呂雷，張玉

（生態(tài)環(huán)境部淮河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與科學(xué)研究中心，安徽 蚌埠 233001）

淮河流域是中國重要的水資源供應(yīng)區(qū)之一，擁有豐富的湖泊、河流和濕地生態(tài)系統(tǒng)。然而，隨著城市化和工業(yè)化的不斷發(fā)展，流域水環(huán)境遭受到了嚴重的污染和生態(tài)破壞。為了改善淮河流域的生態(tài)環(huán)境，中央采取了一系列措施，其中包括中央水污染防治資金的投入，特別是用于河湖生態(tài)緩沖帶建設(shè)的項目。這些項目旨在通過恢復(fù)和保護河湖生態(tài)緩沖帶的生態(tài)系統(tǒng)，提高水質(zhì)，減少污染物排放，以及增強生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。這些項目的重要性不言而喻，但在項目管理中仍然存在一系列問題，影響了項目的進展和效益。

本文針對相關(guān)問題開展實地調(diào)研，經(jīng)詳細考察淮河流域四省2018—2022 年中央水污染防治資金重點項目中的28 個河湖生態(tài)緩沖帶保護修復(fù)項目（其中安徽2 個、河南1 個、江蘇5 個、山東20 個），發(fā)現(xiàn)各地在項目管理的多個環(huán)節(jié)還存在一些不足，導(dǎo)致資金利用效率低下、項目進展緩慢等一系列負面影響。因此，有必要對這些問題進行梳理，并針對性提出合理建議，以提升項目管理水平和資金使用效益。

1 存在的問題

1.1 項目申報初審不嚴

項目申報是項目管理的起點，部分項目在申報初審階段存在一定程度的不嚴謹。具體來說，有些項目的可行性研究不夠充分，項目成熟度不高，缺乏對項目長期效益的深入考慮。按照要求，項目申報以市縣為主體，申報項目績效目標應(yīng)與“十四五”重點流域水生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃目標銜接，實施過程中，有些項目著重解決地方點源污染問題，而忽視了流域性的綜合防治措施，導(dǎo)致項目實施對規(guī)劃綜合長遠發(fā)展支撐不足。同時，以地市為單位的項目申報多從行政區(qū)域的角度考慮，而忽視了流域上下游的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，致使同一條河流不能統(tǒng)一的協(xié)調(diào)開展建設(shè)，致使水污染防治資金投入效益未能最大化，無法重點解決全流域最需解決的難點問題，可能造成中央水污染資金利用效益的低下。

1.2 地方配套資金投入缺乏剛性約束

根據(jù)要求，中央水污染防治資金作為引導(dǎo)性資金，僅保障項目支出的一定比例，項目的申報過程中地方政府應(yīng)提供一定比例的配套項目資金，形成合力共同推動生態(tài)環(huán)境的治理與修復(fù)。然而，部分申報項目的地方配套資金未能與財政資金同期下達。在個別項目中，即使中央水污染防治專項財政資金已經(jīng)使用完畢，地方政府配套項目資金仍未到位，導(dǎo)致項目無法按計劃全面推進，只能暫時按照財政資金所能支持的工作內(nèi)容開展建設(shè)。此后，為了盡快落實項目完工，即使項目整體績效尚未完全達到申報目標的情況下，仍然批準進行相關(guān)審計、驗收等竣工驗收工作，從而導(dǎo)致出現(xiàn)“報大建小”的現(xiàn)象，嚴重損害項目的整體效益。

1.3 缺乏統(tǒng)一審計驗收標準和績效考評制度

流域各省市在中央水污染資金保障的河湖生態(tài)緩沖帶保護修復(fù)項目完工審計、竣工驗收和績效考評上缺乏制度的統(tǒng)一性，項目審計和驗收基本由各項目主體按照地方規(guī)定開展，制度頂層設(shè)計的不完善，導(dǎo)致項目完工審計、竣工驗收和績效考評結(jié)果不具有可比性；同時，即使同省各地市執(zhí)行同一個審計制度、竣工驗收辦法和績效考評辦法，在對制度或辦法理解把握上也存在不一致現(xiàn)象，缺乏標準執(zhí)行統(tǒng)一性。所以，無論是標準的不統(tǒng)一，還是對標準執(zhí)行的不統(tǒng)一，都或多或少地影響項目審計、竣工驗收和績效考評結(jié)果，不具有可比性的評價結(jié)果可能會直接影響相關(guān)決策的公正性。

1.4 缺乏有效的后期運維資金保障

河湖生態(tài)緩沖帶保護修復(fù)項目建設(shè)完成后，需要進行長期的維護，才能確保項目的穩(wěn)定運行，確保河湖岸線生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和河湖水質(zhì)的持續(xù)改善。然而，由于缺乏對項目后期運維資金保證的剛性制度約束，后期必要的維修、保養(yǎng)和管理工作常有因缺少運維資金而減少，導(dǎo)致項目建成投用運行效果不佳，未能充分發(fā)揮項目應(yīng)有的長期生態(tài)效益，約占1/4 的項目多少會存在類似問題。更有甚者，幾年后，項目因損毀嚴重擬再次申請重建或修繕，逐漸形成“重建設(shè)輕管理”的現(xiàn)象，造成中央水污染資金的浪費，影響河湖生態(tài)緩沖帶保護修復(fù)項目發(fā)揮中長期效益。

1.5 缺乏項目退出機制

部分項目在申報階段前期論證和統(tǒng)籌考慮不夠充分，實施過程中出現(xiàn)不達預(yù)期的情況，個別項目因土地指標或防洪要求發(fā)生變化未能滿足項目建設(shè)開工條件，從而導(dǎo)致項目無法按期啟動或進展緩慢，使資金未能充分得到有效利用，甚至造成資金的長期閑置。針對這種情況，目前缺乏項目退出機制，未明確在哪個階段滿足什么條件執(zhí)行合理的退出和解決不同階段造成項目終止的問題。

2 合理化建議

2.1 加強項目審查

加強項目成熟度審查和區(qū)域性污染防治的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在項目申報階段，嚴格把控項目入庫規(guī)定，要求申報主體提供較成熟的項目可行性研究報告，確保項目具備充分的技術(shù)、經(jīng)濟和環(huán)境可行性；同時，在項目評審過程中，要求項目申報主體與相關(guān)重點流域水生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃編制部門進行充分溝通和協(xié)調(diào)，建立與“十四五”重點流域水生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃銜接，確保項目實施后能夠解決區(qū)域“十四五”期間最急需解決生態(tài)緩沖帶修復(fù)重點難點問題，從而解決流域水生態(tài)環(huán)境短期和長遠相關(guān)問題。

2.2 強化地方配套資金剛性約束

為確保配套資金按時到位，需要明確地方政府的配套資金投入的規(guī)定比例和時間節(jié)點，確保其與中央水污染防治資金同步下達、同步推進；此外，明確地方政府配套資金的來源和使用計劃，建立地方政府配套資金到位的監(jiān)督和考核機制；加強資金使用情況的監(jiān)督和信息公開，提高資金使用的透明度和效率。

2.3 建立統(tǒng)一審計、驗收和績效考評制度標準

建立能夠滿足要求的統(tǒng)一項目審計、驗收和績效考核標準，確保各地執(zhí)行的是同一項制度，切實提高項目審計、驗收和績效考核結(jié)果的可比性；同時，開展對審計與驗收工作的指導(dǎo)和培訓(xùn)，提升各地對項目審計、驗收和績效考評制度理解的一致性，確保各地績效考評把握尺度的一致性，提高績效考核結(jié)果的可應(yīng)用性。

2.4 建立有效的后期運維資金保障機制

嘗試建立后期運維保障與項目建設(shè)全生命周期管理的保障機制，實施統(tǒng)一的建設(shè)與運維合并管理，確保緩沖帶濕地生態(tài)功能持續(xù)運行和水質(zhì)凈化效果；嘗試設(shè)立河湖保護基金、生態(tài)補償機制等，妥善解決運維資金缺口問題，探索建立長期穩(wěn)定的資金來源；嘗試建立公共財政和市場化機制相結(jié)合的后期運維資金管理模式；嘗試鼓勵吸引社會資本參與項目后期運維，通過公私合作、PPP 模式等方式引入市場機制，提高資金的籌措效率和使用效果；加強對后期運維資金的監(jiān)督和管理，確保資金使用的透明度和合理性。

2.5 建立項目退出機制

加強項目全過程審批各階段的溝通與協(xié)調(diào)，強化項目實施的風(fēng)險評估工作。針對個別原因確實無法開工或后續(xù)建設(shè)的項目，在項目不同階段分別設(shè)置不同的退出標準和原則，形成有效的項目退出機制。及時收回中央資金，妥善解決后續(xù)工程問題，避免爛尾項目，避免資金閑置。

3 結(jié)論

通過調(diào)研分析，淮河流域中央水污染防治資金河湖生態(tài)緩沖帶保護修復(fù)項目管理中存在項目入庫初審不嚴、地方配套資金投入缺乏剛性約束、缺乏統(tǒng)一審計驗收標準和績效考評制度、缺乏有效的后期運維資金保障機制以及缺乏項目退出機制等問題。為解決這些問題，建議加強項目審查，強化地方配套資金投入約束，建立統(tǒng)一審計驗收和績效考評標準，建立有效的后期運維資金保障機制以及項目退出機制等。通過這些改進建議，期望為淮河流域“十四五”期間的河湖生態(tài)緩沖帶建設(shè)提供有力支持，提高項目管理水平和資源利用效益，從而更好地實現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境保護的目標■