陳 晰，呂笑梅，田少雷

（國家藥品監(jiān)督管理局食品藥品審核查驗中心，北京 100044）

為保證化妝品質量安全，實現(xiàn)監(jiān)管體系和監(jiān)管能力現(xiàn)代化，國務院于2020年6月29日發(fā)布《化妝品監(jiān)督管理條例》（以下簡稱《條例》）并自2021年1月1日起正式實施［1］?！稐l例》借鑒《食品安全法》中的風險監(jiān)測與評估制度和《藥品管理法》中的不良反應監(jiān)測評價制度［2-3］，建立了化妝品風險監(jiān)測與評價制度、風險交流機制及緊急控制措施等一系列風險管理制度，以最大限度地預防和控制化妝品安全風險［4］。同樣在2021 年，國務院辦公廳發(fā)布《關于全面加強藥品監(jiān)管能力建設的實施意見》，國家藥品監(jiān)督管理局（簡稱國家藥監(jiān)局）等部門聯(lián)合印發(fā)《“十四五”國家藥品安全及促進高質量發(fā)展規(guī)劃》，均強調要整合化妝品審評審批、監(jiān)督抽檢、現(xiàn)場檢查、不良反應監(jiān)測、投訴舉報、輿情監(jiān)測、執(zhí)法稽查等風險信息，構建統(tǒng)一、完善的風險監(jiān)測管理體系，形成協(xié)調聯(lián)動的工作機制［5-6］。為了各項制度能更有效地銜接及發(fā)揮聯(lián)動作用，2021 年初，國家藥監(jiān)局食品藥品審核查驗中心（簡稱核查中心）受國家藥監(jiān)局委托，牽頭組織相關技術支撐機構共同開展“化妝品安全高風險信息‘直通車’制度的構建研究”課題。且國家藥監(jiān)局綜合司已于2021年12月31日向相關單位印發(fā)《化妝品安全高風險信息“直通車”檢查制度（試行）》（以下簡稱《“直通車”制度》）。許多省級藥品監(jiān)管部門也相繼開始探索構建各自轄區(qū)的化妝品安全高風險信息“直通車”制度。在此，系統(tǒng)介紹本中心有關該制度的研究思路、成果和實踐經(jīng)驗，以供各級監(jiān)管部門參考。

1 化妝品風險監(jiān)測分工及既往存在問題

1.1 職責分工

職能劃分：根據(jù)《條例》，我國化妝品上市后的監(jiān)管手段主要包括現(xiàn)場檢查、監(jiān)督抽檢、風險監(jiān)測、不良反應監(jiān)測、投訴舉報等。這些手段既是化妝品上市后監(jiān)管的重要舉措，也是化妝品安全風險監(jiān)測管理制度的主要構成部分，具體工作分別由各級檢查機構、檢驗機構、風險監(jiān)測機構、不良反應監(jiān)測機構和投訴舉報機構承擔。在國家藥監(jiān)局層面，分別由核查中心、中國食品藥品檢定研究院（簡稱中檢院）、國家藥監(jiān)局藥品評價中心（簡稱評價中心）及國家藥監(jiān)局行政事項受理服務和投訴舉報中心（簡稱受理和舉報中心）承擔，其中監(jiān)督抽檢與風險監(jiān)測均由中檢院承擔。

現(xiàn)場檢查：主要由核查中心依據(jù)《條例》第四十六條、第四十七條及《化妝品生產(chǎn)質量管理規(guī)范》［7］、《化妝品生產(chǎn)質量管理規(guī)范檢查要點及判定原則》［8］要求開展，《化妝品檢查管理辦法》等尚在制定中。核查中心對生產(chǎn)企業(yè)的檢查主要是有因檢查，一般由國家藥監(jiān)局根據(jù)各技術支撐機構上報的風險信息下達飛行檢查任務，核查中心在檢查前根據(jù)檢查事由，識別可能存在的風險，有針對性地制訂檢查方案?，F(xiàn)場檢查過程中對于認為可能涉嫌違法事項的，檢查組將及時固定證據(jù)并移交當?shù)厮幤繁O(jiān)管部門進行風險控制及查處。檢查完成時將檢查發(fā)現(xiàn)的問題反饋至企業(yè)及省級藥品監(jiān)管部門，以便企業(yè)進行整改，省級藥品監(jiān)管部門落實處理措施并監(jiān)督整改情況。檢查結束后，核查中心對檢查結果進行會審和風險研判。檢查情況報送國家藥監(jiān)局，由后者責成省級藥監(jiān)局依法處理，并分類進行信息公開。

監(jiān)督抽檢：由中檢院依據(jù)《條例》第四十八條及《化妝品抽樣檢驗管理辦法》［9］要求組織開展。中檢院根據(jù)各省監(jiān)管部門和技術支撐機構線索制定國家年度抽檢計劃。中檢院及各省監(jiān)管部門按計劃組織相關單位開展抽檢工作，抽樣前先檢查抽樣化妝品生產(chǎn)經(jīng)營者，如發(fā)現(xiàn)未經(jīng)注冊備案的化妝品等抽樣異常情況，則不再抽檢，直接依法查處或移送有管轄權的藥品監(jiān)管部門進行處置。抽檢完成后，檢驗結果通過國家化妝品抽檢信息系統(tǒng)同時推送至實施抽樣的省級監(jiān)管部門、生產(chǎn)企業(yè)所在地省級監(jiān)管部門及中檢院。如抽檢結果不合格，省級監(jiān)管部門將在向產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)送交檢驗報告的同時開展現(xiàn)場核查，并將相關情況報送中檢院。中檢院將抽檢及核查情況報送國家藥監(jiān)局，由后者分類進行信息公開，包括發(fā)布不合格化妝品通告、檢出禁用物質通告或停售假冒化妝品通告。

風險監(jiān)測：目前，化妝品安全風險監(jiān)測工作規(guī)范性文件正在制訂中，當前工作由中檢院依據(jù)《條例》第五十三條要求開展。中檢院根據(jù)風險信息評價結果、監(jiān)管工作及強制性國家標準、技術規(guī)范制修訂工作需要，制訂國家化妝品安全風險監(jiān)測計劃。主要收集國家藥監(jiān)局相關技術支撐機構及風險監(jiān)測工作組成員單位報送的各類化妝品質量安全風險信息，并主動開展抽檢監(jiān)測，采取部門會議和專家會議等多種形式分析評價收集到的安全風險信息。采樣異常及檢驗結果不合格也會作為重要的風險信號，對于采樣異常及屬于可判定項目的問題樣品，將通過國家化妝品風險監(jiān)測信息系統(tǒng)推送至省級監(jiān)管部門進行核查后處置，并將檢查處置后的相關情況報送中檢院。后者匯總分析化妝品安全風險監(jiān)測數(shù)據(jù)，形成報告上報國家藥監(jiān)局。對于重大風險信息、需要研判的項目等需上報國家藥監(jiān)局研究處置。

不良反應監(jiān)測：由評價中心依據(jù)《條例》第五十二條及《化妝品不良反應監(jiān)測管理辦法》［10］要求開展。各級化妝品不良反應監(jiān)測機構、化妝品企業(yè)、醫(yī)療機構等可通過國家化妝品不良反應監(jiān)測信息系統(tǒng)填報不良反應信息?；瘖y品不良反應按風險程度劃分為一般化妝品不良反應、嚴重化妝品不良反應、可能引發(fā)較大社會影響的化妝品不良反應。不同風險程度的不良反應將由不同級別的藥品監(jiān)管部門組織開展調查處置工作，報告、分析評價及調查的時限要求也有所不同。各級不良反應監(jiān)測機構可在系統(tǒng)中獲取轄區(qū)內的報告信息，并逐級評價及上報。

投訴舉報：由受理和舉報中心依據(jù)《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》［11］相關規(guī)定開展。主要通過12315 系統(tǒng)平臺、信件、走訪等渠道捕捉監(jiān)測化妝品類投訴舉報信息。按風險嚴重程度等級劃分為重要投訴舉報信息及一般投訴舉報信息。涉及生產(chǎn)環(huán)節(jié)的投訴舉報信息，上報國家藥監(jiān)局處理；涉及銷售使用環(huán)節(jié)的投訴舉報信息，通過12315系統(tǒng)平臺流轉至省級藥品監(jiān)管部門處理。

1.2 《“直通車”制度》建立前存在的問題

各環(huán)節(jié)安全風險信息橫向溝通不暢通：國家藥監(jiān)局各技術支撐機構系統(tǒng)獨立設立，封閉運行，安全風險信息不能互聯(lián)互通，導致化妝品安全風險信息在國家層面的橫向交流、共享不足。同一條安全風險信息在不同單位可能會得到不一樣的二次“加工”和利用，而各環(huán)節(jié)間的信息共享不足影響了安全風險信息共享應有的“復利”。同時，信息不對稱造成部分監(jiān)管工作的重復開展，導致監(jiān)管資源的浪費。

安全風險信息跨部門傳遞時效性不強：《“直通車”制度》建立前，安全風險信息在跨部門橫向傳遞時，沒有明確的時限要求，且流轉環(huán)節(jié)眾多，傳遞信息耗時較長，時效性受到影響，如將監(jiān)督抽檢情況作為下一年監(jiān)督檢查或風險監(jiān)測的參考依據(jù)，將存在滯后性。

不同等級的安全風險信息應對措施單一：各技術支撐機構針對收集到的安全風險信息均設有風險應對措施，形成了安全風險信息的內循環(huán)。但由于根據(jù)各自的工作機制及規(guī)范性文件要求，各類安全風險信息基本上均交由省級藥品監(jiān)管部門查辦，且不同程度安全風險信息僅在查辦時限上有區(qū)別。導致省級藥品監(jiān)管部門在工作量加大的同時，也未能充分發(fā)揮國家藥監(jiān)局及其相關部門人員的力量。

國家層面風險應對判斷標準待完善：《“直通車”制度》建立之前，國家層面進行風險應對的判斷標準不明確，且范圍較廣，并未集中于高風險安全信息，如飛行檢查的發(fā)起原因可能是微生物輕微超標或限用成分小幅超限值等。在檢查資源有限的情況下，國家級檢查員承擔基層檢查員可勝任的事情，也屬資源浪費。

2 基于風險管理理念構建《“直通車”制度》

2.1 風險管理理念及其運用

風險管理是對風險實施有效控制和妥善處理風險所致?lián)p失，期望達到以最小的成本獲得最大安全保障的一項管理活動［12］，或識別面臨的風險，并選擇最有效的方法來處理這些風險的過程［13］。風險管理可分為3個層次：1）預先評估風險的性質、危害程度、發(fā)生條件、發(fā)展趨勢，從而預置管理的機制制度；2）評估已發(fā)生的風險事件，確認其性質、程度、條件、趨勢，從而采取針對性的管控措施，防止蔓延和重復發(fā)生；3）不斷檢討已有機制與制度，分析其存在的漏洞，及時彌補［14］。

風險管理貫穿于化妝品全過程監(jiān)管之中，其中化妝品的審評審批制度、化妝品生產(chǎn)企業(yè)許可制度等屬于第1個層次，即通過預先評估產(chǎn)品本身的安全風險或生產(chǎn)企業(yè)質量管理體系，將產(chǎn)品固有風險及生產(chǎn)環(huán)節(jié)風險控制在可接受的預期范圍內。化妝品現(xiàn)場檢查、監(jiān)督抽檢、風險監(jiān)測、不良反應監(jiān)測、投訴舉報等監(jiān)管手段屬于前兩個層次。隨著近年治理理念由“重審批，輕監(jiān)管”發(fā)展為“優(yōu)審批，重監(jiān)管”，上述監(jiān)管手段不斷得到完善，有利于加強事中事后監(jiān)管［15］。

根據(jù)ISO 31000—2018《風險管理指南》，風險管理過程包括溝通和協(xié)商、明確環(huán)境、風險評估、風險應對、監(jiān)視和評審、記錄和報告等，其中風險評估由風險識別、風險分析、風險評價步驟組成［16］。這為構建《“直通車”制度》提供了參考。

風險識別：是識別風險源、風險事件及其原因和潛在后果發(fā)現(xiàn)、辨識和描述風險的過程［17］。在《“直通車”制度》中，風險識別由國家藥監(jiān)局各技術支撐機構分別開展。各機構在職能范圍內發(fā)現(xiàn)、確認風險，并進行風險描述。

風險分析：是為了明確風險性質及其特征，有時還包括風險水平，為后續(xù)風險評價及風險應對提供輸入信息。分析技術可為定性、定量或兼具的。在《“直通車”制度》中，國家藥監(jiān)局各技術支撐機構各自進行初步的風險分析，必要時可進行聯(lián)合風險分析。

風險評價：是將分析結果和既定的風險準則進行比較，以確定是否需要采取進一步行動，采取何種風險應對方案等。應當首先確立國家藥監(jiān)局各技術支撐機構共同的《“直通車”制度》高風險準則，以判斷哪些情況通過《“直通車”制度》應對。

風險應對：是選擇和實施風險處理方案的環(huán)節(jié)。對經(jīng)過評價屬《“直通車”制度》范圍的不同高風險信息，應制訂不同的風險應對方案，實施有針對性的應對措施。

2.2 《“直通車”制度》構建的具體思路

《“直通車”制度》的構建主要是為了破除既往常規(guī)制度的藩籬，在技術支撐機構各自化妝品安全風險管理體系的基礎上，通盤考慮國家藥監(jiān)局及各技術支撐機構在安全高風險信息識別、分析、評價、應對中的分工及聯(lián)動，以解決上述影響化妝品風險管理體系效率和成效的問題。其構建思路包括以下4個方面。

建立安全風險信息分析評價機制：這是《“直通車”制度》得以有效實施的基礎。國家藥監(jiān)局各技術支撐機構應按本部門承擔的風險監(jiān)測職責，預先制定或完善風險分級評價機制和具體評價標準，并依據(jù)評價標準，從風險的類型、嚴重程度、發(fā)生頻率等維度分析評價收集識別到的化妝品安全風險信息，以準確識別需要國家相關部門應對處置的安全高風險信息。

建立安全高風險信息直接應對機制：這是《“直通車”制度》的關鍵環(huán)節(jié)。國家藥監(jiān)局各技術支撐機構應針對安全高風險信息制定或完善應對措施。安全高風險信息與其他安全風險信息在應對處置途徑上應有所不同，即低中風險信息可仍由省級藥品監(jiān)管部門處置，而高風險信息可通過“直通車”機制轉交國家藥監(jiān)局對應技術支撐機構（如監(jiān)督抽檢部門、風險監(jiān)測部門、不良反應監(jiān)測部門或審核查驗部門）同期或先后介入。該機制設置的基本原則是預先明確不同風險類型、嚴重程度信息轉送的處置部門，以保證安全高風險信息能得到及時、有效的應對和控制。

建立安全高風險信息共享交流及反饋機制：這是《“直通車”制度》得以發(fā)揮最大成效的保障，各技術支撐機構間應建立即時、定期信息共享的反饋機制，以加強安全高風險信息的共享和交流，提高信息傳遞的準確性、可靠性和充分性，保證安全高風險信息應對處置的成效。風險識別部門應及時將識別到的安全高風險信息傳遞至國家藥監(jiān)局及相關部門，以便采取迅速有效的應對措施。風險應對部門在實施處置措施后，應及時將處置結果和新發(fā)現(xiàn)的風險線索及時反饋給信息來源部門，以供其制訂下一步風險識別工作計劃或作為新的風險識別線索。風險識別部門應定期匯總并向國家藥監(jiān)局及其他相關技術支撐機構共享安全高風險信息及應對處置情況。同時，可依托現(xiàn)有的信息技術平臺，建立國家層面的安全風險信息溝通平臺，國家藥監(jiān)局各技術支撐機構能通過該平臺上傳及獲取“直通車”的相關信息。信息溝通平臺的建立可提高信息傳遞的實效、減少不必要的信息缺失、避免信息傳遞的遞減效應。實現(xiàn)信息直通相關部門及人員，達到多向溝通的效果。

建立安全高風險共同研判和聯(lián)動處置機制：這是《“直通車”制度》的重要手段。應建立“直通車”會商機制，在識別到特定安全高風險信息時，由國家藥監(jiān)局及時組織其各技術支撐機構及其他相關部門進行化妝品安全風險會商，研判風險程度及需要采取的聯(lián)動應對措施。暢通安全高風險信息橫向交流、研判渠道，進一步提升化妝品安全高風險信息的精準識別應對能力，有效防范和化解化妝品安全及重大輿情風險隱患，更好地服務于化妝品監(jiān)管工作。此外，建議建立風險隱患排查長效機制，相關部門對《“直通車”制度》共享的安全高風險信息進行認真排查、定期梳理，必要時召開多部門會議進行安全高風險信息匯總篩查、綜合研判。

3 《“直通車”制度》在化妝品飛行檢查中的運用

《“直通車”制度》，一是綜合考慮了化妝品安全風險信息的類型、程度、發(fā)生頻率、輿論關注度等，列舉了可能涉及化妝品安全高風險信息的情形；二是明確了在化妝品安全高風險信息的識別、評估、傳遞、應對、交流等環(huán)節(jié)，尤其是以現(xiàn)場檢查方式作為應對措施的工作程序及要求；三是規(guī)定了國家藥監(jiān)局及其各技術支撐機構的職責分工。自2021 年起，核查中心按《“直通車”制度》試行飛行檢查2021 年和2022 年（實施后）針對化妝品高風險信息已分別開展飛行檢查13 家次及10 家次。相比于《“直通車”制度》實施前（以2020 年為例），在檢查動因及檢查成效方面均有顯著變化。

檢查動因重點突出：實施前，啟動國家飛行檢查的原因較廣泛，因檢出禁用原料啟動的檢查占總檢查家次的25.49%，出現(xiàn)不良反應的占比為23.53%，檢出限用物質超標、檢出未標識染發(fā)劑及檢出微生物超標的占比均為11.76%，其他動因占比為15.69%。實施后，飛行檢查動因主要為檢出禁用原料嚴重超標（占比高達69.57%），出現(xiàn)不良反應的占比為21.74%，檢出微生物超標及其他原因的占比不到10%?？梢?，《“直通車”制度》的實施促進了核查中心進一步基于風險管理的理念開展飛行檢查，將檢查資源向高風險任務傾斜。

檢查成效顯著提升：實施前，飛行檢查檢查出的嚴重缺陷在缺陷總數(shù)中占比低于30%，實施后，重點缺陷項占比升至50%；實施前后，平均檢查1 家企業(yè)發(fā)現(xiàn)缺陷數(shù)量均為9～10 條。飛行檢查成效的有效提升，使之真正成為應對重大化妝品安全風險的有力措施。飛行檢查中生產(chǎn)質量管理各環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)缺陷數(shù)量分布見圖1?！丁爸蓖ㄜ嚒敝贫取穼嵤┣?，在廠房設施與設備管理環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的缺陷項最多，實施后，物料與產(chǎn)品管理環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的缺陷項數(shù)排第1。

圖1 飛行檢查各環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)缺陷項分布A.Before implementation B.After implementationFig.1 Distribution of defective items found in various processes in unannounced inspection

4 《“直通車”制度》改進措施

在國家藥監(jiān)局發(fā)布《“直通車”制度》后，廣東省、重慶市、山東省、安徽省、河北省等多個省、自治區(qū)、直轄市藥品監(jiān)管部門結合本地區(qū)實際，陸續(xù)制定了本地區(qū)的“直通車”制度［18-20］。在此，筆者建議該制度從以下方面進行改進和完善。

拓寬安全高風險信息收集途徑：除了監(jiān)督抽檢、不良反應監(jiān)測、風險監(jiān)測、投訴舉報、現(xiàn)場檢查外，還可以適宜的方式增加媒介輿情、行業(yè)協(xié)會等方面的信息輸入。防止信息渠道過窄導致的高風險信息錯漏。

推動多部門聯(lián)合開展風險分析評價：對于情況較復雜的風險信息，單一部門的風險分析評價有一定的局限性?？赏ㄟ^多部門、各環(huán)節(jié)人員的聯(lián)合研判，為制訂合理的應對措施提供依據(jù)，提高應對的針對性和有效性。在風險研判過程中，充分發(fā)揮專業(yè)技術人員的優(yōu)勢，幫助監(jiān)管部門精準決策。

擴展《“直通車”制度》適用范圍：目前《“直通車”制度》中對高風險信息的處置應對以現(xiàn)場檢查為主。應逐步擴大范圍，促進多監(jiān)管手段共同介入。如在發(fā)現(xiàn)不良反應信息時，可以先開展監(jiān)督抽檢，以輔助判斷不良反應發(fā)生的直接原因是否為非法添加激素等，再進行有針對性的飛行檢查；在監(jiān)督抽檢中多次發(fā)現(xiàn)同一禁用物質時，可同時加強對不良反應的收集與分析評價，以評估對消費者的安全風險程度。

加強制度頂層設計：在相關法規(guī)制度的制訂完善中，應進一步厘清《“直通車”制度》與常規(guī)制度的關系，避免相互干擾而形成新的堵點。

5 結語

《“直通車”制度》是對常規(guī)化妝品風險監(jiān)測管理制度的必要補充，其基礎是科學的風險識別和分析評價機制，關鍵環(huán)節(jié)是及時、有效的安全高風險信息應對機制，發(fā)揮成效的保障是暢通的安全高風險信息共享交流及反饋機制，重要手段是高風險共同研判和聯(lián)動處置機制。各監(jiān)管部門要堅持基于風險管理的理念，結合《“直通車”制度》試行中的經(jīng)驗與不足逐步完善制度設計，在實踐中通力合作，力爭使化妝品高風險隱患得到及時、有效的處置，切實保護廣大人民群眾的用妝安全。