羅鳳龍 騰 飛 王染超 于子越
1.長春市規(guī)劃編制研究中心(長春市城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院) 吉林 長春 130000
2.長春市城鄉(xiāng)規(guī)劃展覽館 吉林 長春 130000
改革開放以來,中國城市和農(nóng)村之間始終呈現(xiàn)出復雜的交融發(fā)展的關系,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的基礎和主力,城市和工業(yè)又依賴于鄉(xiāng)村并反哺鄉(xiāng)村,“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”是中國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展特色,也是當前黨和國家關注的重點。黨的二十大報告中明確提出“著力推進城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長”。
新時期城鄉(xiāng)融合發(fā)展訴求對國土空間規(guī)劃提出更高要求。在新一輪國土空間規(guī)劃背景下,借助國土空間規(guī)劃促進城市與鄉(xiāng)村的區(qū)域協(xié)調(diào)性發(fā)展已經(jīng)成為共識。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵地域在縣域(包括縣、自治縣、旗和縣級市等行政地域范圍),其面積約占全國陸地面積的90%。截至2022年7月,中國有縣域單元1866個。“郡縣治,天下安”,縣域既承接城市,又輻射鄉(xiāng)村,是構建新型城鄉(xiāng)關系的重要基本單元和國家治理的基石。
縣域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵支撐[1]。2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》強調(diào),要以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展,增強縣城對鄉(xiāng)村的輻射帶動能力,促進縣城基礎設施和基本公共服務向鄉(xiāng)村延伸覆蓋,加強縣城與鄰近城市發(fā)展的銜接。2023年中央一號文件又專門對“推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展”進行了全面安排。
當前,中國已經(jīng)進入全面推進鄉(xiāng)村振興、加快建設農(nóng)業(yè)強國的新階段。在新形勢下,以縣域作為基本地域單元和重要切入點,聚焦城鄉(xiāng)功能布局一體化、資源配置均衡化、要素流動便利化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化和融合模式多元化,推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展,對于全面推進鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)縣域高質(zhì)量發(fā)展意義重大[2]。
在國土空間規(guī)劃編制體系不斷改革背景下,當前依靠國土空間規(guī)劃推進城鄉(xiāng)融合的研究仍相對欠缺,本文以國家城鄉(xiāng)融合片區(qū)——長春市九臺區(qū)為例,探索以國土空間規(guī)劃為推手,促進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的可行路徑,以期豐富國內(nèi)城鄉(xiāng)融合背景下縣域國土空間規(guī)劃發(fā)展實踐。
城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡是當今我國社會的主要矛盾。城鄉(xiāng)割裂發(fā)展、城鄉(xiāng)價值分配不均、城鄉(xiāng)轉型不充分、城鄉(xiāng)聯(lián)動不通暢等系統(tǒng)性城鄉(xiāng)治理問題,是我國邁向高質(zhì)量發(fā)展的重要障礙[3]。重塑城鄉(xiāng)關系、城鄉(xiāng)融合發(fā)展是當前社會經(jīng)濟背景下中國城市化發(fā)展的必然選擇。破除城鄉(xiāng)分割的體制弊端,暢通城鄉(xiāng)要素流動,加快打通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度性通道,協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)基礎設施配置,縮小城鄉(xiāng)差距也是我國高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求[4]。城市與鄉(xiāng)村始終是相互依賴、相互促進的共同體。區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展目標要求地區(qū)發(fā)展模式由城鄉(xiāng)分治轉向城鄉(xiāng)共治。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展強調(diào)城市與鄉(xiāng)村之間的雙向聯(lián)系與合作獲益,這就要求區(qū)域形成一體化的空間治理體系,通過重構城鄉(xiāng)發(fā)展要素流動趨勢、城鄉(xiāng)經(jīng)濟空間布局、城鄉(xiāng)基礎設施建設、城鄉(xiāng)公共服務配置和城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護格局,重塑城鄉(xiāng)關系,提升空間治理水平,保障城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展。
國土空間規(guī)劃作為新時代優(yōu)化空間格局、調(diào)配資源要素、協(xié)調(diào)環(huán)境發(fā)展的鼓勵與約束并行的重大戰(zhàn)略舉措,在城鄉(xiāng)關系的構建中發(fā)揮著決策、管理、監(jiān)督等重要作用[5]。國土空間規(guī)劃支撐城鄉(xiāng)融合的內(nèi)在邏輯,可以視為是在政府這一共生界面的引導下,創(chuàng)造對城鄉(xiāng)融合發(fā)展產(chǎn)生積極效用的共生環(huán)境。鄉(xiāng)村對城市發(fā)展給予要素支持,城市對鄉(xiāng)村發(fā)展進行資源反哺。最終在城鄉(xiāng)功能差異化、互補化的前提下,實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間在基礎設施、教育醫(yī)療、收入水平等方面的差距不斷縮小,推動區(qū)域整體發(fā)展。
城鄉(xiāng)融合并不意味著以鄉(xiāng)村為代表的基本單元走向城市化,而是推動城鄉(xiāng)共生發(fā)展[6-7]。因此,城鄉(xiāng)融合背景下空間治理的核心在于合理利用國土空間規(guī)劃強化區(qū)域發(fā)展的擴散效應、引導城鄉(xiāng)要素雙向流動,以形成互惠共生的城鄉(xiāng)網(wǎng)絡體系,從而推動形成城市與鄉(xiāng)村在產(chǎn)業(yè)、文化、人才、社會等全面融合的共同體。
九臺區(qū)地處長春市東北部、哈長城鎮(zhèn)群與長吉圖戰(zhàn)略十字軸線交匯處、長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)腹地、長春臨空經(jīng)濟區(qū)的核心輻射區(qū),國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)長吉接合片區(qū)重要組成部分。行政轄區(qū)面積3083.47平方千米。2020年全區(qū)常住人口57萬人,城鎮(zhèn)化率36%。
圖1 九臺區(qū)區(qū)位圖
城鄉(xiāng)空間差異化用途管制體系和價值實現(xiàn)路徑?jīng)Q定了國土空間規(guī)劃打通城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的路徑仍存在眾多困難。九臺區(qū)具體分析下:
2.2.1 城鎮(zhèn)融合發(fā)展動力不足
2015年至2020年經(jīng)濟增長率整體呈下滑趨勢,政府財政收入占GDP比重遠低于發(fā)展中國家或地區(qū)的普遍值,主導產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢減弱,新興產(chǎn)業(yè)集聚能力不強。從三次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展特征看,一產(chǎn)附加值不高、二產(chǎn)轉型提升壓力較大,三產(chǎn)主要以生活性傳統(tǒng)服務業(yè)為主。
2.2.2 城鄉(xiāng)設施布局不均衡
城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療等公共服務設施不均衡問題仍然突出,距離長春市較近的九臺區(qū)西部鎮(zhèn)村設施配套較完善,東部鎮(zhèn)村配套滯后,制約文旅、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。中心城區(qū)老城部分基礎設施老化、破損現(xiàn)象普遍存在。
2.2.3 區(qū)域聯(lián)動不足,核心優(yōu)勢未轉化為發(fā)展動能
九臺區(qū)位置優(yōu)越、生態(tài)資源豐富、人文底蘊深厚,但是缺乏融入長春都市圈的有效路徑。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面與周邊區(qū)域存在同質(zhì)化現(xiàn)象,與空港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、中韓國際示范區(qū)尚未建立起協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。交通方面缺少與長春市主城區(qū)快速通道。
2.2.4 城鄉(xiāng)用地節(jié)約集約化程度有待提升
九臺區(qū)鄉(xiāng)村人口近年來持續(xù)減少,人均農(nóng)村居民點用地偏大。城市空間呈現(xiàn)外延式擴展特征,土地績效相對偏低,每萬元地區(qū)生產(chǎn)總值地耗約為長春市主城區(qū)的2倍,建設用地利用效率有待提升。存量用地較大,未能得到及時有效利用,消化周期長、難度大。
2.3.1 全面推動城鄉(xiāng)要素流通與供給
全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進城鄉(xiāng)融合要素流通。穩(wěn)步推進農(nóng)村土地制度改革,完善建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度,搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺,建立城鄉(xiāng)基礎設施一體化發(fā)展體制機制,城鄉(xiāng)基礎設施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管護。建立城鄉(xiāng)基本公共服務均等化發(fā)展體制機制,富多層次多樣化生活服務供給,構建優(yōu)質(zhì)均衡的公共服務體系。
2.3.2 強化區(qū)域協(xié)同,建立優(yōu)勢資源轉化的路徑
圖2 吉林省一主六雙戰(zhàn)略示意圖
圖3 長春現(xiàn)代都市圈發(fā)展戰(zhàn)略示意圖
建立與長春市中心城區(qū)、空港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、中韓示范區(qū)及周邊區(qū)域的立體多維聯(lián)系,深度參與長春現(xiàn)代化都市圈產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作。構建高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺,引導綠色產(chǎn)業(yè)、智能產(chǎn)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)集聚,融入長吉北部現(xiàn)代經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)帶,落實吉林省一主六雙戰(zhàn)略,推動長吉一體化發(fā)展,助力長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)建設。
2.3.3 加快農(nóng)業(yè)提質(zhì),推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化
以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展為核心,建立“綠色農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)、生態(tài)養(yǎng)殖、特色種植”四大產(chǎn)業(yè)集群,實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)的全鏈條拉動和延伸,加快發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。切實加強黑土地資源及長期穩(wěn)定利用耕地的保護力度,強化高標準農(nóng)田建設,全面落實國家糧食安全部署。
2.3.4 推動生態(tài)保育增值,發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)
以生態(tài)強區(qū)為引領,堅持“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”發(fā)展理念,探索“生態(tài)+”經(jīng)濟模式,推動九臺區(qū)綠色高質(zhì)量發(fā)展。提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,切實提高自然資源利用水平。持續(xù)推進水土流失綜合治理工程,同步提升南部大黑山脈綠色屏障功能。
2.3.5 建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的高品質(zhì)配套體系
優(yōu)化城鄉(xiāng)公共服務設施體系。按照城鎮(zhèn)規(guī)模等級,堅持分級配置公共服務設施,建立“城市-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村莊(社區(qū))”三級公共服務設施體系,實現(xiàn)幼有善育、學有優(yōu)教、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)、文化惠民、全民建身的高品質(zhì)城鄉(xiāng)公共服務目標。
建設城鄉(xiāng)融合的道路網(wǎng)絡。構建以高速公路為主體,國省干道為骨架,一般公路為補充的九臺區(qū)域路網(wǎng)格局。推進“四好農(nóng)村路”及村村通工程建設,打造城鄉(xiāng)融合道路交通網(wǎng)絡。
建設城鄉(xiāng)融合的基礎設施網(wǎng)絡。以協(xié)同融合、安全韌性為導向,結合空間格局優(yōu)化,建立集監(jiān)測、預警、分析、自動化控制和智能化管理于一體的基礎設施智慧網(wǎng)絡。優(yōu)化形成各類基礎設施一體化、網(wǎng)絡化、復合化、綠色化、智能化布局。統(tǒng)籌整合,集約布局線網(wǎng)設施,構建城市“水氣油電”要素資源大通道。
2.3.6 促進建設用地節(jié)約集約利用
嚴格控制建設用地總量及增量??茖W安排新增建設用地計劃,積極實施差別化的用地政策,保障重大交通、市政基礎設施和民生項目;落實十四五城市更新行動,劃定城市更新片區(qū),優(yōu)化內(nèi)部用地結構和布局。
加快批而未供和閑置土地消化利用。加強建設用地的全流程管理,鼓勵采用市場化機制盤活批而未供土地,實行新增建設用地規(guī)模與批而未供和閑置土地處置掛鉤、土地征收成片開發(fā)與閑置土地掛鉤。
提高土地利用效率。轉變粗放土地利用模式,引導工業(yè)企業(yè)向開發(fā)區(qū)集中,建設用地增量指標向先進醫(yī)藥健康、精優(yōu)食品加工、先進裝備制造、休閑旅游、臨空服務業(yè)等主導產(chǎn)業(yè)傾斜,提高開發(fā)區(qū)地均產(chǎn)值,全面實現(xiàn)園區(qū)高效發(fā)展。推動開發(fā)區(qū)產(chǎn)城融合,以九臺經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為重點,加強制造業(yè)與服務業(yè)產(chǎn)業(yè)空間復合利用,建設一批產(chǎn)業(yè)社區(qū),增加新型產(chǎn)業(yè)用地供給,合理配置居住和公共服務用地,實現(xiàn)“園區(qū)、城區(qū)、社區(qū)”三區(qū)聯(lián)動[3-4]。
2.4.1 構建“一脈四廊、兩帶三區(qū)”國土空間開發(fā)保護格局
構建以大黑山脈為載體,以森林保育、水土保持、生態(tài)康養(yǎng)、人文景觀等功能為核心的“小長白山百里生態(tài)休閑綠脈”。著力提升洪水調(diào)蓄功能、推進流域綜合治理,打造霧開河、飲馬河、沐石河、松花江生態(tài)廊道。依托龍雙公路,打造“環(huán)長產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶”,加強沿線城鎮(zhèn)經(jīng)濟聯(lián)系和分工協(xié)作,主動承接長春市中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移,加快融入長春現(xiàn)代化都市圈建設;依托九榆公路,打造“長九榆城鎮(zhèn)發(fā)展帶”,加快推進新型城鎮(zhèn)化建設。建設西部“城鎮(zhèn)集中發(fā)展區(qū)”、北部“規(guī)模與設施農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)”、東部“森林生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)”。(圖4)
圖4 九臺區(qū)國土空間開發(fā)與保護格局圖
2.4.2 建立“融合宜居”的城鎮(zhèn)空間布局
差異化引導各鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。統(tǒng)籌各鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源,以激活土地、資金、技術、人才等要素資源為基礎和突破口,重點圍繞以下城鄉(xiāng)融合試驗任務進行創(chuàng)新探索。以龍嘉街道、上河灣鎮(zhèn)、莽卡滿族鄉(xiāng)、沐石河街道、城子街街道為主體,建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度、完善農(nóng)村產(chǎn)權抵押擔保權能方面重點試驗。以卡倫湖街道、龍嘉街道、波泥河街道、土們嶺街道、紀家街道為主體,搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺、健全農(nóng)民持續(xù)增收體制機制方面重點試驗。以其塔木鎮(zhèn)、卡倫湖街道為主體,探索建立進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉讓退出農(nóng)村權益制度方面重點試驗。以九臺街道、九郊街道、卡倫湖街道、紀家街道、沐石河街道為主體,建立科技成果入鄉(xiāng)轉化機制、建立城鄉(xiāng)基礎設施一體化發(fā)展體制機制方面重點試驗。
充分發(fā)揮重點鎮(zhèn)村的樣板帶動作用。建立重點鎮(zhèn)、中心村為主的鎮(zhèn)村體系(圖5)。統(tǒng)籌規(guī)劃建設東湖、龍嘉、波泥河、土們嶺、其塔木、上河灣等重要節(jié)點城鎮(zhèn)及中心村,積極引入國內(nèi)外相關知名企業(yè)參與建設,發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢,打造全區(qū)新型城鎮(zhèn)化的樣板。充分發(fā)揮重點城鎮(zhèn)推動城鄉(xiāng)融合重要平臺和有效載體作用,打破行政區(qū)劃,突出“一鎮(zhèn)一業(yè)”,集聚人才、科技、金融等高端要素,大力發(fā)展“公司+農(nóng)業(yè)”、“工廠+農(nóng)業(yè)”、“院所+農(nóng)業(yè)”等協(xié)作經(jīng)濟,完善城鄉(xiāng)利益聯(lián)結機制,促進工業(yè)、服務業(yè)與農(nóng)業(yè)協(xié)同發(fā)展、融合發(fā)展,實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。
圖5 九臺區(qū)鎮(zhèn)村體系規(guī)劃圖
2.4.3 保障高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間
構建高水平融入都市圈發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。壯大“醫(yī)藥健康、精優(yōu)食品加工、先進裝備制造、休閑旅游、臨空服務業(yè)”五大主導產(chǎn)業(yè),培育“新型建材、循環(huán)經(jīng)濟、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”三大新興產(chǎn)業(yè),形成專業(yè)化分工協(xié)作、互補共生,上下游合理銜接、相輔相成的產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈(圖6)。
圖6 九臺區(qū)產(chǎn)業(yè)布局圖
加快推進生態(tài)價值轉化。以大黑山脈為重點,增加森林面積和林木蓄積量,提高森林碳匯能力。充分利用一般生態(tài)地區(qū)及區(qū)域綠地資源,強化旅游觀光和休閑游憩服務功能。培育新型消費和創(chuàng)新業(yè)態(tài),營造可進入、可消費、可創(chuàng)業(yè)的新型綠色空間。
統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局。加快轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式,以多種形式適度規(guī)模經(jīng)營為引領,打造以現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、示范家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社為主的“規(guī)模與設施農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)”。打造以休閑度假、養(yǎng)生養(yǎng)老、綠色農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)耕體驗為特色的“農(nóng)旅生態(tài)休閑發(fā)展區(qū)”。
在新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下,國土空間規(guī)劃面臨著新的挑戰(zhàn)。國土空間規(guī)劃體系需要在規(guī)劃邏輯、規(guī)劃理念及規(guī)劃方法等方面進一步革新。本文以長春市九臺區(qū)為例,探索了國土空間規(guī)劃賦能城鄉(xiāng)融合的發(fā)展實踐,從問題解析、戰(zhàn)略要求、空間開發(fā)保護格局塑造等幾個方面對長春市九臺區(qū)國土空間規(guī)劃編制進行了初步探索,以期在新一輪國土空間規(guī)劃背景下,為國內(nèi)其他中小城市的發(fā)展提供借鑒。
中國縣域數(shù)量多,發(fā)展類型多樣。由于發(fā)展條件不同,中國縣域經(jīng)濟發(fā)展也呈現(xiàn)出不同的類型,如城郊型、工礦型、旅游型、邊境貿(mào)易型、綜合型等。本文僅以大城市腹地——九臺區(qū)為例,探究其城鄉(xiāng)融合路徑,未來在具體空間規(guī)劃實踐時,各縣域應從依據(jù)自身實際,因地制宜探索各具特色的多元化城鄉(xiāng)融合模式和空間規(guī)劃策略。