呂雷，張玉

（生態(tài)環(huán)境部淮河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與科學(xué)研究中心，安徽 蚌埠 233001）

淮河流域是中國重要的水資源供應(yīng)區(qū)之一，擁有豐富的湖泊、河流和濕地生態(tài)系統(tǒng)。然而，隨著城市化和工業(yè)化的不斷發(fā)展，流域水環(huán)境遭受到了嚴(yán)重的污染和生態(tài)破壞。為了改善淮河流域的生態(tài)環(huán)境，中央采取了一系列措施，其中包括中央水污染防治資金的投入，特別是用于河湖生態(tài)緩沖帶建設(shè)的項(xiàng)目。這些項(xiàng)目旨在通過恢復(fù)和保護(hù)河湖生態(tài)緩沖帶的生態(tài)系統(tǒng)，提高水質(zhì)，減少污染物排放，以及增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。這些項(xiàng)目的重要性不言而喻，但在項(xiàng)目管理中仍然存在一系列問題，影響了項(xiàng)目的進(jìn)展和效益。

本文針對相關(guān)問題開展實(shí)地調(diào)研，經(jīng)詳細(xì)考察淮河流域四省2018—2022 年中央水污染防治資金重點(diǎn)項(xiàng)目中的28 個河湖生態(tài)緩沖帶保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目（其中安徽2 個、河南1 個、江蘇5 個、山東20 個），發(fā)現(xiàn)各地在項(xiàng)目管理的多個環(huán)節(jié)還存在一些不足，導(dǎo)致資金利用效率低下、項(xiàng)目進(jìn)展緩慢等一系列負(fù)面影響。因此，有必要對這些問題進(jìn)行梳理，并針對性提出合理建議，以提升項(xiàng)目管理水平和資金使用效益。

1 存在的問題

1.1 項(xiàng)目申報(bào)初審不嚴(yán)

項(xiàng)目申報(bào)是項(xiàng)目管理的起點(diǎn)，部分項(xiàng)目在申報(bào)初審階段存在一定程度的不嚴(yán)謹(jǐn)。具體來說，有些項(xiàng)目的可行性研究不夠充分，項(xiàng)目成熟度不高，缺乏對項(xiàng)目長期效益的深入考慮。按照要求，項(xiàng)目申報(bào)以市縣為主體，申報(bào)項(xiàng)目績效目標(biāo)應(yīng)與“十四五”重點(diǎn)流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)銜接，實(shí)施過程中，有些項(xiàng)目著重解決地方點(diǎn)源污染問題，而忽視了流域性的綜合防治措施，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施對規(guī)劃綜合長遠(yuǎn)發(fā)展支撐不足。同時(shí)，以地市為單位的項(xiàng)目申報(bào)多從行政區(qū)域的角度考慮，而忽視了流域上下游的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，致使同一條河流不能統(tǒng)一的協(xié)調(diào)開展建設(shè)，致使水污染防治資金投入效益未能最大化，無法重點(diǎn)解決全流域最需解決的難點(diǎn)問題，可能造成中央水污染資金利用效益的低下。

1.2 地方配套資金投入缺乏剛性約束

根據(jù)要求，中央水污染防治資金作為引導(dǎo)性資金，僅保障項(xiàng)目支出的一定比例，項(xiàng)目的申報(bào)過程中地方政府應(yīng)提供一定比例的配套項(xiàng)目資金，形成合力共同推動生態(tài)環(huán)境的治理與修復(fù)。然而，部分申報(bào)項(xiàng)目的地方配套資金未能與財(cái)政資金同期下達(dá)。在個別項(xiàng)目中，即使中央水污染防治專項(xiàng)財(cái)政資金已經(jīng)使用完畢，地方政府配套項(xiàng)目資金仍未到位，導(dǎo)致項(xiàng)目無法按計(jì)劃全面推進(jìn)，只能暫時(shí)按照財(cái)政資金所能支持的工作內(nèi)容開展建設(shè)。此后，為了盡快落實(shí)項(xiàng)目完工，即使項(xiàng)目整體績效尚未完全達(dá)到申報(bào)目標(biāo)的情況下，仍然批準(zhǔn)進(jìn)行相關(guān)審計(jì)、驗(yàn)收等竣工驗(yàn)收工作，從而導(dǎo)致出現(xiàn)“報(bào)大建小”的現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害項(xiàng)目的整體效益。

1.3 缺乏統(tǒng)一審計(jì)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和績效考評制度

流域各省市在中央水污染資金保障的河湖生態(tài)緩沖帶保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目完工審計(jì)、竣工驗(yàn)收和績效考評上缺乏制度的統(tǒng)一性，項(xiàng)目審計(jì)和驗(yàn)收基本由各項(xiàng)目主體按照地方規(guī)定開展，制度頂層設(shè)計(jì)的不完善，導(dǎo)致項(xiàng)目完工審計(jì)、竣工驗(yàn)收和績效考評結(jié)果不具有可比性；同時(shí)，即使同省各地市執(zhí)行同一個審計(jì)制度、竣工驗(yàn)收辦法和績效考評辦法，在對制度或辦法理解把握上也存在不一致現(xiàn)象，缺乏標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行統(tǒng)一性。所以，無論是標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，還是對標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的不統(tǒng)一，都或多或少地影響項(xiàng)目審計(jì)、竣工驗(yàn)收和績效考評結(jié)果，不具有可比性的評價(jià)結(jié)果可能會直接影響相關(guān)決策的公正性。

1.4 缺乏有效的后期運(yùn)維資金保障

河湖生態(tài)緩沖帶保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目建設(shè)完成后，需要進(jìn)行長期的維護(hù)，才能確保項(xiàng)目的穩(wěn)定運(yùn)行，確保河湖岸線生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和河湖水質(zhì)的持續(xù)改善。然而，由于缺乏對項(xiàng)目后期運(yùn)維資金保證的剛性制度約束，后期必要的維修、保養(yǎng)和管理工作常有因缺少運(yùn)維資金而減少，導(dǎo)致項(xiàng)目建成投用運(yùn)行效果不佳，未能充分發(fā)揮項(xiàng)目應(yīng)有的長期生態(tài)效益，約占1/4 的項(xiàng)目多少會存在類似問題。更有甚者，幾年后，項(xiàng)目因損毀嚴(yán)重?cái)M再次申請重建或修繕，逐漸形成“重建設(shè)輕管理”的現(xiàn)象，造成中央水污染資金的浪費(fèi)，影響河湖生態(tài)緩沖帶保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目發(fā)揮中長期效益。

1.5 缺乏項(xiàng)目退出機(jī)制

部分項(xiàng)目在申報(bào)階段前期論證和統(tǒng)籌考慮不夠充分，實(shí)施過程中出現(xiàn)不達(dá)預(yù)期的情況，個別項(xiàng)目因土地指標(biāo)或防洪要求發(fā)生變化未能滿足項(xiàng)目建設(shè)開工條件，從而導(dǎo)致項(xiàng)目無法按期啟動或進(jìn)展緩慢，使資金未能充分得到有效利用，甚至造成資金的長期閑置。針對這種情況，目前缺乏項(xiàng)目退出機(jī)制，未明確在哪個階段滿足什么條件執(zhí)行合理的退出和解決不同階段造成項(xiàng)目終止的問題。

2 合理化建議

2.1 加強(qiáng)項(xiàng)目審查

加強(qiáng)項(xiàng)目成熟度審查和區(qū)域性污染防治的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在項(xiàng)目申報(bào)階段，嚴(yán)格把控項(xiàng)目入庫規(guī)定，要求申報(bào)主體提供較成熟的項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，確保項(xiàng)目具備充分的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可行性；同時(shí)，在項(xiàng)目評審過程中，要求項(xiàng)目申報(bào)主體與相關(guān)重點(diǎn)流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制部門進(jìn)行充分溝通和協(xié)調(diào)，建立與“十四五”重點(diǎn)流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃銜接，確保項(xiàng)目實(shí)施后能夠解決區(qū)域“十四五”期間最急需解決生態(tài)緩沖帶修復(fù)重點(diǎn)難點(diǎn)問題，從而解決流域水生態(tài)環(huán)境短期和長遠(yuǎn)相關(guān)問題。

2.2 強(qiáng)化地方配套資金剛性約束

為確保配套資金按時(shí)到位，需要明確地方政府的配套資金投入的規(guī)定比例和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，確保其與中央水污染防治資金同步下達(dá)、同步推進(jìn)；此外，明確地方政府配套資金的來源和使用計(jì)劃，建立地方政府配套資金到位的監(jiān)督和考核機(jī)制；加強(qiáng)資金使用情況的監(jiān)督和信息公開，提高資金使用的透明度和效率。

2.3 建立統(tǒng)一審計(jì)、驗(yàn)收和績效考評制度標(biāo)準(zhǔn)

建立能夠滿足要求的統(tǒng)一項(xiàng)目審計(jì)、驗(yàn)收和績效考核標(biāo)準(zhǔn)，確保各地執(zhí)行的是同一項(xiàng)制度，切實(shí)提高項(xiàng)目審計(jì)、驗(yàn)收和績效考核結(jié)果的可比性；同時(shí)，開展對審計(jì)與驗(yàn)收工作的指導(dǎo)和培訓(xùn)，提升各地對項(xiàng)目審計(jì)、驗(yàn)收和績效考評制度理解的一致性，確保各地績效考評把握尺度的一致性，提高績效考核結(jié)果的可應(yīng)用性。

2.4 建立有效的后期運(yùn)維資金保障機(jī)制

嘗試建立后期運(yùn)維保障與項(xiàng)目建設(shè)全生命周期管理的保障機(jī)制，實(shí)施統(tǒng)一的建設(shè)與運(yùn)維合并管理，確保緩沖帶濕地生態(tài)功能持續(xù)運(yùn)行和水質(zhì)凈化效果；嘗試設(shè)立河湖保護(hù)基金、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等，妥善解決運(yùn)維資金缺口問題，探索建立長期穩(wěn)定的資金來源；嘗試建立公共財(cái)政和市場化機(jī)制相結(jié)合的后期運(yùn)維資金管理模式；嘗試鼓勵吸引社會資本參與項(xiàng)目后期運(yùn)維，通過公私合作、PPP 模式等方式引入市場機(jī)制，提高資金的籌措效率和使用效果；加強(qiáng)對后期運(yùn)維資金的監(jiān)督和管理，確保資金使用的透明度和合理性。

2.5 建立項(xiàng)目退出機(jī)制

加強(qiáng)項(xiàng)目全過程審批各階段的溝通與協(xié)調(diào)，強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)評估工作。針對個別原因確實(shí)無法開工或后續(xù)建設(shè)的項(xiàng)目，在項(xiàng)目不同階段分別設(shè)置不同的退出標(biāo)準(zhǔn)和原則，形成有效的項(xiàng)目退出機(jī)制。及時(shí)收回中央資金，妥善解決后續(xù)工程問題，避免爛尾項(xiàng)目，避免資金閑置。

3 結(jié)論

通過調(diào)研分析，淮河流域中央水污染防治資金河湖生態(tài)緩沖帶保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目管理中存在項(xiàng)目入庫初審不嚴(yán)、地方配套資金投入缺乏剛性約束、缺乏統(tǒng)一審計(jì)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和績效考評制度、缺乏有效的后期運(yùn)維資金保障機(jī)制以及缺乏項(xiàng)目退出機(jī)制等問題。為解決這些問題，建議加強(qiáng)項(xiàng)目審查，強(qiáng)化地方配套資金投入約束，建立統(tǒng)一審計(jì)驗(yàn)收和績效考評標(biāo)準(zhǔn)，建立有效的后期運(yùn)維資金保障機(jī)制以及項(xiàng)目退出機(jī)制等。通過這些改進(jìn)建議，期望為淮河流域“十四五”期間的河湖生態(tài)緩沖帶建設(shè)提供有力支持，提高項(xiàng)目管理水平和資源利用效益，從而更好地實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)■