* 本文為中共中央黨校（國家行政學院）自貿(mào)試驗區(qū)調(diào)研組的共同成果，調(diào)研組包括來自中共中央黨校（國家行政學院）、南開大學和天津市委黨校的多位研究人員。

[摘要] 自貿(mào)試驗區(qū)建設的核心任務是制度創(chuàng)新，新時期對自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新不斷提出更高要求。天津自貿(mào)試驗區(qū)聚焦具體業(yè)務確定制度創(chuàng)新內(nèi)容，以試點方式不斷給予政策的更大自由度，進行集成式制度創(chuàng)新，使制度創(chuàng)新產(chǎn)生協(xié)同效應，開辟了自貿(mào)試驗區(qū)快速發(fā)展的新路子。其成功實踐表明，集成式制度創(chuàng)新的動力是多重的，自下而上、上下聯(lián)動的以及動態(tài)的、不斷升級的。在自貿(mào)實驗區(qū)制度創(chuàng)新的空間受限及動力不足的情況下，要以加快數(shù)字貿(mào)易領域的制度創(chuàng)新、推動本外幣互換上的制度創(chuàng)新，深化服務業(yè)的制度創(chuàng)新，不斷推進自貿(mào)試驗區(qū)集成式制度創(chuàng)新。

[關鍵詞] 天津自貿(mào)試驗區(qū)? ? 集成式制度創(chuàng)新? ? 發(fā)展邏輯

[中圖分類號] F752? ? [文獻標識碼] A? ?[文章編號] 1004-6623（2023）06-0098-06

[基金項目] 國家社會科學基金一般項目：中國企業(yè)走出去的母國宏觀風險分析與監(jiān)管體系研究（18BJY187）。

[作者簡介] 徐杰，中共中央黨校（國家行政學院）教授，研究方向：開放經(jīng)濟、世界經(jīng)濟。

黨的十八大以來，黨中央就自貿(mào)試驗區(qū)建設提出一系列新要求，為其未來發(fā)展指明了方向，對自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新提出了更高的要求。黨的二十大報告指出，要“推進高水平對外開放”，“實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略”，主要內(nèi)容是推動以規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等為內(nèi)容的制度型開放。在推進高水平對外開放上，自貿(mào)試驗區(qū)將承擔更加重要的制度創(chuàng)新任務。

一、自貿(mào)試驗區(qū)集成式制度創(chuàng)新的發(fā)展邏輯

我國自貿(mào)試驗區(qū)進行集成式制度創(chuàng)新，其根本動力、運行機制等都有著堅實的理論邏輯和現(xiàn)實邏輯。

1. 自貿(mào)試驗區(qū)集成式制度創(chuàng)新的理論邏輯

制度創(chuàng)新是制度自我更新的過程，可以理解為制度的改變、優(yōu)化、完善乃至于革命。制度經(jīng)濟學家們認為，制度的定義是多樣化的?？傮w上說，就是約束人的行為的規(guī)則（這些規(guī)則可以是正式的或非正式的）。經(jīng)濟制度對一國經(jīng)濟增長起到重要的作用，不同制度對一國經(jīng)濟增長的作用不同。隨著經(jīng)濟規(guī)模的擴大以及全球化的深入，經(jīng)濟制度的作用會日益加大。德國經(jīng)濟學家柯武鋼和史漫飛（2000）認為，制度的重要性在于能夠增加人們行為的可預見性。制度創(chuàng)新能夠通過制度的優(yōu)化，更好地促進經(jīng)濟增長。亞洲國家經(jīng)濟增長速度明顯快于大多數(shù)非洲國家，其原因在于前者在制度安排上能成功地調(diào)度資源。

什么是集成式創(chuàng)新？哈佛大學教授Marco Iansiti（1997）提出了“技術集成”（Technology Integration）的概念。他認為“通過組織過程把好的資源、工具和解決問題的方法進行應用稱為技術集成，它為提高R&D的性能提供了巨大的推動力”。這被大多數(shù)學者認定為是“集成創(chuàng)新”概念的首次提出。隨后，集成創(chuàng)新的理念被應用到各個領域，得到廣泛發(fā)展。如Philip Sadler（2003）等人將之應用到企業(yè)管理領域。H·K·Tang（1998）將研究進一步深入，分析集成創(chuàng)新的源動力，指出集成創(chuàng)新思想不應局限在技術供給本身。集成創(chuàng)新的邏輯起點是把握技術的需求環(huán)節(jié)，實現(xiàn)技術資源和實際應用之間的銜接。

綜合前述研究，我們將集成式制度創(chuàng)新定義為：各類制度通過創(chuàng)造性的融合，相互匹配，互為補充，從而形成一個區(qū)域獨特的創(chuàng)新能力和競爭優(yōu)勢。集成式制度創(chuàng)新更多指向的是需求環(huán)節(jié)。也就是說，制度創(chuàng)新的動力來自于需求方，制度創(chuàng)新的內(nèi)容根據(jù)需求來確定。當個人或企業(yè)有某項需求，如開展貿(mào)易或投資活動時，政府會通過適當?shù)闹贫葎?chuàng)新來滿足合理的需求，使貿(mào)易和投資活動得以實現(xiàn)。在大多數(shù)情況下，政府在國家間或不同區(qū)域間的制度競爭壓力下被迫進行制度創(chuàng)新，可以被視為是強制型制度創(chuàng)新。

在全球化下，國家之間在國際貿(mào)易投資領域會產(chǎn)生制度競爭。制度成本低的國家會吸引到更多的生產(chǎn)要素，制度成本高的國家會在競爭壓力下選擇進行制度創(chuàng)新。制度競爭也出現(xiàn)在一國內(nèi)的不同地區(qū)之間。為了能夠吸引稀缺的生產(chǎn)要素，各地區(qū)之間爭相推出更具吸引力的制度，體現(xiàn)在提高貿(mào)易投資的自由化便利化，降低交易成本，提高對資本的保護水平。

自實施自貿(mào)試驗區(qū)戰(zhàn)略以來，我國各自貿(mào)試驗區(qū)在集成式制度創(chuàng)新上做出積極的嘗試，取得了豐富的成果。據(jù)商務部統(tǒng)計，自貿(mào)試驗區(qū)成立十年來，累計總結提煉形成302項制度創(chuàng)新成果向全國復制推廣；在地方層面，各地結合發(fā)展實際，自主推廣2800余項制度創(chuàng)新成果。這些制度創(chuàng)新涵蓋政府職能、營商環(huán)境、海關監(jiān)管、貿(mào)易便利、投資自由、金融開放等多領域，不少是集成度較高的制度創(chuàng)新。當前自貿(mào)試驗區(qū)集成式制度創(chuàng)新，按照制度集成的內(nèi)容，可以分為各自貿(mào)試驗區(qū)相關部門間的制度集成、經(jīng)由各上級主管部門批準的制度集成，以及區(qū)域間的制度集成等。按照制度創(chuàng)新的結果，可以分為新的管理模式（如上海的負面清單制度、自由貿(mào)易賬戶等）、新的產(chǎn)業(yè)（如天津的融資租賃產(chǎn)業(yè)等）、更加自由便利的貿(mào)易投資流程（如上海自貿(mào)試驗區(qū)的相關創(chuàng)新）等。

2. 自貿(mào)試驗區(qū)集成式制度創(chuàng)新的現(xiàn)實邏輯

我國自貿(mào)試驗區(qū)十年來的發(fā)展歷程表明，進行集成式制度創(chuàng)新能夠帶來多方面的積極影響，實現(xiàn)多重目的。面向“推進高水平對外開放”的新任務新挑戰(zhàn)，貫徹實施“自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略”，也要求要加大集成式制度創(chuàng)新的力度。這些是自貿(mào)試驗區(qū)進行集成式制度創(chuàng)新堅實的現(xiàn)實邏輯。

首先，集成式制度創(chuàng)新有助于實現(xiàn)自貿(mào)實驗區(qū)“為國家試制度”的目的。集成式制度創(chuàng)新能夠推動制度改革邁出一大步，促進區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。以負面清單制度為例，不僅助推上海自貿(mào)試驗區(qū)擴大對外開放力度，助力上海成為對外開放的高地，還升級為國家層面的制度，成為一種現(xiàn)代化的管理方式，實現(xiàn)了“為國家試制度”的目的?！邦^痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的局部性制度創(chuàng)新，“小打小鬧，小修小補”的碎片式制度創(chuàng)新，對于國家深化制度改革和對外開放推動力不足。目前，我國自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新多是小而碎片化的創(chuàng)新，需要更多集成式創(chuàng)新。

其次，集成式制度創(chuàng)新有助于促進地方經(jīng)濟發(fā)展。葉修群（2018）、殷華和高維和（2017）通過實證研究發(fā)現(xiàn)，自貿(mào)試驗區(qū)建設通過資源集聚，推動了屬地省份的經(jīng)濟快速增長。自貿(mào)試驗區(qū)的集成式制度創(chuàng)新能夠通過更大力度地促進貿(mào)易和投資活動，進而促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。自貿(mào)試驗區(qū)營造更好的營商環(huán)境，吸引企業(yè)聚集。這些企業(yè)能夠提供更多元的商品和服務，拉動消費；能夠通過更多的投資活動，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，拉動經(jīng)濟增長；還能夠通過集聚效應和溢出效應，實現(xiàn)區(qū)域間的協(xié)同發(fā)展。多個自貿(mào)試驗區(qū)的建成和發(fā)展，都從實踐中證實了這一點。上海自貿(mào)試驗區(qū)率先實行的負面清單制度，吸引了不少外資企業(yè)入駐。其中，我國第一家外資醫(yī)院、第一家外商獨資券商、第一家外商獨資公募基金管理公司、第一家外商獨資保險控股公司等都入駐上海。這對于區(qū)域經(jīng)濟融入全球市場、更好地實現(xiàn)經(jīng)濟雙循環(huán)相互促進，起到了巨大的推動作用。

再次，集成式制度創(chuàng)新有助于推進高水平對外開放。黨的二十大報告中的“高水平對外開放”，核心內(nèi)容是規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放。在具體工作中，體現(xiàn)在對標和銜接國際高標準規(guī)則，其中一個主要內(nèi)容是我國自貿(mào)試驗區(qū)規(guī)則要對標和銜接CPTPP的相關規(guī)則。比較研究表明，我國在跨境貿(mào)易投資的自由化便利化程度上，距離CPTPP的相關規(guī)則有明顯的差距。如在跨境數(shù)據(jù)流動上，CPTPP要求數(shù)據(jù)跨境自由流動、取消本地化儲存限制，嚴格要求源代碼保護、個人隱私保護、在線消費者權益保護，消除在電子認證和電子簽名、無紙貿(mào)易、接入和使用互聯(lián)網(wǎng)開展電子商務方面的障礙。因此，和CPTPP等國際高水平規(guī)則對標銜接，依靠“小修小補、小步慢走”的制度創(chuàng)新是不夠的。既需要國家層面高屋建瓴的突破性制度創(chuàng)新，也需要各自貿(mào)試驗區(qū)加大創(chuàng)新力度，加快創(chuàng)新節(jié)奏，通過集成式的制度創(chuàng)新，加快對標銜接的過程。

二、天津自貿(mào)試驗區(qū)

集成式制度創(chuàng)新實踐及啟示

天津自貿(mào)試驗區(qū)成立于2015年4月，屬于我國第二批自貿(mào)試驗區(qū)的一員。成立至今，其通過不斷創(chuàng)新，獲得了較快的發(fā)展，在中山大學自貿(mào)區(qū)綜合研究院發(fā)布的“2022—2023年度中國自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新指數(shù)”中位列第五。天津自貿(mào)試驗區(qū)的東疆保稅區(qū)在飛機等大型設備的融資租賃業(yè)取得突出成績，其成功正是天津東疆不斷進行集成式制度創(chuàng)新的結果。

（一）天津自貿(mào)試驗區(qū)集成式制度創(chuàng)新實踐

1. 確定具體業(yè)務，找準自身發(fā)展定位

東疆保稅區(qū)定位為發(fā)展航運物流和國際貿(mào)易，然而，成立之初就遭遇經(jīng)濟寒流。2008年國際金融危機爆發(fā)，給世界經(jīng)濟帶來沉重的打擊。當年，世界銀行發(fā)布預測稱，2009年全球經(jīng)濟增速僅為0.9%，全球貿(mào)易將出現(xiàn)逾25年來的首次下滑，降幅或達到2.1%。在此情況下，東疆保稅區(qū)敏銳地抓住了兩大機遇，找準了自身發(fā)展定位。其一是2008年國際金融危機發(fā)生后，我國政府采取了適度從緊的貨幣政策，嚴格管控貸款，銀行機構惜貸嚴重。為了滿足實體經(jīng)濟對資金的需求，經(jīng)過金融管理部門批準，新修訂的《金融租賃公司管理辦法》開始實施。一些金融機構另設金融企業(yè)或融資租賃企業(yè)，為那些急需資金但從銀行難以獲得貸款的企業(yè)提供資金。2007年11月28日，工銀金融租賃有限公司在天津濱海新區(qū)注冊成立①，由中國工商銀行股份有限公司全資設立。其二是天津的空客飛機組裝廠建成，2009年天津空客A320總裝線下線了第1架飛機。

東疆開始思考發(fā)展飛機的融資租賃業(yè)務。國際市場上，飛機融資租賃業(yè)務做得最好的是愛爾蘭，全球機隊規(guī)模最大的前15家租賃公司中有14家在愛爾蘭開展飛機租賃業(yè)務，擁有飛機總數(shù)10000余架，管理的資產(chǎn)規(guī)模超過1000億歐元，約22%的全球飛機機隊以及全世界40%以上的租賃飛機機隊在愛爾蘭管理。東疆開始效仿愛爾蘭，試水這一新業(yè)務。

為了打通制度堵點，東疆管理部門多次到國家各部委匯報溝通，同時邀請部委相關領導來天津調(diào)研，深入了解行業(yè)及企業(yè)創(chuàng)新需求。從2009年開始，國家各部委陸續(xù)發(fā)布政策予以支持。銀監(jiān)會批準金融租賃公司在國內(nèi)保稅地區(qū)設立SPV；國家發(fā)改委先行試點租賃公司享受國家便捷外債通道；財政部、稅務總局明確大飛機租賃進口同樣享受優(yōu)惠稅率，開展融資租賃貨物出口退稅試點等優(yōu)惠政策；海關總署推出了進口租賃貨物及跨境資產(chǎn)交易相關政策；國家外匯管理總局推動境內(nèi)經(jīng)營性租賃收取外幣租金業(yè)務試點、母子公司共享外債額度的外債便利化改革以及離岸融資租賃對外債權登記政策。

2009年11月，在多項創(chuàng)新政策的支持下，東疆首次將海關特殊監(jiān)管區(qū)對貿(mào)易的監(jiān)管政策運用到金融領域。在特殊監(jiān)管區(qū)設立項目公司，從境外采購飛機實現(xiàn)了保稅功能，再從特殊監(jiān)管區(qū)向境內(nèi)報關租賃監(jiān)管，實現(xiàn)了與跨境租賃同樣的分期繳納進口關稅的租賃模式。工銀租賃與南方航空完成了兩架波音777貨機的租賃業(yè)務，此單業(yè)務開創(chuàng)了中國保稅進口租賃飛機的先河，打破了境外對中國航空租賃市場的壟斷。

2. 加大集成制度創(chuàng)新的配套政策支持

要實現(xiàn)融資租賃業(yè)務的大發(fā)展，必須有配套的政策體系和透明、可操作的優(yōu)惠政策與管理制度。愛爾蘭正是在法律、金融、技術和管理方面，有一個協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、透明、可操作的市場環(huán)境，優(yōu)惠的稅收政策，以及業(yè)務手續(xù)簡化等方面的優(yōu)勢才成為全球最大的飛機融資租賃中心。天津必須建立起一個高水平開放的市場經(jīng)濟營商環(huán)境，才能把這一產(chǎn)業(yè)做大。

為了支持天津自貿(mào)試驗區(qū)融資租賃業(yè)務的發(fā)展，中央部委和天津先后出臺了一系列的政策，如2009年，天津出臺了《關于促進我市租賃業(yè)發(fā)展的意見》；2011年，國務院公布了《國務院關于天津北方國際航運中心核心功能區(qū)建設方案的批復》；國家發(fā)改委下發(fā)《關于印發(fā)天津北方國際航運中心核心功能區(qū)建設方案的通知》，給予東疆港在國際船舶登記制度、國際航運稅收、航運金融和租賃業(yè)務四個方面22項具體創(chuàng)新政策；天津金融辦下達了《關于做好融資租賃登記和查詢工作的通知》；2012年，天津財政局下達了《關于在天津東疆保稅港區(qū)試行融資租賃貨物出口退稅政策的通知》①；國家稅務總局發(fā)布了《天津東疆保稅港區(qū)融資租賃貨物出口退稅管理辦法》；2013年，國家交通部發(fā)布了《關于天津東疆保稅港區(qū)國際船舶登記制度創(chuàng)新試點方案的復函》。

2014年后，相關新政策的出臺數(shù)量有所減少，但是實踐上的創(chuàng)新則速度加快。在一系列制度創(chuàng)新的推動下，天津自貿(mào)試驗區(qū)的飛機融資租賃業(yè)務獲得快速發(fā)展。

3. 發(fā)揮制度創(chuàng)新的溢出效應，帶動其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展

東疆保稅區(qū)以飛機融資租賃業(yè)務帶動船舶租賃業(yè)務發(fā)展。在船舶融資租賃業(yè)務上，天津具有一定的優(yōu)勢：區(qū)域內(nèi)有造船廠，也有大量的船舶交易活動。東疆在海關、外匯管理、稅務、海事等部門的支持下，打通產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的政策鏈。圍繞船舶離岸租賃業(yè)務新需求，天津外匯管理局向國家外匯管理總局申請了在天津開展離岸融資租賃對外債權登記政策試點；天津稅務局研究優(yōu)化增值稅減免審批流程，促進國產(chǎn)船舶租賃出口，服務企業(yè)“走出去”；天津海關圍繞央企平臺去產(chǎn)能的相關需求，創(chuàng)新監(jiān)管模式，實行異地監(jiān)管；天津海事局圍繞碳達峰、碳中和國家戰(zhàn)略及海上風電工程的效率要求，推行“東疆事東疆辦”“不停航登記”等便利化措施；天津港航局對重點航運項目營運資質(zhì)“立等可取”。一系列措施為離岸船舶租賃營造了友好的營商環(huán)境。

隨著船舶租賃業(yè)的發(fā)展，天津作為國際航運中心的功能得以強化。當前，從持有船舶向控制船舶轉變，是國際航運市場的趨勢。天津的融資租賃企業(yè)作為金融船東，介于銀行和船東之間，能夠在銀行等金融機構和船東中找到契合點，將各方面資源形成合力，實現(xiàn)資源配置效率最大化。融資租賃企業(yè)可以幫助船東持有船舶，獲得船舶所有權，因而更好地支持航運產(chǎn)業(yè)和實體經(jīng)濟發(fā)展。這對于天津國際航運中心的地位起到一定的支撐作用。

（二）天津自貿(mào)試驗區(qū)集成式制度創(chuàng)新啟示

天津自貿(mào)試驗區(qū)的集成式制度創(chuàng)新，體現(xiàn)在聚焦具體業(yè)務（如融資租賃），根據(jù)企業(yè)的需求，確定制度創(chuàng)新內(nèi)容；各相關主管部委通過政策試點的方式，不斷給予政策上的更大自由度。這些制度創(chuàng)新產(chǎn)生協(xié)同效應，推動了融資租賃產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。綜合天津自貿(mào)試驗區(qū)的探索與實踐，其集成式制度創(chuàng)新給自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展帶來諸多啟示。

1. 集成式制度創(chuàng)新的動力是多重的

動力主要來自于三個方面，分別是國際市場的競爭壓力和示范作用、其他自貿(mào)試驗區(qū)的競爭壓力以及自貿(mào)試驗區(qū)自身的主動作為。自貿(mào)試驗區(qū)是對外開放的產(chǎn)物，位于我國對外開放的前線，自然能真切感受到國際市場競爭壓力、發(fā)現(xiàn)國際市場的機會。來自國際市場的競爭壓力和示范作用使得自貿(mào)試驗區(qū)成為我國改革開放的先鋒。各自貿(mào)試驗區(qū)之間積極競爭，有共性更有個性，有一種“錦標賽”效應。自貿(mào)試驗區(qū)的主動作為，在較大程度上決定了不同自貿(mào)試驗區(qū)的創(chuàng)新成效。天津自貿(mào)試驗區(qū)把融資租賃產(chǎn)業(yè)做大，最主要的原因還是發(fā)揮了主動創(chuàng)新的精神，全力以赴回應企業(yè)需求，營造更自由、更便利的營商環(huán)境。而不是“等、靠、要”，坐等上級部門的政策供給。

2. 集成式制度創(chuàng)新是自下而上、上下聯(lián)動的

在天津自貿(mào)試驗區(qū)，企業(yè)發(fā)展壯大的需求推動自貿(mào)試驗區(qū)管理部門行動起來；后者到政策制定部門反映需求；政策制定部門經(jīng)深入調(diào)研后推出新政策，先試點再推廣。自下而上的制度創(chuàng)新針對性強、實效性強。各級政策制定部門在貫徹自貿(mào)試驗區(qū)戰(zhàn)略中，積極回應制度創(chuàng)新需求，最終共同促進了集成式制度創(chuàng)新的實現(xiàn)。

3. 集成式制度創(chuàng)新是動態(tài)的、不斷升級的

國際國內(nèi)市場是不斷變化的。自貿(mào)試驗區(qū)的企業(yè)要參與國際國內(nèi)市場競爭，獲得發(fā)展，就會不斷提出新的制度需求。這些需求既為政策制定方提出任務，又為政策創(chuàng)新指明了方向。制度創(chuàng)新需求不斷累積，為下一步的更高水平制度創(chuàng)新積蓄動力。以天津自貿(mào)試驗區(qū)為例，其融資租賃業(yè)務未來發(fā)展存在兩方面挑戰(zhàn)，分別是制度優(yōu)勢削弱后如何進一步創(chuàng)新，以及如何推動稅收制度和貨幣自由兌換上的開放“先行先試”。這也是我國其他自貿(mào)試驗區(qū)共同存在的制度短板，呼喚更大力度的制度開放與創(chuàng)新。

三、自貿(mào)試驗區(qū)集成式制度創(chuàng)新面臨的

挑戰(zhàn)與未來取向

黨的二十大報告提出“推進高水平對外開放”及“實施自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略”，對我國自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新提出更高要求。

（一）自貿(mào)試驗區(qū)集成式制度創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)

當前，我國自貿(mào)試驗區(qū)的集成式制度創(chuàng)新速度有放緩跡象。究其原因，主要有兩個方面。

1. 制度創(chuàng)新的空間受限

國家要求我國自貿(mào)試驗區(qū)“大膽試，大膽闖，自主改”，但是同時強調(diào)改革要于法有據(jù)，法律規(guī)定不能做的事情顯然不能突破。有一些法律未明確規(guī)定的創(chuàng)新，需要上級部門批準，這一過程有時是緩慢的、艱難的。一些重要領域的國家層面改革進程遲緩，也限制了自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的空間。例如在開放金融市場、實現(xiàn)本外幣互換、開放資本項目等方面，近十多年來雖經(jīng)廣泛談論，但開放的進度緩慢。在降低雙邊稅收的稅率、推動數(shù)據(jù)跨境流動上，一些限制性規(guī)定也都少有松動的可能。此外，我國迄今為止沒有統(tǒng)一的自貿(mào)試驗區(qū)法，這意味著自貿(mào)試驗區(qū)的重大制度創(chuàng)新缺少自主權。這導致創(chuàng)新過程周期長、自主性弱。王云鵬（2022）認為，形成自貿(mào)試驗區(qū)完善的立法體系是確保制度創(chuàng)新系統(tǒng)集成性的根本。應著手制定我國的《自由貿(mào)易試驗區(qū)法》。系統(tǒng)梳理、總結各自貿(mào)試驗區(qū)建設特別是出臺相關條例的經(jīng)驗、做法，同時參考國際其他自貿(mào)試驗區(qū)的先進經(jīng)驗，堅持中國特色和國際規(guī)則相銜接，進行國家層面的自貿(mào)試驗區(qū)立法。然后在國家立法的指導下，完善地方立法和配套細則，最終形成法律、法規(guī)、規(guī)章等協(xié)調(diào)配合的法律體系，凸顯自貿(mào)試驗區(qū)的開路、突圍和引領作用。

2. 制度創(chuàng)新的動力不足

創(chuàng)新是做以往沒有做過的事情，因此必然帶來較大的不確定性，存在失敗的風險。近些年，多個地區(qū)的自貿(mào)試驗區(qū)條例中都增加了鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的內(nèi)容，這為自貿(mào)試驗區(qū)容錯機制的建立起到積極的作用。但是在具體實施中，還是存在規(guī)定不具體、操作性差的特點，對于激勵相關人員的創(chuàng)新動力沒有起到預期的作用。下一步，應對制度創(chuàng)新失誤犯錯等具體情形和政策界限進行明示?？梢砸园咐男问?，使容錯機制更加具象化，給創(chuàng)新者以更大的信心。中央在對各自貿(mào)試驗區(qū)的考核上，也應增加制度創(chuàng)新的比重。自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的主要目的是不斷優(yōu)化營商環(huán)境，因此可以將企業(yè)和群眾感受作為自貿(mào)試驗區(qū)考核評價的重要依據(jù)。

（二）自貿(mào)試驗區(qū)集成式制度創(chuàng)新的未來取向

1. 加快數(shù)字貿(mào)易領域的制度創(chuàng)新

當前，數(shù)字貿(mào)易成為各自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展的新業(yè)務，不少自貿(mào)試驗區(qū)建立了數(shù)字貿(mào)易的園區(qū)，開展一系列數(shù)據(jù)貿(mào)易新業(yè)務。在數(shù)字貿(mào)易上，我國的相關規(guī)制還不完善，在規(guī)則上距離國際高標準規(guī)則還有一定差距。如在跨境數(shù)據(jù)流動方面，我國雖然通過了《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》等不斷健全數(shù)據(jù)跨境流動的制度框架，但仍未明確重要數(shù)據(jù)范圍及行業(yè)數(shù)據(jù)分級分類方法。同時，由于我國數(shù)據(jù)確權、定價、保護等相關機制仍處于探索階段，數(shù)據(jù)“孤島”現(xiàn)象仍存在，導致相關業(yè)務創(chuàng)新和政務服務優(yōu)化有難度。在國際規(guī)則對接上，我國在數(shù)字貿(mào)易規(guī)則談判中主要以傳統(tǒng)的跨境電子商務和貿(mào)易數(shù)字化等議題為主，對跨境數(shù)據(jù)流動、源代碼保護等關鍵新議題的參與不多，在相關新議題方面尚缺少經(jīng)驗。無論是業(yè)務拓展還是國際規(guī)則對接，都要求自貿(mào)試驗區(qū)在相關制度上先行先試，總結經(jīng)驗。

2. 推動本外幣互換上的制度創(chuàng)新

在天津自貿(mào)試驗區(qū)，國內(nèi)融資租賃公司為國外企業(yè)辦理融資租賃服務，會涉及外幣和人民幣的兌換問題，就要承擔換匯成本和鎖匯成本，以及匯率波動的風險。這成為我國融資租賃業(yè)務涉足國際業(yè)務時的一大制度短板。人民幣的可自由兌換是人民幣國際化大戰(zhàn)略中的重要內(nèi)容，未來一定會逐步放開。應在各自貿(mào)試驗區(qū)選擇特定業(yè)務先行試點，積累經(jīng)驗，以穩(wěn)妥及時推進人民幣自由兌換的進程。上海（浦東）自貿(mào)試驗區(qū)首創(chuàng)的自由貿(mào)易賬戶，推動了國際貿(mào)易和投資活動的自由化便利化，是一個很好的創(chuàng)新。截至目前，我國絕大多數(shù)自貿(mào)試驗區(qū)都提出“建立與自貿(mào)試驗區(qū)改革開放相適應的賬戶管理體系”。未來，自由貿(mào)易賬戶的部分功能仍需進一步拓展，拓展的重點是資本項目可兌換，尤其是便利個人跨境投資、參與國際金融市場衍生工具交易、進入境內(nèi)銀行間市場開展拆借或回購交易等。

3. 深化服務業(yè)的制度創(chuàng)新

到目前為止，我國自貿(mào)試驗區(qū)還是以吸引國內(nèi)企業(yè)集聚為主，在吸引外資企業(yè)入駐上缺少制度吸引力。未來應進一步進行制度創(chuàng)新，吸引更多的外資企業(yè)進駐。目前，我國自貿(mào)試驗區(qū)一般制造業(yè)領域已實現(xiàn)全面開放，負面清單制造業(yè)條目全面清零，服務業(yè)尤其是高端服務業(yè)成為新的增長點。2023年8月，國務院出臺了《關于進一步優(yōu)化外商投資環(huán)境 加大吸引外商投資力度的意見》，從提高利用外資質(zhì)量、保障外商投資企業(yè)國民待遇等6個方面，提出了一批針對性強、含金量高的吸引外資政策措施。其中包括加大服務業(yè)擴大開放綜合試點示范先行先試力度；鼓勵外商投資企業(yè)及其設立的研發(fā)中心承擔重大科研攻關項目；建立健全合格的境外有限合伙人外匯管理便利化制度，支持以所募的境外人民幣直接開展境內(nèi)相關投資等。這也是自貿(mào)試驗區(qū)下一步制度創(chuàng)新的主要領域。

[參考文獻]

[1] 國際租賃聯(lián)盟組委會，中國租賃聯(lián)盟，南開大學當代中國問題研究院和天津自貿(mào)試驗區(qū)租賃聯(lián)合研究院組織.2022年世界租賃業(yè)發(fā)展報告[EB/OL].[2023-03-07]. http：//field.10jqka.com.cn/20230307/c645331831.shtml.

[2] 國務院關于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知[EB/OL].[2023-09-20]. https：//www.gov.cn/zwgk /2013-09/27/content_2496147.htm.

[3] 柯武鋼，史漫飛.制度經(jīng)濟學：社會秩序與公共政策[M].商務印書館，2000.

[4] 森寧.天津自貿(mào)試驗區(qū)未來怎么走？[EB/OL].[2023-09-20].https：//www.thepaper.cn/ newsDetail_forward_20792287.

[5] 佟家棟，張千，佟盟.中國自由貿(mào)易試驗區(qū)的發(fā)展、現(xiàn)狀與思考[J].山東大學學報（哲學社會科學版），2022（4）：1-13.

[6] 王云鵬.論法治改革觀下自貿(mào)區(qū)地方立法的完善[J].經(jīng)貿(mào)法律評論，2022（3）：54-69.

[7] 葉修群.自由貿(mào)易試驗區(qū)與經(jīng)濟增長——基于準自然實驗的實證研究[J].經(jīng)濟評論，2018（4）：18-30.

[8] 殷華，高維和.自由貿(mào)易試驗區(qū)產(chǎn)生了“制度紅利”效應嗎？——來自上海自貿(mào)區(qū)的證據(jù)[J].財經(jīng)研究，2017，43（2）：48-59.

① 2007年3月，中國證監(jiān)會發(fā)布《金融租賃公司管理辦法》，允許銀行設立金融租賃公司，從事融資租賃業(yè)務。

① 2011年以來，天津東疆結合國內(nèi)船舶出口業(yè)務，陸續(xù)向財政部、海關總署、稅務總局申請到融資租賃貨物出口退稅政策試點。

Practice Approach and Enlightenment of Integrated Institutional Innovation in Pilot Free Trade Zone

—Taking Tianjin Pilot Free Trade Zone as an Example

Xu Jie

〔Party School of the Central Committee of C.P.C（National Academy of Governance）， Beijing 100078〕

Abstract： The core task of the construction of the pilot free trade zone is system innovation， and the new era constantly puts forward higher requirements for the system innovation of the pilot free trade zone. Tianjin Pilot Free Trade Zone focuses on specific business to determine the content of system innovation， continuously gives greater freedom to policies in the pilot way， carries out integrated system innovation， makes the system innovation produce synergistic effect， and opens a new way for the rapid development of the pilot free trade zone. Its successful practice shows that the driving force of integrated institutional innovation is multiple， bottom-up， up and down linkage and dynamic， constantly upgrading. In the case of limited space and insufficient impetus for institutional innovation in the pilot free trade zone， it is necessary to accelerate institutional innovation in the field of digital trade， promote institutional innovation in currency and foreign currency swaps， deepen institutional innovation in the service industry， and constantly promote integrated institutional innovation in the pilot free trade zone.

Key words： Tianjin Pilot Free Trade Zone; Integrated System Innovation; Development Logic

（收稿日期：2023-10-20? ?責任編輯：賴芳穎）