朱淑君

(中國石油大學(華東) 馬克思主義學院,山東 青島 266580)

清末警政問題研究一直是清末新政史研究領域的一個熱點,成果較為豐富。在目前已有的學界研究成果中,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)警察建設問題關注較少,成果也相對不多。事實上,在清末新政時期,伴隨著城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治等基層治理改革的展開,鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的警察制度也隨之建立起來。制度之變遷也并非單項線性進步而演進,傳統(tǒng)舊制度在此間亦呈現出不少特定的時代特色,或調適,或轉換,構成了變革時代的一種特殊現象。歷史悠久的保甲制度便是一種隨時代而調適的制度資源,其與現代警政之建立關系復雜,值得深入剖析。

一、以“保甲”為“警察”之先導

在清代的傳統(tǒng)舊制度體系中,縣級以下的基層社會一般不設有國家正式治理機構,其治安維持依賴于傳統(tǒng)的職役性質的保甲系統(tǒng)。在眾多制度之中,保甲制是清代最為重要的基層治理手段。

作為一種兼具多重職能的基層治理體制,保甲制度“有力地幫助了清朝皇帝加強對縣以下基層的統(tǒng)治”[1]59。保甲體制實際上是將公共權力性質的治理職能賦予私域性質的家戶,將分散的家庭整合為整體治理系統(tǒng)中的單元,最終對帝國全境的家庭及附著其下的個人實施有效規(guī)訓。

清朝的保甲制度不僅僅是人口普查制度,而是“分縣為鄉(xiāng),分鄉(xiāng)為里,分里為甲,分甲為牌,登其戶口、職業(yè)、地畝之數,旬日而畢,至易也。十家為聯,有不善者,眾共檢察”[2],需要履行很多治安職責,“保甲體系的第二個職能,或許也是其主要中心職能:即偵查、匯報犯罪行為——那種反抗統(tǒng)治秩序、攪亂地方統(tǒng)治的犯罪行為”[1]60。

保甲組織另一值得注意的顯著特點,就是它由各地編組居民自己來管理運行;而地方官員只負責監(jiān)督,并不直接參與。保甲制之下的編戶齊民彼此之間是一種相互監(jiān)視、監(jiān)控的關系,“這種制度運行起來,使得每一位居民都成為潛在的間諜,以揪出他們中間做壞事的或鋌而走險的人,也就是自我審查”[1]61—62。清代統(tǒng)治者就可以“守望相助”的名義,大力實行“什伍連坐”的專制管理[3]6—7。盡管清王朝統(tǒng)治者試圖將保甲體制建設成為強有力的基層控制利器,但在實際運作中制度設計的愿景往往會陷入“虛應故事”的無效之中。

晚清人張翰風曾詳論保甲之弊,認為其在戶籍“編審之始,縣官之耳目不能遍及”,而又必須假手“胥役地?！钡嚷氁廴藛T;保甲運轉所需的各種費用“冊籍之需,飲食之費,月日遞報,舟車之資,自縣以上,書吏之規(guī)例,撫藩委員查勘之供給”,若不是耗費公帑,就是增加百姓之科斂;保甲體制中的職事人員往往又會陷入一種任用困境之中,“讀書謹厚之士不能為,莊農殷實之戶不敢為,其能且敢,必強悍好事者也。強悍好事之人,使之主持鄉(xiāng)里,將滋擾累”,而這些職事人員“有名在官,吏胥即得治其短長”,“平民無故而為官身累且無已”,往往又能為不法吏胥所操控侵害[2]。

到了18世紀末,清王朝基層治理體系中的保甲制度事實上已經不再有實際作用,“在行政上的意義已大幅萎縮”,但作為典章意義上的制度,“它在法律上仍然像幽靈般存在”[1]76。

在朝廷看來,保甲可以“稽查奸宄,肅清盜源,實為整頓地方良法”,但“只緣地方有司因循日久,視為具文,甚或辦理不善,徒滋擾累,以致所管地方盜匪潛蹤,無從覺察”。事實上,地方有司的因循恐非主要原因,最高統(tǒng)治者“錯誤地高估了保甲組織作為治安工具的效能。很顯然,只有在社會相對平靜,鄉(xiāng)人還沒有因為絕望而被迫‘鋌而走險’之時,保甲體系才被證明是有效的威懾工具。但是,當歷史進入矛盾激化、社會總動蕩的時期,比起其他專制統(tǒng)治工具來說,保甲就不再是什么靈丹妙藥,也不能像在和平時期一樣來解決社會問題了。實際上,正是社會的變化使保甲體系過時了”[1]70。

保甲制度的有效性與基層地方官員的行政能力及意愿呈正向關聯,“編查保甲,善政也,不能無弊,然利較多。官果仁也,智也,信也,勇也,嚴也,則利百而弊一一除矣”,即便如此,隨著時間的推移,整肅性的行政措施“不過如暴雷之一震,無復繼嗣”[4],也會陷入無效,“刻下日久生玩,大都視為具文”[5]。

所謂“具文”即是制度存在于文本層面,而在運作實踐中陷入無效或停滯,但并非不存在。極具吊詭的是,在一直被認為是以西化或現代化為改革目標的清末新政時期,保甲這種傳統(tǒng)的制度資源卻被重新重視起來,并與一些新的制度資源結合,成為基層治理改革中的重要實踐內容。在這一時期的保甲整頓與重塑中,保甲的治安控制與基層治理職能被高度強調。

1901年,清王朝推行新政改革之后,現代警察制度的移植是社會治安控制模式改革的重要內容。在很多新政官員看來,傳統(tǒng)的保甲制度“防盜不足,擾民有余”,所以“不得不改弦更張,轉而從事于巡警”。

盡管從19世紀中葉以后,西式警察制度已為不少中國人所認同。但是,一直到20世紀初,“警察”或“警政”依舊僅僅停留于知識精英的話題層面,實質意義上的警察制度移植,則開始于清末新政時期。光緒二十七年七月三十日(1901年9月12日),清廷發(fā)布上諭,指出:

各省制兵防勇甚為疲弱,業(yè)經通諭各省督撫認真裁汰,另練有用之兵,……著各省將軍、督撫將原有各營嚴行裁汰,精選若干,分為常備、續(xù)備、巡警等軍,一律操習新工槍炮,認真訓練以成勁旅[6]4718—4719。

從這個上諭的內容看,清廷起初是將巡警視為一種軍隊性質的武裝力量,而并不真正理解警察制度的社會功能。光緒二十八年七月初五日(1902年8月8日),直隸總督袁世凱上奏朝廷,將創(chuàng)設保定警務局并添設學堂所擬章程繕單呈奏朝廷:

臣竊惟備軍所以御外,警兵所以清內匪。中國自保甲流弊,防盜不足,擾民有余,不得不改弦更張,轉而從事于巡警。查各國警察,為內政之要圖,每設大臣領其事。蓋必奸宄不興,而后民安其業(yè),國本既固而后外患潛銷。且國家政令所頒,于民志之從違,可以驗治理之得失,而官府所資耳目,借以考察輿情者,亦惟巡警是賴。直隸自庚子以來,民氣凋傷,伏莽未靖,非遵旨速行巡警,不足以禁暴詰奸,周知民隱。臣于四月間,查照西法,擬訂章程,在保定省城創(chuàng)辦警務總局一所,分局五所。遴委干員籌辦,挑選巡兵五百人,分布城廂內外,按照章程行之兩月,地方漸臻靜謐,宵小不至橫行,似已頗有成效。但事屬草創(chuàng),非精益求精不可。擬更添設警務學堂一所,責令巡兵分班學習,并令警務各官弁入堂講習,務令心知其意,足以督率巡兵,庶將來可逐漸推廣,由省會而遍及外府州縣[7]604—605。

從袁氏奏議的內容看,直到此時真正意義上的警政建設才得以開始。袁世凱的建議很快得到清廷的贊同,光緒二十八年(1902)九月十六日,朝廷發(fā)布上諭,肯定了袁世凱在直隸的警政建設方案,并且諭令全國其他省份仿照直隸模式,創(chuàng)辦本省警務,“著各直省督撫依照直隸章程奏明辦理”,強調“不準視為緩圖,因循不辦”。

各省在落實創(chuàng)辦警政的過程中,囿于人力等條件限制,起初并未建立起真正意義的警政,所謂巡警亦多為舊式治安控制體系的改造。例如廣西,即于省城桂林“設立警察總局一所,分局四所,又在城外東洲地方設一分局,派委熟悉警務員紳略仿直隸章程,將該三營練軍嚴加挑選,并募補精壯巡兵共六百余名,延聘文武教習逐日訓練”,“所需經費即將練軍月餉曁保甲薪資盡數歸并,仍有不足,飭善后局移撥濟用”[8]。

在現代警政推行的過程中,很多地方卻又重新整頓保甲。制度變革處于新舊更替之間,新制建立尚須時日,而在實際的基層治安控制中,整頓舊制往往又會成為一種可行的選擇。

1904年,四川省安縣文生蕭錫鈞等稟請辦保甲,其原因就是“該縣拉劫頻仍,盜風日熾”,所以“團練保甲誠為急務”[9]。 即便是在大力推行警政的直隸,也因基層警察制度未及落實,而暫以保甲為替代,“天津推廣四鄉(xiāng)海河巡警,已紀前報,資悉原設各該處保甲分局。本擬即行裁撤,嗣因冬令防務宜嚴。稟奉督憲批令,緩至明年三月再行裁撤,以衛(wèi)閭閻”[10]。

另外,在新政繁興的背景下,各類改革措施的執(zhí)行有賴于一個有效的基層治理體系,保甲則被賦予這樣的功能期待。光緒二十八年(1902)四月,周馥在出任山東巡撫之后,鑒于“山東地當南北沖途,幅員廣袤,千有馀里,教堂林立,路礦繁興,保護防維不容稍懈。而內地議辦新政,端緒綦多”,而“盜風未能盡熄,學堂商務并宜次第振興,而民力拮據,籌款匪易”,認為“庶政畢行,必須先籌保甲,通達民情,以免隔閡”[11]。直隸密云縣在推行新政時,同樣也得出了必須整頓保甲的結論,“況朝廷銳意維新、整飭庶務……恢而擴之,不下萬端,撮其要領,惟財與才?！钦J真保甲不可”[12]。1904年4月,安徽巡撫誠勛呈《各屬編查保甲一律完竣折》,稱“查皖省地處沖要,伏莽未清,加以沿江一帶票會各匪時思蠢動,清查保甲、舉辦團練實為切要之圖。奴才自本年到任后,疊飭各屬認眞整頓,以地方之安靜與否,定辦理之勤惰,懲勸兼施,漸見成效”,“本年各屬所辦保甲秋收之后,經該管道府直隸州親往抽查”,“仍督飭所屬將保甲團練一體認真遵辦,不準始勤終怠”[13]。

由此可見,即便到了新政繁興,新式治安治理手段——現代警政開始移植之后,清廷官方仍然試圖兼用傳統(tǒng)的基層治安控制工具——保甲、團練,以達到以更低成本實現治安控制的目的。

與清代前期的保甲制度不同,清末新政時期各地的保甲整頓并不排斥士紳的作用,相反非常倚重地方士紳。通常情況下,在官方力量扶持下建立的基層保甲組織必然以“讀書明理通達事務之紳士”[14]主持局務,“選公正紳士為總董”[15]。譬如,1904年,直隸宣化縣在辦理地方保甲時,就以“各村均有村正副暨紳董鄉(xiāng)約經營其事,或十數村或十村八村,向有總約卑職即責令公舉公正紳董二三人,或有功名,或無功名,但取其家道殷實、人品端正為眾人所欽服者,使之總理其事”[16]。

在此時的保甲體系中,士紳階層不僅承擔地方基層社會的治安維護者角色,甚至還部分履行了其他治理職能,包括司法審判的職能,“民間如戶婚田宅口角細故,尚未成訟時先由各莊長或紳耆評理,倘兩造不允,應各邀公正人到局聽局董公評”[17],“凡有詞訟等事,可先由該紳調處核辦云”[18]。在新政的背景下,擔任保甲局董的士紳還被賦予溝通官民,輔助新政推行的職能,“與辦學堂農桑工商一切要政,并稅契牙帖煙酒各捐項或有憲意不能遍諭,或有下情不能上達”,均由擔任局董的士紳與地方官協商,“以通上下之情,不準吏胥從中把持”[19]。當然,官方對于士紳權力始終保持著一定的警惕。官方對于局董人選“慎重遴選,嚴定功過格,隨時稽察”,嚴忌“事事授權紳士,致尾大不掉之勢”[20]。在各地保甲局中,局董的“黜陟之權,仍操諸官”,官方對局董的角色定位是“輔官行政,賴以通上下之情”[21]。

當然,在推行現代警政的背景下,保甲制度往往被認為是警察制度建立之前的一種過渡形態(tài),或者說警察制度將會包涵以往保甲的部分職能,“至治內要政,以舉辦警察為先,……警察辦成則一切興利除弊、息爭弭患皆有把握。保甲一事亦包舉于警察之中,即可歸并辦理”[20]。地方政府對保甲的整頓,旨在實現對基層社會的治安控制,“排難解紛,查禁游民”,“可為警察之先聲矣”[22],“保甲辦法,略加變通,即隱寓警察之意”[23],“古之鄉(xiāng)兵,今之巡警,即隱寓其中”[24]。

至于為何以“保甲”為“警察”之先導,部分是因為一些地方“風氣未開”,如此操作可以緩解地方基層社會對警察制度不解而產生的疑慮。不少人亦認為保甲辦法,“略加變通,即隱寓警察之意”,待保甲整頓卓有成效,“數年之后,欲改警察,在一轉移間耳”[23]。 1904年,直隸淶水縣在辦理地方保甲為建立巡警之準備時就曾作過解釋,“卑職初意原擬設立巡警,緣鄉(xiāng)愚無知,以為保甲則無非保護村莊,守望相助,巡警則深恐遇有軍務,調遣從征,故仍循保甲之名,以安民心,迨后風氣稍開,當可改成巡警,爰擇要隘……等地方設立保甲局七處”[25]。此外,還有一部分言論認為西式警察制度與中國傳統(tǒng)保甲制度并無太大差別,“近世泰西之巡捕、日本之警察為政治家所稱道,然互相比例其實亦不過與我中國之保甲大同而小異耳”[23]。

二、添設巡警而保甲未能盡廢

在外來資源移植為主要形式的制度變革背景下,以保甲為警察之預備似成一種主流輿論,但仍然有人以為治安控制的改革不必以盡改成警察為目標,保甲舊制依然可以實現創(chuàng)造性轉化。在當時,還有人認為警察適合于城市,而保甲適合于鄉(xiāng)村。1909年,湖南華容縣縣令王福厚就曾稟請省憲,“以該縣警察保甲兩項,分別城鄉(xiāng)辦理”,但這個稟請被湖南臬司陸鐘琦拒絕了,理由是“查警察之制創(chuàng)自泰西,權限雖寬,而其調查戶口編制、番町之法則與中國保甲之意暗合,方今百度維新,迭奉民政部通行各省興辦警察,非謂保甲之不善也,良以積久弊生,古意寖失,特改警察以更張之,果能實力奉行互相糾察,則十家為甲,十甲為保之法,即寓其中,正不必謂警察宜城、保甲宜鄉(xiāng),強而別之為二也,該縣拘泥舊制,必欲二者并行,殆亦未明中西之法異流而同源歟?”[26]華容縣令稟請以城鄉(xiāng)為區(qū)分,分別辦理警察與保甲,其實恰恰理解了警察與保甲的不同性質,前者是現代性的治安治理工具,而后者則是傳統(tǒng)中國的職役性組織體系。湘省臬司所批稱“中西之法異流而同源”,正是沒有理解兩種不同性質制度體系的本質區(qū)別。在具體地方實踐操作中,很多地方出現了將保甲與警政雜糅的做法,1908年,江西贛州府龍南縣縣令梅兆璜奉飭編查保甲,“邀集紳董于城內設立保甲總局,附入警察局內,以節(jié)糜費,公舉總紳八人,以兩人一班輪流坐局辦事,東南西北四門,公舉街長、段長,各鄉(xiāng)設立分局,公舉保長、鄉(xiāng)長、村長、墟長、牌長,以十家為一牌,一牌出團丁一名”[27]。

在制度改革的歷史語境下,傳統(tǒng)的保甲制度或被目為弊政,或被認為必須改為巡警制度。但是,即便如此,仍然有人對當時略顯倉促的警政移植提出質疑。有人認為,“今吾國警察之行,人皆無業(yè)之氓,不識一丁,不習一法,遽然使警察于民間”,勢必弊竇叢生而不能收到正向治理效果。在這一部分人看來,“不必易保甲之名,請制大縣區(qū)為十段,中縣八段,小縣六段,每段設保甲局一。每縣設保甲總局一,每省設保甲省一。凡總局受令法于省退而頒于分局,每局長一人、副一人、書記一人。巡段民壯,每段十人,局長不必有職者,凡民之望于鄉(xiāng)者皆可由民公選之,副與書記則局長自辟。巡段民壯亦即選于該段中,而俸給必使足贍其一家”。按照這個制度設計思路,保甲制度被改造為從省至于縣的科層化治安控制機構,“城內總局董由本縣調度,各鄉(xiāng)總局董由城局調度,各里分局董由各鄉(xiāng)總局調度。各莊散首事由各分局調度,凡應辦應商之事,一層約束一層,總期和衷共濟”[28],并且在基層法律訴訟和治安控制中發(fā)揮重要作用,“凡民有訟,先首分局,分局不能理者,上之總局,總局不能理者,移之省,省復不能理者,移之按署。民有不服分局所理者,亦得上控于總局。復不服者,復得控馭省,更不服者,控馭按署。而凡捕廳捕府悉去之,庶幾乎其足以閭里綏而盜賊斂”[29]。

另外,在普遍認為保甲與警察制度有很多相似之處,甚至認為其二者是名異而實同,甚至很多地方州縣官員也“只知有已撤已改之保甲局而不知有現設之警務局”[30],以保甲舊慣來對待新設之警政。即便在這樣的政論環(huán)境中,還是有一些人能夠從制度表象看到了背后更為深層的政治問題,明確意識到了傳統(tǒng)專制政治中的保甲制度與現代治理意義的警察制度之間的區(qū)別。

在清末新政的制度變革中,“學校而外,首重警察”,但清末新政時期的警政改革起初并未有全國性方案,皆為各地試辦,“然或舉或廢,聽諸疆臣之措施,國家亦未嘗過問”。

岑春煊出任川督時,“始設警察于成都”。通商巨埠重慶則至1907年“始派學生三四十人入省學習,為渝中警察之預備”。然而,重慶首批接受警察教育的人員皆是“從前保甲局之總辦團防之委員與所謂佐雜巡檢未入流等”。部分輿論對當時的警察教育成效不甚樂觀,“送省肄習之學生,風流云散,幾無片痕微跡之可尋”。這些人無法承擔現代警政所要履行的職能,“日坐警局,頤指氣使,匍匐大官之門,奔走形勢之途,平居無事則嗾巡勇蹂躪善良以為功”。當時正處于“保甲警察嬗遞之時代”,若在警政建立之中仍沿襲以往保甲積弊,則會造成“似保甲非保甲、似警察非警察之怪物,以濁亂社會”,“欲賴以維治安,而警察即治安之蠹。明為保甲,其害猶淺,明為警察,而實為保甲,其毒彌深夜”。

如此評價或嫌苛論,但至少看出清末警政建設之倉促及其與舊有治理手段之間千絲萬縷的聯系,甚至還更為深入地看到了警察制度與政治改革本身的深層關系,“專制國之警察以保護官吏之利益為重,以保護人民之利益為輕;立憲國則不然,保護官吏之利益固屬切要,而保護人民之利益尤為根本之所在也”,所以“中國之政體不變,縱令警察如何改良,如何進步,不過恐專制程度之不高,而更為之張燄也”[31]。

在很多地方,改保甲為警察是新政中警政建立的一般路徑,從治理轉型的視角而言,時人亦多認為“欲求保捍閭閻,預除危害,弭盜患于無形,伸國權于他日,非推行地方警察不為功”[32]。1904年河南巡撫奏請“一面裁撤保甲局,設立巡警局,將定安營汰弱留強,添募五百人之數,改為巡警軍,以藩臬兩司督理局務”[33]。

在改保甲為警察的操作中,過去的保甲往往又被描繪成“無用”“具文”之類,認為“舊有保甲仍同虛設”[34],即便是承認保甲尚有可取之處,也會認為“保甲之美意盡寓于警察之中”,改辦巡警“即寓保甲于警察之中”[35]。1905年,山東改保甲為巡警之際,與事官員稱“各州縣城廂鎮(zhèn)村,向設保甲局所,以民衛(wèi)民,意非不善。惟積久生怠,故事奉行”,所以在制度更易之中,官方“府州縣內先即舊有保甲局改設巡警局所”,“一俟城局警兵卒業(yè)足敷分派時,隨將市鎮(zhèn)保甲局并改巡警分局,如有不堪用者,亦可酌就附近寺院設立,以后再為推廣四鄉(xiāng)分局。惟須按其村落之疏密,戶口之多寡,斟酌添設”[36]。

1908年,湖北恩施改保甲局為巡警局之時,縣令汪元秉也稱“該縣城內原有之保甲局辦理毫無實際”[37]。1910年,浙江省巡警道在督飭寧波府裁撤保甲,改辦警察之時,論及“保甲一日不裁,則巡警一日不能遍及,因循姑息,養(yǎng)此冗員,于警政大多阻滯”[38]。

在改保甲為警察的實際運作中,多數地方并未驟廢保甲,“現在各省添設巡警,而保甲仍未盡廢”,其原因很多,在華洋民教沖突較多的山東,地方官員考慮的是“今若驟行更改,人或疑其專為保護外人,壓制士民起見”[36],故而采取一種緩進的態(tài)度。

在1908年12月,民政部頒布《調查戶口章程》之前,各省雖已開始建立巡警制度,但保甲制度依然存在,或以保甲為警察制度之預備,或本身即以保甲為治安控制之利器而加以整頓。但是,在《調查戶口章程》頒布之后,即明確規(guī)定“本章程施行之后,所有從前保甲一概停辦”。1909年,浙江省巡警道就通飭各州縣將“尚有保甲未盡改辦者”一律改為巡警[39]。 然而,在保甲改巡警的過程中,仍然存在“徒循警察之名,仍未盡革保甲之習”的現象。

三、清末鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警制度中的官權與紳權

清末籌設的鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警,亦有稱為四鄉(xiāng)巡警,皆指縣城以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會的警政。在全國范圍看,最早建立縣城以下警察制度的是天津。1905年,直隸總督袁世凱以“惟天津為通商巨埠,華洋雜處,辦理尤為注意,三年以來次第改良,奸宄不行,閭閻安堵,成效昭著,中外翕然。然只以財力未充,僅及城廂,尚遺村鎮(zhèn)”,奏請創(chuàng)辦天津四鄉(xiāng)巡警[40]?！疤旖蛩泥l(xiāng)縱橫七八十里,海河一帶斜迤東南至大沽口止,計長百余里,四鄉(xiāng)按東西南北,分為四路,每一路設一局”,“共計八局、十五區(qū),每局約萬戶上下,每區(qū)約三千戶左右”,警員的挑選上“村莊大小不同,地方貧富不一,殷富之區(qū),按五十戶挑選巡警一名;窮僻之區(qū),按百戶挑選巡警一名”,“按天津四鄉(xiāng)及海河一帶之戶數,分地力之貧富,約略合計應募巡警七百二十四名”[41]。

天津四鄉(xiāng)巡警開辦之后,直隸其他地方的四鄉(xiāng)巡警也相繼建立。1906年,清廷“飭巡警部興辦北京四鄉(xiāng)巡警,并令順天府通飭各州縣一體興辦”[42]。 1907年,趙州建立四鄉(xiāng)巡警,“四鄉(xiāng)設立東西南北四局,每局兼管兩區(qū)”,“東西南北四局區(qū)長各管一鄉(xiāng)巡警事宜,各區(qū)分局長專管一區(qū)巡警事宜”[43]。

除了直隸之外,奉天的縣級以下警察制度建立也較早。1904—1905年,因日俄戰(zhàn)爭的爆發(fā),東北地方社會秩序失控,奉天省城更是四鄉(xiāng)不寧,盜賊蜂起。光緒三十一年(1905年)五月,署理盛京將軍廷杰奏請于奉天省城四鄉(xiāng)設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警,仿照日俄兩國的警察制度,委任承德、興仁縣知縣為總辦,“名曰官督紳辦”。最初設立分局兩處,而后經整合,將兩縣地域統(tǒng)一劃分為五路,共設分局37處,每分局設局董一人,正副巡長各一,警兵30名至40名,局董和巡長都由當地鄉(xiāng)村社會公舉[44]29。

1905年7月,趙爾巽到任盛京將軍之后,進一步設立了奉省統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警機構鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警總局,“特委奏調分省補用道陳希賢專辦省城鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警”,仍然以承德、興仁兩縣為試點,參照袁世凱在直隸推行的警政建設方案,根據奉天地方實情,“城內設總局一,四鄉(xiāng)設分局五,又分局為四十二區(qū),每區(qū)各練馬巡二十名,益以巡弁、巡長、號手、護兵之屬,統(tǒng)計五路弁兵近千人”,警員皆用土著,“不許馬賊溷充”[45]。 1906年5月,山東巡撫楊士驤奏請推廣巡警辦法,稱山東自辦理警政以來,已經頗見成效,“惟推廣各州縣,四鄉(xiāng)巡警人才缺乏,經費無多”,所以奏請以“各州縣改用公正紳董,由該州縣公舉,派充巡官、巡弁等職,所有應需經費準由各該州縣以團練經費等項辦理警務”[46]。1906年7月,江蘇巡警學堂學員曹元森稟請江蘇巡撫陳夔龍,建立推廣四鄉(xiāng)警察,稱“近日梟盜橫行,城中有巡警可以安枕,四鄉(xiāng)則劫掠頻聞,鄉(xiāng)民上城來買刀槍銅鑼等事日有數起,借以自衛(wèi)”,而鄉(xiāng)民自衛(wèi)終不能解決問題,解決之道則“莫如舉辦四鄉(xiāng)警察之一事”,“今之四鄉(xiāng)警察猶鄉(xiāng)約之意,而其法更備,以土著之民保其私產,易于盡力;以固有之捐給其土人,靈于呼應。若森林、若牧畜、若農業(yè)、若水利,皆警察應為之事,不惟可以衛(wèi)民,而且可以興民”。舊式團防等鄉(xiāng)村治安控制手段,在曹元森看來已經失靈失效,以其抵御匪盜毫無作用,“經辦之董視為具文”,團丁“非老弱窮乏,則煙癮乞丐徒充之,一聞槍鳴先己戰(zhàn)栗”。所以,曹元森建議仿照天津辦法,制定蘇屬州縣的四鄉(xiāng)巡警章程“為久持之計”,“視村堡戶口之多寡,分為三等,挑取丁壯者為巡士,選其有材者為警長。村之稠密者,設局一所,使圖董監(jiān)理之,省派教習訓練其體操及洋槍打靶之法,巿鎮(zhèn)設夜巡一如城中”。曹元森還擬定了一個具體的章程:

一、于四鄉(xiāng)巨鎮(zhèn)設警察總局一所,以警察官學生一人充之,總理一切事務,局中書記一人,以記一鄉(xiāng)之公事,村堡巿鎮(zhèn)各董宜悉聽總局章程以成公益之事。不得各存私見總局巡警當差即以落班巡警充之當差之日予以工食。

二、村堡有大小,人數有多寡,挑選丁壯以附近鄰村合成五十名為一班,派教習訓練體操槍械,其挑選之時由圖董開導,其保護本土利益均沾之意 。

三、教習教五十人為額,教練三月為期滿,但宜先教槍法,以備御寇為要。教習請官選派薪水,初創(chuàng)之三月亦由官給發(fā),以體恤捐款之不足 。

四、村堡之農民以耕種為業(yè),若日日操練,恐妨農業(yè)。今擬常操于午后三下鐘起,六下鐘止,于朔望日教習及各董率領于四鄉(xiāng)適中之地會操一日。

五、既辦四鄉(xiāng)巡警,則必籌經費,其經費必有的款始可無虞,則于木地捐項中官撥一的款,其有不足再取鋪捐。若橫涇一帶,今有酒戶灶捐可撥為警察經費,其別處亦須于本地中撥一土捐以為經費,再有不足,則由各董酌量分上中下三等,取捐繳于總局,以備經費制辦應用之物,其出入之款派公正紳董總理之,鋪戶人家亦當各盡義務,樂助以成公益之事。

六、四鄉(xiāng)既辦警察,則編戶口以滋清查之助,可著圖董巡長任之造冊呈于總局。

七、鄉(xiāng)里村堡巡查戶口之事,均用本村人。蓋一村之中戶口不致繁雜,往來之人朝夕相見,其有未見者,可即詳查去處,一切尤為切實有效。即其村中孰善孰惡,亦皆素知,故探查之人須擇公正者充之,優(yōu)其工食,其有頑劣不馴者,即送總局覆究,則無敢有藏奸伏慝者矣。

八、夜間值班巡查于下午六下鐘上差,即以附近巡兵備班保護巿鎮(zhèn),其于巡行時隨帶玻璃燈號笛,準其施放洋槍以壯聲威,值班之夜予以工食。

九、值班夜巡各帶流星信炮、洋槍,分段游徼,一人遇警,即吹號笛,齊集同班,如勢不能敵,即放信炮,召集鄰近警察會剿,附近不值班之巡兵聞信炮,亦各宜馳助,不得推諉觀望,獲盜一名給獎若干以勵之。

十、號褂號帽著總局設法制辦,以頒操練及當差之士,庶期劃一。其洋槍火藥則請官頒發(fā),以昭鄭重,且此槍藥非巨款不辦,擬請先由官發(fā)以體恤創(chuàng)始之苦。俟捐有贏余,即以續(xù)繳軍器價值。

十一、挑選警兵時,各董須察其人之性質,凡品行不端及食洋煙者,概不準濫充塞責。董事經辦妥善者,予以獎勵,其經辦不力者由總局詳請黜革,以儆效尤。

十二、洋槍除值班當差及操練以外,不準在家擅放,各董宜時加約束[47]。

在全國性鄉(xiāng)鎮(zhèn)警政開始推廣之前,曹元森的蘇屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)警察建設方案可以說是比較具體和完備的。曹氏的方案試圖將基層社會的治安控制權力交給接受過新式警政教育的基層精英,即巡警學堂畢業(yè)生,而基層士紳也起到了很大的輔助作用,以新式的警察制度取代傳統(tǒng)的且已經疲敝的保甲團防體制,從而達到對基層社會更為有利控制的目的。

全國性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警制度建立則是1908年以后的事情,1908年《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》籌備立憲事宜規(guī)定,宣統(tǒng)三年(1911)籌辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警。自1908年以后,全國多數省份開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警的創(chuàng)辦工作。以四川為例,川省各州縣基本于1910年就已相繼完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警的建立工作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警籌設之前,全國多數地方已經完成了州縣巡警的建立,一般的縣城也建立了城廂巡警,城廂以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層則仍依賴保甲等傳統(tǒng)的組織資源?；I設鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警則是“以期與城廂巡警銜接并輔助其所未逮,而異其組織”[48]。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警之籌設原本即是地方自治整體改革的一部分,所以,一般而言,縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警區(qū)域與自治區(qū)域是重疊的,1910年頒定的《四川廳州縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警暫行辦法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警轄區(qū)劃分“自當以自治區(qū)域為區(qū)域,其有自治區(qū)域不能適用者,亦得合數自治區(qū)域為一巡警區(qū)”,所謂的“自治區(qū)域”即以《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》標準所劃分的“鎮(zhèn)”“鄉(xiāng)”。

川省各廳州縣地方分為繁盛、中等、簡僻三等,不同等級的廳州縣設置不等數量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警區(qū),“各廳州縣巡警區(qū)除至多五區(qū),至少三區(qū)”,“如有因地方情形不同須增減者,得酌增一區(qū),或減一區(qū),仍呈由巡警道轉詳督憲核定”,開辦之初,受經費等條件限制,“巡警不能遍設,應擇其最繁要之區(qū)先設,其余各區(qū)逐漸推廣”“每區(qū)設一巡警分署”“官警受地方官直接監(jiān)督指揮”“每區(qū)設警官二人,巡警四十八人”“各區(qū)區(qū)官巡官由地方官擇舊日辦理警務著有成績、熟習情形者,稟請巡警道札委,或由巡警道在省委派”[49]。

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警創(chuàng)設亦屬當時地方自治事務范圍,“警察與自治有密切之關系,亟應預先籌設”[50], 但官方對地方巡警事務,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警皆有意控制,川省就曾規(guī)定“各廳州縣地方官為所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警直接監(jiān)督”“警務長于全境警務均應奉同地方官辦理”“凡巡警辦理不善或所用非人,以致滋生事端,均由地方官負其責任”“除地方官不能令巡警服私役外,其余因公事件,均應聽地方官之指揮”。

另外,清末的鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警制度設計中,對于地方社會的士紳階層較為重視,譬如四川華陽縣就規(guī)定,“每區(qū)設區(qū)正一人,以家道殷實,鄉(xiāng)望素孚之人充之。隨時報告地方情形,專備巡官之顧問。巡警如有不法行為,亦得指明事實,報告本區(qū),借以通下情而資參考”,“每分署及分住所,皆應設場正一人。即由本場公正紳耆限額選舉,及曾任調查戶口員長充任為地方補助機關,以謀行政之便利”。

在巡警人員選拔上,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警除由各廳州縣教練所畢業(yè)生或城廂舊有巡警撥充外”,如有不足,則招募“本區(qū)土著良民編入冊籍,作為巡緝隊”。巡緝隊作為正式鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警的補充,又分為甲、乙兩類:甲類“編制入伍,支給薪餉,分配服務者,即視與普通巡警一律”,“服務三年,勤勞無懈者,準與教練所畢業(yè)生一律待遇擢用。如有過失者,由地方官立即斥退另選”;乙類“選募后,不必令其入伍。惟平時分班調練,無事仍散而歸農,有警始傳集服務”[49]?！度A陽縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警章程》也有比較細致的規(guī)定,“分署住所除額定巡警外,尤應設預備巡警廿人,有事召集,即在各團內挑選合格之人,送教練所,短期教練,編入冊籍貫,聞警則聚而捕盜,無事則散而歸農。分別記名以次遞補,且組織為巡緝隊之預備”。

作為基層治安控制工具而存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警,其治安職能履行形式與當時的州縣巡警、城廂巡警有著諸多不同,“無論總署、分署、分住所,凡巡警所轄區(qū)域,均照服務通則,不分晝夜輪班執(zhí)行職務而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警最宜履行之要點”[48],“鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警不必拘守城廂站崗辦法,當先注重緝捕巡邏。并嚴密訪查區(qū)內有無匪蹤及窩戶,以遏盜源”?！懊繀^(qū)之中,巡警分為二部。以一部守護分署,并于此一部中酌派長警護守分住所。以一部巡邏鄉(xiāng)場。晝夜輪班,周而復始?！?/p>

值得一提的是,從制度設計本身看,當時官方推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警建設,有非常注重基本警政權力的邊界,一般性的章程條款中都有明確權力邊界的規(guī)定,如“遇人民投訴,務須和平排解,但不得干預民刑案件”;“非確有犯罪實據之人,不得干涉”;“如遇應行搜查逮捕等事,必有地方官命令,警官督率,始得執(zhí)行,尤須嚴戒擾及鄉(xiāng)鄰”;“鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警不得任直接籌款收捐之事”;“鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警無論何時,不得入人家宅,亦不得與本區(qū)人民有賒貸貨物等事” ;“鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警應暫以注重保安為主,其民間相安已久,無害善良風俗之習慣,均無庸強相干涉,以免紛擾”,等等[49]。從中可以看出,制度設計者對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警權力的定位就是基層治安控制職能的履行者,屬于官方權力范疇的司法權力并不在其職能范圍,另外對于警權行使的諸多限制似乎又體現了對于地方社會原生自發(fā)權威的尊重。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警屬于“以地方之款辦地方之事”的地方自治事務范疇,所以其所需經費并無地方財政支持,一般都是有經理警務的地方士紳設法籌集,譬如華陽縣的辦法就是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警經費由各屬舊有團練經費盡數撥款充,如尚敷應用或尚無團練款項之處,應由各該地方官督同紳首設法添籌。”對于警政費用,也有比較嚴格的管理約束,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警經費一經籌定指撥,無論地方何項公事,概不得挪用分厘,以重要政。至本縣境內各區(qū)警費,有應彼此挹注,仍為巡警之用者,不在此限”,“凡鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警籌定之款均專作鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警之用,雖有他項要公,不能挪用”。

官方對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警經費的管理又體現出非常明顯的官治色彩,足以顯示出官治對于自治的統(tǒng)攝,“經費籌定后,或責成城廂巡警署庶務員總司經理,或由地方官委殷實公正紳首經營,均按月造報查考。如有需派本區(qū)殷實公正紳士就近幫同經理者,由地方官酌派,并另擬規(guī)則,詳報立案,但關于征收事項,非受地方官委派者,均不得直接執(zhí)行”,“各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每月警務開支由庶務按照部頒財政冊式造冊送交警務長查閱后,牒請監(jiān)督查核轉報巡警道核銷,并報財政局查考”[48]。

四、結論和啟示

在清末新政制度變革的歷史語境中,新式警察制度的建設是新政改革中的重要內容,而縣級以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警的建立也是清末警政建設的重要組成部分。然而,制度之變革并非簡單線性演進過程,長期以來被認為低效且無用的保甲制度在新的歷史環(huán)境中又實現了某種程度的調適和轉化,整頓保甲而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警之先導,在當時也是一種比較普遍的做法。作為基層地方自治(城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治)事業(yè)的一部分,士紳基層也廣泛參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警的建設中去。一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警的創(chuàng)設,使得國家權力對于基層社會治安控制的觸角得以進一步延伸;另一方面,參與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)警政建設的地方士紳在警權擴張的過程中也實現了紳權的擴張,這或許又會形成與官權的另一種內在緊張。

清末新政中的很多制度變革可以被視為中國式現代國家生成的重要實踐,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警在內的現代警察制度的創(chuàng)建和推行也正是現代國家治理在中國生成和發(fā)展的重要組成部分,歷史的經驗對我們今天國家治理體系和治理能力現代化的推進也有著一定的借鑒意義。清末的保甲整頓和鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警建設對當下基層治安治理建設同樣有著一定的啟示:

第一,要強化黨的領導在基層治安治理建設中的核心作用。盡管清末鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警建設中有意著重強調官權對警權的控制,以及官權對紳權的統(tǒng)攝,但是在實際制度運作中,基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)警政的建設往往委諸地方紳士,官方權力的主導多陷于虛空而無從落實。在當下的基層治理體系和治理能力現代化建設中,基層黨組織是黨領導基層治理的戰(zhàn)斗堡壘,是搞好一切基層治理問題的關鍵,理應也是基層治安治理建設的樞紐。

第二,要加強基層治安治理體系正規(guī)化建設和治理力量的強化。清末基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警建設過程中,出現了很多以保甲改為巡警的做法,這多半是因為當時警政人才培養(yǎng)不足,事屬草創(chuàng)而大率從簡。在當下的基層警政建設中,我們應當立足于時代,立足于中國式現代化建設的大局,著力強化基層治安治理體系的正規(guī)化和現代化建設,用現代化的基層警政,構建現代化的基層治安治理體系網絡。

第三,要充分調動多元化社會治安治理資源,使其在黨的領導和政府主導的基層治安治理體系中發(fā)揮重要作用。在清末基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)警政建設中,官方權力之外的各種社會資源在其中發(fā)揮了重要作用。在今天的基層治安治理現代化建設中,我們同樣需要充分調動各種社會資源的積極性,完善基層社會治安防控體系,健全防范涉黑涉惡長效機制。同時也要注意對體制外社會資源的約束,確保其在法治軌道上發(fā)揮作用,避免其失調和失控。