陳懋璐

全面實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化任重道遠(yuǎn)，現(xiàn)仍面臨著許多有待解決的問(wèn)題。預(yù)算管理一體化建設(shè)是當(dāng)前財(cái)政預(yù)算管理的重點(diǎn)工作。積極做好謀劃儲(chǔ)備，建立健全工作機(jī)制，是全力推進(jìn)預(yù)算管理一體化目標(biāo)任務(wù)落地的重要手段。有關(guān)部門和單位應(yīng)以“一體化”作為指導(dǎo)思想，做實(shí)、做細(xì)相關(guān)工作，有效提高預(yù)算管理水平。

一、預(yù)算管理一體化概述

（一）預(yù)算管理一體化的內(nèi)涵

預(yù)算管理一體化的核心在于統(tǒng)一。借助現(xiàn)代信息技術(shù)，通過(guò)一體化系統(tǒng)平臺(tái)，嵌入統(tǒng)一的管理規(guī)則，對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)進(jìn)行控制，有助于提高預(yù)算管理的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。通過(guò)一體化系統(tǒng)平臺(tái)，能夠?qū)崿F(xiàn)信息自動(dòng)記錄，實(shí)時(shí)反饋監(jiān)控信息，保證預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的明確性、清晰度，客觀反映預(yù)算管理全動(dòng)態(tài)流程，提高對(duì)預(yù)算管理的控制效果。

（二）推進(jìn)預(yù)算管理一體化的意義

制度與技術(shù)的有機(jī)結(jié)合是實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化的重要抓手。有關(guān)部門和單位需加強(qiáng)預(yù)算管理自動(dòng)化建設(shè)，保證能夠完成預(yù)期的預(yù)算管理目標(biāo)，提高預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。具體而言，一體化規(guī)范系統(tǒng)建設(shè)主要體現(xiàn)為：

1.政府預(yù)算管理一體化。政府部門需建立有效的銜接機(jī)制，對(duì)財(cái)政預(yù)算管理進(jìn)行統(tǒng)一安排，統(tǒng)籌規(guī)劃，保證預(yù)算方案的真實(shí)性、有效性。借助上下級(jí)銜接機(jī)制，客觀反映預(yù)算資源撥付、分配及使用，糾正預(yù)算資源不均衡，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

2.部門預(yù)算管理一體化。預(yù)算部門需結(jié)合預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行的具體辦法，將各項(xiàng)收入全部納入單位預(yù)算，未納入預(yù)算的收入不得安排支出，合理分配、使用財(cái)政撥款及存量資金，確保重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)支出資金足額，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

3.預(yù)算過(guò)程管理一體化。預(yù)算管理具有預(yù)見(jiàn)性特點(diǎn)，是政府采購(gòu)預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算和報(bào)告預(yù)算的有效結(jié)合。將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果及形成的資產(chǎn)情況應(yīng)用于年度預(yù)算編制中，推動(dòng)預(yù)算管理各環(huán)節(jié)與績(jī)效管理深度融合，實(shí)現(xiàn)預(yù)算全過(guò)程閉環(huán)管理。

4.預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理一體化。項(xiàng)目作為預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的基本單元，有關(guān)部門應(yīng)提高重視，根據(jù)項(xiàng)目庫(kù)實(shí)際情況，實(shí)行全生命周期管理。借力預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)綜合信息優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期支出、政府償債支出、跨年度支出項(xiàng)目的有機(jī)結(jié)合，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。

5.財(cái)政數(shù)據(jù)管理一體化。在預(yù)算管理一體化中，各級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)應(yīng)按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，進(jìn)行數(shù)據(jù)傳輸、對(duì)接，落實(shí)相關(guān)部門的管理職責(zé)。加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)管理、會(huì)計(jì)核算等財(cái)政數(shù)據(jù)整合，保證各單位之間能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)共享，對(duì)標(biāo)全國(guó)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一規(guī)范，實(shí)現(xiàn)全國(guó)預(yù)算指標(biāo)一體化、信息化。

二、預(yù)算管理一體化規(guī)范系統(tǒng)建設(shè)的必然性分析

在預(yù)算管理一體化規(guī)范系統(tǒng)的建設(shè)中，涉及的內(nèi)容眾多，應(yīng)當(dāng)以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為支撐，堅(jiān)持以下幾點(diǎn)原則：一是預(yù)算管理一體化的實(shí)施應(yīng)在相關(guān)法律法規(guī)約束下，嚴(yán)格落實(shí)新預(yù)算法，有效推進(jìn)預(yù)算管理一體化工作。二是預(yù)算制度應(yīng)在目標(biāo)、問(wèn)題和結(jié)果為導(dǎo)向的基礎(chǔ)上制定，實(shí)現(xiàn)透明、規(guī)范、科學(xué)和標(biāo)準(zhǔn)的制度體系。借助現(xiàn)代化的管理模式，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，梳理各環(huán)節(jié)流程，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)其中存在的與一體化規(guī)范系統(tǒng)建設(shè)不符的環(huán)節(jié)，協(xié)調(diào)優(yōu)化，夯實(shí)有關(guān)部門和單位的預(yù)算管理主體責(zé)任，保證預(yù)算管理的最終效果。

三、預(yù)算管理一體化規(guī)范系統(tǒng)建設(shè)的思路分析

（一）預(yù)算信息公開(kāi)、透明

按照“誰(shuí)編制，誰(shuí)公開(kāi)”的原則，進(jìn)一步明確“政府-部門-單位”各環(huán)節(jié)預(yù)算公開(kāi)的主體責(zé)任。預(yù)算管理信息全部納入預(yù)算公開(kāi)的范圍，實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開(kāi)全覆蓋。全面優(yōu)化公開(kāi)方式，依托一體化系統(tǒng)填報(bào)預(yù)算公開(kāi)信息，啟用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)編制部門預(yù)算。部門預(yù)算公開(kāi)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)自動(dòng)取數(shù)，閉環(huán)管理確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性，減少財(cái)務(wù)人員手工錄入的工作負(fù)擔(dān)，有效推進(jìn)各項(xiàng)支付改革穩(wěn)步開(kāi)展，成效顯著。

（二）預(yù)算執(zhí)行約束有力

科學(xué)、規(guī)范、透明的預(yù)算制度是搭建預(yù)算管理一體化體系的重要根基。要推動(dòng)預(yù)算制度數(shù)字化，依托現(xiàn)代信息技術(shù)，助力實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理現(xiàn)代化。各地財(cái)政部門需積極探索財(cái)政資金管理新模式，構(gòu)建“兩監(jiān)督四分離”風(fēng)控機(jī)制，推行“三級(jí)會(huì)議”制度，嚴(yán)把“政策、紀(jì)律、審核”三道關(guān)，保障財(cái)政人員和資金“雙安全”，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)審核權(quán)限分離和財(cái)政資金全程監(jiān)督。各預(yù)算部門和單位作為預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任主體，應(yīng)強(qiáng)化制度學(xué)習(xí)，加強(qiáng)內(nèi)控管理，明晰支付流程，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和反饋問(wèn)題。財(cái)政部門應(yīng)主動(dòng)提升服務(wù)效能，明確崗位職責(zé)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，細(xì)化工作措施，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，強(qiáng)化核算風(fēng)險(xiǎn)防控，規(guī)范資金安全和內(nèi)部控制行為，完善軟件功能，及時(shí)解決焦點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，保證財(cái)政資金全程監(jiān)督管理。

（三）支出標(biāo)準(zhǔn)需合理

預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算管理過(guò)程中得到廣泛應(yīng)用，例如人員定額標(biāo)準(zhǔn)、公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、差旅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、公務(wù)接待費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等。近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政收入規(guī)模不斷擴(kuò)大，而支出需求的增長(zhǎng)更快，致使財(cái)政收支矛盾不斷激化。因此，各地政府陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)措施，力圖實(shí)現(xiàn)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)合理化，進(jìn)而提高預(yù)算支出資金績(jī)效。財(cái)政部門需會(huì)同有關(guān)部門按程序制定支出標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國(guó)家政策變化、履職需要等情況動(dòng)態(tài)調(diào)整和完善支出標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立健全由法定標(biāo)準(zhǔn)、固定標(biāo)準(zhǔn)、暫定標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成的支出標(biāo)準(zhǔn)體系以及基本公共服務(wù)保障、“三保”縣級(jí)保障等重點(diǎn)領(lǐng)域支出標(biāo)準(zhǔn)，硬化對(duì)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的約束。實(shí)施預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系建設(shè)的動(dòng)態(tài)管理，讓預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)波動(dòng)相掛鉤，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，科學(xué)合理調(diào)整，避免背離實(shí)際需求。同時(shí)，完善預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)，確定財(cái)政支出責(zé)任范圍和政府兜底責(zé)任邊界。落實(shí)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系建設(shè)的主體責(zé)任，有助于提高部門在預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)方面的執(zhí)行力，形成科學(xué)高效的激勵(lì)模式。

（四）全面綜合編制預(yù)算

完善預(yù)算管理制度是預(yù)算管理工作有效開(kāi)展的重要前提。政府部門需要結(jié)合單位實(shí)際情況，健全執(zhí)行監(jiān)管體系，設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)或成立專項(xiàng)工作小組，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)管理的監(jiān)督工作，劃分各部門、各崗位的預(yù)算管理職責(zé)，做到權(quán)責(zé)清晰。按照全面預(yù)算編制要求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)謀劃、抓緊落實(shí)，形成有理有據(jù)、科學(xué)合理的全面預(yù)算指標(biāo)，不斷提高預(yù)算資金使用效率。編制部分重大項(xiàng)目支出前，預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)從科學(xué)決策的角度出發(fā)，處理好實(shí)際投入與預(yù)期效益之間的關(guān)系，以投資成本作為主要依據(jù)，做好對(duì)市場(chǎng)的研究工作，精準(zhǔn)分析、驗(yàn)證，確定準(zhǔn)確的投入資金估算值。層層壓實(shí)責(zé)任，積極謀劃好各項(xiàng)可控工作，有效應(yīng)對(duì)不確定性的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，嚴(yán)格把控全面預(yù)算編制各環(huán)節(jié)，形成有理有據(jù)、科學(xué)合理的全面預(yù)算指標(biāo)。在預(yù)算監(jiān)督過(guò)程中，若存在違規(guī)操作，不僅需要糾正、整改錯(cuò)誤事項(xiàng)，還需要對(duì)相關(guān)責(zé)任人追責(zé)，并按照規(guī)章制度給予相應(yīng)處罰，杜絕以權(quán)謀私，有力保障監(jiān)督工作落實(shí)到位，提升制度貫徹力度，提高新預(yù)算法的威懾力。

四、完善預(yù)算管理一體化規(guī)范系統(tǒng)建設(shè)的建議

（一）構(gòu)建專業(yè)人才隊(duì)伍

借助政府編制和立法機(jī)關(guān)審批的強(qiáng)制力，財(cái)政預(yù)算能夠有效反映政府部門在自然年度內(nèi)的收支情況。借助公共財(cái)政預(yù)算的全局性，工作人員能夠更清楚地了解政府活動(dòng)的時(shí)間及范圍，有的放矢地落實(shí)政策，提升財(cái)政資金的靶向性。因此，政府部門應(yīng)站在優(yōu)化資源配置的角度，加大會(huì)計(jì)人員培訓(xùn)力度，打造專業(yè)的預(yù)算管理人才隊(duì)伍。政府部門應(yīng)高度重視，開(kāi)展預(yù)算管理一體化專項(xiàng)學(xué)習(xí)，組織全體人員狠抓學(xué)習(xí)不放松，切實(shí)做到“人人學(xué)規(guī)范、改掉舊習(xí)慣，扔下老系統(tǒng)、融入一體化”。強(qiáng)化集中培訓(xùn)，確保預(yù)算編制有序開(kāi)展，組織各預(yù)算單位相關(guān)工作人員進(jìn)行專題培訓(xùn)，通過(guò)實(shí)操演練，強(qiáng)化實(shí)踐應(yīng)用，為下一年度預(yù)算編制的正式啟動(dòng)夯實(shí)基礎(chǔ)。通過(guò)與高校共建合作，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)專業(yè)人才的培養(yǎng)，獲得高層次業(yè)務(wù)人才保障。同時(shí)，財(cái)務(wù)人員應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)新預(yù)算相關(guān)業(yè)務(wù)，不斷豐富自身的知識(shí)儲(chǔ)備，尤其是涉及政府采購(gòu)、監(jiān)察審計(jì)、內(nèi)部控制、資產(chǎn)管理等方面的知識(shí)。構(gòu)建較為全面的財(cái)務(wù)知識(shí)體系，緊跟時(shí)代發(fā)展步伐，積極轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)預(yù)算管理思維方式。

（二）優(yōu)化數(shù)據(jù)治理工作

財(cái)政數(shù)據(jù)本身作為一種資源，既是對(duì)信息的記錄，也是對(duì)信息的反映，因此應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的治理，保證數(shù)據(jù)信息質(zhì)量和數(shù)據(jù)格式規(guī)范化。同時(shí)，要求各部門和單位轉(zhuǎn)變以往的數(shù)據(jù)治理模式，由“自有信息”向“共有信息”轉(zhuǎn)變，以實(shí)現(xiàn)信息共享，打破信息孤島，方便財(cái)政部門查詢使用，進(jìn)一步明確資金使用和項(xiàng)目執(zhí)行情況，按照資金支出管理制度，確定支出額度，保證現(xiàn)有資金能夠滿足項(xiàng)目支出需求。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)信息控制反饋功能的關(guān)注，完善追責(zé)機(jī)制，對(duì)信息缺失、信息失真以及信息操作失誤等問(wèn)題，追責(zé)相關(guān)責(zé)任人，消除資金管理中的潛在風(fēng)險(xiǎn)因素。適當(dāng)、合理地利用前端數(shù)據(jù)，結(jié)合預(yù)算部門的職能，制定科學(xué)的項(xiàng)目投資估算及資金籌措計(jì)劃，深入分析成本收益、歷史支出，評(píng)估項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)收益和可靠度，并加強(qiáng)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理，規(guī)避資金管理風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化數(shù)據(jù)治理工作。

（三）做好預(yù)算管理銜接

上下級(jí)預(yù)算的可靠、有效銜接是保證預(yù)算管理一體化實(shí)現(xiàn)的重要途徑。為實(shí)現(xiàn)各類銜接的匯總，實(shí)時(shí)把控各級(jí)主體的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行情況，需做好以下兩點(diǎn)工作：

1.實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算有效銜接。在上下級(jí)預(yù)算之間，可按照新預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定和要求，明確轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算數(shù)，自下而上，編寫預(yù)算，保證轉(zhuǎn)移支付全面納入預(yù)算管理，在制定轉(zhuǎn)移支付收支管理制度時(shí)，應(yīng)著重考慮其特殊性。

2.做好對(duì)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)跟蹤。完善資金支付的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)對(duì)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的全程記錄，保證資金來(lái)源、去向清晰明確。借助預(yù)算管理一體化平臺(tái)，財(cái)務(wù)人員能夠?qū)崟r(shí)掌握財(cái)政資金運(yùn)行中產(chǎn)生的全部信息，如資金撥付、分配、使用，從而避免資金挪用、占用、擠占等亂象發(fā)生。

（四）健全管理機(jī)制

健全預(yù)算管理機(jī)制是保證預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行順利進(jìn)行的前提，也是實(shí)現(xiàn)全生命周期管理的可靠手段。因此，政府部門應(yīng)將項(xiàng)目庫(kù)作為重中之重，預(yù)算支出以項(xiàng)目形式納入項(xiàng)目庫(kù)。在完善業(yè)務(wù)需求、夯實(shí)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，明確各方責(zé)任，加快系統(tǒng)開(kāi)發(fā)實(shí)施，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期管理，構(gòu)建預(yù)算資金形成資產(chǎn)的全鏈條管理機(jī)制，牢牢把控項(xiàng)目源頭，全面提升預(yù)算資金管理精細(xì)化。同時(shí)，各有關(guān)預(yù)算部門還應(yīng)做好項(xiàng)目的評(píng)審、申報(bào)工作。財(cái)政部門需加強(qiáng)審核把關(guān)，通過(guò)后及時(shí)儲(chǔ)備入庫(kù)。如此一來(lái)，可以進(jìn)一步提高項(xiàng)目評(píng)審的合理性、有效性。

另外，在預(yù)算編制過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)將項(xiàng)目作為前提，做到無(wú)項(xiàng)目不支出，合理分配資金。工作人員應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的實(shí)際調(diào)研，按照不同項(xiàng)目的重要性合理安排調(diào)研順序，做好相關(guān)數(shù)據(jù)信息收集、整合的存檔工作。完善跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，針對(duì)跨年度、大規(guī)模項(xiàng)目支出，需提前預(yù)判分析，明確項(xiàng)目分解情況，提高對(duì)預(yù)算支出預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性。經(jīng)財(cái)政部門審核后，綜合不同年度的項(xiàng)目制度情況，開(kāi)展年度預(yù)算，并納入預(yù)算編制。運(yùn)用動(dòng)態(tài)化方式反映預(yù)算管理信息，細(xì)化預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算報(bào)表，保證其全面落實(shí)至基層管理單元和項(xiàng)目預(yù)算。動(dòng)態(tài)化的信息記錄有助于實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理及時(shí)有效。

（五）優(yōu)化管理信息系統(tǒng)

隨著計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等新型技術(shù)的興起，現(xiàn)代社會(huì)生活方式和理念發(fā)生了極大改變。因此，財(cái)政部門需要與時(shí)俱進(jìn)，積極應(yīng)對(duì)信息時(shí)代帶來(lái)的變化，改進(jìn)自身運(yùn)作模式，優(yōu)化現(xiàn)有財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)。加強(qiáng)信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)的穩(wěn)定、可靠，為政府財(cái)務(wù)人員的工作帶來(lái)便利，提高會(huì)計(jì)信息數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，為政府部門的決策提供有效保障，達(dá)到從財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)向預(yù)算會(huì)計(jì)的跨越式轉(zhuǎn)變。同時(shí)，在優(yōu)化信息管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，政府部門也應(yīng)重視其他因素的影響，促使現(xiàn)有系統(tǒng)與其他系統(tǒng)進(jìn)行有效銜接，提高財(cái)務(wù)管理信息的共享性。

結(jié)語(yǔ)：

就實(shí)踐而言，著力做好預(yù)算管理一體化規(guī)范系統(tǒng)的建設(shè)，必須推進(jìn)預(yù)算管理信息建設(shè)相關(guān)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，制定科學(xué)、合理的預(yù)算管理目標(biāo)，在現(xiàn)行法律法規(guī)的指導(dǎo)下，統(tǒng)籌兼顧、分步實(shí)施，保證各項(xiàng)工作能夠順利開(kāi)展。高質(zhì)量推進(jìn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期貫徹落實(shí)財(cái)政部、省財(cái)政廳決策部署的一項(xiàng)極為重要也十分緊迫的任務(wù)。各地要充分認(rèn)識(shí)到工作的長(zhǎng)期性、艱巨性，堅(jiān)持聚焦目標(biāo)任務(wù)，奮力攻堅(jiān)克難。