摘 要：“指尖上的形式主義”作為數(shù)字治理時(shí)代形式主義的新變種，已有研究還停留在對(duì)現(xiàn)象本身的整體畫(huà)像層面。綜合田野調(diào)查證據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)在不同的工作任務(wù)、治理層級(jí)、干部群體和區(qū)域，“指尖上的形式主義”呈現(xiàn)出差異化的分布形態(tài)。這一現(xiàn)象的蔓延，本身就是基層治理體制機(jī)制不完善的投影，因此其化解之道根本上在于推動(dòng)治理責(zé)任和治理資源同步向基層下沉，并賦予基層一定的自主裁量權(quán)。此外，通過(guò)對(duì)微信工作群等“指尖上的形式主義”的載體進(jìn)行必要的限制，也有助于緩解這一現(xiàn)象。

關(guān)鍵詞：基層治理；數(shù)字治理；形式主義；群眾路線

中圖分類(lèi)號(hào)：D63；D261.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 - 5381（2023）06 - 0085 - 08

收稿日期：2023 - 06 - 18

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“特大城市基層治理中的社會(huì)整合與管理體制優(yōu)化研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：19AZZ008）階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：趙聚軍，男，河北邯鄲人，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，南開(kāi)大學(xué)中國(guó)政府與政策聯(lián)合研究中心研究員。

研究方向：城市治理、行政區(qū)劃。

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)前，“黨內(nèi)脫離群眾的現(xiàn)象大量存在，一些問(wèn)題還相當(dāng)嚴(yán)重?！盵1]鑒于此，在全面貫徹黨的二十大精神開(kāi)局之年，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在全黨大興調(diào)查研究的工作方案》，要求各級(jí)黨委（黨組）“必須堅(jiān)持黨的群眾路線，從群眾中來(lái)、到群眾中去，增進(jìn)同人民群眾的感情，真誠(chéng)傾聽(tīng)群眾呼聲、真實(shí)反映群眾愿望、真情關(guān)心群眾疾苦”[2]。然而，隨著數(shù)字治理時(shí)代的到來(lái)，數(shù)字信息技術(shù)在全面提升基層治理效能的同時(shí)，也衍生出了一些脫離群眾的新現(xiàn)象，如近年來(lái)出現(xiàn)并呈現(xiàn)泛濫態(tài)勢(shì)的“指尖上的形式主義”：在基層治理實(shí)踐中，部分干部過(guò)度依賴(lài)微信等即時(shí)通信工具布置、推動(dòng)工作，安排工作習(xí)慣微信吼、處理事情經(jīng)常電話問(wèn)、了解情況只在表上看，乃至蛻變?yōu)椤皬娜豪飦?lái)，到群里去”。整體而言，“指尖上的形式主義”現(xiàn)象的蔓延，不僅嚴(yán)重背離了黨的群眾路線，而且滋生了一系列基層治理怪相，值得高度警惕。

針對(duì)“指尖上的形式主義”這一數(shù)字治理時(shí)代形式主義的新變種，學(xué)界已經(jīng)進(jìn)行了一些初步的探索。在“指尖上的形式主義”的內(nèi)涵外延界定方面，較早且比較有代表性的看法是將其界定為數(shù)字治理時(shí)代的微信工作群異化現(xiàn)象[3]，認(rèn)為這一現(xiàn)象本質(zhì)上是“數(shù)字形式主義”對(duì)公共治理實(shí)質(zhì)理性的替代[4]，本文也認(rèn)同這一基本判斷。對(duì)于這一現(xiàn)象的危害，已有研究普遍認(rèn)為“指尖上的形式主義”的泛濫，使得微信等即時(shí)通信手段逐漸脫離了提高辦公效率的初衷，演化為“打卡群”“點(diǎn)贊群”“炫績(jī)?nèi)骸盵5]，甚至引發(fā)“微腐敗”[6]。對(duì)于該現(xiàn)象的生成原因，比較典型的觀點(diǎn)認(rèn)為“指尖上的形式主義”的出現(xiàn)是制度、環(huán)境、個(gè)體、集體行動(dòng)等因素綜合作用下所引發(fā)的制度遵從行為偏差現(xiàn)象[7]。

概言之，雖然學(xué)界已經(jīng)對(duì)“指尖上的形式主義”現(xiàn)象進(jìn)行了初步的探索，但總體線條較粗，大致還停留在整體畫(huà)像層面，缺乏對(duì)“指尖上的形式主義”在不同場(chǎng)景、人群和區(qū)域內(nèi)的具體“成像”分析。此外，雖然已有研究對(duì)包括“指尖上的形式主義”在內(nèi)的“數(shù)字形式主義”亂象產(chǎn)生的原因，從個(gè)體因素[8]、府際互動(dòng)[9]、激勵(lì)機(jī)制[10]、傳統(tǒng)淵源[11]等視角進(jìn)行了分析，但專(zhuān)門(mén)針對(duì)這一現(xiàn)象的生成原因和治理路徑的系統(tǒng)分析，依然十分稀缺。鑒于此，本文首先將綜合田野調(diào)查所獲一手資料，對(duì)不同工作任務(wù)、治理層級(jí)、干部群體、城鄉(xiāng)區(qū)域等場(chǎng)域下“指尖上的形式主義”的具體分布形態(tài)進(jìn)行梳理，進(jìn)而有針對(duì)性地歸納其具體的危害、生成的體制機(jī)制原因與治理策略。

二、“指尖上的形式主義”的分布形態(tài)

作為形式主義、官僚主義的新變種，“指尖上的形式主義”實(shí)際上存在于地方，尤其是基層的工作實(shí)踐中。但是，具體到不同類(lèi)型的工作任務(wù)、治理層級(jí)和城鄉(xiāng)區(qū)域，乃至于不同類(lèi)型的干部群體，“指尖上的形式主義”的分布形態(tài)和泛濫程度，卻又存在一定的差異。

第一，在不同的工作任務(wù)類(lèi)型中，“指尖上的形式主義”的分布形態(tài)存在明顯的差異。綜合田野調(diào)查證據(jù)來(lái)看，“上級(jí)非常重視的工作”和“關(guān)乎領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的工作”，領(lǐng)導(dǎo)干部通?！霸谖⑿藕鹜暌驳孟氯タ础?，“指尖上的形式主義”現(xiàn)象尚不算突出。但是，對(duì)于“有些上級(jí)重視程度不夠，或者可以較為輕松應(yīng)付”的工作，就容易出現(xiàn)“指尖上的形式主義”現(xiàn)象。例如，作者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，東部沿海地區(qū)某鎮(zhèn)在申報(bào)“鄉(xiāng)村振興優(yōu)秀典型”的工作中，因?yàn)椴⒎菑?qiáng)制申報(bào)，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也沒(méi)有表現(xiàn)出高度重視的態(tài)度，所以對(duì)口科室負(fù)責(zé)人員就僅僅將區(qū)里轉(zhuǎn)來(lái)的評(píng)選文件直接轉(zhuǎn)發(fā)至相應(yīng)的微信工作群，既不作任何政策解釋?zhuān)粫?huì)去村莊一線指導(dǎo)，完全是通過(guò)“指尖”工作的方式進(jìn)行“隔空”推動(dòng)。在此情境下，雖然這一項(xiàng)工作對(duì)村莊的發(fā)展非常重要，一旦申報(bào)成功，就會(huì)得到“很多資源支持”，但由于“領(lǐng)導(dǎo)不重視，村干部又不會(huì)填表，本來(lái)對(duì)申報(bào)很積極的幾個(gè)村，也都最終不了了之”（20220407-01）。此外，有些工作雖然上級(jí)非常重視，但由于“比較好對(duì)付”或者“比較虛”，也容易出現(xiàn)“指尖上的形式主義”現(xiàn)象。例如，雖然黨中央對(duì)黨建工作極為重視，但到了一些地方的基層，卻呈現(xiàn)出上級(jí)“群里傳達(dá)部署”，村社兩委“拼湊材料應(yīng)對(duì)”的上下“合謀”狀態(tài)。

第二，在層級(jí)分布方面，“指尖上的形式主義”現(xiàn)象在區(qū)縣職能部門(mén)和街鎮(zhèn)科室相對(duì)突出?；鶎邮巧鐣?huì)治理和公共服務(wù)的“最后一公里”，與人民群眾的聯(lián)系最為直接，大部分具體工作都需要由街鎮(zhèn)和村社具體落實(shí)，而區(qū)縣則是街鎮(zhèn)的直接領(lǐng)導(dǎo)者。在目前的體制環(huán)境下，層層傳遞的目標(biāo)管理制仍然是推動(dòng)基層政策執(zhí)行的主要手段，絕大多數(shù)區(qū)縣職能部門(mén)依然習(xí)慣于將街鎮(zhèn)的相應(yīng)科室作為自己的“腿兒”，絕大多數(shù)工作任務(wù)都會(huì)被直接轉(zhuǎn)給街鎮(zhèn)。而一些街鎮(zhèn)科室部門(mén)也是上行下效，將村社兩委作為他們的“腿兒”，面臨工作任務(wù)時(shí)也是習(xí)慣性地直接向村社“發(fā)包”下壓?？梢哉f(shuō)，正是這種自上而下過(guò)度攤派任務(wù)和責(zé)任的工作狀態(tài)，為“指尖上的形式主義”的產(chǎn)生制造了機(jī)制上的可能。從主觀誘因來(lái)看，區(qū)縣職能部門(mén)和街鎮(zhèn)科室通過(guò)微信工作群等“指尖”手段部署、推動(dòng)工作，并要求“下級(jí)”反復(fù)上傳影像資料、報(bào)表數(shù)據(jù)，以“應(yīng)對(duì)痕跡管理的要求”。在此情況下，一些明確要求領(lǐng)導(dǎo)干部親臨現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查指揮的工作，也可以通過(guò)一線工作人員上傳的影像資料予以應(yīng)對(duì)。在不得已的情況下，甚至可以對(duì)影像資料進(jìn)行必要的“技術(shù)處理”。

第三，“指尖上的形式主義”現(xiàn)象在不同類(lèi)型的干部群體中，也存在一定的分布差異。綜合田野調(diào)查資料來(lái)看，可將基層干部大致分為三類(lèi)：一是兢兢業(yè)業(yè)的干部，二是部分“佛系躺平”的干部，三是到基層鍛煉的掛職干部和選調(diào)生。相較而言，在后兩類(lèi)干部中更容易出現(xiàn)“指尖上的形式主義”現(xiàn)象。不能否認(rèn)，基層干部作為推動(dòng)基層高質(zhì)量發(fā)展和治理現(xiàn)代化的有生力量，絕大部分干部的工作都很努力，也非?？煽?。但是，也難免會(huì)有一些工作態(tài)度消極的干部。由于基層“晉升天花板”現(xiàn)象依然十分突出，導(dǎo)致“佛系躺平”開(kāi)始呈現(xiàn)出低齡化態(tài)勢(shì)，“佛系躺平”不再局限于那些年齡較大、晉升無(wú)望的老同志，部分年輕干部也開(kāi)始陷入“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”、得過(guò)且過(guò)的狀態(tài)。對(duì)于此類(lèi)干部而言，日常工作就是“往群里轉(zhuǎn)發(fā)文件”，甚至“連工作要求都不怎么提”，更勿論深入一線了。相比較前兩類(lèi)基層干部，掛職干部和選調(diào)生屬于“外來(lái)戶”，對(duì)他們的工作考核權(quán)主要掌握在原單位，街鎮(zhèn)一般不會(huì)對(duì)他們“賦予重任”。在此情境下，很多掛職干部和選調(diào)生都是抱著來(lái)基層“鍍金”和完成組織程序的心態(tài)，工作中自然樂(lè)于依靠微信等便捷手段，“指尖”完成和“隔空”傳達(dá)成為常態(tài)。此外，也有一些年齡較大、擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，限于自身能力，一旦遇到相對(duì)復(fù)雜的工作，就會(huì)傾向于“在微信里吼”、電話催，通過(guò)反復(fù)要求提交報(bào)表等“指尖”形式推動(dòng)工作，逼迫下屬，應(yīng)付上級(jí)。

第四，“指尖上的形式主義”現(xiàn)象也存在一定的城鄉(xiāng)分布差異，農(nóng)村地區(qū)整體更為嚴(yán)重。隨著公務(wù)人員選拔體制日漸規(guī)范、競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，來(lái)自外地的大學(xué)生逐漸成為農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部的重要組成部分。但是，由于部分年輕干部習(xí)慣了城市生活，對(duì)農(nóng)村生活環(huán)境不習(xí)慣、不滿意，總是希望通過(guò)內(nèi)部遴選等方式，盡早離開(kāi)農(nóng)村基層。在此情況下，不同于以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主要以“既不離土，也不離家”的本地人為主，當(dāng)前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已從以前的“住宿生”變成了“走讀生”，“既離土、又離家”，每天“朝九晚五”地往返于縣城與鄉(xiāng)鎮(zhèn)，乃至地級(jí)市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間。在這種狀態(tài)下，很難期待他們能夠經(jīng)常走進(jìn)基層一線，和群眾打成一片。所以，微信、電話等“指尖”形式，就成為他們布置、推進(jìn)工作的“便捷”方式。當(dāng)然，也有很多愿意扎根農(nóng)村基層一線的年輕干部，尤其是來(lái)自本地的干部。正如中部地區(qū)某鎮(zhèn)一位受訪干部所指出的：“來(lái)自本地的年輕干部因?yàn)樯鐣?huì)關(guān)系、生活習(xí)慣等原因，更‘接地氣’一些，但本地干部的占比卻一直在下降?！保?0220410-04）此外，不同于城市街道較小的治理空間，農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對(duì)廣闊的轄域和不夠便利的交通條件，也在一定程度上阻礙了下基層、走群眾路線的便利性。這就導(dǎo)致一些干部，尤其是區(qū)縣職能部門(mén)的干部，更愿意在辦公室“發(fā)號(hào)施令”，對(duì)一線工作的了解嚴(yán)重依賴(lài)“指尖”手段“隔空”傳遞的報(bào)表數(shù)據(jù)和影像資料。

三、“指尖上的形式主義”蔓延的危害

“指尖上的形式主義”現(xiàn)象的蔓延，不但嚴(yán)重背離了黨的群眾路線，不利于了解真實(shí)的民情民意，也在客觀上加重了基層干部的工作負(fù)擔(dān)，助長(zhǎng)了弄虛作假之風(fēng)、扭曲了基層的政績(jī)觀。

第一，背離群眾路線?！包h的最大政治優(yōu)勢(shì)是密切聯(lián)系群眾，黨執(zhí)政后的最大危險(xiǎn)是脫離群眾。”[12]“指尖上的形式主義”現(xiàn)象的出現(xiàn)和蔓延，顯然嚴(yán)重背離了黨的群眾路線，也會(huì)對(duì)干群關(guān)系造成十分不利的影響。在基層治理實(shí)踐中，合理運(yùn)用數(shù)字信息技術(shù)手段，確保政務(wù)信息上下傳輸?shù)臅惩?，乃至于留下可供查?yàn)的“痕跡”，都是必要的。但是，如果過(guò)度依賴(lài)數(shù)字技術(shù)手段，甚至蛻變?yōu)椤叭豪锇才?、群里回?fù)、群里指示、群里調(diào)研”，最終難免會(huì)脫離群眾。對(duì)此，東部地區(qū)一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就直言不諱地指出：“大家已經(jīng)習(xí)慣了‘微信群治理’，村書(shū)記工作群幾乎每天都會(huì)轉(zhuǎn)來(lái)很多條文件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)口負(fù)責(zé)的干部多數(shù)情況下也就是簡(jiǎn)單說(shuō)兩句工作要求和交表時(shí)間，甚至不做任何政策解讀，直接要求村兩支委抓緊落實(shí)，以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到村莊直接督導(dǎo)工作的情景明顯少了。”（20220407-01）長(zhǎng)此以往，就會(huì)導(dǎo)致村干部和村民認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“只會(huì)在辦公室瞎指揮”“不干實(shí)事兒”，腐蝕新時(shí)代來(lái)之不易的和諧干群關(guān)系。

第二，不利于了解一線的真實(shí)情況和迫切需求。群眾路線作為鞏固黨的基層執(zhí)政基礎(chǔ)的法寶，也是踐行以人民為中心發(fā)展觀的必然要求。同樣，在持續(xù)優(yōu)化基層治理的過(guò)程中，沒(méi)有任何手段可以替代群眾路線。但是，由于有些領(lǐng)導(dǎo)干部不樂(lè)于，也不善于深入一線了解民情民意，導(dǎo)致人民群眾的實(shí)際需求難以被精準(zhǔn)錨定，造成“該管的沒(méi)人管、不該管的管了很多”。例如作者在田野調(diào)查中了解到，東部某市為了減少疫情對(duì)企業(yè)發(fā)展的不利影響，組織了干部對(duì)口幫扶企業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)。但是，在具體實(shí)施過(guò)程中，并未真正落實(shí)區(qū)縣和職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)直接對(duì)接企業(yè)的工作要求，而是要求街鎮(zhèn)對(duì)接。街鎮(zhèn)則是上行下效，基本通過(guò)微信、電話等“指尖”手段進(jìn)行“隔空”調(diào)查和服務(wù)，讓企業(yè)自己報(bào)送問(wèn)題。由于未做到“親臨一線”，導(dǎo)致街鎮(zhèn)本身對(duì)問(wèn)題也不夠了解，又擔(dān)心企業(yè)自主反映的問(wèn)題存在加碼、夸大現(xiàn)象，所以最后采取的措施是對(duì)報(bào)送的“問(wèn)題”進(jìn)行篩選，只保留街鎮(zhèn)自己好解決、能解決的問(wèn)題上報(bào)。此種情況下，能夠了解的實(shí)際情況和真正解決的問(wèn)題，可想而知。

第三，加重了基層干部的工作負(fù)擔(dān)。鑒于近年來(lái)的微信工作群泛濫問(wèn)題，一些地方開(kāi)展了專(zhuān)項(xiàng)整治工作，有的地方甚至要求禁止使用微信群辦公，禁止公職人員隨意組建和加入各種微信群。但是，鑒于微信信息傳輸?shù)谋憷?、即時(shí)性等優(yōu)勢(shì)，再加上無(wú)縫契合了部分干部“指尖”落實(shí)和“隔空”指揮的需求，所以在實(shí)際工作中，微信工作群的使用依然非常普遍，很多干部依然“為群所困”。據(jù)東部沿海某市一位大學(xué)生村干部的描述：“即使在全市統(tǒng)一整治之后（微信群）已經(jīng)大為減少的情況下，（我）目前依然至少有二十多個(gè)工作群，很多領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)依然習(xí)慣于通過(guò)工作群進(jìn)行‘隔空’指揮，而且不分時(shí)間地點(diǎn)，很多工作又非常緊迫，要求以天為單位推進(jìn)。”（20220411-05）這種情況使得她不得不時(shí)刻盯著手機(jī)，生怕錯(cuò)過(guò)了領(lǐng)導(dǎo)的重要“指示”和工作部署，感覺(jué)整天都在開(kāi)會(huì)，身心十分疲憊。而且，由于經(jīng)常被微信工作群的各種緊急通知打斷，導(dǎo)致工作缺乏連續(xù)性，鮮有時(shí)間系統(tǒng)思考工作安排。雖然上級(jí)也會(huì)通過(guò)微信步數(shù)等方式督促村干部“走街串巷”，但很多時(shí)候也只是邊散步邊查看、回復(fù)微信，實(shí)際效果并不理想。

第四，助長(zhǎng)了弄虛作假之風(fēng)。作為一種自古有之的官場(chǎng)頑疾，弄虛作假現(xiàn)象至今也難以徹底根除。在數(shù)字治理時(shí)代，信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，顯然是強(qiáng)化監(jiān)督、減少弄虛作假現(xiàn)象的利器。但是，如果用各種“指尖”手段代替實(shí)地調(diào)研等“土辦法”，就有可能走向反面，甚至助長(zhǎng)弄虛作假之風(fēng)。關(guān)于由“指尖上的形式主義”現(xiàn)象而誘發(fā)的弄虛作假事件，作者在調(diào)研中就了解到這樣一個(gè)典型案例：中部某省為了方便居民生活、促進(jìn)消費(fèi)，決定在全省范圍內(nèi)大量增加停車(chē)位。該省某地級(jí)市在被分配任務(wù)指標(biāo)后，下轄的一個(gè)縣為了彰顯“政績(jī)”，攬下了超過(guò)2/3的新增停車(chē)位指標(biāo)，并如期“順利”完成了任務(wù)。對(duì)于一個(gè)下轄十余個(gè)區(qū)縣的地級(jí)市而言，一個(gè)縣就承攬了超過(guò)2/3的任務(wù)指標(biāo)，本身就是很不正常的。但是，由于當(dāng)?shù)馗刹苛?xí)慣了“指尖”推動(dòng)、“隔空”指揮，任務(wù)驗(yàn)收完全依賴(lài)該縣提交的各種報(bào)表和“痕跡證據(jù)”，市級(jí)部門(mén)無(wú)法一一組織實(shí)地勘驗(yàn)、核實(shí)。直到省政府實(shí)地勘察后才發(fā)現(xiàn)該縣絕大部分“新增”的車(chē)位，僅僅是將原有的車(chē)位重新涂刷標(biāo)識(shí)后就上報(bào)為“新增”車(chē)位。在這一事件中，單純依賴(lài)各種信息化手段的“指尖”推動(dòng)、“隔空”指揮，顯然已成為誘發(fā)數(shù)字造假、浮夸包裝等弄虛作假現(xiàn)象的助推器。

第五，扭曲基層政績(jī)觀。由于部分領(lǐng)導(dǎo)干部過(guò)度依賴(lài)微信工作群等“指尖”手段進(jìn)行“隔空”指揮，習(xí)慣于在垂直分管的微信群中部署工作，不再通過(guò)正常公文傳閱程序，導(dǎo)致對(duì)下屬的工作情況也不夠了解。這就使得部分“善于察言觀色”的干部能夠找準(zhǔn)領(lǐng)導(dǎo)的“關(guān)注點(diǎn)”，各類(lèi)工作群逐漸演化為他們“秀工作”“秀成績(jī)”的新平臺(tái)。例如，有些干部通過(guò)在微信工作群發(fā)送各種“現(xiàn)場(chǎng)工作照”“加班工作照”“工作報(bào)表”等方式，給領(lǐng)導(dǎo)留下了態(tài)度積極、工作量飽滿的良好印象。實(shí)際上，這些“痕跡”材料卻可能是擺拍、代拍的產(chǎn)物，工作報(bào)表也有可能是由村社干部代填。相對(duì)于那些善于作秀的干部，一些勤勤懇懇、行走于工作一線、田間地頭的干部，卻因?yàn)椴簧朴?，也沒(méi)有時(shí)間在各種工作群中“秀工作”，更不愿意讓村干部填寫(xiě)大量“沒(méi)有實(shí)際意義”的報(bào)表，做不到部分領(lǐng)導(dǎo)要求的“匯報(bào)工作言之有物就必須‘文中有數(shù)’”，反而被認(rèn)為是工作不夠嚴(yán)謹(jǐn)，“沒(méi)活兒干”。這種情況在扭曲基層干部政績(jī)觀的同時(shí)，也難免寒了一些“老實(shí)人”的心，導(dǎo)致基層工作“脫實(shí)入虛”，甚至污染基層的政治生態(tài)。

四、“指尖上的形式主義”生成的體制機(jī)制因素

近年來(lái)，“指尖上的形式主義”現(xiàn)象在基層的出現(xiàn)和擴(kuò)散，離不開(kāi)基層特殊的治理場(chǎng)域，或者說(shuō)，本身就是基層治理體制機(jī)制不完善的投影。

第一，基層工作任務(wù)過(guò)多、過(guò)于繁雜的現(xiàn)狀，以及工作性質(zhì)的變化，是催生“指尖上的形式主義”的重要原因。一方面，雖然近年來(lái)中央多次強(qiáng)調(diào)推動(dòng)治理重心向基層下沉，但現(xiàn)實(shí)中部分地方卻只是一味向基層下沉責(zé)任，與之相配套的治理資源，卻少有同步下沉，屬地管理隨之蛻變?yōu)閱渭兊幕鶎印皩俚刎?zé)任”。此種情況下，基層權(quán)責(zé)失衡的狀態(tài)不但沒(méi)有得以緩解，甚至還有變本加厲的趨勢(shì)。而微信等即時(shí)通信工具，則在客觀上便利了“條條”部門(mén)向基層轉(zhuǎn)移工作任務(wù)，所以就有了基層干部手機(jī)中此起彼伏的鈴聲。面對(duì)似乎是“永遠(yuǎn)干不完的‘緊急’工作”“填不完的表格”和越來(lái)越少的自主裁量權(quán)，一些地方的街鎮(zhèn)開(kāi)始“照葫蘆畫(huà)瓢”，效仿區(qū)縣職能部門(mén)，將工作任務(wù)直接轉(zhuǎn)移至村社兩委，自己則主要通過(guò)各種工作群進(jìn)行“隔空”督導(dǎo)。村社兩委實(shí)在無(wú)力完成或不適合完成的工作，街鎮(zhèn)干部才會(huì)親自上手，埋頭準(zhǔn)備“材料”和“報(bào)表”。在這種情境下，很多街鎮(zhèn)干部已經(jīng)完全沒(méi)有時(shí)間和精力走向工作一線、游走于田間地頭，與人民群眾的距離也是越拉越遠(yuǎn)。另一方面，基層政府，尤其是農(nóng)村的基層政府，以往的主要任務(wù)是稅費(fèi)征繳、計(jì)劃生育等需要主動(dòng)下鄉(xiāng)入戶的工作。在這些“硬性”工作離開(kāi)歷史舞臺(tái)后，目前更多是直接服務(wù)群眾的工作?；鶎诱穆毮苤匦膹摹凹橙　钡健胺?wù)”的轉(zhuǎn)變，從根本上扭轉(zhuǎn)了“搭車(chē)收費(fèi)”等亂象的發(fā)生，緩和了干群關(guān)系，但也導(dǎo)致基層干部“走街串巷”、深入一線的主觀動(dòng)力隨之減弱。

第二，部分工作任務(wù)不切實(shí)際，只能“群里落實(shí)”。一方面，部分領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于對(duì)下屬提出不切實(shí)際的工作要求，微信等即時(shí)通信工具則在客觀上便利了這種行為的發(fā)生。例如，中部地區(qū)一位受訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就指出：“個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)總是喜歡不區(qū)分時(shí)間和地點(diǎn)，甚至三更半夜在工作群中布置任務(wù)，而且很多時(shí)候要求‘事不隔夜’?！保?0220408-02）對(duì)于基層干部而言，這種任務(wù)很多時(shí)候根本不可能如期完成，只能“空對(duì)空”：要么“指尖”轉(zhuǎn)發(fā)至村社干部群，要么“編制”材料應(yīng)付。另一方面，有些上級(jí)指派的工作嚴(yán)重脫離基層實(shí)際，基層干部只好“群里推動(dòng)、表格落實(shí)”。作者在田野調(diào)查中了解到一個(gè)具體的案例：東部某省為了推動(dòng)鄉(xiāng)村生態(tài)生活環(huán)境整治，曾推廣農(nóng)村污水無(wú)公害處理。但是，要真正做到污水的無(wú)公害處理，就需要建設(shè)能夠接入城市主排污管道的排污管網(wǎng)，或者是自建污水處理設(shè)施，這對(duì)于絕大多數(shù)村莊都是不可能完成的任務(wù)。上述情況鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部并非完全不了解，但也不能違背上級(jí)的政策，所以只好“指尖”部署到村莊一級(jí)，村干部則通過(guò)各種“擺拍”、編造報(bào)表數(shù)據(jù)等方式，向上反饋整改“成果”。當(dāng)面臨市縣檢查時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還會(huì)提前告知村莊。鄉(xiāng)、村兩級(jí)可謂是“配合默契”，協(xié)力應(yīng)對(duì)這項(xiàng)本質(zhì)上嚴(yán)重脫離農(nóng)村實(shí)際的政策。

第三，普通基層干部狹窄的職業(yè)上升空間，助推了“指尖上的形式主義”現(xiàn)象的蔓延。如前文所述，目前普通基層干部的“躺平”問(wèn)題正在呈現(xiàn)出低齡化的態(tài)勢(shì)：對(duì)那些已經(jīng)“躺平”的普通干部，只要不犯錯(cuò)，當(dāng)然不介意頻繁使用各種相對(duì)輕松的“指尖”手段推動(dòng)工作。之所以很多年輕的基層干部早早就失去了干事創(chuàng)業(yè)的熱情，與“基層晉升天花板”依舊沒(méi)有松動(dòng)的現(xiàn)實(shí)狀況存在直接的聯(lián)系。正如某直轄市一位普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所反映的：“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，絕大多數(shù)干部最多能干到正科級(jí)（直轄市鄉(xiāng)鎮(zhèn)為正處級(jí)單位），晉升比區(qū)縣更困難。既然晉升空間有限，還不如‘佛系’一些。況且，‘指尖’推動(dòng)、‘隔空’指揮最多的是區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，那么下屬‘照貓畫(huà)虎’，自然也不是什么原則性錯(cuò)誤?！保?0220409-03）在直轄市行政級(jí)別整體高一級(jí)的情況下，街鎮(zhèn)干部的晉升依然困難重重，其他區(qū)域普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的晉升難度只會(huì)更大。此外，雖然目前一些地方為了防止部分年輕基層干部出現(xiàn)“身在曹營(yíng)心在漢”的工作心態(tài)，規(guī)定了普通干部在基層任職的最低年限，但卻沒(méi)有對(duì)街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的任職年限進(jìn)行限制。這就導(dǎo)致一些街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中表現(xiàn)得十分急功近利，刻意追求短期就能體現(xiàn)成效的“面子工程”，根本不考慮基層工作的實(shí)際。普通街鎮(zhèn)干部和村社干部雖然比較反感此類(lèi)“面子工程”，但又不得不執(zhí)行，有的時(shí)候就會(huì)通過(guò)“編造數(shù)據(jù)”“拼湊材料”等方式“指尖”應(yīng)對(duì)。

第四，“指尖上的形式主義”現(xiàn)象在某些情境下已經(jīng)演變?yōu)榛鶎颖茇?zé)的一種新形態(tài)。黨的十八大以來(lái)，隨著問(wèn)責(zé)的嚴(yán)厲化與常態(tài)化，基層工作的總體態(tài)勢(shì)開(kāi)始從“邀功”導(dǎo)向的“錦標(biāo)賽”模式，轉(zhuǎn)向“避責(zé)”色彩鮮明的“達(dá)標(biāo)賽”模式[13]。據(jù)多位受訪的基層干部反映，之所以無(wú)論領(lǐng)導(dǎo)干部還是普通干部，都樂(lè)于“指尖”推動(dòng)、“隔空”指揮，除了方便快捷之外，也有“合理避責(zé)”的因素?fù)诫s其中。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部而言，通過(guò)微信群布置、推動(dòng)工作，把責(zé)任、利害講清楚，等于是“昭告天下”并“充分留痕”，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，肯定不是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有積極布置和推動(dòng)。對(duì)于普通干部而言，通過(guò)微信群等形式“匯報(bào)工作進(jìn)展”“展示工作成績(jī)”，也是很好的“留痕”方式，萬(wàn)一出現(xiàn)問(wèn)題，也是意外因素，或者是村社干部執(zhí)行不到位、欺上瞞下。這樣，在街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部和普通干部都已經(jīng)做足了“痕跡管理”工作的前提下，最終的責(zé)任往往只能落在村社兩委，村社干部也就成為出現(xiàn)小范圍“意外”后問(wèn)責(zé)的主要承受群體。

五、“指尖上的形式主義”的治理路徑

聯(lián)系前文的分析過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)：“指尖上的形式主義”現(xiàn)象的出現(xiàn)，是基層治理生態(tài)疊加技術(shù)革新的產(chǎn)物。期待化解這一現(xiàn)象，根本上在于扭轉(zhuǎn)基層權(quán)責(zé)失衡、職業(yè)發(fā)展空間狹窄、過(guò)度依賴(lài)負(fù)向激勵(lì)等體制機(jī)制問(wèn)題，切實(shí)推動(dòng)治理責(zé)任和治理資源同步向基層下沉，并賦予基層一定的自主裁量權(quán)。同時(shí)，通過(guò)對(duì)微信工作群等“指尖上的形式主義”的主要載體進(jìn)行必要的限制，也有助于緩解這一問(wèn)題。具體而言，可通過(guò)下述四方面進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

其一，在強(qiáng)調(diào)基層屬地責(zé)任的同時(shí)，持續(xù)推動(dòng)治理資源下沉，為基層“放權(quán)賦能”。黨的十八大以來(lái)，黨中央多次強(qiáng)調(diào)推動(dòng)治理重心向基層下移，并連續(xù)作出重要部署。2017年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》明確指出：“推動(dòng)管理和服務(wù)力量下沉，推動(dòng)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨（工）委把工作重心轉(zhuǎn)移到基層黨組織建設(shè)上來(lái)，轉(zhuǎn)移到做好公共服務(wù)、公共管理、公共安全工作上來(lái)”[14]。2019年，《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》中再次強(qiáng)調(diào)：“推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層。”[15]在頂層設(shè)計(jì)的引領(lǐng)和驅(qū)動(dòng)下，各地紛紛開(kāi)始推出配套改革措施。歸納而言，主要存在兩種改革路徑：一是通過(guò)將原屬區(qū)縣職能部門(mén)的部分執(zhí)法權(quán)下放至街鎮(zhèn)，提升基層政府的執(zhí)法能力；二是因地制宜地借鑒“吹哨報(bào)到”機(jī)制，將區(qū)縣職能部門(mén)納入基層治理體系之中，提升街鎮(zhèn)的統(tǒng)籌調(diào)動(dòng)能力[16]。

鑒于在推動(dòng)治理重心向下沉的過(guò)程中，部分地方出現(xiàn)了只下沉責(zé)任、不下沉或少下沉權(quán)力和資源的現(xiàn)象，因此在“賦權(quán)”層面，應(yīng)進(jìn)一步厘清基層權(quán)責(zé)，并加以制度化和規(guī)范化。具體而言，可通過(guò)編制屬地責(zé)任清單的形式，明確街鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立承擔(dān)的職責(zé)事項(xiàng)，以及需要與上級(jí)職能部門(mén)協(xié)同落實(shí)的綜合性事項(xiàng)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“清單之外無(wú)屬地管理事項(xiàng)、列明之外無(wú)其他工作責(zé)任”。對(duì)區(qū)縣職能部門(mén)交辦給街鎮(zhèn)的新增事項(xiàng)，應(yīng)由同級(jí)黨委政府審核把關(guān)，緩解基層治理壓力。在此過(guò)程中，應(yīng)強(qiáng)化街鎮(zhèn)的基層黨組織建設(shè)、公共服務(wù)和社會(huì)管理等核心職責(zé)，弱化其招商引資等職責(zé)，確保職責(zé)匹配的層次性[17]。同時(shí)，可參照“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”模式，賦予街鎮(zhèn)一定的執(zhí)法召集權(quán)和考核權(quán)，保障“條”“塊”在綜合性事項(xiàng)治理中的聯(lián)動(dòng)配合，提升街鎮(zhèn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。另一方面，就“賦能”而言，需建立常態(tài)化的人財(cái)物等治理資源下沉機(jī)制，盡量避免基層因“巧婦難為無(wú)米之炊”而不得已產(chǎn)生的“指尖上的形式主義”現(xiàn)象。比如在人員方面，可由上級(jí)選派優(yōu)秀干部下沉至街鎮(zhèn)至村社，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)公共服務(wù)、糾紛調(diào)解等基層事務(wù)，緩解基層人員不足、治理弱化等問(wèn)題；又比如在財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障方面，除了進(jìn)一步向基層提供持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)力保障外，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的基本原則，賦予基層政府一定的財(cái)權(quán)，使其擁有較為穩(wěn)定的自有財(cái)政收入來(lái)源，解決基層因財(cái)力不足而造成的各類(lèi)治理困境。

其二，拓寬基層干部職業(yè)發(fā)展空間，暢通晉升渠道。職業(yè)發(fā)展空間是基層干部的核心關(guān)切之一[18]，讓兢兢業(yè)業(yè)、實(shí)績(jī)突出的基層干部得以適時(shí)晉升，能夠在一定程度上消弭基層干部投機(jī)取巧、弄虛作假的心態(tài)，以及由此產(chǎn)生的“指尖上的形式主義”現(xiàn)象。首先，應(yīng)繼續(xù)營(yíng)造風(fēng)清氣正的基層政治生態(tài)，嚴(yán)明基層組織紀(jì)律，大力整治任人唯親、任人唯利、任人唯圈、跑官要官、拉幫結(jié)派等選人用人的不正之風(fēng)，防止少數(shù)基層干部因非正式規(guī)則的非正當(dāng)晉升對(duì)大多數(shù)普通干部形成“剝奪效應(yīng)”，進(jìn)而出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的逆淘汰現(xiàn)象[19]。其次，要進(jìn)一步暢通基層干部晉升渠道，加快形成公平公正、科學(xué)透明的干部選任機(jī)制，注重通過(guò)基層干部在改革創(chuàng)新、服務(wù)群眾、攻堅(jiān)克難等任務(wù)安排中的表現(xiàn)來(lái)選拔任用干部，真正將有能力、有擔(dān)當(dāng)、有作為的基層干部“精心培養(yǎng)起來(lái)、及時(shí)發(fā)現(xiàn)出來(lái)、合理使用起來(lái)”。再次，應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)落實(shí)職務(wù)職級(jí)并行制度，提升職級(jí)的“含金量”，對(duì)大多數(shù)無(wú)法獲得職務(wù)晉升的基層干部，可根據(jù)其工齡、日常表現(xiàn)、工作業(yè)績(jī)來(lái)晉升相應(yīng)的職級(jí)，進(jìn)而獲得工資福利待遇的明顯提升，減少因“基層晉升天花板”而造成的“混日子”“佛系躺平”等現(xiàn)象，激發(fā)基層年輕干部干事創(chuàng)業(yè)的精氣神。

其三，應(yīng)建立健全多維度、立體化的激勵(lì)考核體系，為基層干部在工作中留下適度的自主空間。如前所述，當(dāng)前問(wèn)責(zé)的嚴(yán)厲化與常態(tài)化在規(guī)范基層組織紀(jì)律、提升政策執(zhí)行效率的同時(shí)，也出現(xiàn)了問(wèn)責(zé)泛化、問(wèn)責(zé)基層化等問(wèn)題，并由此加劇了“合理避責(zé)”邏輯下的“指尖上的形式主義”現(xiàn)象。有鑒于此，應(yīng)首先在充分尊重基層實(shí)際治理情況的基礎(chǔ)上，盡量減少或謹(jǐn)慎使用“一票否決”等過(guò)于剛性的考核與問(wèn)責(zé)方式，并減少以“材料堆砌”為主的煩瑣督察。當(dāng)然，考慮到一些任務(wù)或項(xiàng)目的緊迫性和重要性，可推動(dòng)實(shí)施“一票否決”準(zhǔn)入制，即由省級(jí)或市級(jí)黨委政府對(duì)“一票否決”項(xiàng)目進(jìn)行登記審核，對(duì)符合準(zhǔn)入條件的任務(wù)或項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)后公布，不符合條件的項(xiàng)目則及時(shí)進(jìn)行清退、規(guī)范。比如，根據(jù)當(dāng)前街鎮(zhèn)的履職重心，應(yīng)盡量精簡(jiǎn)與基層黨組織建設(shè)、公共服務(wù)和社會(huì)管理等職能無(wú)關(guān)的硬性考核要求。其次，對(duì)基層干部應(yīng)逐步采用多樣化的考評(píng)方式，更加突出正面激勵(lì)的導(dǎo)向作用。以積分制考核為例，可通過(guò)對(duì)基層干部的日常表現(xiàn)、任務(wù)落實(shí)、群眾滿意度等情況實(shí)行“加分”或“減分”來(lái)動(dòng)態(tài)考核基層干部，并強(qiáng)化積分考核結(jié)果運(yùn)用，將考核結(jié)果與福利待遇、職務(wù)職級(jí)晉升相銜接。比如，為激勵(lì)基層干部干事創(chuàng)業(yè)和擔(dān)當(dāng)作為，可考慮對(duì)在基層工作時(shí)間長(zhǎng)、表現(xiàn)突出的基層干部提高積分力度，優(yōu)先提拔晉升。同時(shí)，在問(wèn)責(zé)方式上也應(yīng)逐步改進(jìn)，對(duì)基層干部因積極作為、敢于創(chuàng)新、勇于擔(dān)當(dāng)而犯下的探索性錯(cuò)誤、非原則性錯(cuò)誤，應(yīng)給予一定寬容[20]，用柔性化的問(wèn)責(zé)如批評(píng)教育、談話誡勉、談話函詢等方式進(jìn)行處理，為基層年輕干部留下一定的“容錯(cuò)空間”。

其四，對(duì)微信工作群等“指尖上的形式主義”的主要載體進(jìn)行必要的限制。應(yīng)建立微信工作群管理制度，對(duì)微信工作群進(jìn)行備案，嚴(yán)格限制工作文件在微信群中的隨意轉(zhuǎn)發(fā)，這樣既可以完善保密工作、避免“團(tuán)團(tuán)伙伙”，也能在客觀上減少很多非必要的微信工作群，在一定程度上遏制“指尖上的形式主義”現(xiàn)象的蔓延。需要注意的是，不能動(dòng)輒以建立微信工作群為主要方式方法來(lái)落實(shí)和推動(dòng)項(xiàng)目和任務(wù)，更不能以通過(guò)微信工作群上傳的影像資料和報(bào)表數(shù)據(jù)來(lái)替代對(duì)實(shí)際工作的考評(píng)，關(guān)鍵還是需要秉持“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的工作路線，真正深入到一線，“想群眾之所想，解群眾之所急”，切實(shí)傾聽(tīng)群眾呼聲，為群眾解決實(shí)際困難。鑒于“指尖上的形式主義”現(xiàn)象的治理，也有賴(lài)于部分領(lǐng)導(dǎo)干部自身政績(jī)觀的糾偏，應(yīng)加強(qiáng)思想引導(dǎo)和作風(fēng)建設(shè)，對(duì)基層治理中的信息化手段進(jìn)行“祛魅”，充分認(rèn)識(shí)“指尖上的形式主義”現(xiàn)象的危害性，逐步破除對(duì)信息化手段的“神話”和過(guò)度依賴(lài)。

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Fingertip Formalism：Distribution Patterns， Generation Factors and Governance Paths

Zhao Jujun

（Nankai University，Tianjing 300350，China）

Abstract：As a new variant of formalism in the digital governance era，“fingertip formalism ”has been studied only in the overall portrait. The evidence from the field investigation shows that“fingertip formalism ”is distributed differently in different work tasks，governance hierarchies，cadre groups and areas. “ Formalism on the fingertips ”presents a differentiated distribution pattern. The spread of this phenomenon is itself a reflection of the imperfect grassroots governance system and mechanism. So that the fundamental solution lies in promoting the simultaneous sinking of governance responsibilities and resources to the grassroots and giving them a certain degree of discretion rights. Additionally，imposing necessary restrictions on WeChat groups and other vehicles of“fingertip formalism”can also help alleviate this phenomenon.

Key words：grassroots governance；digital governance；formalism；mass line

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