美國房地產政策側重于基礎性制度建設，政府很少對房地產市場尤其是私人房地產市場的短期變化進行直接調控。美國房地產次貸危機的經驗教訓說明房地產金融創(chuàng)新是把“雙刃劍”，在促進金融產品創(chuàng)新支持住房自有的同時，要及時建立健全金融監(jiān)管機制，避免房地產過度金融化。

一、美國宏觀基本面與房地產市場特點

（一）經濟總體呈上升趨勢，人口持續(xù)正增長

一是經濟總體呈現較快增長。1960年以來，除個別年份GDP出現小幅負增長外，其余年份經濟增長總體平穩(wěn)，1960—2022年GDP年均增速為2.99%，人均GDP從3000美元增加至7.6萬美元。二是人口持續(xù)正增長、城鎮(zhèn)化率超過80%。1960年以來美國人口持續(xù)保持正增長，1960—2022年年均增長1%。美國人口城鎮(zhèn)化進程起步較早，1960年城鎮(zhèn)化率達到70%，2006年突破80%，2022年達到83.8%。

（二）住房租購結構基本穩(wěn)定，住房保障比例約為5%

一是住房市場供求較為穩(wěn)定。1964—2022年美國擁有房屋所有權的家庭占比年均65%，最高年份為69.2%（2004年），近三分之一的美國人通過租賃或其他方式解決住房問題。美國自有住房空置水平較低，多數年份自有住房空置率保持在2%以內。二是美國房地產市場銷售以二手房為主。近年來，美國住房銷售以二手房為主，2000年至今二手房交易數量占比在90%左右。三是住房保障比例較低。1987年以來，由公共住房機構持有的租賃住房和政府進行貨幣補貼的租賃住房在住房存量中所占比例約為5%。

（三）次貸危機導致房地產價格出現較大幅度波動

從美國1975年以來房價走勢來看，在2007年次貸危機爆發(fā)之前，美國房價總體呈上漲態(tài)勢，期間房價雖然也出現過多次短期下降，但持續(xù)時間均未超過2個季度。而且在1980—2000年這20年間，房價走勢相對平穩(wěn)，月度平均漲幅為0.36%，絕大多數月份價格環(huán)比漲幅不超過1%。隨著次貸危機的爆發(fā)，美國房價自2007年8月份開始出現持續(xù)66個月的下行態(tài)勢，直到2012年2月才企穩(wěn)回升，全國房價降幅約為25%，部分地區(qū)房價降幅超過50%。2016年底房價恢復至次貸危機前水平，此后房價持續(xù)上漲，至2022年房價水平相比2008年翻倍。

二、美國房地產調控的主要做法

長期以來，美國政府圍繞1949年《住房法案》中的住房目標，形成了包括低收入住房政策、房地產稅收政策和房地產金融政策等房地產長期政策體系。除應對2008年次貸危機外，很少對房地產市場短期變化進行直接調控。

（一）側重于以低收入住房政策、稅收政策、金融政策為主體的基礎性制度建設

一是不斷完善的低收入住房政策。美國的低收入住房政策包括公共住房項目、聯邦政府資助開發(fā)的私有出租房項目、租房券政策。1937年，美國開始實施針對最低收入階層家庭的公共住房項目，資金來源早期為債券，此后變?yōu)檎畵芸睢?961年，聯邦政府針對不符合公共住房規(guī)定的低收入家庭提供私有出租住房。1974年，美國《住房法》設立了第一個全國租房券項目，主要為中低收入家庭提供租房補貼，該項目一直延續(xù)至今。

二是相對穩(wěn)定健全的房地產稅收政策體系。美國房地產相關稅收主要包括一般財產稅、所得稅、遺產稅和贈與稅、交易稅。其中，對土地和房屋直接征收的不動產稅歸在財產稅項下，稅基是房地產評估值的一定比例（各州規(guī)定不一，從20%—100%不等），稅率大約為1%—3%。房地產個人所得稅的課稅對象主要是個人投資房地產的股息和利息收入以及房地產經營中實現的收入，計入個人或家庭收入所得綜合征收所得稅。遺產稅和贈與稅的征稅門檻相對較高，一般而言住房繼承和贈與很少被征收。交易稅在房地產買賣時繳納，稅率在2%左右。

三是活躍的房地產金融體系。美國住房金融二級市場較為活躍，不同種類的住房抵押貸款證券化產品齊全，為銀行等金融機構化解流動性風險提供了條件。在住房金融二級市場發(fā)展過程中，以房利美和房地美為代表的金融機構為特定群體購房貸款提供擔?；虮ｋU，并對住房抵押貸款及其證券化資產進行多次打包，為不同風險偏好的投資者提供不同風險水平的投資工具。1938年，美國設立聯邦國民抵押貸款協會（即房利美），主要業(yè)務是購買聯邦住房管理局（FHA）和退伍軍人管理局（VA）擔保的抵押貸款，1972年開始購買非政府擔保的普通抵押貸款，1981年發(fā)行第一只抵押貸款證券。1970年，美國依據《緊急住房金融法》設立了聯邦住房抵押貸款公司（即房地美），其主要業(yè)務是購買普通抵押貸款，也購買FHA和VA擔保的抵押貸款，1971年發(fā)行以普通抵押貸款為基礎的抵押轉付證券，1983年發(fā)行第一只擔保抵押債券憑證（CMO）。

（二）鼓勵低收入家庭購房的政策取向和金融創(chuàng)新推升房地產泡沫

美國房地產金融機構通常以借款人的信用評分、債務收入比、貸款價值比率三項指標將住房按揭貸款區(qū)分為優(yōu)質貸款、次級貸款和近似優(yōu)質貸款三類。其中，次級貸款主要面對收入較低、負債較高的借款人，大多為中低收入群體或新移民。2000年之前，次級貸款增長緩慢。2000年互聯網泡沫破滅后，美國政府開始通過房地產業(yè)發(fā)展拉動經濟增長，其重要舉措之一就是鼓勵家庭特別是低收入家庭實現住房自有。與此同時，這一階段美國貨幣政策持續(xù)寬松，美聯儲連續(xù)13次降息，促成了2001年至2005年房地產市場的繁榮。為了追逐高額利潤，金融機構不惜降低貸款門檻持續(xù)增加次級貸款規(guī)模，甚至出現了“零首付”，并通過證券化方式將風險轉移給資本市場。伴隨房地產抵押貸款證券化等金融創(chuàng)新產品的推廣，大量低收入家庭擁有貸款購房資格，住房自有率由1998年之前的65%左右提高至2004年的69%。隨著經濟復蘇和出于對通脹的擔憂，美聯儲從2004年6月起兩年內連續(xù)17次加息，導致房價大幅下跌并引發(fā)次貸危機。危機爆發(fā)之后，大量家庭資不抵債，喪失贖回住房權利，房屋自有率持續(xù)降低，2013年降至65.1%。

（三）次貸危機后迅速大力度拯救經濟

次貸危機爆發(fā)后，美國政府迅速采取措施對金融機構和實體經濟進行救助。針對金融體系和金融機構采取包括市場注資和降息、機構注資等在內的救助措施。針對實體經濟層面的救助措施幾乎涵蓋了金融以外的所有投資、生產和消費領域。同時，鑒于金融危機中爆發(fā)出的監(jiān)管問題，2009年6月，美國總統(tǒng)奧巴馬宣布全面金融監(jiān)管改革方案，從而拉開美國20世紀30年代大蕭條以來最大規(guī)模的金融體系改革序幕。在此期間，美國政府并未采取專門的針對房地產市場的救助政策。

三、美國房地產調控的幾點啟示

（一）完善的住房保障體系致力于為低收入家庭提供租賃型住房保障

美國不把為所有居民提供基本生活必需品作為政府義務，只選擇性地提供給收入較低的人群，且這些人也要為此承擔相應責任。在此背景下，政府在住房領域傾向于關注低收入群體住房問題，通過公共住房項目、聯邦政府資助開發(fā)的私有出租房項目和租房券政策，為不同低收入群體提供租賃型住房保障。

（二）完備的房地產稅收政策體系為房地產市場平穩(wěn)運行提供支撐

美國的房地產稅收政策體系覆蓋保有和交易等各環(huán)節(jié)，有效調節(jié)房地產市場中的投資投機行為，在很大程度上保障房地產市場的持續(xù)平穩(wěn)健康運行。但美國在住房方面的稅負并不高，住房稅收優(yōu)惠政策是美國住房政策的重要內容，包括住房抵押貸款利息的所得稅減免、物業(yè)稅的所得稅減免、對業(yè)主房屋出售收入的稅收減免、對低收入購房和租房的稅收優(yōu)惠等。

（三）房地產金融創(chuàng)新是“雙刃劍”

美國次貸危機表明，房地產金融創(chuàng)新要把握好“度”。房地產抵押貸款證券化衍生品雖然具有分散銀行風險、拓展融資渠道等諸多好處，促進了美國房地產信貸的發(fā)展，支持了低收入家庭實現住房自有。但為了鼓勵低收入家庭參與購房，金融機構和政府均對“次級房貸”持支持態(tài)度，將其視作一種“多贏”的金融創(chuàng)新產品。圍繞這一產品創(chuàng)新過程，金融市場形成了一個由各類機構和個人組成的復雜利益鏈條，并且隨著鏈條的不斷拉長，原始的借貸關系變得越來越模糊不清，責任約束變得越來越松散，疊加金融監(jiān)管未跟上，最終爆發(fā)了次貸危機。

（四）加強房地產金融監(jiān)管是防范泡沫風險的重要方面

美國次貸危機形成與爆發(fā)的教訓表明，房地產泡沫風險與金融環(huán)境息息相關，低利率與房價上漲周期疊加，往往會吸引資金大量流向房地產領域，這期間，加強房地產金融監(jiān)管，建立透明化、標準化和可度量的房地產金融鏈條，對防止金融過度滲透推升房地產泡沫至關重要。作為對次貸危機的反思，美國聯邦住房管理局明確要求個人消費信用評估公司（FICO）打分較低的借款人提供較高的首付款比例，同時，美國政府與聯邦監(jiān)管局共同制定規(guī)則，提高抵押貸款證券化過程的透明度、標準化和問責機制。

（五）應對房地產危機的政策出手要快、力度要大

為應對次貸危機及影響，美國政府迅速采取多項措施，包括出臺刺激經濟、穩(wěn)定金融市場等多項措施。其中，美聯儲使用公開市場操作和降息等手段，為市場注入有效運轉所需要的流動性和信心。聯邦政府隨后跟進，同美聯儲聯合實施經濟刺激和金融救援行動，給予實體經濟大規(guī)模減稅刺激方案，及時遏制了危機的快速蔓延及影響。之后，政府針對次貸危機后的金融市場出臺了相關金融監(jiān)管改革方案。

（作者單位：國家發(fā)展改革委投資所）