謝琪彬

(國防科技大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院 南京 210039 )

情報(bào)分析是情報(bào)工作的核心,隨著世界信息化進(jìn)程的飛速發(fā)展,數(shù)據(jù)性質(zhì)、規(guī)模、需求以及社會(huì)技術(shù)環(huán)境都發(fā)生巨大變化,情報(bào)工作的復(fù)雜性使得分析人員個(gè)體難以駕馭繁重的推理判斷工作,專業(yè)化的情報(bào)分析團(tuán)隊(duì)和協(xié)作組織開始成為情報(bào)分析的主要力量。作為一種特殊的情報(bào)工作形式,國際情報(bào)分析合作既具有情報(bào)分析工作的常規(guī)屬性,同時(shí)也受特殊的合作關(guān)系與組織結(jié)構(gòu)制約,如何將情報(bào)分析的一般規(guī)律與合作組織的特殊性相結(jié)合是確保情報(bào)分析合作順利開展的基礎(chǔ)課題。實(shí)際上,情報(bào)合作的組織設(shè)計(jì)問題自二戰(zhàn)以來就一直受到情報(bào)界關(guān)注,盟軍為了使情報(bào)處理能力與搜集手段和地理范圍相匹配,不斷調(diào)整情報(bào)組織結(jié)構(gòu)、優(yōu)化情報(bào)合作渠道。因此,本文嘗試將組織理論與情報(bào)研究相融合,探究適用于國際情報(bào)分析合作的基本模型,以期從理論維度形成相關(guān)對(duì)策建議。

1 組織理論與國際情報(bào)分析合作

情報(bào)分析是情報(bào)理論研究的核心內(nèi)容,國內(nèi)外如高金虎、劉強(qiáng)、洛克·約翰遜(Loch K. Johnson)、馬克·洛文塔爾(Mark M. Lowenthal)等諸多學(xué)者對(duì)分析方法、思維誤區(qū)和情報(bào)政治化等問題進(jìn)行了大量的研究。但總體而言,大部分研究主要側(cè)重從個(gè)體層面探索科學(xué)的思維方法和管理體制,而缺少在社會(huì)層面研究分析人員與組織的互動(dòng)因素,也缺少對(duì)分析合作這種特殊情報(bào)工作形式的深入研究。

1.1 情報(bào)研究關(guān)于組織及組織理論的探討

情報(bào)組織是當(dāng)今世界情報(bào)工作的主要行為體,關(guān)于組織結(jié)構(gòu)、功能、變革和政治化的問題一直是學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)。謝爾曼·肯特(Sherman Kent)在《戰(zhàn)略情報(bào)》一書中論述了情報(bào)的三大基本屬性,認(rèn)為“情報(bào)是一種組織,它是由尋求特定知識(shí)的活生生的人組成的一個(gè)實(shí)體組織”[1],并專門研究了“組織”的相關(guān)問題。實(shí)際上,肯特主要基于自身情報(bào)工作的實(shí)踐經(jīng)歷,對(duì)情報(bào)組織的職權(quán)劃分、功能設(shè)定和行政管理問題進(jìn)行討論,并沒有系統(tǒng)分析組織因素對(duì)分析人員個(gè)人以及整個(gè)情報(bào)界的影響機(jī)制。肯特研究的優(yōu)勢(shì)在于描繪了一幅較為完整精細(xì)的情報(bào)組織架構(gòu)模板,為美國情報(bào)界明確職權(quán)分工和調(diào)解機(jī)構(gòu)競爭提供了參考,但缺陷是其理論的靈活性較弱,不能為情報(bào)組織發(fā)展進(jìn)化中面臨的重組、改革和控制問題提供解釋和依據(jù)。

在肯特研究的基礎(chǔ)上,學(xué)界對(duì)情報(bào)工作的組織因素研究更加細(xì)化,學(xué)術(shù)爭鳴也由此建立和發(fā)展起來,其中最經(jīng)典的論題便是關(guān)于組織和機(jī)構(gòu)因素的作用之爭。理查德·貝茨(Richard K. Betts)認(rèn)為情報(bào)的成功相比于官僚機(jī)構(gòu),更取決于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指揮和態(tài)度,而導(dǎo)致情報(bào)失誤的原因則更多是政治和分析人員心理上的,組織因素并未發(fā)揮多少作用[2]。沃爾特·福爾茨海默(Walter Pforzheimer)更是斷言道:“情報(bào)的根本問題是人和個(gè)性,而非組織”[3]。此種“個(gè)人主義”流派認(rèn)為組織結(jié)構(gòu)等因素對(duì)情報(bào)工作的影響是有限的,而情報(bào)分析人員是情報(bào)工作的核心,其個(gè)人學(xué)識(shí)水平、工作經(jīng)歷和思維能力是情報(bào)工作成功與否的決定性因素。受此觀點(diǎn)影響,以小理查茲·霍耶爾(Richards J. Heuer, Jr.)為代表的學(xué)者將人作為研究對(duì)象,開始把認(rèn)知心理學(xué)等學(xué)科理論引入情報(bào)研究當(dāng)中,嘗試通過追溯人的推理判斷過程來幫助分析人員克服認(rèn)知局限和思維誤區(qū)。

相比之下,“集體主義”流派的觀點(diǎn)則更加包容,其并不反對(duì)人在情報(bào)工作中的主體地位,但同時(shí)也強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)、制度、文化等因素對(duì)分析人員的制約作用。二戰(zhàn)結(jié)束至今,為了檢視導(dǎo)致情報(bào)失誤的結(jié)構(gòu)化問題并適應(yīng)美國情報(bào)界改革需要,許多學(xué)者開始運(yùn)用以組織論為代表的管理學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科視角展開研究。如阿維德·諾曼(Arvid Norman)就將查爾斯·麥克米蘭(Charles Mcmillan)和杰弗里·奧弗羅爾(Jeffrey Overall)構(gòu)建的組織失誤理論框架與情報(bào)工作背景相融合,從組織理論的視角分析情報(bào)失誤的深層原因。通過利用該分析框架研究贖罪日戰(zhàn)爭,他認(rèn)為在回溯情報(bào)失誤時(shí)“對(duì)個(gè)人和事件原因的具體分析必不可少,但可以放在更大的組織視圖框架中進(jìn)行”[4]。

不可否認(rèn),無論是對(duì)于個(gè)人還是機(jī)構(gòu)來說,情報(bào)分析本質(zhì)上仍是人的認(rèn)知和思維活動(dòng),所以在過去相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi),情報(bào)分析產(chǎn)品的質(zhì)量直接取決于分析人員個(gè)人的能力水平。但在現(xiàn)代情報(bào)體制建立后,情報(bào)分析愈發(fā)成為一項(xiàng)協(xié)作事業(yè)[5],分析人員在組織中無法保持獨(dú)立和完全理性。因此,本研究認(rèn)為情報(bào)作為國家和軍隊(duì)的要害工作,天然具有公共管理和組織制度的特性,情報(bào)人員這一有限理性行為體在組織中會(huì)自覺或不自覺的與組織產(chǎn)生互動(dòng),組織的制度規(guī)范和行為文化則在這一過程中逐步形成。換言之,隨著現(xiàn)代情報(bào)組織結(jié)構(gòu)和規(guī)則的不斷完善,情報(bào)工作更加專業(yè)化和規(guī)范化,但同時(shí)情報(bào)人員主體的獨(dú)立性受組織約束也更強(qiáng),所以從組織的視角研究情報(bào)分析可以將原有基于人的研究與背景環(huán)境相銜接,有助于彌補(bǔ)現(xiàn)有研究成果的不足。

1.2 組織理論與國際情報(bào)分析合作

對(duì)組織的研究伴隨現(xiàn)代社會(huì)組織的發(fā)展而不斷深入,其理論研究融合了社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和心理學(xué)等學(xué)科方法,越來越被認(rèn)為是一個(gè)多學(xué)科交叉領(lǐng)域。目前,組織理論已經(jīng)構(gòu)建了研究組織內(nèi)結(jié)構(gòu)、沖突、決策和文化等諸多問題的研究模型框架。組織理論主要從個(gè)人、群體和組織三個(gè)層面分析問題,研究人類有組織集體行為的行動(dòng)邏輯和組織體系中各行為體之間的相互關(guān)系。對(duì)于由復(fù)雜官僚制度和機(jī)制組成的情報(bào)機(jī)構(gòu)來說,組織理論的分析框架在情報(bào)研究中具備良好的適應(yīng)性,一方面在結(jié)構(gòu)上情報(bào)組織通常含領(lǐng)導(dǎo)層、管理層和基層部門三個(gè)層級(jí),而情報(bào)分析工作也有職能部門、分析團(tuán)隊(duì)和分析人員三個(gè)層次承擔(dān),所以從研究對(duì)象上來說能夠?qū)崿F(xiàn)組織理論框架與情報(bào)工作實(shí)踐相對(duì)應(yīng);另一方面,情報(bào)工作本質(zhì)上是組織管理的一種特殊形式,都是通過建立結(jié)構(gòu)、劃分職能、明確權(quán)責(zé)從而有效實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的過程。因此,在操作層面上能夠?qū)崿F(xiàn)組織理論觀點(diǎn)到情報(bào)研究內(nèi)容的有機(jī)轉(zhuǎn)化,使個(gè)體決策與情報(bào)分析、群體決策與團(tuán)隊(duì)研判、組織效能與情報(bào)評(píng)估、組織重組與情報(bào)改革等兩個(gè)領(lǐng)域的概念實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

國際情報(bào)合作是一類特別的情報(bào)工作,主要體現(xiàn)在多國情報(bào)分析協(xié)作和產(chǎn)品共享等方面,由合作國家共同建立的實(shí)體或非實(shí)體情報(bào)機(jī)構(gòu)同樣建有一套獨(dú)立的運(yùn)行規(guī)制或制度,可視作由多個(gè)主體共同參與管理的規(guī)范性組織行為,故將組織理論的邏輯框架延伸到情報(bào)合作研究中也同樣有適用性。從這一角度來看,情報(bào)合作組織類似于費(fèi)弗(Pfeffer)和薩蘭西克(Salancik)所推崇的開放系統(tǒng)組織,即將組織視為根植于更大環(huán)境下的不同利益參與者之間的結(jié)盟活動(dòng)[6]。在開放系統(tǒng)的框架下,既要看到組織成員和各部分間的相互依賴,更要看到各部分的依賴程度和聯(lián)系紐帶是不同的。作為建立在多國協(xié)議基礎(chǔ)上的組織,情報(bào)合作既具有一定的制度結(jié)構(gòu)又有超越一般組織的內(nèi)部隔閡與外部干預(yù),組織中的各國在最大程度共享他國能力的同時(shí)也要竭力避免自身情報(bào)資源的暴露和透支。因此,無論是從組織還是成員層面來看,情報(bào)合作始終是一種有限理性行為,在對(duì)其研究中應(yīng)當(dāng)意識(shí)到不同國家評(píng)估原始資料和進(jìn)行情報(bào)分析的可靠性、有效性可信度度標(biāo)準(zhǔn)不同,且一些參與者可能受政策限制對(duì)分析結(jié)果帶有國家偏見[7]。

需要注意的是,從組織視角開展情報(bào)合作研究并非沒有偏差,盡管組織理論可能是有用和經(jīng)過充分驗(yàn)證的理論來源,但并未明確說明如何去設(shè)計(jì)主要任務(wù)是搜集和評(píng)估信息的情報(bào)組織[3]。換言之,單純運(yùn)用組織理論可能無法正確并客觀研究情報(bào)合作,情報(bào)分析核心仍是人的思維活動(dòng),霍耶爾就在《情報(bào)分析心理學(xué)》一書中系統(tǒng)分析了人的固有思維局限,并提出競爭性假設(shè)分析法的工具嘗試克服這一問題。因此本研究認(rèn)為研究情報(bào)組織還應(yīng)結(jié)合認(rèn)知心理學(xué)和結(jié)構(gòu)化理論等視角,將情報(bào)合作的國家背景和分析人員個(gè)體層面相聯(lián)系,既考慮組織結(jié)構(gòu)對(duì)分析人員的約束作用,又考慮分析人員在制度限定下的自我調(diào)適和超越。使組織層面的管理、沖突、規(guī)則與個(gè)人層面的認(rèn)知、行為、情感等因素整合,從而防止基于組織理論的研究可能產(chǎn)生組織與個(gè)人的二元論。

2 基于組織理論的國際情報(bào)分析合作模型構(gòu)建

個(gè)體、群體和組織是組織理論研究問題的三個(gè)基本層次,個(gè)體是構(gòu)成組織的基本單元,群體是搭建個(gè)體聯(lián)系和實(shí)現(xiàn)組織功能的特殊集合,而組織則是規(guī)范個(gè)體活動(dòng)和實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)的重要組合。本研究從組織視角研究國際情報(bào)分析合作,不僅考慮三者的相互關(guān)系,同時(shí)還關(guān)注情報(bào)合作框架下國家背景的制約,探尋在不同條件下影響情報(bào)分析合作的關(guān)鍵因素,最終結(jié)合情報(bào)合作實(shí)例構(gòu)建符合工作實(shí)際的分析合作模式。

2.1 個(gè)體模型:情析人員為主體的協(xié)作

從組織理論的視角來看,個(gè)體決策是組織決策的基礎(chǔ),是個(gè)人依靠自身知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)對(duì)所掌握信息進(jìn)行分析判斷并進(jìn)行決策的過程,而情報(bào)分析實(shí)質(zhì)上就是分析人員進(jìn)行個(gè)體決策的過程。隨著情報(bào)工作的專業(yè)化,情報(bào)分析方法和工具的加持使分析人員自主推理判斷能力顯著提升,其個(gè)人就能夠?qū)⒑Ａ康臄?shù)據(jù)進(jìn)行分類處理、形成對(duì)態(tài)勢(shì)的準(zhǔn)確解釋并對(duì)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)事件做出預(yù)測(cè)。在這種背景下,情報(bào)分析合作能夠由一種多元化個(gè)體組成的集合體執(zhí)行,來自不同國家、地域和文化的分析人員不僅能夠利用知識(shí)異質(zhì)性為組織帶來更多創(chuàng)新成果,還能通過與派出國的聯(lián)系使組織更加了解合作各方的情報(bào)需求,如圖1所示。個(gè)體決策成為情報(bào)合作的主要決策方式,情報(bào)分析更傾向于分析人員自我執(zhí)行的分析機(jī)制,分析協(xié)作也是圍繞目標(biāo)進(jìn)行的無規(guī)則直接協(xié)作。北約情報(bào)融合中心(NIFC)就是個(gè)體模型的經(jīng)典案例,在組織中不同國家派駐的分析師能夠獲得中心的全部資源,盡管中心內(nèi)也有嚴(yán)格的領(lǐng)導(dǎo)制度,但各分析人員被允許對(duì)自身關(guān)注的相關(guān)問題展開研究,分析成果再交由上級(jí)統(tǒng)一進(jìn)行評(píng)估和使用。

圖1 情報(bào)分析合作的個(gè)體模型

情報(bào)分析合作個(gè)體模型的成立和順利運(yùn)行主要依賴三個(gè)基本前提:一是組織內(nèi)分析人員都擁有獨(dú)立完成分析任務(wù)的能力。個(gè)人能力是完成組織任務(wù)的基礎(chǔ),情報(bào)機(jī)構(gòu)提供有效產(chǎn)品的前提是分析人員做出相對(duì)正確的判斷;二是組織結(jié)構(gòu)允許分析人員的自主判斷。這是因?yàn)閭€(gè)體在工作中的行為從來不會(huì)被完全限定[8],個(gè)體模型特點(diǎn)就是避免組織環(huán)境對(duì)個(gè)人產(chǎn)生影響,只有使組織約束因素適應(yīng)個(gè)體決策需要才能較恰當(dāng)?shù)墨@得理性決策結(jié)果;三是組織層面協(xié)作緊密和規(guī)范。盡管分析人員會(huì)努力進(jìn)行理性決策,但由于情報(bào)工作本身帶有的不確定性和欺騙性,分析人員的決策過程必然受到信息,直覺和認(rèn)知的影響。因此,為了識(shí)別分析人員個(gè)體決策產(chǎn)生的分析失誤,個(gè)體模型要求組織層面必須為個(gè)人提供良好的協(xié)作環(huán)境和溝通渠道,幫助分析人員糾正思維誤區(qū)和偏見。需要說明的是,對(duì)于傳統(tǒng)的國家情報(bào)機(jī)構(gòu)來說,個(gè)體模型并非是最優(yōu)分析模式,因?yàn)閭€(gè)體決策在面對(duì)復(fù)雜問題和處理大量信息時(shí)不可避免會(huì)產(chǎn)生錯(cuò)誤和偏見。不過相比之下,國際情報(bào)合作的目標(biāo)通常在限定范圍和固定對(duì)象中,且國際組織化的分析視角必然不同于純粹的國家視角[9],因此以個(gè)人為主體的分析模式可能更加具有時(shí)效性和成本效益,比較適合執(zhí)行簡單和小規(guī)模聯(lián)合情報(bào)分析任務(wù),個(gè)體模型既減少了等級(jí)制的組織模式對(duì)分析人員的制約,又不違背傳統(tǒng)的情報(bào)工作流程,僅對(duì)多國分析人員的個(gè)人能力提出較高要求。

2.2 群體模型:多國群體的互動(dòng)

群體是指相互聯(lián)系、彼此顧及且具有顯著共性的多個(gè)人的集合[10]。群體決策是組織決策的另一種形式,特別是對(duì)于像情報(bào)機(jī)構(gòu)這種處理復(fù)雜問題的大型組織來說,組織的目標(biāo)多樣、信息量大、時(shí)效性要求高,依靠個(gè)人能力已經(jīng)完全無法滿足需求。通常來說,根據(jù)群體中個(gè)人的特征異同,群體可分為同質(zhì)性和異質(zhì)性兩種成員結(jié)構(gòu),理論上同質(zhì)性群體在處理簡單問題時(shí)的工作效率更高,而異質(zhì)性群體更適合處理復(fù)雜問題。但情報(bào)組織不同于一般的社會(huì)組織,國際情報(bào)合作也不同于常規(guī)的國家情報(bào)工作,盡管不同的工作經(jīng)歷和知識(shí)背景對(duì)情報(bào)分析大有裨益,但對(duì)于依賴國家情報(bào)的合作組織來說,將不同國家的分析人員劃分成職能手段或地域方向團(tuán)隊(duì)并不合適。有研究表明,在這種多國人員混雜的組織結(jié)構(gòu)中,情報(bào)人員缺乏共享的動(dòng)力,反而只有向合作伙伴披露信息的風(fēng)險(xiǎn)[11]。因此,本研究認(rèn)為在與國家情報(bào)關(guān)系較緊密的合作中,以國家為單位的群體劃分更符合情報(bào)合作實(shí)際,組織中的國家群體具備獨(dú)立分析和“向后延伸”的功能,而通過各國家群體的互動(dòng)同樣也能使組織獲得異質(zhì)性的分析能力和知識(shí)背景,如圖2所示。

圖2 情報(bào)分析合作的群體模型

從情報(bào)合作實(shí)踐來看,群體模型表現(xiàn)為兩種形式:一種是在固定的合作機(jī)構(gòu)中,以國別劃分不同的分析群體,這些國家群體協(xié)同展開分析工作。例如:為了給北約穩(wěn)定和重建行動(dòng)(S&R)提供情報(bào)支持,有學(xué)者曾提出建立北約聯(lián)合信息融合中心(JIFC)的構(gòu)想,理論上參與行動(dòng)的每個(gè)北約國家都可在該中心內(nèi)擁有自己的國家情報(bào)中心(NIC),使其不僅能夠在特派團(tuán)網(wǎng)絡(luò)(FMN)中協(xié)同工作,同時(shí)還能保留“回到”其國家情報(bào)架構(gòu)的能力[11];另一種是正式或非正式的會(huì)議機(jī)制,各國依據(jù)協(xié)調(diào)分配的任務(wù)目標(biāo)開展工作,定期開展分析和交流。盡管沒有統(tǒng)一的辦公地點(diǎn)和,但通過協(xié)議或制度有規(guī)則的管理和監(jiān)督生產(chǎn)好的產(chǎn)品,同樣是另一種獲得合作的方式[12]。如美國在反恐戰(zhàn)爭中與外國情報(bào)和安全機(jī)構(gòu)共同建立的機(jī)構(gòu)間聯(lián)合特遣部隊(duì)(JIATF),主要就是通過協(xié)議和備忘錄形式建立的,該特遣部隊(duì)的情報(bào)分析主要由各合作方獨(dú)立完成,再根據(jù)威脅程度定期舉行會(huì)議協(xié)調(diào)情報(bào)任務(wù)和成果。

與個(gè)體模型類似,群體模型的成立同樣基于兩大基本前提:一是合作各方建立了相對(duì)穩(wěn)固的伙伴關(guān)系。群體互動(dòng)是組織中群體的重要行為特性,表現(xiàn)為群體間的相互影響與依賴關(guān)系。當(dāng)群體之間產(chǎn)生利益沖突時(shí),群體間互動(dòng)將表現(xiàn)為破壞性的消極互動(dòng)[10]。在實(shí)際工作中,群體在完成組織目標(biāo)的同時(shí)還會(huì)形成并爭取自己的目標(biāo),為本國拓展情報(bào)來源、傳遞政策目標(biāo)更是情報(bào)合作的天然動(dòng)力之一。例如,停留在概念中的區(qū)域合作中心(RCC),就是因?yàn)榭赡苁艿礁鲉我怀蓡T國控制而服從特定的軍政優(yōu)先事項(xiàng)和態(tài)勢(shì)感知需求,最終失去所設(shè)想的區(qū)域情報(bào)共享功能[11]。因此,若非有良好的共同利益目標(biāo)和戰(zhàn)略互信基礎(chǔ),國家群體間互動(dòng)將演化為對(duì)情報(bào)資源的爭奪,組織合作必然無法長久維持。二是組織內(nèi)建立制度化的情報(bào)協(xié)調(diào)規(guī)則和程序。規(guī)則和程序可以有效地約束群體行為,使群體間的互動(dòng)在規(guī)定框架之內(nèi)進(jìn)行[10]。這主要涉及兩個(gè)方面,首先是成員國對(duì)本國分析人員進(jìn)行分析合作和信息披露的審批程序需大致相同,從而使各國分析團(tuán)隊(duì)在協(xié)作時(shí)能夠保持較一致的工作節(jié)奏;其次是必須設(shè)立一個(gè)又專家和管理人員組成的聯(lián)合協(xié)調(diào)層,從而在保持各國工作方向統(tǒng)一的同時(shí)解決任何因情報(bào)搜集或分析協(xié)作中產(chǎn)生的沖突和爭議。

2.3 組織模型:結(jié)構(gòu)化的獨(dú)立組織

組織社會(huì)學(xué)認(rèn)為研究組織問題離不開三個(gè)維度,即組織的制度結(jié)構(gòu)、個(gè)體人的變化和組織的環(huán)境因素,以及他們的相互作用[13]。從這個(gè)角度來看,無論是個(gè)體模型還是群體模型,都是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)和邊界模糊的“有限邊界組織”,分析人員作為國家情報(bào)機(jī)構(gòu)在合作中的代理人,負(fù)責(zé)完成國內(nèi)情報(bào)與外國情報(bào)的有組織互動(dòng),組織中個(gè)體和群體的相互作用本質(zhì)上仍是各國的合作與博弈過程,所以情報(bào)分析也不可避免帶有國家戰(zhàn)略和利益色彩。

因此,本研究認(rèn)為還需要構(gòu)建一種邊界感清晰并相對(duì)獨(dú)立于國家情報(bào)的分析合作模式,使其不僅能使原有的雙邊或多邊合作更加完善,同時(shí)還能向各方提供客觀的情報(bào)分析產(chǎn)品(如圖3所示),此模式主要具備以下特點(diǎn):一是工作專門化。分析人員作為自由個(gè)體只對(duì)合作組織負(fù)責(zé),較少與所屬的國家情報(bào)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生直接聯(lián)系,其次是組織依據(jù)分析人員能力素質(zhì)和工作經(jīng)驗(yàn)分配崗位;二是結(jié)構(gòu)部門化。即采取現(xiàn)代組織通用的分工方式,組織依據(jù)情報(bào)手段、目標(biāo)地區(qū)和產(chǎn)品類型劃分成多個(gè)職能部門或團(tuán)隊(duì);三是組織正規(guī)化。即明確組織內(nèi)分析團(tuán)隊(duì)和個(gè)人進(jìn)行信息獲取、情報(bào)分析和產(chǎn)品報(bào)送的工作程序及規(guī)則,工作標(biāo)準(zhǔn)化程度越高,分析人員受國家背景影響和自行選擇工作方法的權(quán)力就越小,客觀上提升情報(bào)分析的準(zhǔn)確性。從現(xiàn)有案例來看,歐洲刑警組織下屬的歐洲反恐中心(ECTC)是較典型的組織模型,該中心主要職能是為歐盟成員國提供情報(bào)產(chǎn)品和共享服務(wù),其根據(jù)任務(wù)需要設(shè)立了負(fù)責(zé)核生化、行動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)等多個(gè)職能部門。歐洲反恐中心的分析人員主要由合同制雇員和借調(diào)的成員國專家組成[14],分析人員只對(duì)該中心而不對(duì)原機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),中心的分析產(chǎn)品通過EAS、EIS等信息系統(tǒng)或反恐聯(lián)合聯(lián)絡(luò)組(CTJLT)等官方渠道與成員國共享,因此實(shí)質(zhì)上是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的反恐情報(bào)分析和共享機(jī)構(gòu)。

與此同時(shí),也必須認(rèn)識(shí)到組織模型會(huì)面臨諸多困難。一方面,國家情報(bào)機(jī)構(gòu)是合作組織的信息提供者,但情報(bào)是國家主權(quán)的重要體現(xiàn),一旦合作組織建立較強(qiáng)的邊界和獨(dú)立性,合作各方通過“代理人”開展雙邊溝通的渠道消失,國家情報(bào)機(jī)構(gòu)的不信任感將會(huì)加劇,對(duì)合作組織提供信息的欲望也會(huì)降低;另一方面,合作組織通過結(jié)構(gòu)化儼然成為獨(dú)立的分析機(jī)構(gòu),其原本作為共享與合作平臺(tái)的功能性便隨之下降,自主權(quán)的上升勢(shì)必威脅國家情報(bào)機(jī)構(gòu)的權(quán)威。對(duì)歐洲刑警組織的批評(píng)觀點(diǎn)就認(rèn)為,由于歐洲刑警組織的情報(bào)分析工作與國家機(jī)構(gòu)相類似,因此許多國家情報(bào)機(jī)構(gòu)將其信息共享視為額外負(fù)擔(dān)而不是增值[15]。

綜上,學(xué)者們?cè)谘芯恐袠?gòu)建了多種組織結(jié)構(gòu)框架,這些結(jié)構(gòu)分別適用于不同時(shí)期、背景和功能的組織。與之類似,本研究構(gòu)建的情報(bào)分析合作模型同樣各有優(yōu)劣:個(gè)體模型結(jié)構(gòu)簡單便于小規(guī)模聯(lián)合情報(bào)分析,但效能取決于分析人員個(gè)體能力;群體模型是適合大型軍政聯(lián)盟情報(bào)分析合作的制度安排,但其發(fā)揮作用依賴合作各方的高度信任和明確的規(guī)則約束;組織模型則是更為理想化的合作模型,其成功更加依賴于合作方的貢獻(xiàn)和共識(shí),但其建立后將為合作方提供真正的多國分析能力。誠然,沒有一個(gè)模式可以放之四海而皆準(zhǔn),“一個(gè)最好的組織”要么不存在,要么這些被認(rèn)定為“最好的”組織都是在特定情況下的[3]。本研究主要從組織理論的角度探討情報(bào)分析合作模式的構(gòu)建,但實(shí)際工作中往往需要結(jié)合任務(wù)目標(biāo)、國際關(guān)系、情報(bào)能力、信息系統(tǒng)等多種因素綜合選擇,其合作關(guān)系的最終建立也并非能與初始構(gòu)想完全相符,而這恰恰是情報(bào)工作的藝術(shù)性和魅力所在,所以需要將理論與實(shí)踐相結(jié)合進(jìn)行持續(xù)研究。

3 組織視角下提升國際情報(bào)分析合作效能的對(duì)策

通過構(gòu)建三類模型可知,情報(bào)分析合作受個(gè)人、組織和國家等因素疊加影響,任何模式都無法完全調(diào)和三者的利益關(guān)系。因此,在構(gòu)建上述模型的基礎(chǔ)上,還需通過機(jī)制設(shè)計(jì)和方法革新等手段有針對(duì)性的規(guī)避其在實(shí)際使用過程中可能出現(xiàn)的問題,最大程度利用合作的多元化優(yōu)勢(shì),保持合作關(guān)系的健康穩(wěn)定運(yùn)行。

3.1 個(gè)體層面:強(qiáng)化觀點(diǎn)互通,打破思維定勢(shì)

無論是國家情報(bào)工作還是國際情報(bào)合作,情報(bào)分析本質(zhì)上都是一種人的認(rèn)知活動(dòng)。理想情況下,分析人員在工作中應(yīng)當(dāng)遵循系統(tǒng)的情報(bào)分析流程來分析問題,并使用科學(xué)的分析方法得出結(jié)果和替代方案。然而情報(bào)合作的利益關(guān)系復(fù)雜,加之時(shí)間壓力和環(huán)境等因素影響,分析人員并不能達(dá)到完全理性,在個(gè)體模型中則更是如此。分析人員個(gè)人的推理判斷過程正確與否,將直接決定情報(bào)分析產(chǎn)品的質(zhì)量好壞,所以應(yīng)盡可能施加外力以破除其個(gè)體內(nèi)在思維局限。

以小理查茲·霍耶爾為代表的情報(bào)學(xué)者認(rèn)為利用競爭性假設(shè)分析法和結(jié)構(gòu)化分析方法等工具能夠幫助分析人員在面對(duì)復(fù)雜問題時(shí)規(guī)避思維誤區(qū)。然而,已經(jīng)開展的大量實(shí)驗(yàn)表明,觀察者能在多大程度獲得信息,取決于觀察者自己的假設(shè)和先入之見。如果分析人員沒有想出任何可能促使自己改變想法的事情,也許是因?yàn)樗季S模式已經(jīng)牢不可破,使他們無法看到相反的證據(jù)[16]。換言之,對(duì)于長期在一線工作的分析人員或單一背景團(tuán)隊(duì)來說,其對(duì)自身判斷有著天然的信任和肯定,以至于即便使用了科學(xué)的分析方法也難以得出與原先不同的假設(shè)或判斷,少量顯現(xiàn)出來的矛盾證據(jù)也會(huì)因?yàn)閬碓床幻鳌⒖尚哦炔磺?、不能形成證據(jù)鏈等原因被忽略。

可以說,由于思維模式的存在,分析人員的思維過程始終是固有的線性過程,分析人員運(yùn)用科學(xué)方法實(shí)際上只是一種對(duì)自身的“弱監(jiān)督”方案,在很大程度上難以完全克服思維誤區(qū)。因此,對(duì)于情報(bào)分析來說,更需要找到一種強(qiáng)有力的“外力”來打破分析人員的思維慣性,迫使其重審問題和形成假設(shè)。從這一角度來看,國際合作對(duì)于改善情報(bào)分析來說有著天然的優(yōu)勢(shì),通過參與個(gè)體或集體的分析協(xié)作,分析人員既能在內(nèi)容層面獲得來自不同國家、地區(qū)、宗教和體制背景的知識(shí),也能在認(rèn)知層面分享借鑒來自不同情報(bào)機(jī)構(gòu)的情報(bào)觀點(diǎn)和思維模式。在實(shí)際工作中,多國情析人員共同協(xié)作,思維模式間的碰撞能夠細(xì)化問題分解過程,避免無從下手或南轅北轍,并真正從第三方視角幫助分析人員識(shí)別和質(zhì)疑關(guān)鍵假定,最大限度利用好分析方法和規(guī)避思維誤區(qū)。

3.2 群體層面:規(guī)范群體協(xié)作,謹(jǐn)防團(tuán)體迷思

在群體和組織模型中,情報(bào)產(chǎn)品主要由專業(yè)化的分析團(tuán)隊(duì)或小組生產(chǎn),由于這些團(tuán)隊(duì)吸納了多元個(gè)體的分析技能,其決策的客觀性和準(zhǔn)確性在應(yīng)對(duì)復(fù)雜問題上要顯著優(yōu)于分析人員個(gè)體決策。然而,群體決策過程與個(gè)體決策過程不同,前者存在著“極化”現(xiàn)象[5]。換言之,個(gè)體在決策過程中會(huì)受到思維模式的影響,群體在決策中也會(huì)受內(nèi)部環(huán)境干擾,固定的群體在長期工作中會(huì)形成一定的社會(huì)規(guī)范,這種社會(huì)規(guī)范表現(xiàn)為權(quán)力的等級(jí)制、固定的決策流程、相似的群體偏好等,所以為了給出帶有明確傾向的分析結(jié)論,情報(bào)團(tuán)隊(duì)在處理模糊問題時(shí)不可避免會(huì)陷入團(tuán)體迷思等思維誤區(qū)當(dāng)中。與之類似,情報(bào)分析合作中國家群體天然含有從眾心理的滋生背景,多國群體在經(jīng)過一段時(shí)間的分析合作后也會(huì)形成具有“規(guī)范”性質(zhì)的行為模式,所以同樣存在團(tuán)體迷思的風(fēng)險(xiǎn)。

因此,為了提高分析協(xié)作的效能,必須使協(xié)作流程更加規(guī)范和科學(xué),特別是對(duì)于不同國家群體的協(xié)作更是如此。一是要理解和質(zhì)疑其他群體的假設(shè)。團(tuán)隊(duì)間合作的前提是了解對(duì)方的假設(shè)、評(píng)估和能力,特別是深切關(guān)注各方觀點(diǎn)存在不確定性和分歧的地方。不過需要注意,國家群體間的分析協(xié)作并不應(yīng)以追求共識(shí)為目的,真理始終是超脫方法并可重復(fù)驗(yàn)證的。所以應(yīng)關(guān)注形成分歧背后的社會(huì)文化和認(rèn)知背景,通過了解對(duì)方深層次思維模式來審視己方假設(shè)的可行性,從而剝離影響問題判斷的表面要素,這樣一來由各方看似不同的分析思維所得出的相似結(jié)論便是較客觀的協(xié)作分析結(jié)果。二是要選擇合適的協(xié)作方式。對(duì)于國家群體來說,依賴面對(duì)面互動(dòng)的開放式協(xié)作有利于消除在術(shù)語或概念上的歧義,但長期使用可能導(dǎo)致合作各方思維同質(zhì)化;推斷式協(xié)作是讓一個(gè)團(tuán)隊(duì)根據(jù)另一個(gè)團(tuán)隊(duì)給出的推理過程進(jìn)行獨(dú)立學(xué)習(xí)和驗(yàn)證,這種方式好處是讓分析人員能夠在查驗(yàn)對(duì)方分析過程的同時(shí)結(jié)合自己觀點(diǎn)進(jìn)行思考,但缺陷在于檢驗(yàn)的過程是實(shí)證與推理相結(jié)合,可能產(chǎn)生曲解或誤讀;相比之下,基于“認(rèn)知訪談+操作檢查”的結(jié)構(gòu)化協(xié)作方式更加合適,其允許分析人員查閱他人的抽象概念,但省略分析人員間的直接溝通將會(huì)對(duì)提出準(zhǔn)確問題和得出準(zhǔn)確答案有較高要求[17]。

3.3 組織層面:合理組織分工,避免無效競爭

無論是采用哪種模型開展合作,都不免會(huì)建立實(shí)體機(jī)構(gòu)或機(jī)制性協(xié)調(diào)渠道,因而其都可視為廣義的“組織”性活動(dòng),基于一定的中央部門進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)。這種組織的運(yùn)轉(zhuǎn)過程實(shí)際上也是權(quán)力的行使過程,而組織權(quán)力的分配首先便體現(xiàn)在組織分工上。對(duì)于情報(bào)合作來說,分工是合作的重要前提,而合作是產(chǎn)生效益的基礎(chǔ),由于合作各方目標(biāo)和價(jià)值體系不同,更容易因?yàn)槌杀竞褪找鎲栴}引發(fā)組織沖突,所以需要通過合理分工安排避免因分配過程產(chǎn)生的斗爭和內(nèi)耗,保持合作組織的健康運(yùn)行。從組織層面來看。實(shí)際上,無論是理論研究還是實(shí)踐應(yīng)用都表明,沒有一個(gè)恒定的完美結(jié)構(gòu)和職能分工,但總體應(yīng)從以下兩個(gè)方面出發(fā)進(jìn)行考慮:

一是組織形態(tài)選擇要貼合組織目標(biāo)。組織分工一般可以分為中心式和網(wǎng)狀式兩種形態(tài),中心式類似北約的情報(bào)合作,美國憑借獨(dú)一無二的情報(bào)能力自然成為中心,其他國家則圍繞美國提供輔助的情報(bào)資源。盡管這種合作方式使北約極大程度上依賴美國的情報(bào)共享,但在一定程度上是符合北約的目標(biāo)和能力現(xiàn)狀的[18];歐盟的反恐情報(bào)合作則是一種網(wǎng)狀式合作,特點(diǎn)是各成員國都能獨(dú)立的完成情報(bào)任務(wù),而當(dāng)一個(gè)國家節(jié)點(diǎn)失效時(shí)其他國家節(jié)點(diǎn)的能力能夠快速補(bǔ)充上來,但缺陷是內(nèi)部的競爭和共享壁壘更高。因此,不同的組織分工各有優(yōu)劣,在選擇時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合目標(biāo)與能力做出權(quán)衡。

二是要有適度的交叉分工。高金虎認(rèn)為一個(gè)合理、完善的情報(bào)體制應(yīng)該注意兩個(gè)原則:一是適度歸口,二是有限競爭[19]。在情報(bào)合作中,適度歸口并不是指哪一國對(duì)情報(bào)活動(dòng)進(jìn)行歸口,而應(yīng)指合作組織將各方提供的分析資源與情報(bào)目標(biāo)相匹配,從而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、手段和能力三者的銜接;有限競爭則是在適度歸口的前提下,通過一定的制度設(shè)計(jì)和資源激勵(lì)調(diào)動(dòng)各方積極性,使其主動(dòng)參與分析協(xié)作和貢獻(xiàn)觀點(diǎn)。以歐洲反恐情報(bào)合作為例,歐洲刑警組織主要開展情報(bào)交流和分析工作,具體的情報(bào)搜集和執(zhí)法則由成員國安全部門負(fù)責(zé),這樣一來既使歐洲刑警組織與成員國安全部門產(chǎn)生了一定的合作關(guān)系,又在機(jī)制設(shè)計(jì)上防止雙方的過度競爭,盡管在實(shí)際操作中情報(bào)共享仍然存在諸多壁壘,但不可否認(rèn)其在歐洲反恐活動(dòng)中發(fā)揮了重要作用。可見,適度交叉分工是有益的,因?yàn)楦偁帟?huì)暴露分歧并為決策者提供更廣泛的觀點(diǎn)[20]。對(duì)各國或分析團(tuán)隊(duì)進(jìn)行部分交叉分工,有利于營造適度競爭的工作氛圍,這種利益交叉會(huì)抑制共識(shí)的產(chǎn)生并打破群體決策中的從眾心理,從而弱化群體偏見在分析中的影響。

3.4 制度層面:保持組織活力、克服制度僵化

制度由文化-認(rèn)知、準(zhǔn)則和管制要素以及相關(guān)的活動(dòng)與資源構(gòu)成,它為社會(huì)生活提供穩(wěn)定性和意義[6]?！?·11”事件告訴我們,制度不是一成不變的,任何制度都要隨社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的發(fā)展而不斷重構(gòu),而正是因?yàn)橹贫群徒Y(jié)構(gòu)的僵化,使情報(bào)界這個(gè)小型社會(huì)喪失應(yīng)有的靈活性和快速反應(yīng)能力,最終導(dǎo)致嚴(yán)重后果。前文所構(gòu)建的三種合作模型同樣不是機(jī)械不變的,特別是在組織模型中,分析人員個(gè)體很難不受其東道國因素影響,合作組織的獨(dú)立性也就難以為繼。因此,同樣需要采取措施激發(fā)組織成員活力、提升機(jī)制運(yùn)行穩(wěn)定性,使組織成員在背景因素干擾下保持較高的凝聚力和工作能力。

從組織理論來看,提升組織活力主要有以下兩種手段:一是通過物質(zhì)激勵(lì)、榮譽(yù)激勵(lì)、權(quán)力激勵(lì)和組織文化激勵(lì)等方式正向調(diào)動(dòng)個(gè)體動(dòng)機(jī)的內(nèi)驅(qū)力;二是通過績效評(píng)價(jià)、淘汰機(jī)制和監(jiān)督投訴等方式迫使組織內(nèi)個(gè)體不得不提高工作效率的外驅(qū)力。對(duì)于情報(bào)合作來說,調(diào)動(dòng)個(gè)體積極性固然能在一定程度促進(jìn)組織活性,但相比于其國內(nèi)評(píng)價(jià)機(jī)制和國家權(quán)威的影響來說,這種作用顯得微乎其微。根據(jù)吉登斯的結(jié)構(gòu)二重性理論來看,保持制度活力不僅要關(guān)注個(gè)體行為對(duì)結(jié)構(gòu)的能動(dòng)維持作用,也要關(guān)注結(jié)構(gòu)對(duì)個(gè)體的客觀制約影響。

一是應(yīng)當(dāng)建立成員流動(dòng)和定期輪換機(jī)制。制度可以看作個(gè)體通過社會(huì)實(shí)踐所構(gòu)建的相同規(guī)則、共識(shí)和邊界,而隨著時(shí)間推移制度會(huì)逐漸固化并反過來規(guī)范個(gè)體行為,所以應(yīng)當(dāng)努力使制度保持在革新狀態(tài),通過人員的定期流動(dòng)和輪換來為組織輸入新鮮血液,利用新個(gè)體的觀點(diǎn)和行為消解制度僵化過程。此外,輪換機(jī)制的周期要根據(jù)合作效益、成本和任務(wù)綜合衡量,周期太短不利于個(gè)體融入組織內(nèi)部有序開展工作,周期太長則又會(huì)造成機(jī)制和文化形成難以改變。需要注意的是,情報(bào)分析合作效益高并非就意味著輪換時(shí)間可以延長,從歷次情報(bào)失誤的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可知,情報(bào)部門前期工作越成功,組織領(lǐng)導(dǎo)和分析人員就越傾向于保守并沿用之前的假設(shè)和分析過程,而情報(bào)分析結(jié)果也就越來越難以偏離既往方向。

二是要加強(qiáng)組織學(xué)習(xí),提供糾偏反饋。組織改組或改革通常被視為失誤的最佳補(bǔ)救措施,但它只能保證同樣的錯(cuò)誤不會(huì)重犯,不可避免地會(huì)犯新的錯(cuò)誤[21]。所以說結(jié)構(gòu)和制度的調(diào)整是常態(tài)化的,組織必須主動(dòng)迎合社會(huì)環(huán)境和實(shí)踐的變化,組織學(xué)習(xí)則是其中必不可少的一環(huán)。組織學(xué)習(xí)指組織從自身和他人經(jīng)歷中獲取新知識(shí)并以此完成內(nèi)在的變革與更新[22]。與個(gè)人學(xué)習(xí)不同,將個(gè)體的知識(shí)和認(rèn)知上升到組織層面需要一個(gè)機(jī)制化過程,因而組織學(xué)習(xí)本身就是結(jié)構(gòu)和制度進(jìn)化的一種形式。

對(duì)于情報(bào)工作來說,無論國別、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)還是宗教知識(shí)都是有用的,所以來自各個(gè)國家的相應(yīng)人才和觀點(diǎn)都應(yīng)當(dāng)參與組織的學(xué)習(xí)和競爭過程,通過不斷的制度化來提供糾偏反饋,以對(duì)沖思維固化和制度僵化帶來的分析偏見。