劉曉欣，董偉欣，趙曉靜

（河北開(kāi)放大學(xué)，河北 石家莊 050080）

土地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素，是農(nóng)民的命根子。土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家長(zhǎng)治久安。農(nóng)村土地制度改革與廣大農(nóng)民切身利益、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主的新發(fā)展格局密切相關(guān)，是社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)、難點(diǎn)，也是“三農(nóng)”工作的核心和關(guān)鍵。黨的十八大以來(lái)，新一輪土地制度改革，進(jìn)一步激活了農(nóng)村資源要素，新修改的《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》將創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)及時(shí)上升為法律制度，為深化農(nóng)村土地制度改革提供了新機(jī)遇。當(dāng)今中國(guó)，深化土地制度改革牽動(dòng)全局。土地制度改革在全面深化改革總體部署中是屬于“四梁八柱”性質(zhì)的改革。[1]不僅農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化依賴(lài)于深化農(nóng)村土地制度改革，而且一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化都與之密切相關(guān)。農(nóng)村土地制度還緊密關(guān)聯(lián)著國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全社會(huì)穩(wěn)定。[2]在建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的新征程中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是最大的短板，是最大的薄弱環(huán)節(jié)。

新中國(guó)成立70 多年來(lái)，許多學(xué)者對(duì)農(nóng)村土地制度改革進(jìn)行了深入研究。如陳霄[3]結(jié)合浙江70 年來(lái)改革實(shí)際，淺談了深化土地制度改革的浙江實(shí)踐；賀雪峰等[4]通過(guò)觀察了解“三項(xiàng)”改革試點(diǎn)啟動(dòng)后各地的試點(diǎn)成效，結(jié)合對(duì)“修正草案”的解讀，評(píng)析本輪土地制度改革的效果，探討了土地制度改革的方向與思路；胡萬(wàn)鐘[5]通過(guò)回顧新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)土地制度改革的簡(jiǎn)要?dú)v程，分析新時(shí)代中國(guó)農(nóng)村土地改革的基本脈絡(luò)與方略，得出新時(shí)代農(nóng)村土地制度改革的五點(diǎn)啟示，為土地改革研究提供了多重視角；劉守英[6]通過(guò)《土地制度與中國(guó)發(fā)展》《中國(guó)土地問(wèn)題調(diào)查》《中國(guó)土地政策改革》等著述，對(duì)土地制度改革的方向思路和突破口進(jìn)行了深入探討；Adamopoulos、Restuccia[7]發(fā)現(xiàn)由于土地制度和政策約束導(dǎo)致不發(fā)達(dá)國(guó)家存在嚴(yán)重的土地資源錯(cuò)配問(wèn)題；也有研究者[8]發(fā)現(xiàn)，土地確權(quán)有利于發(fā)展中國(guó)家土地流轉(zhuǎn)。

目前農(nóng)村土地制度改革在各種探索和試驗(yàn)的過(guò)程中，仍沒(méi)有找到一條切實(shí)可行的、得到一致認(rèn)可的具體路徑。如何有效找到一條適合農(nóng)村土地改革的路徑和方法，是擺在我們面前的重大課題。近年來(lái)，隨著河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、土地托管等土地制度改革的不斷深化，土地制度改革在脫貧攻堅(jiān)以及實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、集約管理、農(nóng)業(yè)機(jī)械化、提高農(nóng)民收入等方面成果顯著，但同時(shí)也存在著諸多有待進(jìn)一步解決和改進(jìn)的方面，在一定程度上制約著農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。河北省是農(nóng)業(yè)大省，解決農(nóng)村土地問(wèn)題需要有適合本省現(xiàn)實(shí)情況的、更有針對(duì)性的方法和對(duì)策?；诖?，本研究深入梳理了河北省農(nóng)村土地制度改革的主要?dú)v程和成效，對(duì)現(xiàn)存的主要問(wèn)題進(jìn)行深刻剖析，通過(guò)開(kāi)展大量實(shí)地調(diào)研，找出了深化河北省農(nóng)村土地制度改革的路徑與對(duì)策，這將有助于提高土地的使用效率和效益，促進(jìn)農(nóng)民增收和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)步伐。

一、河北省農(nóng)村土地制度改革發(fā)展?fàn)顩r

1.改革開(kāi)放以來(lái)河北省農(nóng)村土地制度改革歷程

（1）確立時(shí)期。從改革開(kāi)放初期到20 世紀(jì)80 年代末，河北省農(nóng)村根據(jù)國(guó)家統(tǒng)一安排，完成了農(nóng)村土地包產(chǎn)包干到戶(hù)的工作，農(nóng)村普遍推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，“交足國(guó)家的，留足集體的，剩下的都是自己的”。在這樣的土地制度安排下，河北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。經(jīng)查閱資料，以1988 年糧食產(chǎn)量最高的年份為例，統(tǒng)計(jì)了棉花、油料、蔬菜、肉類(lèi)、禽蛋和牛奶的總產(chǎn)量，見(jiàn)表1。1988 年全年糧食播種面積9 360.4 萬(wàn)畝，比上年增長(zhǎng)3.9%；總產(chǎn)量2 598.6 萬(wàn)噸，是6 年來(lái)最高水平，比上年增長(zhǎng)4.8%。棉花播種面積860.2 萬(wàn)畝，比上年減少143.5 萬(wàn)畝；總產(chǎn)量415 萬(wàn)噸。油料播種面積838.5 萬(wàn)畝，增長(zhǎng)36.9 萬(wàn)畝；總產(chǎn)量152.7 萬(wàn)噸。蔬菜播種面積1 657.5 萬(wàn)畝，增長(zhǎng)2.1%；總產(chǎn)量6 467.6 萬(wàn)噸，增長(zhǎng)4.5%。畜牧業(yè)增長(zhǎng)較快，肉類(lèi)、禽蛋和牛奶產(chǎn)量分別達(dá)到5 706 萬(wàn)噸、459.0 萬(wàn)噸和340.3 萬(wàn)噸，分別增長(zhǎng)7.0%、6.0%和27.7%。從以上統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，河北省農(nóng)村土地制度改革極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的快速發(fā)展。

（2）完善時(shí)期。土地完善時(shí)期主要是落實(shí)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變政策。1998 年，河北省農(nóng)村第一輪家庭聯(lián)產(chǎn)承包期15 年普遍到期，按照中央農(nóng)村土地政策安排，開(kāi)展第二輪土地承包，期限為30 年。承包期內(nèi)保持承包關(guān)系穩(wěn)定，除特殊情況外，不做土地調(diào)整。絕大多數(shù)地方實(shí)行“增人不增地，減人不減地”政策，即“生不增，死不減”。新的承包期穩(wěn)定了農(nóng)民的收益預(yù)期，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期投入與產(chǎn)出。此后，各省市分別通過(guò)行政村與農(nóng)戶(hù)簽訂了土地延續(xù)承包30年的合同，把長(zhǎng)期執(zhí)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制正式確定為以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，徹底給農(nóng)民吃了“定心丸”?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》指出，要加快農(nóng)村土地制度法制化建設(shè)，長(zhǎng)期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。預(yù)示著農(nóng)村土地政策的法治化建設(shè)進(jìn)入快車(chē)道。直到2006 年，國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)并開(kāi)始了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的補(bǔ)貼政策。河北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村在政策利好的背景下，取得了明顯成效。我們對(duì)2006—2011 年的農(nóng)村居民家庭人均純收入、城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入和農(nóng)民八類(lèi)消費(fèi)呈現(xiàn)全方位增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)。從圖1 可以看出，農(nóng)村居民家庭人均純收入從3 801.8 元增長(zhǎng)到7 119.7 元，增長(zhǎng)比例為46.60%。從圖2 可以看出，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入從10 304.6元增長(zhǎng)到18 292.2 元，增長(zhǎng)比例為43.67%。從圖3 可以看出，河北省農(nóng)民八類(lèi)消費(fèi)呈現(xiàn)全方位增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，其中，醫(yī)療保健增長(zhǎng)速度最快，增長(zhǎng)比例為31.9%；食品增長(zhǎng)速度最慢，增長(zhǎng)比例為0.2%。從以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，完善土地制度可以顯著提升農(nóng)民收入和消費(fèi)水平。

圖1 2006—2011 年農(nóng)村居民家庭人均純收入統(tǒng)計(jì)

圖2 2006—2011 年城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入統(tǒng)計(jì)

圖3 河北省農(nóng)民八類(lèi)消費(fèi)呈現(xiàn)全方位增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)

（3）深化時(shí)期。黨的十八大以來(lái)，中央作出一系列重大決策部署，初步構(gòu)建了農(nóng)村土地制度改革的“四梁八柱”，建立農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度，基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，大力發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。[9]如圖4 所示，河北省從2013 年開(kāi)始，用時(shí)5 年，基本完成了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，為后續(xù)的土地承包管理工作打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。黨的十九大報(bào)告明確提出，第二輪土地承包到期后，再延長(zhǎng)30年。2020 年，河北省依照中央文件精神，在邯鄲市邱縣（新馬頭鎮(zhèn)禮村、梁二莊鎮(zhèn)塢頭村）和雞澤縣（東劉莊村、七一村、新風(fēng)村、勝利村）6 個(gè)村，開(kāi)展了第二輪農(nóng)村土地承包到期后再延長(zhǎng)30 年的試點(diǎn)工作，為后期全省鋪開(kāi)延包工作探路。延包試點(diǎn)工作中，各試點(diǎn)村結(jié)合自身實(shí)際情況，在本區(qū)域范圍內(nèi)試驗(yàn)解決如何簽訂第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30 年的土地承包合同、如何發(fā)展土地股份合作社或者開(kāi)展土地入股、如何“調(diào)利不調(diào)地”或者“機(jī)動(dòng)地補(bǔ)差”、如何“大穩(wěn)定小調(diào)整”、如何確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、如何建立農(nóng)戶(hù)自愿有償退出承包地機(jī)制等問(wèn)題，享有相對(duì)充分的土地政策靈活度。2021 年，河北省按照中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的安排部署，在雞澤縣、邯鄲市叢臺(tái)區(qū)和寧晉縣的19 個(gè)村開(kāi)展第二批延包試點(diǎn)工作。以上試點(diǎn)工作的開(kāi)展，為以后的土地流轉(zhuǎn)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

圖4 土地改革深化時(shí)期的重點(diǎn)工作及所需解決的問(wèn)題

2.改革開(kāi)放以來(lái)河北省農(nóng)村土地制度改革的主要成效

（1）承包地“三權(quán)分置”制度日趨完善。河北省進(jìn)一步落實(shí)承包地“三權(quán)分置”制度，注重從發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村整體角度出發(fā)，加強(qiáng)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的落實(shí)，進(jìn)一步穩(wěn)定了土地承包權(quán)，放活了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，確保對(duì)應(yīng)的主體利益不受損，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展有后勁。通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，提高了土地承包關(guān)系的穩(wěn)固性，使承包土地面積更加準(zhǔn)確，明確了農(nóng)戶(hù)土地之間的空間位置，承包土地檔案管理更加規(guī)范，摸清了全省二輪承包土地的真實(shí)家底，進(jìn)一步鞏固和完善了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，為保持農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。截至2020 年年底，共完善土地承包合同1 167 萬(wàn)份，占應(yīng)確權(quán)農(nóng)戶(hù)總數(shù)的98.6%，涉及承包地面積8 054.8 萬(wàn)畝；建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿1 164 萬(wàn)份，占應(yīng)確權(quán)農(nóng)戶(hù)總數(shù)的98.3%；發(fā)放確權(quán)證1 147 萬(wàn)本，發(fā)放率為97%。

（2）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離化解了土地的社會(huì)保障屬性和財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性矛盾[10]，將身份屬性與生產(chǎn)要素屬性分離。近年來(lái)，河北省為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，將土地流轉(zhuǎn)作為土地制度改革的重要措施。重點(diǎn)做好土地的規(guī)范化管理、交易體系的完善、土地經(jīng)營(yíng)主體的培養(yǎng)、調(diào)解仲裁體系的完善等基礎(chǔ)工作，積極探索土地承包合同流轉(zhuǎn)、入股流轉(zhuǎn)等多種流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新，進(jìn)一步推動(dòng)分散而零散的土地流轉(zhuǎn)向更具規(guī)模的集中連片轉(zhuǎn)變，大力推動(dòng)農(nóng)業(yè)向集約化和規(guī)模化發(fā)展。截至2020 年年底，全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積3 239.2 萬(wàn)畝，土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到38.7%，較上年末提高1.6 個(gè)百分點(diǎn)。

（3）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款開(kāi)始破冰。為有效推動(dòng)河北省金融助力鄉(xiāng)村振興工作開(kāi)展，釋放土地確權(quán)紅利，使農(nóng)戶(hù)和新型經(jīng)營(yíng)主體享受方便快捷的融資服務(wù)，大幅降低其融資成本，破解農(nóng)村融資難、融資貴、融資慢等難題，河北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳與相關(guān)金融機(jī)構(gòu)積極探索“農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)+金融科技”有效實(shí)現(xiàn)形式，依托土地確權(quán)數(shù)據(jù)，可為有貸款資金需求的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供金融服務(wù)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可作為抵押物貸款。據(jù)2020 年年底統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在全省開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)業(yè)務(wù)的縣（市、區(qū)）已達(dá)到110 余個(gè)，涉及土地面積14.4 萬(wàn)畝。為475 個(gè)經(jīng)營(yíng)主體辦理農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款授信2.7 億元。

二、河北省農(nóng)村土地制度改革的障礙

1.農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不清晰

我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！边@里的集體，是指村民的總和，還是指村民委員會(huì)、村黨支部，還是指村集體經(jīng)濟(jì)合作社（集體經(jīng)濟(jì)股份合作社），還是指村委會(huì)、黨支部、合作社三合一，由誰(shuí)代表農(nóng)民集體規(guī)定得不清晰。

2002 年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》和2007 年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》對(duì)農(nóng)村土地的集體所有權(quán)有明確表述：農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本，土地集體所有權(quán)人對(duì)集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。在實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)的體制下，土地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)時(shí)，集體土地所有權(quán)主體至少應(yīng)享有發(fā)包和收益兩項(xiàng)基本權(quán)利。但《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》只有關(guān)于發(fā)包方的權(quán)利和承包方的義務(wù)，沒(méi)有考慮集體土地所有權(quán)主體的收益權(quán)利。土地所有權(quán)是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛位是造成農(nóng)村組織（村委員會(huì)、村黨支部）長(zhǎng)期弱化、軟弱無(wú)力的經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范程度不高

有學(xué)者認(rèn)為土地確權(quán)政策能夠促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，例如，程令國(guó)等[11]認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)能夠降低交易成本，使得農(nóng)戶(hù)參與土地流轉(zhuǎn)的可能性顯著增加，土地流轉(zhuǎn)量和土地租金率都得到了提高。冀縣卿等[12]實(shí)證研究了影響土地流轉(zhuǎn)的因素，也認(rèn)為土地確權(quán)特征對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在顯著性影響，有針對(duì)性地制定土地流轉(zhuǎn)政策是有必要的。Chari 等[13]研究了中國(guó)的農(nóng)村土地承包法，發(fā)現(xiàn)賦予農(nóng)民合法的土地租賃權(quán)有利于土地流轉(zhuǎn)。但通過(guò)對(duì)河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范程度不高主要是由兩種原因造成的：一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為中，同村農(nóng)戶(hù)以血緣、地緣等關(guān)系為紐帶，口頭允諾的情況較為普遍，而且流轉(zhuǎn)行為中一些關(guān)鍵性信息如流轉(zhuǎn)價(jià)格、期限、農(nóng)業(yè)補(bǔ)助歸哪一方等均未明確，后期一旦發(fā)生糾紛，往往提供不了證明材料。有80% 以上的土地流轉(zhuǎn)糾紛均由此造成，簽訂正式合同文本的比例不超過(guò)30%。二是流轉(zhuǎn)期限超過(guò)第二輪土地承包的剩余期限，河北省絕大多數(shù)村組第二輪土地承包到期時(shí)間為2028 年，而根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，流轉(zhuǎn)雙方簽訂的合同中，有近40% 的到期時(shí)間超過(guò)承包到期時(shí)間。

3.承包農(nóng)戶(hù)與經(jīng)營(yíng)主體之間利益定位不清晰

承包農(nóng)戶(hù)享有的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)主體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是派生關(guān)系。當(dāng)權(quán)利主體之間考慮問(wèn)題的角度不一致時(shí)，圍繞土地利益分配，會(huì)展開(kāi)博弈。一方面，從休耕輪作農(nóng)業(yè)補(bǔ)助方面來(lái)看，土地休耕導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失應(yīng)該是經(jīng)營(yíng)主體，因而政府補(bǔ)助也應(yīng)該補(bǔ)償經(jīng)營(yíng)主體利益受損部分，但承包戶(hù)認(rèn)為土地是由自己承包的，只是將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給了經(jīng)營(yíng)主體，因而受償權(quán)應(yīng)該由本人享有。另一方面，從國(guó)家對(duì)種地的各種補(bǔ)貼來(lái)看，農(nóng)戶(hù)自然認(rèn)為應(yīng)該由土地的承包人領(lǐng)取，而有的土地流轉(zhuǎn)者則認(rèn)為，國(guó)家對(duì)種地的各項(xiàng)補(bǔ)貼本來(lái)就是扶持種田人的，應(yīng)該是誰(shuí)種地補(bǔ)貼給誰(shuí)。

三、破解河北省農(nóng)村土地制度改革障礙的路徑與對(duì)策

1.優(yōu)化農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度

（1）落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)。農(nóng)村土地集體所有權(quán)主要從以下三個(gè)方面進(jìn)行落實(shí)：一是進(jìn)一步做好農(nóng)村土地集體所有權(quán)確權(quán)登記成果利用；二是支持農(nóng)民集體依法收回、調(diào)整承包地；三是規(guī)范集體土地承包行為；四是貫徹落實(shí)國(guó)家惠農(nóng)政策，支持農(nóng)民集體對(duì)集體土地行使監(jiān)督權(quán)。

（2）堅(jiān)決保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)。農(nóng)民是家庭土地承包主體，任何組織和個(gè)人無(wú)權(quán)剝奪和限制農(nóng)戶(hù)的土地承包權(quán)。地方政府不得將農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)讓其在農(nóng)村的土地承包權(quán)作為進(jìn)城落戶(hù)的條件，可通過(guò)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，積極引導(dǎo)和支持進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民自愿依法有償轉(zhuǎn)讓其相關(guān)權(quán)益，建立進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益逐漸退出機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

（3）放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。承包地“三權(quán)分置”，重在放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在農(nóng)村土地集體所有的前提下，分離承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，建立所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”制度，使經(jīng)營(yíng)權(quán)得到流轉(zhuǎn)。在不侵犯集體所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的前提下，依法保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的經(jīng)營(yíng)權(quán)，并保障其經(jīng)營(yíng)期限。通過(guò)放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展新型經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)有效供給。

2.完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度

一是有序引導(dǎo)，規(guī)范流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，完善管理服務(wù)機(jī)制，提升管理服務(wù)水平。二是完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，主要通過(guò)農(nóng)民合作社和開(kāi)展示范創(chuàng)建活動(dòng)兩種方式完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。三是嚴(yán)格監(jiān)管，防范風(fēng)險(xiǎn)，各地按照省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳等四部門(mén)《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的實(shí)施意見(jiàn)》要求，將各項(xiàng)制度落到實(shí)處，堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”，禁止基本農(nóng)田“非糧化”。四是創(chuàng)新形式，培樹(shù)典型，在積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管、股份合作、訂單生產(chǎn)等多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，總結(jié)推廣一批省級(jí)示范家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社示范社、土地托管示范組織發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)全省新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體健康發(fā)展，增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)拉動(dòng)力。五是開(kāi)展土地“預(yù)流轉(zhuǎn)”改革試點(diǎn)，改革試點(diǎn)應(yīng)分兩種類(lèi)型：整村流轉(zhuǎn)、成方連片地塊流轉(zhuǎn)。每期試點(diǎn)期限為一年。在“十四五”時(shí)期分三期進(jìn)行：2022年第一期，每個(gè)市縣區(qū)選擇2 ～4 個(gè)村進(jìn)行試點(diǎn)；2023 年第二期，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位擴(kuò)大試點(diǎn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇2 ～4 個(gè)村進(jìn)行試點(diǎn)；2024—2025 年第三期，其余有土地資源的村全部推廣。六是研究出臺(tái)各縣域范圍內(nèi)全村流轉(zhuǎn)和整片流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)價(jià)格，根據(jù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、交通情況和土壤條件，確定出全縣域農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)，平均參考價(jià)500 ～800 元。

3.建立完善維護(hù)農(nóng)戶(hù)利益的各項(xiàng)長(zhǎng)效制度

（1）實(shí)行“一戶(hù)一田制”。走規(guī)?；C(jī)械化、集約化、園區(qū)化、智能化是中國(guó)農(nóng)業(yè)改革的基礎(chǔ)性工程，是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和效益的必答題，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路。首先，在不改變家庭承包制的前提下，微調(diào)農(nóng)戶(hù)承包地塊，通過(guò)換地等方式，實(shí)現(xiàn)一個(gè)家庭農(nóng)戶(hù)只耕種一塊土地，以實(shí)現(xiàn)最小規(guī)模的集約化生產(chǎn)和規(guī)模效益。其次，那些已經(jīng)進(jìn)城務(wù)工并且結(jié)婚成家買(mǎi)房落戶(hù)的，引導(dǎo)將其承包土地自愿有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)到中堅(jiān)農(nóng)戶(hù)或家庭農(nóng)場(chǎng)。

（2）實(shí)行“井田制”。本研究所說(shuō)的“井田制”，是指將一個(gè)村的土地按照自然區(qū)域、道路分劃，將成方連片的一整塊土地承包給一戶(hù)（家庭農(nóng)場(chǎng)）或幾戶(hù)聯(lián)合的合作社，農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)田建設(shè)資金要向整塊地、整片農(nóng)田傾斜。一是可通過(guò)農(nóng)戶(hù)自愿互換承包土地，通過(guò)土地整治、土地再分配、土地股份合作制、反租倒包、承包地轉(zhuǎn)讓等方式，連方成片實(shí)行大農(nóng)戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)合作社統(tǒng)一耕種，或聯(lián)耕、聯(lián)種、聯(lián)管。二是面積在200 畝以?xún)?nèi)的田地，成塊成片地承包給一個(gè)農(nóng)戶(hù)或家庭農(nóng)場(chǎng)；規(guī)模在200 畝以上1 000 畝以下的，可以由幾戶(hù)聯(lián)合承包，即合作社集體承包經(jīng)營(yíng)，或者由村集體、外部企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，以實(shí)現(xiàn)符合我國(guó)人多地少基本國(guó)情的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)效率和效益。

（3）建立“兩合兩不分”改革試點(diǎn)。兩合：一是合戶(hù)。兒子已經(jīng)分立戶(hù)頭且已經(jīng)到城市打工并有穩(wěn)定就業(yè)前景的情況下，鼓勵(lì)和允許將在農(nóng)村老家已經(jīng)分開(kāi)的戶(hù)頭，再合在一起。二是合地。結(jié)婚并已經(jīng)分田單干的兒子到城市打工就業(yè)后，允許將自己小家庭的耕地與父母家的耕地再合并在一起。兩不分：一是不分戶(hù)。對(duì)于獨(dú)生子家庭，不允許兒子結(jié)婚后與父母分家另立戶(hù)頭。二是不分地。對(duì)于實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)之后兒子結(jié)婚的農(nóng)戶(hù)，無(wú)論其成年結(jié)婚兒子是否已經(jīng)分立戶(hù)頭了，都不允許將原有家庭的耕地再去分田單干。

四、總結(jié)

通過(guò)梳理改革開(kāi)放以來(lái)河北省農(nóng)村土地制度改革的歷程及成效，發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村土地制度改革過(guò)程中還存在農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不清晰、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范程度不高、承包農(nóng)戶(hù)與經(jīng)營(yíng)主體之間利益定位不清晰等問(wèn)題。為此，研究組開(kāi)展大量實(shí)地調(diào)研，通過(guò)整理、總結(jié)和分析，提出了優(yōu)化農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度、完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度、建立完善維護(hù)農(nóng)戶(hù)利益的各項(xiàng)長(zhǎng)效制度等較有指導(dǎo)意義的政策建議及改革思路?？傮w思想是，新時(shí)期，河北省農(nóng)村土地制度改革應(yīng)繼續(xù)沿著歷史演進(jìn)的邏輯，堅(jiān)持正確的指引方向，進(jìn)一步完善各項(xiàng)法律保障制度，營(yíng)造健康的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，明確土地產(chǎn)權(quán)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，只有把握好新時(shí)期農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向，因地制宜地改革土地制度，才能推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力進(jìn)一步解放，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展具有重要意義。