郡縣治則天下安，縣域強則中國強。作為政治、經(jīng)濟、社會目標的基本執(zhí)行單元，縣域在推動中國經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。習近平總書記2023年4月視察廣東時強調(diào) ：“要積極推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設，加快構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，深入實施鄉(xiāng)村建設行動，促進共同富裕?！笨倳浀闹匾v話，為推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設，促進共同富裕指明了方向。

縣域高質(zhì)量發(fā)展是激發(fā)共同富裕的內(nèi)生動力

什么樣的標準算是共同富裕？2021年8月，中央財經(jīng)委員會召開第十次會議研究促進共同富裕問題。一是人數(shù)多，是全體人民的富裕，不是少數(shù)人的富裕。二是內(nèi)容多，物質(zhì)生活要富裕，精神生活也要富裕。三是步驟多，共同富裕不是整齊劃一的平均主義，要分階段逐步實現(xiàn)。

貧富差距已成為全球性問題。各國對縮小居民收入差距、地區(qū)發(fā)展差距、中產(chǎn)階級萎縮高度重視。當前，我國實現(xiàn)共同富裕的關鍵在于解決好城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的問題?？h域經(jīng)濟社會的興衰關系到國家各項事業(yè)的發(fā)展。縣域城鎮(zhèn)化因其廣闊的承載空間、較低的轉(zhuǎn)移成本和戶籍門檻，且能較好地維系轉(zhuǎn)移人口的地緣、親緣關系，對破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分問題的作用突出。因此，縣域高質(zhì)量發(fā)展既是做大共同富裕“蛋糕”、縮小城鄉(xiāng)差距、擴大中等收入群體的重要環(huán)節(jié)，也是推進公共服務均等化、完善縣域福利保障體系和分配機制、促進社會公平公正、促進居民觀念轉(zhuǎn)變、激發(fā)共同富裕的內(nèi)生動力。

推進共同富裕的重點和難點在縣城

實現(xiàn)共同富裕的重點在縣城。實現(xiàn)共同富裕目標，縣域發(fā)展是重點。縣域發(fā)展對我國共同富裕事業(yè)具有“提綱挈領”的關鍵作用。縣域發(fā)展關聯(lián)著三大差距，即城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和群體差距。扎實推動共同富裕須密切關注縣域空間，更要關注縣域的不平衡不充分發(fā)展問題，通過解決這些問題，實現(xiàn)縣域整體發(fā)展的穩(wěn)定性、持續(xù)性和包容性。

一是縣域是共同富裕的主戰(zhàn)場。隨著工業(yè)化和城市化的推進，雖然經(jīng)濟中心逐漸傾向于大城市，但是縣域經(jīng)濟占全國GDP的比重仍然高達60%左右，縣域人口仍占總?cè)丝诘?0%左右，特別是農(nóng)村人口?？梢哉f，沒有縣域的共同富裕，就談不上全國的共同富裕。因此，需把縣域經(jīng)濟綜合實力和競爭力提上去，讓老百姓有更多獲得感，將強縣和富民統(tǒng)一起來。

二是縣域是新型城鎮(zhèn)化建設的重要載體、中堅力量，是城鎮(zhèn)體系的基礎組成部分。從連接功能看，縣城是新型城鎮(zhèn)化的重要組成部分。縣城處于“城尾鄉(xiāng)頭”，一頭連接城市，一頭連接鄉(xiāng)村，是連接城鄉(xiāng)的主要紐帶，起到承上啟下的作用。從空間距離來看，縣城貼近廣大農(nóng)民，方便周圍農(nóng)村剩余勞動力來縣里打工，方便農(nóng)民工照顧家庭，減輕大中城市的就業(yè)、公共服務和社會治理壓力。從功能上看，縣城是縣域經(jīng)濟、政治、文化和社會的中心，驅(qū)動縣域經(jīng)濟發(fā)展的核心增長極、縣域綜合服務中心和治理控制中心，在統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)發(fā)展中發(fā)揮著樞紐和統(tǒng)領作用。

三是縣域是鄉(xiāng)村全面振興的關鍵。縣域高質(zhì)量發(fā)展可帶動縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，對于打通城市群、國家中心城市、都市圈發(fā)展戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之間的連接通道意義重大?？h域的特殊資源統(tǒng)籌功能，決定了縣域在推進鄉(xiāng)村振興中的獨特價值。縣域涵蓋了我國大多數(shù)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要組成部分，同時，縣域具有足夠的二、三產(chǎn)業(yè)基礎，可有效整合與統(tǒng)籌鄉(xiāng)村振興資源。縣域組織形態(tài)成熟，縣級政府職能齊全，其統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和聯(lián)動能力較強。

推進共同富裕的難點在縣城。一是縣域城鄉(xiāng)居民收入差距較大。最新資料顯示，2022年我國農(nóng)村居民人均可支配收入達到20133元、實際增長4.2%，城鄉(xiāng)居民人均收入比為2.45，比2021年縮小0.05，從世界范圍來看仍屬于較高水平。此外，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)居民收入差距較大，農(nóng)村收入普遍較低，一些低收入人群的收入基礎不穩(wěn)固，返貧致貧的風險較大。

二是縣域基礎設施和公共服務能力不足?？h級基礎設施和公共服務建設的資金來源主要包括政府財政投入、金融機構(gòu)貸款、農(nóng)村集體投資和其他社會資本等，其中，政府財政投入為主要渠道。除國家級、省級重大區(qū)域性基礎設施建設外，縣域大量非營利性設施的建設都需要自籌資金。我國縣域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)基礎設施、公共服務存在明顯差距，導致縣域資源要素外流，形成縣域基本公共服務能力不足的狀況?？h級教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共設施和公共服務能力不足，不能很好地支撐人口集聚的需要。

三是縣域產(chǎn)業(yè)聚集度和關聯(lián)度不高?？h域產(chǎn)業(yè)配套加工能力偏低，沒有形成配套體系。縣域內(nèi)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重，三次產(chǎn)業(yè)之間通過產(chǎn)品供需而形成的互相關聯(lián)與內(nèi)在聯(lián)系度不高，難以形成生產(chǎn)、加工、倉儲、銷售等產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)集群。支柱產(chǎn)業(yè)有效帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用不強，工業(yè)和信息化融合不足，現(xiàn)代服務業(yè)體系發(fā)展還不健全?？h域產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)模普遍較小，缺少輻射帶動能力強的龍頭企業(yè)，產(chǎn)品研發(fā)能力不強、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同性不高、產(chǎn)業(yè)集聚帶動力不強，難以形成集聚效應。縣域融資能力較弱，金融功能配置不健全，財政負擔重，償債壓力大。

四是縣域發(fā)展存在“人才瓶頸”。受發(fā)展基礎、地理條件、人文環(huán)境等因素制約，縣域人才存量不足、流失嚴重、結(jié)構(gòu)不佳。受大城市虹吸效應影響，縣域?qū)θ瞬诺奈μ幱谌鮿?。城市人力資源“返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)”引導不夠，支持返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)的政策機制不健全。廣大的農(nóng)村青壯年外出打工較多，造成農(nóng)村地區(qū)缺少勞動力，人才斷層、流失問題嚴重。

五是縣域土地制度改革滯后。土地是城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎要素?？h域土地制度改革遲滯，城鄉(xiāng)分割的土地制度抑制城鄉(xiāng)人口和資本流動，阻礙土地市場化配置，侵蝕農(nóng)民權(quán)益。表現(xiàn)為：集體所有權(quán)主體模糊導致主體利益矛盾，阻礙土地要素順暢流動，制約農(nóng)村發(fā)展；農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定，影響農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益，農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)受損；農(nóng)村發(fā)展用地不足與閑置浪費并存，導致國土空間低效開發(fā)問題突出。

共同富裕視角下縣域發(fā)展對策

要圍繞“產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興”的總要求實現(xiàn)縣域共同富裕。圍繞產(chǎn)業(yè)振興，應加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，推進農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)導向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導向；圍繞人才振興，需發(fā)揮政策和機制的作用，吸引人才到農(nóng)村來；圍繞文化振興，應弘揚縣域傳統(tǒng)文化，推動鄉(xiāng)村文化振興，推進文化和旅游深度融合發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品文化含量，助力樹立鄉(xiāng)村文明新風；圍繞生態(tài)振興，需重建人地循環(huán)、生態(tài)文明的新型城鄉(xiāng)關系，以零污染生態(tài)村建設為突破口，發(fā)揮縣域資源稟賦優(yōu)勢，推進縣域生態(tài)文明建設；圍繞組織振興，需強化基層組織建設，形成共建共治組織體系，將縣級組織與村級組織凝聚、貫通，形成自上而下與自下而上的良性互動，建立充滿活力的鄉(xiāng)村治理新機制。

縣域共同富裕需要體制機制創(chuàng)新。一是重視制度創(chuàng)新，建立高效完善的“兩進兩回”機制，即科技進鄉(xiāng)村、資金進鄉(xiāng)村、青年回農(nóng)村、鄉(xiāng)賢回農(nóng)村。通過暢通人才、科技和資金下鄉(xiāng)通道，不斷壯大鄉(xiāng)村振興人才隊伍。二是鼓勵大膽探索和創(chuàng)新。加強現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和科技創(chuàng)新“兩個體系”共建。探索縣域創(chuàng)新發(fā)展中可復制、可推廣的經(jīng)驗模式，逐步構(gòu)建起縣域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新格局。當縣域發(fā)展弱時，需把收益更多留給百姓、留在當?shù)?，實現(xiàn)滾動式發(fā)展。三是把握數(shù)字化變革的機遇，鼓勵數(shù)字企業(yè)發(fā)揮作用，拓展數(shù)字創(chuàng)新生態(tài)，完善場景數(shù)字基礎設施建設，推動生產(chǎn)數(shù)字化、生活數(shù)字化、治理數(shù)字化。如，騰訊公司推動酉陽縣的數(shù)字鄉(xiāng)村建設，逐步形成鄉(xiāng)村治理、關愛和管理機制。通過科技賦能鄉(xiāng)村治理，為酉陽縣的鄉(xiāng)村治理提供堅實的科技支撐，也為其鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了新的方法和途徑。

優(yōu)化縣域城鎮(zhèn)化成本分擔機制與地方政府激勵手段。一是各級財政部門精準發(fā)力保障縣區(qū)財政平穩(wěn)運行。要以縣級為主、市級幫扶、省級兜底、中央激勵，足額保障“三?！敝С?；明確縣域城鎮(zhèn)化上的支出和責任分配，建立縣域城鎮(zhèn)化專項財政預算平衡機制，優(yōu)化縣域城鎮(zhèn)化成本分擔機制。二是中央政府可采取稅收調(diào)整、控制預算、事權(quán)變動、轉(zhuǎn)移支付、政治升遷等手段，激發(fā)地方政府推進縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的積極性。調(diào)整產(chǎn)業(yè)在核心經(jīng)濟圈與縣域地區(qū)的有序轉(zhuǎn)移與承接，在交通設施和產(chǎn)業(yè)項目等方面加大支持力度。

縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，合理調(diào)整收入分配格局?？s小城鄉(xiāng)居民收入差距方面，一是提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展水平。大力提高農(nóng)村居民收入水平；通過政策支持推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐；發(fā)展鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)濟效益。二是做好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與勞動力流動工作，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。要推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策；正確引導城鄉(xiāng)勞動力流動，吸引人才流入投入城鄉(xiāng)建設；加強鄉(xiāng)村勞動力素質(zhì)提升，重視職業(yè)技能培訓。三是實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務一體化建設。要逐步實現(xiàn)公共教育建設一體化、公共醫(yī)療建設一體化和社會保障制度一體化。合理調(diào)整收入分配格局方面。將縣域經(jīng)濟做強做大，做好“分好蛋糕”的機制，借助再分配手段，改善縣域收入分配結(jié)構(gòu)。將更多生產(chǎn)要素引導流向農(nóng)村，讓農(nóng)民獲得更多就業(yè)機會，提高農(nóng)民收入。健全以稅收為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機制，努力縮小區(qū)域收入差距。通過強化社會兜底保障和民生保障普惠性政策，完善農(nóng)村社會保障和救助制度，保障困難群體收入。探索縣域第三次分配激勵機制，鼓勵慈善捐贈，努力改善縣域收入和財富分配格局。

優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。一是構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，將產(chǎn)業(yè)鏈主體留在縣城，讓農(nóng)民分享更多產(chǎn)業(yè)增值收益。立足本地資源稟賦，依托鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢資源，打造特色縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。通過市場機制合理配置資源，推動一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，延長產(chǎn)業(yè)鏈，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加產(chǎn)品附加值，提高產(chǎn)業(yè)的綜合效益。二是健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈標準體系，培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)標準“領跑者”。立足縣域布局特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工和精深加工，建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)、優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群。三是對于限制和禁止開發(fā)區(qū)域，要構(gòu)建生態(tài)型的產(chǎn)業(yè)體系，結(jié)合資源補償、生態(tài)補償、耕地補償、區(qū)域補償?shù)日吖ぞ?，完善補償政策體系，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民生活富裕、生態(tài)環(huán)境保護之間的有效平衡。

深化農(nóng)村土地制度改革，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。土地要素市場化的本質(zhì)是賦予土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，允許土地流轉(zhuǎn)是要素自由流動的前提。要深化農(nóng)村土地制度改革，不斷增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。一是堅持以維護農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點和落腳點，大力推動“三塊地”改革（農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革），使鄉(xiāng)村閑置土地和建設用地流轉(zhuǎn)起來，鄉(xiāng)村經(jīng)濟“活”起來。按照國家統(tǒng)一部署，穩(wěn)妥有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市。二是加強存量低效建設用地再開發(fā)，合理安排新增建設用地計劃指標，保障縣城建設正常用地需求。要高標準推進土地墾造，以整山開發(fā)理念推進土地綜合利用，讓全域土地綜合整治發(fā)揮最大效益。三是加快村莊整治，做好村莊分類規(guī)劃、空心村整治、村集體用房處置、廢棄道路復墾等工作，更好推動村莊集聚，切實提升百姓生活品質(zhì)。

（作者田惠敏系國家開發(fā)銀行規(guī)劃研究部副研究員、經(jīng)濟學博士）