【摘要】 背景 老年人跌倒會(huì)給社會(huì)、家庭造成沉重負(fù)擔(dān)，制定有效的社區(qū)老年人跌倒干預(yù)政策是解決這一全球公共衛(wèi)生問(wèn)題的重要舉措。目的 從政策工具視角分析、比較不同國(guó)家現(xiàn)行社區(qū)老年人跌倒干預(yù)政策的內(nèi)容構(gòu)成、重點(diǎn)舉措和實(shí)施策略。方法 根據(jù)人口老齡化程度和經(jīng)濟(jì)收入水平，選取亞洲、北美洲、歐洲的6個(gè)國(guó)家（日本、新加坡、泰國(guó)、美國(guó)、德國(guó)、俄羅斯）為樣本國(guó)家，查閱其國(guó)家衛(wèi)生部、疾病預(yù)防控制中心等相關(guān)政府部門(mén)及其直屬機(jī)構(gòu)，以及歐洲跌倒預(yù)防網(wǎng)絡(luò)、美國(guó)老齡問(wèn)題委員會(huì)、日本跌倒預(yù)防協(xié)會(huì)、德國(guó)健康保險(xiǎn)協(xié)會(huì)等非政府機(jī)構(gòu)官網(wǎng)，以“老年人，跌倒/墜落/意外傷害，預(yù)防”為關(guān)鍵詞，檢索2010年1月—2022年6月發(fā)布的全國(guó)性社區(qū)老年人跌倒干預(yù)政策文本，從需求型、供給型、環(huán)境型等政策工具維度和教育預(yù)防策略、評(píng)估策略等傷害預(yù)防策略維度進(jìn)行文本分析。結(jié)果 24份政策文本中，政策工具維度共212個(gè)編碼參考點(diǎn)，環(huán)境型、供給型、需求型政策工具應(yīng)用占比分別為45.3%（96/212）、40.6%（86/212）和14.1%（30/212）。在高收入國(guó)家中，美國(guó)和德國(guó)應(yīng)用供給型政策工具下的公共服務(wù)工具較多，占比分別為40.5%（17/42）和13.8%（8/58）；新加坡重點(diǎn)應(yīng)用供給型政策工具下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工具〔24.1%（7/29）〕。在非高收入國(guó)家中，俄羅斯、泰國(guó)應(yīng)用環(huán)境型政策工具最多，應(yīng)用比例分別為51.3%（20/39）和55.6%（10/18）。供給型政策工具中公共服務(wù)被使用最多，占17.5%（37/212）；環(huán)境型政策工具中，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)使用最多，占10.8%（23/212）；需求型政策工具中，醫(yī)保支付被使用最多，占4.7%（10/212）。此外，傷害預(yù)防策略維度共105個(gè)參考點(diǎn)，教育預(yù)防策略占比最高，為31.4%（33/105），工程策略占比最低，為5.7%（6/105）。高收入國(guó)家進(jìn)入多部門(mén)協(xié)作政策執(zhí)行階段，非中高收入國(guó)家處于衛(wèi)生部政策制定階段。結(jié)論 六國(guó)側(cè)重應(yīng)用供給型政策工具下的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；需求型工具的應(yīng)用重點(diǎn)可以概述為醫(yī)保經(jīng)辦干預(yù)服務(wù)、財(cái)政基金籌建干預(yù)項(xiàng)目、價(jià)格補(bǔ)貼吸引服務(wù)購(gòu)買(mǎi)；環(huán)境型工具重規(guī)劃、組織、宣傳及標(biāo)準(zhǔn)制定。結(jié)合六國(guó)開(kāi)展干預(yù)工作的優(yōu)先事項(xiàng)和具體措施，可充分借鑒完善公共服務(wù)、加強(qiáng)循證、規(guī)范技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政激勵(lì)、醫(yī)保經(jīng)辦、價(jià)格補(bǔ)貼等方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)社區(qū)老年人跌倒干預(yù)政策。

【關(guān)鍵詞】 老年人；跌倒干預(yù)；社區(qū)；政策工具；內(nèi)容分析法；政策研究

【中圖分類(lèi)號(hào)】 R 339.34 R 12 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A DOI：10.12114/j.issn.1007-9572.2023.0092

【引用本文】 顧晗昕，劉洋，劉遠(yuǎn)立. 政策工具視角下社區(qū)老年人跌倒干預(yù)國(guó)際比較研究［J］. 中國(guó)全科醫(yī)學(xué)，2023，26（34）：4231-4238，4245. DOI：10.12114/j.issn.1007-9572.2023.0092. ［www.chinagp.net］

GU H X，LIU Y，LIU Y L. Falls prevention intervention for community-dwelling older adults from the perspective of policy tools：an international comparative study［J］. Chinese General Practice，2023，26（34）：4231-4238，4245.

Falls Prevention Intervention for Community-dwelling Older Adults from the Perspective of Policy Tools：an International Comparative Study GU Hanxin，LIU Yang，LIU Yuanli*

School of Health Policy and Management，Chinese Academy of Medical Sciences amp; Peking Union Medical College，Beijing 100730，China

*Corresponding author：LIU Yuanli，Professor/Doctoral supervisor；E-mail：liuyuanli_pumc@163.com

【Abstract】 Background Falls among older adults will cause a heavy burden on society and families. The development of effective falls prevention intervention policies for community-dwelling older adults is an important initiative to address this global public health problem. Objective To analyze and compare the content composition，key initiatives and implementation strategies of current falls prevention intervention policies for community-dwelling older adults in different countries from the perspective of policy tools. Methods Six countries in Asia，North America，and Europe，including Japan，Singapore，Thailand，the United States，Germany，and Russia，were selected as sample countries according to the degree of population aging and economic income level. Refer to the websites of relevant government departments such as the Ministry of Health，the Center for Disease Control and Prevention and directly affiliated institutions，as well as websites of nongovernmental organizations，such as Prevention of Falls Network Europe，National Council On Aging，U.S.，Association of Fall Prevention，Japan，and National Association of Statutory Health Insurance Funds，Germany，the national policy documents of prevention interventions for community-dwelling older adults from January 2010 to June 2022 were searched by using \"older adults\" \"fall/drop/accidental injuries\" \"prevention\" as keywords. The text analysis was performed from the dimensions of policy tools such as demand-side type，supply-side type and environmental-side type，and injury prevention strategies such as education prevention strategies and evaluation strategies.

Results Among the 24 policy documents，there were 212 coded targets in the dimension of policy tools，with environmental-side type，supply-side type and demand-side type policy tools accounting for 45.3%（96/212），40.6%（86/212） and 14.1%（30/212），respectively. Among high-income countries，the public service tools under supply-side type policy tools were mostly applied in the United States and Germany，accounting for 40.5%（17/42） and 13.8%（8/58）；the infrastructure construction tools under supply-side type policy tools were focused in Singapore〔24.1%（7/29）〕. Among low and middle income countries，the environmental-side type policy tools were mostly applied in Russia and Thailand，accounting for 51.3%（20/39） and 55.6%（10/18）， respectively. Public service was mostly applied among the supply-side type policy tools，accounting for 17.5%（37/212）；technical standard was mostly applied among the environmental-side type policy tools，accounting for 10.8%（23/212）；medicare payment was mostly applied among the demand-side type policy tools，accounting for 4.7%（10/212）. In addition，there were 105 coded targets in the dimension of injury prevention strategies，with the education prevention strategies accounting for the highest proportion of 31.4%（33/105），the engineering strategy accounting for the lowest proportion of 5.7%（6/105）. High-income countries are at the stage of multi-sectoral collaborative policy implementation，low and middle income countries are at the stage of policy implementation by the Ministry of Health stage. Conclusion Six countries focus on public service and infrastructure development under supply-side type policy tools；the application of demand-side type policy tools can be summarized as intervention services managed by medical insurance，intervention projects supported by financial funds，service purchases attracted by price subsidies，planning，organization，advocacy，and standard setting of environmental-side type policy tools. In combination with the priorities and specific measures of the six countries，it is suggested to learn from advanced experience in improving public services，strengthening evidence-based projects，standardizing technical standards，supporting financial incentives，expanding medical insurance programs，and providing price subsidies，thus further optimizing falls prevention intervention policies for community-dwelling older adults.

【Key words】 Aged；Falls prevention；Community setting；Policy tools；Content analysis method；Policy research

跌倒是指突發(fā)的、不自主的、非故意的體位改變，由于各種原因倒在地上或更低的平面上。全球約1/3的≥65歲老年人每年發(fā)生跌倒［1］，在國(guó)內(nèi)，≥60歲老年人一年跌倒率為14.7%～34.0%［2］。跌倒可導(dǎo)致老年人疼痛、喪失自理能力、殘疾甚至過(guò)早死亡，在我國(guó)，跌倒是≥65歲人群因傷害致死的首位原因［3］，2013—2020年，全國(guó)大部分省份老年人因跌倒造成的死亡率呈上升趨勢(shì)［4］。隨著人口老齡化進(jìn)程加深，全球因跌倒造成的疾病負(fù)擔(dān)持續(xù)增長(zhǎng)［5］，預(yù)計(jì)到2050年用于社區(qū)老年人跌倒治療和護(hù)理的費(fèi)用可達(dá)15億美元以上［6］，為家庭和社會(huì)帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)。據(jù)此，WHO倡議將預(yù)防老年人跌倒作為公共衛(wèi)生重點(diǎn)列入國(guó)家政策規(guī)劃［1，7-8］。跌倒干預(yù)政策為成功實(shí)施社區(qū)老年人跌倒預(yù)防工作提供關(guān)鍵信息、系統(tǒng)方法及軟/硬件支持，開(kāi)展政策研究對(duì)于制定及優(yōu)化社區(qū)老年人跌倒干預(yù)工作具有重要意義［9］。現(xiàn)有的社區(qū)老年人跌倒干預(yù)政策研究聚焦政策文件質(zhì)量評(píng)估［10］，一方面未發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)的政策分析工具［11］，另一方面缺乏不同國(guó)家政策發(fā)展階段、內(nèi)容構(gòu)成異同的比較。本文基于政策工具視角，選取6個(gè)國(guó)家24份國(guó)家層面頒布的社區(qū)老年人跌倒干預(yù)相關(guān)政策文本，采用內(nèi)容分析結(jié)合定量分析總結(jié)跌倒干預(yù)政策的內(nèi)容構(gòu)成，探究跌倒干預(yù)工作的側(cè)重點(diǎn)和發(fā)展模式，為制訂與優(yōu)化老齡服務(wù)相關(guān)政策提供借鑒。

1 資料與方法

1.1 資料選取

1.1.1 典型國(guó)家抽樣 為了解老齡化程度、經(jīng)濟(jì)水平對(duì)政策制定的影響，本文參考聯(lián)合國(guó)劃分標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)2022年人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)［12］將國(guó)家劃分為輕度老齡化（gt;60歲人口占總?cè)丝诒戎貫?0%～20%）和中到重度老齡化（gt;60歲人口占總?cè)丝诒戎爻^(guò)20%），結(jié)合世界銀行2021年經(jīng)濟(jì)體收入水平分類(lèi)［13］，構(gòu)建老齡化程度、收入水平兩維度抽樣矩陣，選取符合條件的6個(gè)國(guó)家作為研究樣本（表1）。

1.1.2 政策文本檢索及信息提取 訪問(wèn)各國(guó)衛(wèi)生部、疾病預(yù)防控制中心（簡(jiǎn)稱疾控中心）等相關(guān)政府部門(mén)及其直屬機(jī)構(gòu)，以及歐洲跌倒預(yù)防網(wǎng)絡(luò)（Prevention of Falls Network Europe，ProFaNE）、美國(guó)老齡問(wèn)題委員會(huì)（National Council on Aging，NCOA）、日本跌倒預(yù)防協(xié)會(huì)、德國(guó)健康保險(xiǎn)協(xié)會(huì)等非政府組織官網(wǎng)，以“老年人，跌倒/墜落/意外傷害，預(yù)防/干預(yù)”為關(guān)鍵詞檢索2010年1月—2022年6月出臺(tái)的與社區(qū)老年人跌倒干預(yù)相關(guān)的規(guī)范性文本。政策文本遴選原則如下：（1）選擇由中央政府及其直屬機(jī)構(gòu)頒發(fā)的全國(guó)性文件；（2）文件類(lèi)型包括法律法規(guī)、意見(jiàn)、規(guī)劃、指導(dǎo)方針、綱要、通知、公告、項(xiàng)目介紹、政府工作報(bào)告。按照以上原則，最終確定6個(gè)國(guó)家共24份政策文本，提取關(guān)鍵信息包括政策名稱、發(fā)布機(jī)構(gòu)、發(fā)布時(shí)間。24份政策文本分別來(lái)自美國(guó)（n=5）、日本（n=2）、德國(guó)（n=3）、新加坡（n=6）、俄羅斯（n=4）、泰國(guó)（n=4），政策發(fā)布機(jī)構(gòu)包括各國(guó)衛(wèi)生部和疾控中心、俄羅斯勞動(dòng)和社會(huì)保障部、美國(guó)衛(wèi)生與公眾服務(wù)部、美國(guó)農(nóng)業(yè)部、新加坡建屋發(fā)展局、新加坡建設(shè)部等（表2）。

1.2 政策分析框架構(gòu)建 為考察政策在不同國(guó)家發(fā)展的模式與特征，本研究選擇政策工具、傷害預(yù)防策略兩個(gè)維度，分別以X、Y維度命名，構(gòu)建社區(qū)老年人跌倒干預(yù)政策分析框架。

1.2.1 X維度：政策工具維度 政策工具指政府等主體為達(dá)成政策目標(biāo)采用的手段［14］。在政策文本分析中引入政策工具，能夠體現(xiàn)政策立體化的特點(diǎn)，從而更好地展現(xiàn)政策的優(yōu)勢(shì)與不足，促進(jìn)政策制定及政策工具調(diào)整。政策工具的合理選擇與組合是實(shí)現(xiàn)社區(qū)老年人跌倒干預(yù)項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展目標(biāo)的基本保證。本研究假設(shè)社區(qū)老年人跌倒干預(yù)項(xiàng)目的發(fā)展關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)服務(wù)供需關(guān)系，需要充分釋放市場(chǎng)活力，從而合理調(diào)配醫(yī)療資源。因此，采用ROTHWELL等［15］的政策工具理論，該理論具有明顯的市場(chǎng)化取向，強(qiáng)調(diào)政府在政策環(huán)境營(yíng)造中發(fā)揮重要作用，將需求型、供給型和環(huán)境型3類(lèi)政策工具作為X維度對(duì)社區(qū)老年人跌倒干預(yù)政策文本進(jìn)行分析（表3）。

1.2.2 Y維度：傷害預(yù)防策略維度 預(yù)防社區(qū)老年人跌倒作為一項(xiàng)重要的公共衛(wèi)生問(wèn)題，相關(guān)政策的執(zhí)行與落實(shí)需遵循科學(xué)的策略，僅分析政策工具的選擇和應(yīng)用情況無(wú)法體現(xiàn)各國(guó)社區(qū)跌倒干預(yù)政策在實(shí)施過(guò)程中的側(cè)重與亮點(diǎn)，對(duì)我國(guó)社區(qū)跌倒干預(yù)項(xiàng)目的借鑒意義有限。在老年人跌倒干預(yù)措施具體執(zhí)行階段，我國(guó)《老年人跌倒干預(yù)技術(shù)指南》建議綜合實(shí)施教育預(yù)防（education）、環(huán)境改善（environmental modification）、工程（engineering）、強(qiáng)化執(zhí)法（enforcement）和評(píng)估（evaluation）策略構(gòu)成的“5E”傷害預(yù)防策略［16］。在社區(qū)老年人跌倒干預(yù)中遵循“5E”原則有利于減少、控制傷害和死亡事件，但由于制定和實(shí)施5種策略對(duì)資源供給、環(huán)境支持等方面的要求各異，同時(shí)受?chē)?guó)家醫(yī)療體系、福利制度的影響較大，其在不同國(guó)情下的應(yīng)用實(shí)踐值得進(jìn)一步討論。鑒于此，本研究將“5E”傷害預(yù)防策略作為Y維度（表4），基于社區(qū)老年人跌倒干預(yù)政策現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化過(guò)程，分析針對(duì)5種傷害預(yù)防策略的政策工具組合與使用狀況。

1.3 統(tǒng)計(jì)學(xué)方法 應(yīng)用READ（ready materials，extract data，analyse data，distil）政策分析法［17］，通過(guò)設(shè)立問(wèn)題列表、閱讀分析、提煉文本信息，歸納各國(guó)社區(qū)老年人跌倒干預(yù)政策概況。應(yīng)用NVivo 11對(duì)納入的24份政策文本語(yǔ)句進(jìn)行自下而上的歸納：首先將文本語(yǔ)句編碼為一級(jí)節(jié)點(diǎn)，即X維度下15種具體工具；隨后梳理一級(jí)節(jié)點(diǎn)語(yǔ)句，進(jìn)一步編碼為二級(jí)節(jié)點(diǎn)，二級(jí)編碼節(jié)點(diǎn)為X維度3種政策工具和Y維度5種傷害預(yù)防策略。所有Y維度編碼參考點(diǎn)都體現(xiàn)了政策工具信息，但并非所有政策工具都能對(duì)應(yīng)傷害預(yù)防策略，因此Y維度參考點(diǎn)數(shù)可能少于X維度一級(jí)編碼參考點(diǎn)數(shù)。結(jié)合定量分析法分析不同編碼參考點(diǎn)的頻次和占比，應(yīng)用內(nèi)容分析法提取政策應(yīng)用情況和側(cè)重點(diǎn)等信息。

2 結(jié)果

2.1 政策文本計(jì)量分析結(jié)果

2.1.1 政策工具（X維度）分布情況 X維度編碼參考點(diǎn)共212個(gè)，供給型、環(huán)境型、需求型政策工具分別占40.6%（86/212）、45.3%（96/212）、14.1%（30/212）。供給型政策工具中公共服務(wù)被使用最多，占17.5%（37/212）；人才建設(shè)和科技信息支持被使用較少，分別占4.7%（10/212）和5.7%（12/212）。環(huán)境型政策工具中，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)規(guī)劃被使用較多，分別占10.8%（23/212）和10.4%（22/212）；宣傳推廣被使用最少，占6.1%（13/212）。需求型政策工具中，醫(yī)保支付被使用最多，占4.7%（10/212）；政府采購(gòu)被使用最少，占0.5%（1/212），見(jiàn)表5。

在高收入國(guó)家中，美國(guó)和德國(guó)應(yīng)用供給型政策工具下的公共服務(wù)工具較多，占比分別為40.5%（17/42）和13.8%（8/58）；新加坡重點(diǎn)應(yīng)用供給型政策工具下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工具〔24.1%（7/29）〕；除需求型政策工具下的示范項(xiàng)目缺乏應(yīng)用外，日本對(duì)其余14種具體政策工具的應(yīng)用較為均衡。在非高收入國(guó)家中，俄羅斯、泰國(guó)應(yīng)用環(huán)境型政策工具最多，應(yīng)用比例分別為51.3%（20/39）和55.6%（10/18），見(jiàn)表5。

2.1.2 傷害預(yù)防策略（Y維度）分布情況 Y維度編碼參考點(diǎn)共105個(gè)。教育預(yù)防和評(píng)估策略占比最高，分別為31.4%（33/105）、22.9%（24/105）；工程策略占比最低，為5.7%（6/105），見(jiàn)表6。

2.1.3 X-Y維度交叉分析 圖1是5種傷害預(yù)防策略應(yīng)用政策工具情況。由X-Y維度交叉分析可知，各國(guó)當(dāng)前在執(zhí)行社區(qū)跌倒預(yù)防策略過(guò)程中，不同策略應(yīng)用政策工具的分布不均。教育預(yù)防策略中，供給型工具的公共服務(wù)被使用最多，占21.0%（22/105）；評(píng)估策略中，環(huán)境型工具的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)被使用最多，占9.5%（10/105）；強(qiáng)化執(zhí)法策略中，環(huán)境型工具的法規(guī)管制被使用最多，占14.3%（15/105）；工程策略中使用了供給型工具的科技信息支持和公共服務(wù)均占1.9%（2/105）；環(huán)境改善策略中，供給型工具的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)被使用最多，占11.4%（12/105）。

2.2 政策文本內(nèi)容分析結(jié)果 通過(guò)進(jìn)一步閱讀和梳理X、Y維度編碼參考點(diǎn)，本研究發(fā)現(xiàn)人口老齡化程度是決定各國(guó)早期出臺(tái)政策的重要背景因素；此外，不同收入國(guó)家的政策發(fā)展階段、法律完善程度、多部門(mén)合作程度存在差異。根據(jù)經(jīng)濟(jì)收入分類(lèi)，可概括為以高收入國(guó)家為代表的多部門(mén)協(xié)作政策執(zhí)行階段和以非中高收入國(guó)家為代表的衛(wèi)生部政策制定階段。

在政策規(guī)劃類(lèi)型層面，兩個(gè)國(guó)家出臺(tái)了單獨(dú)的全國(guó)性社區(qū)老年人跌倒干預(yù)政策及行動(dòng)計(jì)劃（美國(guó)、俄羅斯）［18］；3個(gè)國(guó)家將社區(qū)老年人跌倒干預(yù)嵌入國(guó)民健康促進(jìn)或預(yù)防保健政策（德國(guó)、日本、新加坡）；泰國(guó)僅發(fā)布老年人跌倒損傷預(yù)防指南，處于議程設(shè)定階段。在法律完善層面，衛(wèi)生部的職責(zé)包括批準(zhǔn)跌倒干預(yù)指南（俄羅斯、美國(guó)、泰國(guó)）、設(shè)立國(guó)家預(yù)防工作組（德國(guó)、俄羅斯、日本）、制定籌資方案（俄羅斯、日本、德國(guó)）、明確地區(qū)及機(jī)構(gòu)分工職責(zé)（美國(guó)、俄羅斯、德國(guó)、日本）；德國(guó)、日本將社區(qū)老年人跌倒干預(yù)工作納入醫(yī)保法規(guī)，由醫(yī)?；鸹I資、供給及監(jiān)管；美國(guó)修訂《支持老年人法案》［19］，設(shè)立循證干預(yù)專項(xiàng)基金，制定跌倒循證干預(yù)計(jì)劃的申請(qǐng)、評(píng)估和實(shí)施流程；泰國(guó)僅頒布老年人基本權(quán)利保障相關(guān)法規(guī)。在多部門(mén)合作層面，日本、新加坡、美國(guó)、德國(guó)合作程度高，通過(guò)推動(dòng)衛(wèi)生部、住建部、社會(huì)服務(wù)部等聯(lián)合行動(dòng)，致力于降低社區(qū)老年人生理、環(huán)境、心理、社會(huì)等多種跌倒風(fēng)險(xiǎn)因素；俄羅斯、泰國(guó)規(guī)定衛(wèi)生部為主要執(zhí)行部門(mén)，政策文本中較少涉及多部門(mén)合作。

3 討論

本研究從政策文本分析的角度，應(yīng)用政策工具及傷害預(yù)防策略評(píng)價(jià)各國(guó)政策文本，對(duì)日本、美國(guó)、德國(guó)、新加坡、俄羅斯、泰國(guó)正在制定或執(zhí)行的全國(guó)性社區(qū)老年人跌倒干預(yù)政策進(jìn)行梳理和總結(jié)，揭示當(dāng)前各國(guó)跌倒干預(yù)政策存在的亮點(diǎn)和不足。

3.1 供給型政策工具應(yīng)用模式分析 供給型政策工具在各國(guó)分布差異較大。本研究根據(jù)社區(qū)老年人跌倒干預(yù)政策的完善程度和發(fā)展階段，將供給型政策工具歸納為3種模式：一是多因素綜合干預(yù)運(yùn)用模式，以美國(guó)、德國(guó)、日本為代表。美國(guó)、德國(guó)持續(xù)開(kāi)展針對(duì)性、跨學(xué)科合作、可循證的社區(qū)多因素跌倒干預(yù)項(xiàng)目［20-22］；日本將老年人跌倒干預(yù)工作嵌入國(guó)家老年人保健事業(yè)和護(hù)理預(yù)防一體化實(shí)施制度［23］，由市町村根據(jù)當(dāng)?shù)氐哪甓润w檢數(shù)據(jù)對(duì)健康促進(jìn)、疾病預(yù)防項(xiàng)目做出動(dòng)態(tài)調(diào)整［24］，涵蓋風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、運(yùn)動(dòng)、營(yíng)養(yǎng)等多因素干預(yù)措施。二是以新加坡為代表的單因素重點(diǎn)干預(yù)模式，重點(diǎn)改善、消除老年人跌倒環(huán)境危險(xiǎn)因素［25-26］，推進(jìn)公共區(qū)域無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)及私人住宅適老化改造項(xiàng)目“樂(lè)齡易”計(jì)劃［27］。三是基于跌倒風(fēng)險(xiǎn)篩查的醫(yī)療干預(yù)模式，以俄羅斯和泰國(guó)為案例。俄羅斯側(cè)重開(kāi)發(fā)跌倒風(fēng)險(xiǎn)篩查工具及提供醫(yī)療干預(yù)手段［28-29］；泰國(guó)擬將老年人跌倒干預(yù)嵌入國(guó)家傷害預(yù)防工作［30-31］，為醫(yī)院就診患者、體檢人群提供跌倒風(fēng)險(xiǎn)篩查及必要的醫(yī)療干預(yù)。

3.2 環(huán)境型政策工具應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)分析 本研究發(fā)現(xiàn)，六國(guó)對(duì)環(huán)境型政策工具下目標(biāo)規(guī)劃、組織實(shí)施、宣傳推廣和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用存在很高一致性。一是目標(biāo)規(guī)劃主題，闡述了跌倒干預(yù)工作的實(shí)施時(shí)間、實(shí)施地區(qū)、覆蓋人群和期望目標(biāo)。俄羅斯的政策指向是規(guī)定各項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃的優(yōu)先次序，制定明確的工作時(shí)間表；其余五國(guó)在全國(guó)性政策文本中未涉及優(yōu)先事項(xiàng)和階段性任務(wù)。覆蓋人群一般為≥60歲或≥65歲、具備生活自理能力的社區(qū)老年人，失能、殘疾長(zhǎng)者由本國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)承擔(dān)照護(hù)責(zé)任（除泰國(guó)外），美國(guó)、德國(guó)、新加坡的政策指向是針對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的移民、少數(shù)族裔開(kāi)設(shè)特殊津貼或干預(yù)計(jì)劃，為細(xì)化跌倒干預(yù)服務(wù)、擴(kuò)大服務(wù)范圍、促進(jìn)健康公平性提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。二是組織實(shí)施主題，4個(gè)高收入國(guó)家的政策指向是衛(wèi)生部、社會(huì)服務(wù)部、住建部、交通部等多部門(mén)聯(lián)合頒布指導(dǎo)文件，規(guī)定由醫(yī)療機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、社區(qū)、其他社會(huì)組織（如體育協(xié)會(huì)、文娛組織、志愿團(tuán)體）落實(shí)執(zhí)行干預(yù)政策，為開(kāi)展多因素干預(yù)措施提供政策扶持。三是宣傳推廣主題，六國(guó)均采用線下宣講結(jié)合線上推廣。線下依托社區(qū)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、廣場(chǎng)、便利店、跌倒預(yù)防教室等場(chǎng)所，開(kāi)展“面對(duì)面”指導(dǎo)；線上借助官方網(wǎng)站、新聞媒體、視頻網(wǎng)站及健康相關(guān)應(yīng)用程序投放電子版跌倒預(yù)防指南。四是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主題，各國(guó)政策指向包括開(kāi)發(fā)社區(qū)老年人跌倒風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具、出臺(tái)干預(yù)指南、提供干預(yù)項(xiàng)目循證依據(jù)（美國(guó)、德國(guó)）、構(gòu)建干預(yù)項(xiàng)目質(zhì)量評(píng)價(jià)體系（美國(guó)、德國(guó)、日本、俄羅斯）。五是法規(guī)管制主題，該工具在部分國(guó)家尚未被充分利用。參考美國(guó)、德國(guó)、俄羅斯的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)性法律條款和監(jiān)管機(jī)制有利于科學(xué)評(píng)估政策實(shí)施情況和干預(yù)效果，進(jìn)一步保障老年群體的福利。

3.3 需求型政策工具應(yīng)用模式分析 需求型政策是拉動(dòng)社區(qū)老年人跌倒干預(yù)政策發(fā)展的直接動(dòng)力，各國(guó)對(duì)該工具的應(yīng)用可概括為3類(lèi)模式：第一類(lèi)模式為醫(yī)保承辦，包括德國(guó)、日本、俄羅斯。德國(guó)在國(guó)家預(yù)防戰(zhàn)略政策框架內(nèi)劃定健康險(xiǎn)機(jī)構(gòu)名單，制定預(yù)防服務(wù)目錄，由醫(yī)保公司承辦社區(qū)跌倒干預(yù)項(xiàng)目，負(fù)擔(dān)組織、評(píng)估和運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的費(fèi)用［22］；日本整合國(guó)民健康險(xiǎn)、高齡老人健康險(xiǎn)及介護(hù)保險(xiǎn)，跌倒干預(yù)服務(wù)被納入三位一體的保險(xiǎn)制度；俄羅斯在聯(lián)邦免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)范圍內(nèi)提供跌倒干預(yù)服務(wù)。該模式下，醫(yī)保參保人員無(wú)須再購(gòu)買(mǎi)或參加其他組織的服務(wù)，流程便捷，民眾獲得感強(qiáng)，同時(shí)醫(yī)保支付有助于規(guī)范醫(yī)療服務(wù)行為、優(yōu)化醫(yī)療資源配置。第二類(lèi)模式為財(cái)政籌辦，代表國(guó)家為美國(guó)，具體形式為社區(qū)生活管理局下轄專項(xiàng)基金為達(dá)標(biāo)的跌倒循證干預(yù)項(xiàng)目撥款。該舉措豐富了服務(wù)內(nèi)涵和服務(wù)方式，激發(fā)市場(chǎng)活力，擁有較大發(fā)展?jié)摿驼呒?lì)作用。第三類(lèi)模式為價(jià)格補(bǔ)貼，代表國(guó)家為新加坡。通過(guò)財(cái)政撥款為跌倒干預(yù)服務(wù)提供高額價(jià)格補(bǔ)貼［32］，公民自費(fèi)部分占比低，既體現(xiàn)跌倒干預(yù)服務(wù)的普惠性，又倡導(dǎo)國(guó)民為健康付費(fèi)，達(dá)到提升國(guó)民健康意識(shí)、促進(jìn)全民健康的目的。

3.4 傷害預(yù)防策略應(yīng)用現(xiàn)狀及啟示 所有樣本國(guó)家中，教育預(yù)防和環(huán)境改善策略是社區(qū)跌倒干預(yù)項(xiàng)目采取的主要干預(yù)手段，如美國(guó)開(kāi)展跌倒循證干預(yù)項(xiàng)目、德國(guó)開(kāi)設(shè)跌倒預(yù)防課程、新加坡提供房屋翻修計(jì)劃“樂(lè)齡易”、俄羅斯組建跌倒預(yù)防學(xué)校等，均應(yīng)用運(yùn)動(dòng)干預(yù)、健康教育、用藥管理等教育預(yù)防策略及家庭環(huán)境改造、社區(qū)公共區(qū)域適老化改造等環(huán)境改善策略。評(píng)估策略的具體做法包括干預(yù)措施執(zhí)行規(guī)范、干預(yù)效果評(píng)價(jià)、跌倒風(fēng)險(xiǎn)篩查環(huán)節(jié)實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，如美國(guó)、俄羅斯、泰國(guó)基于循證原則開(kāi)發(fā)全國(guó)適用的跌倒篩查工具，新加坡制定全國(guó)無(wú)障礙環(huán)境規(guī)范，日本定期利用體檢數(shù)據(jù)評(píng)估老年人健康狀況以指導(dǎo)本年度干預(yù)措施。強(qiáng)化執(zhí)法策略的經(jīng)驗(yàn)主要為頒布專項(xiàng)法律條文、完善政府監(jiān)管體系、提供民眾監(jiān)督渠道，在此策略的應(yīng)用上，德國(guó)提供了值得借鑒的模板，通過(guò)出臺(tái)《加強(qiáng)健康促進(jìn)及疾病預(yù)防法》，對(duì)干預(yù)項(xiàng)目制定、執(zhí)行、評(píng)估全流程加以規(guī)范，從而保證了政策優(yōu)先級(jí)和權(quán)威性。六國(guó)對(duì)工程策略的應(yīng)用最薄弱：一方面，預(yù)防跌倒科技產(chǎn)品主要由科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)研發(fā)，在全國(guó)性政策文本中較少涉及；另一方面，當(dāng)前各國(guó)對(duì)工程策略的應(yīng)用局限于地區(qū)小范圍試點(diǎn)，宣傳力度弱，費(fèi)用高昂。政府應(yīng)在推廣教育預(yù)防、評(píng)估策略的同時(shí)重視工程策略成果的推廣，充分應(yīng)用價(jià)格補(bǔ)貼、政府采購(gòu)、醫(yī)保支付等需求型工具，為有需求的老年人供應(yīng)定價(jià)合理、安全、有效的科技產(chǎn)品。

3.5 政策工具-傷害預(yù)防策略應(yīng)用現(xiàn)狀及啟示 二維交叉分析發(fā)現(xiàn)，教育預(yù)防、工程和環(huán)境改善策略應(yīng)用供給型工具占比最高；評(píng)估、強(qiáng)化執(zhí)法策略應(yīng)用環(huán)境型工具最多；需求型工具在實(shí)施“5E”傷害預(yù)防策略時(shí)較少被應(yīng)用。以上差異既體現(xiàn)了政府的應(yīng)用偏好，也體現(xiàn)了不同政策工具的適用范圍和限度。

在制定和實(shí)施教育預(yù)防及環(huán)境改善策略時(shí)，各國(guó)中央政府更多采取供給型工具，從公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩方面予以重點(diǎn)支持，體現(xiàn)了中央政府促進(jìn)社區(qū)跌倒干預(yù)服務(wù)地區(qū)均等化、保障弱勢(shì)群體權(quán)益的利好政策導(dǎo)向。但另一方面，供給型工具的結(jié)構(gòu)分布并不均衡，主要表現(xiàn)為人才建設(shè)應(yīng)用不足，對(duì)從業(yè)人員的數(shù)量、能力和資質(zhì)未做明確規(guī)定；科技信息支持、資金投入應(yīng)用比例較低。以上現(xiàn)象啟示，要發(fā)揮供給型工具對(duì)教育預(yù)防和環(huán)境改善策略的推動(dòng)作用：一是通過(guò)政府提供公共服務(wù)、完善設(shè)施建設(shè)促成跌倒干預(yù)項(xiàng)目落地，縮小地區(qū)差距；二是重視從業(yè)人員教育培訓(xùn)和資格準(zhǔn)入，打造科學(xué)、合理的人才梯隊(duì)；三是建立健全信息服務(wù)平臺(tái)，利用信息化手段簡(jiǎn)化老年居民跌倒干預(yù)服務(wù)參與流程。

評(píng)估策略應(yīng)用環(huán)境型工具下的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)占比最高。研究顯示，基于循證的政策制定和政策評(píng)估是政策發(fā)展方向，但由于缺乏資源、技術(shù)手段、追責(zé)機(jī)制等，在各國(guó)范圍內(nèi)仍存在巨大挑戰(zhàn)［33］。因此，制定社區(qū)老年人跌倒干預(yù)政策要在循證依據(jù)指導(dǎo)下頒布實(shí)施細(xì)則、評(píng)估指標(biāo)、考核體系，利用環(huán)境型工具的正面影響強(qiáng)化評(píng)估策略效果；其次，結(jié)合評(píng)估策略所獲取的政策實(shí)施進(jìn)展和實(shí)施效果，持續(xù)優(yōu)化環(huán)境型工具。

需求型工具較少應(yīng)用于“5E”預(yù)防策略，僅政府采購(gòu)、價(jià)格補(bǔ)貼兩項(xiàng)得到應(yīng)用。需求型工具通過(guò)減少影響服務(wù)發(fā)展的不穩(wěn)定因素，開(kāi)拓服務(wù)市場(chǎng)，從而拉動(dòng)相關(guān)服務(wù)發(fā)展；“5E”預(yù)防策略為政策實(shí)施階段的干預(yù)手段，直觀表現(xiàn)為各類(lèi)服務(wù)形式和服務(wù)內(nèi)容。需求型工具的均衡應(yīng)用有利于擴(kuò)大“5E”預(yù)防策略發(fā)展空間、豐富服務(wù)內(nèi)涵和形式、減輕財(cái)政壓力，使跌倒干預(yù)項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展。在全國(guó)性政策中，需求型工具適用于整體項(xiàng)目規(guī)劃，并與環(huán)境型工具和供給型工具配套使用，從而發(fā)揮其相應(yīng)的激勵(lì)作用。

我國(guó)《老年人跌倒干預(yù)技術(shù)指南》［17］從公共衛(wèi)生角度總結(jié)了國(guó)內(nèi)外老年人跌倒預(yù)防控制的證據(jù)和經(jīng)驗(yàn)，提出了干預(yù)措施和方法，并先后于上海市長(zhǎng)寧區(qū)、河北省石家莊市等地開(kāi)展社區(qū)老年人跌倒干預(yù)試點(diǎn)工作。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)社區(qū)老年人跌倒干預(yù)政策的研究不足，國(guó)內(nèi)研究聚焦傷害監(jiān)測(cè)、危險(xiǎn)因素分析、跌倒風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具評(píng)價(jià)及試點(diǎn)干預(yù)項(xiàng)目效果評(píng)價(jià)，地區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目間存在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同（如風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具［34］）、組織實(shí)施部門(mén)層級(jí)不明確、干預(yù)效果評(píng)價(jià)指標(biāo)無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題［35-37］，各地干預(yù)工作的目標(biāo)規(guī)劃、組織實(shí)施、平臺(tái)建設(shè)、資源配置、籌資支付等方面還需不斷完善、調(diào)整。本研究基于政策工具視角，比較六國(guó)政府正在或執(zhí)行的全國(guó)性社區(qū)老年人跌倒干預(yù)政策，概括當(dāng)前各國(guó)在完善公共服務(wù)、加強(qiáng)循證、規(guī)范技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政激勵(lì)、醫(yī)保經(jīng)辦、價(jià)格補(bǔ)貼等方面的經(jīng)驗(yàn)，以期為我國(guó)今后的政策修訂提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

本研究存在一定局限性：其一是文本檢索未納入各國(guó)區(qū)域性政策文本及公開(kāi)發(fā)表的學(xué)術(shù)論文，因此聯(lián)邦政府體系國(guó)家頒布的各聯(lián)邦/州政策（美國(guó)、德國(guó)、俄羅斯）及地區(qū)試點(diǎn)成果（日本、泰國(guó)、新加坡）在本研究中無(wú)法考察；其二是受限于語(yǔ)言因素，本研究?jī)H選擇6個(gè)代表國(guó)家作為研究樣本，尚不能代表全球跌倒干預(yù)相關(guān)政策進(jìn)展情況。在此基礎(chǔ)上，后續(xù)可進(jìn)一步探究各國(guó)區(qū)域性政策制定、落實(shí)和科學(xué)評(píng)估情況，從循證角度應(yīng)用定量方法學(xué)驗(yàn)證政策落地的效果，分析落地中出現(xiàn)的問(wèn)題。

作者貢獻(xiàn)：顧晗昕提出研究選題方向，負(fù)責(zé)收集資料，撰寫(xiě)論文；劉洋負(fù)責(zé)文章的質(zhì)量控制及審校；劉遠(yuǎn)立對(duì)文章整體負(fù)責(zé)，監(jiān)督管理。

本文無(wú)利益沖突。

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（收稿日期：2023-02-21；修回日期：2023-05-19）

（本文編輯：張亞麗）