例》（以下簡稱《條例》），將于今年3月1日起正式施行?！稐l例》的出臺將推動全市無障礙環(huán)境建設(shè)進入躍升期，為全人群創(chuàng)造更加“有愛無礙”的工作、生活和出行環(huán)境，是踐行“人民城市”理念的一次生動詮釋。

立制度推動實踐再加速

無障礙環(huán)境建設(shè)惠及的是人，60萬殘疾人、542萬60歲及以上的老年人，還有孕婦、兒童、傷病人員……都是受益者；無障礙環(huán)境建設(shè)衡量的是一個城市文明程度和國際化、現(xiàn)代化水平，促進社會成員便利且平等地參與社會生活，保障殘疾人、老年人等的生活尊嚴和生活品質(zhì)，建設(shè)宜居、宜業(yè)的城市，都是無障礙環(huán)境建設(shè)的重要指標；無障礙環(huán)境建設(shè)彰顯的是城市軟實力，無障礙設(shè)施和服務(wù)“有沒有” “好不好” “管不管用”，都是激發(fā)城市經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)生變量。

上海的無障礙環(huán)境建設(shè)起步早、發(fā)展快。早在20世紀80年代，當時的市區(qū)主要道路和新建大型建筑中就已經(jīng)開始同步建設(shè)無障礙設(shè)施。其后，為了籌備2000年全國殘運會、2007年特奧會、2010年世博會等一系列重要的賽事、活動，本市無障礙環(huán)境建設(shè)進入全面推進的快車道，逐步從單一的設(shè)施建設(shè)向信息交流、公共服務(wù)、居家生活等領(lǐng)域延伸發(fā)展，取得了一定的成效。2005年上海獲得“全國無障礙設(shè)施示范城市”的稱號，2015年全市16個區(qū)縣均順利通過國家對上海創(chuàng)建無障礙環(huán)境市縣工作的驗收。目前，本市的無障礙環(huán)境建設(shè)已經(jīng)形成城市道路無障礙建設(shè)常規(guī)化，新建、改擴建公共建筑無障礙設(shè)施基本覆蓋，公共交通無障礙出行基本實現(xiàn)，社區(qū)公共服務(wù)窗口及家庭無障礙改造快速推進的發(fā)展格局。但是，無障礙環(huán)境建設(shè)面臨的標準不統(tǒng)一、發(fā)展不平衡、管理不完善等諸多問題仍然比較突出，需要通過制度加以推動和完善。在近年來的市人代會上，也有代表呼吁應(yīng)加快推動相關(guān)工作，盡早制定相應(yīng)的地方性法規(guī)。

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視無障礙環(huán)境建設(shè)工作。習(xí)近平總書記曾明確指出：“無障礙設(shè)施建設(shè)問題，是一個國家和社會文明的標志，我們要高度重視。”為落實中央的要求，回應(yīng)代表的呼聲，市人大常委會于2022年將《上海市無障礙環(huán)境建設(shè)條例》列為年度立法計劃正式立法項目，以期提煉、固化實踐經(jīng)驗，破解治理難題，推動全市無障礙環(huán)境建設(shè)再一次加速。

大調(diào)研力求“最大公約數(shù)”

通過地方立法來推動無障礙環(huán)境建設(shè)，需要考量需求程度和供給可能，平衡現(xiàn)實可及和未來可期，在保障制度剛性和預(yù)留發(fā)展空間上做好文章。市人大常委會十分慎重，積極推動“開門立法”，力求取得立法工作的“最大公約數(shù)”。

廣泛征求社會各方面意見。立法過程中，市人大常委會多次舉辦殘疾人士座談會、專家咨詢會、政策論證會；組織在滬境外人士“走進人大”調(diào)研活動，聽取外籍人士、港澳人士、僑界人士和外資企業(yè)的意見；以座談會、信函等形式征求區(qū)人大常委會、基層立法聯(lián)系點、相關(guān)政府部門、企業(yè)事業(yè)單位、專家學(xué)者、有無障礙需求的群體代表以及有關(guān)社會組織的意見；還通過新聞媒體向全社會公開征求意見。

深入聽取人大代表的意見。市人大常委會組織代表實地調(diào)研虹橋國際機場、上海迪士尼度假區(qū)、徐家匯商圈等不同類別場所的無障礙服務(wù)和設(shè)施情況，進行盲人生活的模擬體驗；舉辦以無障礙環(huán)境建設(shè)為主題的代表專題座談會、代表聯(lián)系社區(qū)、代表論壇等活動；并在人代會會前組團活動、新任代表培訓(xùn)活動中組織全體代表研讀討論《條例》草案。

借力“外腦”提升調(diào)研實效。立法工作啟動之初，市人大常委會就委托第三方機構(gòu)梳理國際無障礙環(huán)境建設(shè)相關(guān)經(jīng)驗；委托市民政局、市殘聯(lián)征集近萬名老年人、殘疾人以及盲人、聾人、肢殘人等相關(guān)協(xié)會的意見，形成了關(guān)于無障礙環(huán)境的需求側(cè)清單；委托市住建委等部門開展研究和梳理，形成有針對性的供給側(cè)清單。

通過廣泛、深入的調(diào)研，在《條例》草案提交市人代會審議前，市人大常委會就已經(jīng)收到各類意見和建議500余條?；鶎恿⒎?lián)系點、社會公眾以及有關(guān)單位和組織都提出了許多有價值的修改意見。經(jīng)過對這些意見的全面梳理、研究，對重要制度和關(guān)鍵條款的反復(fù)斟酌，權(quán)衡利弊，凝聚共識，最終形成了提交市人代會審議的《條例》草案。

500多條代表建議促完善

《上海市無障礙環(huán)境建設(shè)條例》對無障礙設(shè)施建設(shè)與維護、無障礙信息交流、無障礙社會服務(wù)、社會共治、監(jiān)督管理等內(nèi)容作出規(guī)定。在市人代會審議中，代表們在普遍肯定《條例》制定必要性的基礎(chǔ)上，還提出了修改建議，共有284人次代表提出了510條意見和建議。

厘清適用范圍和基本原則。準確地界定無障礙環(huán)境建設(shè)的內(nèi)涵、受益群體和基本原則，是代表們關(guān)注的熱點問題。無障礙環(huán)境建設(shè)與每一個社會成員息息相關(guān)，不僅惠及殘疾人、老年人，更是全體社會成員安全便利自主出行、交流，獲得人文服務(wù)的必要條件。《條例》將面向全體社會成員，突出重點人群作為立法的基本思路，在受益群體范圍的確定上，充分考慮普遍性和包容性，將無障礙環(huán)境受益群體的范圍，擴展為因殘疾、年老、年幼、生育、疾病、意外傷害、負重等原因而產(chǎn)生無障礙需求的社會成員；同時，兼顧殘疾人和老年人群體對無障礙環(huán)境的需求大、依賴深的實際，在無障礙停車、老年人家庭適老化改造、殘疾人家庭無障礙改造等具體制度上作出有針對性的安排。此外，《條例》還突出社會共治原則，強調(diào)無障礙環(huán)境建設(shè)是全社會的共同責任，力求營造無障礙環(huán)境共建共享的氛圍和格局。

規(guī)范無障礙設(shè)施的維護與管理。解決了無障礙設(shè)施“有沒有”的問題，但“好不好” “管不管用”的問題依然存在，比如無障礙坡道被占用、盲道走著走著斷了頭等。無障礙設(shè)施建成后的運營和管理，在代表們的審議中被反復(fù)提及。對此，《條例》明確了無障礙設(shè)施管理責任人的日常巡查、維護保養(yǎng)、維修改造、糾正占用等管理職責，確定無障礙設(shè)施所有權(quán)人、管理人等的責任順序，即所有權(quán)人是維護管理和改造責任人，管理人和使用人等按照相關(guān)法律規(guī)定、合同約定等承擔相應(yīng)的維護管理和改造責任，從而解決管理責任人不清晰、管理責任不到位的實踐難題。

完善無障礙信息交流和社會服務(wù)。在審議中，代表們結(jié)合自己的職業(yè)經(jīng)歷、生活實踐，對如何完善無障礙信息交流、社會服務(wù)提出了一個又一個問題：盲人、聾啞人等如何在司法訴訟活動中獲取手語翻譯、盲文翻譯等無障礙服務(wù)？醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)對有無障礙需求的就診者應(yīng)當提供怎樣的服務(wù)？信息技術(shù)在提供無障礙出行便利中能否有所作為？《條例》從強化全方位無障礙服務(wù)保障的視角，規(guī)范了政務(wù)服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、司法訴訟、教育考試、醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通等多個方面的無障礙社會服務(wù)內(nèi)容，例如要求司法機關(guān)、法律援助機構(gòu)應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定，為有無障礙需求的社會成員參加訴訟活動、獲得法律援助提供手語翻譯、盲文翻譯等服務(wù)；醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)當結(jié)合醫(yī)療服務(wù)實際，提供相關(guān)無障礙設(shè)施設(shè)備和服務(wù)便利；還明確支持運用人工智能、大數(shù)據(jù)、仿生等技術(shù)開發(fā)無障礙出行服務(wù)軟件、無障礙公共交通導(dǎo)乘系統(tǒng)和智能助盲輔具，提供無障礙出行便利。

加強人才培養(yǎng)和行業(yè)培訓(xùn)。無障礙環(huán)境建設(shè)向深入發(fā)展離不開有力的專業(yè)支持和行業(yè)培訓(xùn)。有的代表提出，公共交通行業(yè)的無障礙服務(wù)能力是保障無障礙出行的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)當重視對其從業(yè)人員的培訓(xùn)；有的代表提出，要加強無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域隊伍建設(shè)，建立手語翻譯等專業(yè)人才儲備庫。對此，《條例》一一作出回應(yīng)，不僅強調(diào)本市強化對無障礙環(huán)境建設(shè)建筑師、工程師、手語翻譯等專業(yè)人員的職業(yè)教育和培訓(xùn)，還對行政服務(wù)、社區(qū)服務(wù)和供水、供電、供氣等公共服務(wù)機構(gòu)，以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、托育、公共交通、物業(yè)管理等服務(wù)機構(gòu)、企業(yè)和相關(guān)行業(yè)組織開展本單位、本行業(yè)無障礙服務(wù)能力培訓(xùn)提出要求。

強化監(jiān)督管理。無障礙環(huán)境建設(shè)監(jiān)督管理的責任分工、違法懲戒受到代表們的高度關(guān)注，相關(guān)意見數(shù)量的占比很高，例如建議明確負責推進無障礙設(shè)施改造工作的具體責任部門、明確違法行為的處罰責任部門等。對此，《條例》強化了監(jiān)督管理，規(guī)定將無障礙設(shè)施納入城市網(wǎng)格化管理，要求建立健全無障礙環(huán)境建設(shè)第三方評估機制，明確社會監(jiān)督、人大監(jiān)督和相關(guān)法律監(jiān)督制度，還對無障礙設(shè)施管理責任人不履行維護管理職責，擅自改變無障礙設(shè)施用途或者未依法采取必要的替代性措施等違法行為設(shè)定了相應(yīng)的法律責任，從而確保各項制度舉措得到貫徹執(zhí)行。