謝琪彬

(國防科技大學國際關系學院 南京 210039 )

情報分析是情報工作的核心,隨著世界信息化進程的飛速發(fā)展,數據性質、規(guī)模、需求以及社會技術環(huán)境都發(fā)生巨大變化,情報工作的復雜性使得分析人員個體難以駕馭繁重的推理判斷工作,專業(yè)化的情報分析團隊和協(xié)作組織開始成為情報分析的主要力量。作為一種特殊的情報工作形式,國際情報分析合作既具有情報分析工作的常規(guī)屬性,同時也受特殊的合作關系與組織結構制約,如何將情報分析的一般規(guī)律與合作組織的特殊性相結合是確保情報分析合作順利開展的基礎課題。實際上,情報合作的組織設計問題自二戰(zhàn)以來就一直受到情報界關注,盟軍為了使情報處理能力與搜集手段和地理范圍相匹配,不斷調整情報組織結構、優(yōu)化情報合作渠道。因此,本文嘗試將組織理論與情報研究相融合,探究適用于國際情報分析合作的基本模型,以期從理論維度形成相關對策建議。

1 組織理論與國際情報分析合作

情報分析是情報理論研究的核心內容,國內外如高金虎、劉強、洛克·約翰遜(Loch K. Johnson)、馬克·洛文塔爾(Mark M. Lowenthal)等諸多學者對分析方法、思維誤區(qū)和情報政治化等問題進行了大量的研究。但總體而言,大部分研究主要側重從個體層面探索科學的思維方法和管理體制,而缺少在社會層面研究分析人員與組織的互動因素,也缺少對分析合作這種特殊情報工作形式的深入研究。

1.1 情報研究關于組織及組織理論的探討

情報組織是當今世界情報工作的主要行為體,關于組織結構、功能、變革和政治化的問題一直是學界關注的重點。謝爾曼·肯特(Sherman Kent)在《戰(zhàn)略情報》一書中論述了情報的三大基本屬性,認為“情報是一種組織,它是由尋求特定知識的活生生的人組成的一個實體組織”[1],并專門研究了“組織”的相關問題。實際上,肯特主要基于自身情報工作的實踐經歷,對情報組織的職權劃分、功能設定和行政管理問題進行討論,并沒有系統(tǒng)分析組織因素對分析人員個人以及整個情報界的影響機制。肯特研究的優(yōu)勢在于描繪了一幅較為完整精細的情報組織架構模板,為美國情報界明確職權分工和調解機構競爭提供了參考,但缺陷是其理論的靈活性較弱,不能為情報組織發(fā)展進化中面臨的重組、改革和控制問題提供解釋和依據。

在肯特研究的基礎上,學界對情報工作的組織因素研究更加細化,學術爭鳴也由此建立和發(fā)展起來,其中最經典的論題便是關于組織和機構因素的作用之爭。理查德·貝茨(Richard K. Betts)認為情報的成功相比于官僚機構,更取決于上級領導的指揮和態(tài)度,而導致情報失誤的原因則更多是政治和分析人員心理上的,組織因素并未發(fā)揮多少作用[2]。沃爾特·福爾茨海默(Walter Pforzheimer)更是斷言道:“情報的根本問題是人和個性,而非組織”[3]。此種“個人主義”流派認為組織結構等因素對情報工作的影響是有限的,而情報分析人員是情報工作的核心,其個人學識水平、工作經歷和思維能力是情報工作成功與否的決定性因素。受此觀點影響,以小理查茲·霍耶爾(Richards J. Heuer, Jr.)為代表的學者將人作為研究對象,開始把認知心理學等學科理論引入情報研究當中,嘗試通過追溯人的推理判斷過程來幫助分析人員克服認知局限和思維誤區(qū)。

相比之下,“集體主義”流派的觀點則更加包容,其并不反對人在情報工作中的主體地位,但同時也強調組織結構、制度、文化等因素對分析人員的制約作用。二戰(zhàn)結束至今,為了檢視導致情報失誤的結構化問題并適應美國情報界改革需要,許多學者開始運用以組織論為代表的管理學和社會學等學科視角展開研究。如阿維德·諾曼(Arvid Norman)就將查爾斯·麥克米蘭(Charles Mcmillan)和杰弗里·奧弗羅爾(Jeffrey Overall)構建的組織失誤理論框架與情報工作背景相融合,從組織理論的視角分析情報失誤的深層原因。通過利用該分析框架研究贖罪日戰(zhàn)爭,他認為在回溯情報失誤時“對個人和事件原因的具體分析必不可少,但可以放在更大的組織視圖框架中進行”[4]。

不可否認,無論是對于個人還是機構來說,情報分析本質上仍是人的認知和思維活動,所以在過去相當長一段時期內,情報分析產品的質量直接取決于分析人員個人的能力水平。但在現(xiàn)代情報體制建立后,情報分析愈發(fā)成為一項協(xié)作事業(yè)[5],分析人員在組織中無法保持獨立和完全理性。因此,本研究認為情報作為國家和軍隊的要害工作,天然具有公共管理和組織制度的特性,情報人員這一有限理性行為體在組織中會自覺或不自覺的與組織產生互動,組織的制度規(guī)范和行為文化則在這一過程中逐步形成。換言之,隨著現(xiàn)代情報組織結構和規(guī)則的不斷完善,情報工作更加專業(yè)化和規(guī)范化,但同時情報人員主體的獨立性受組織約束也更強,所以從組織的視角研究情報分析可以將原有基于人的研究與背景環(huán)境相銜接,有助于彌補現(xiàn)有研究成果的不足。

1.2 組織理論與國際情報分析合作

對組織的研究伴隨現(xiàn)代社會組織的發(fā)展而不斷深入,其理論研究融合了社會學、政治學、經濟學和心理學等學科方法,越來越被認為是一個多學科交叉領域。目前,組織理論已經構建了研究組織內結構、沖突、決策和文化等諸多問題的研究模型框架。組織理論主要從個人、群體和組織三個層面分析問題,研究人類有組織集體行為的行動邏輯和組織體系中各行為體之間的相互關系。對于由復雜官僚制度和機制組成的情報機構來說,組織理論的分析框架在情報研究中具備良好的適應性,一方面在結構上情報組織通常含領導層、管理層和基層部門三個層級,而情報分析工作也有職能部門、分析團隊和分析人員三個層次承擔,所以從研究對象上來說能夠實現(xiàn)組織理論框架與情報工作實踐相對應;另一方面,情報工作本質上是組織管理的一種特殊形式,都是通過建立結構、劃分職能、明確權責從而有效實現(xiàn)組織目標的過程。因此,在操作層面上能夠實現(xiàn)組織理論觀點到情報研究內容的有機轉化,使個體決策與情報分析、群體決策與團隊研判、組織效能與情報評估、組織重組與情報改革等兩個領域的概念實現(xiàn)統(tǒng)一。

國際情報合作是一類特別的情報工作,主要體現(xiàn)在多國情報分析協(xié)作和產品共享等方面,由合作國家共同建立的實體或非實體情報機構同樣建有一套獨立的運行規(guī)制或制度,可視作由多個主體共同參與管理的規(guī)范性組織行為,故將組織理論的邏輯框架延伸到情報合作研究中也同樣有適用性。從這一角度來看,情報合作組織類似于費弗(Pfeffer)和薩蘭西克(Salancik)所推崇的開放系統(tǒng)組織,即將組織視為根植于更大環(huán)境下的不同利益參與者之間的結盟活動[6]。在開放系統(tǒng)的框架下,既要看到組織成員和各部分間的相互依賴,更要看到各部分的依賴程度和聯(lián)系紐帶是不同的。作為建立在多國協(xié)議基礎上的組織,情報合作既具有一定的制度結構又有超越一般組織的內部隔閡與外部干預,組織中的各國在最大程度共享他國能力的同時也要竭力避免自身情報資源的暴露和透支。因此,無論是從組織還是成員層面來看,情報合作始終是一種有限理性行為,在對其研究中應當意識到不同國家評估原始資料和進行情報分析的可靠性、有效性可信度度標準不同,且一些參與者可能受政策限制對分析結果帶有國家偏見[7]。

需要注意的是,從組織視角開展情報合作研究并非沒有偏差,盡管組織理論可能是有用和經過充分驗證的理論來源,但并未明確說明如何去設計主要任務是搜集和評估信息的情報組織[3]。換言之,單純運用組織理論可能無法正確并客觀研究情報合作,情報分析核心仍是人的思維活動,霍耶爾就在《情報分析心理學》一書中系統(tǒng)分析了人的固有思維局限,并提出競爭性假設分析法的工具嘗試克服這一問題。因此本研究認為研究情報組織還應結合認知心理學和結構化理論等視角,將情報合作的國家背景和分析人員個體層面相聯(lián)系,既考慮組織結構對分析人員的約束作用,又考慮分析人員在制度限定下的自我調適和超越。使組織層面的管理、沖突、規(guī)則與個人層面的認知、行為、情感等因素整合,從而防止基于組織理論的研究可能產生組織與個人的二元論。

2 基于組織理論的國際情報分析合作模型構建

個體、群體和組織是組織理論研究問題的三個基本層次,個體是構成組織的基本單元,群體是搭建個體聯(lián)系和實現(xiàn)組織功能的特殊集合,而組織則是規(guī)范個體活動和實現(xiàn)集體目標的重要組合。本研究從組織視角研究國際情報分析合作,不僅考慮三者的相互關系,同時還關注情報合作框架下國家背景的制約,探尋在不同條件下影響情報分析合作的關鍵因素,最終結合情報合作實例構建符合工作實際的分析合作模式。

2.1 個體模型:情析人員為主體的協(xié)作

從組織理論的視角來看,個體決策是組織決策的基礎,是個人依靠自身知識和經驗對所掌握信息進行分析判斷并進行決策的過程,而情報分析實質上就是分析人員進行個體決策的過程。隨著情報工作的專業(yè)化,情報分析方法和工具的加持使分析人員自主推理判斷能力顯著提升,其個人就能夠將海量的數據進行分類處理、形成對態(tài)勢的準確解釋并對復雜的動態(tài)事件做出預測。在這種背景下,情報分析合作能夠由一種多元化個體組成的集合體執(zhí)行,來自不同國家、地域和文化的分析人員不僅能夠利用知識異質性為組織帶來更多創(chuàng)新成果,還能通過與派出國的聯(lián)系使組織更加了解合作各方的情報需求,如圖1所示。個體決策成為情報合作的主要決策方式,情報分析更傾向于分析人員自我執(zhí)行的分析機制,分析協(xié)作也是圍繞目標進行的無規(guī)則直接協(xié)作。北約情報融合中心(NIFC)就是個體模型的經典案例,在組織中不同國家派駐的分析師能夠獲得中心的全部資源,盡管中心內也有嚴格的領導制度,但各分析人員被允許對自身關注的相關問題展開研究,分析成果再交由上級統(tǒng)一進行評估和使用。

圖1 情報分析合作的個體模型

情報分析合作個體模型的成立和順利運行主要依賴三個基本前提:一是組織內分析人員都擁有獨立完成分析任務的能力。個人能力是完成組織任務的基礎,情報機構提供有效產品的前提是分析人員做出相對正確的判斷;二是組織結構允許分析人員的自主判斷。這是因為個體在工作中的行為從來不會被完全限定[8],個體模型特點就是避免組織環(huán)境對個人產生影響,只有使組織約束因素適應個體決策需要才能較恰當的獲得理性決策結果;三是組織層面協(xié)作緊密和規(guī)范。盡管分析人員會努力進行理性決策,但由于情報工作本身帶有的不確定性和欺騙性,分析人員的決策過程必然受到信息,直覺和認知的影響。因此,為了識別分析人員個體決策產生的分析失誤,個體模型要求組織層面必須為個人提供良好的協(xié)作環(huán)境和溝通渠道,幫助分析人員糾正思維誤區(qū)和偏見。需要說明的是,對于傳統(tǒng)的國家情報機構來說,個體模型并非是最優(yōu)分析模式,因為個體決策在面對復雜問題和處理大量信息時不可避免會產生錯誤和偏見。不過相比之下,國際情報合作的目標通常在限定范圍和固定對象中,且國際組織化的分析視角必然不同于純粹的國家視角[9],因此以個人為主體的分析模式可能更加具有時效性和成本效益,比較適合執(zhí)行簡單和小規(guī)模聯(lián)合情報分析任務,個體模型既減少了等級制的組織模式對分析人員的制約,又不違背傳統(tǒng)的情報工作流程,僅對多國分析人員的個人能力提出較高要求。

2.2 群體模型:多國群體的互動

群體是指相互聯(lián)系、彼此顧及且具有顯著共性的多個人的集合[10]。群體決策是組織決策的另一種形式,特別是對于像情報機構這種處理復雜問題的大型組織來說,組織的目標多樣、信息量大、時效性要求高,依靠個人能力已經完全無法滿足需求。通常來說,根據群體中個人的特征異同,群體可分為同質性和異質性兩種成員結構,理論上同質性群體在處理簡單問題時的工作效率更高,而異質性群體更適合處理復雜問題。但情報組織不同于一般的社會組織,國際情報合作也不同于常規(guī)的國家情報工作,盡管不同的工作經歷和知識背景對情報分析大有裨益,但對于依賴國家情報的合作組織來說,將不同國家的分析人員劃分成職能手段或地域方向團隊并不合適。有研究表明,在這種多國人員混雜的組織結構中,情報人員缺乏共享的動力,反而只有向合作伙伴披露信息的風險[11]。因此,本研究認為在與國家情報關系較緊密的合作中,以國家為單位的群體劃分更符合情報合作實際,組織中的國家群體具備獨立分析和“向后延伸”的功能,而通過各國家群體的互動同樣也能使組織獲得異質性的分析能力和知識背景,如圖2所示。

圖2 情報分析合作的群體模型

從情報合作實踐來看,群體模型表現(xiàn)為兩種形式:一種是在固定的合作機構中,以國別劃分不同的分析群體,這些國家群體協(xié)同展開分析工作。例如:為了給北約穩(wěn)定和重建行動(S&R)提供情報支持,有學者曾提出建立北約聯(lián)合信息融合中心(JIFC)的構想,理論上參與行動的每個北約國家都可在該中心內擁有自己的國家情報中心(NIC),使其不僅能夠在特派團網絡(FMN)中協(xié)同工作,同時還能保留“回到”其國家情報架構的能力[11];另一種是正式或非正式的會議機制,各國依據協(xié)調分配的任務目標開展工作,定期開展分析和交流。盡管沒有統(tǒng)一的辦公地點和,但通過協(xié)議或制度有規(guī)則的管理和監(jiān)督生產好的產品,同樣是另一種獲得合作的方式[12]。如美國在反恐戰(zhàn)爭中與外國情報和安全機構共同建立的機構間聯(lián)合特遣部隊(JIATF),主要就是通過協(xié)議和備忘錄形式建立的,該特遣部隊的情報分析主要由各合作方獨立完成,再根據威脅程度定期舉行會議協(xié)調情報任務和成果。

與個體模型類似,群體模型的成立同樣基于兩大基本前提:一是合作各方建立了相對穩(wěn)固的伙伴關系。群體互動是組織中群體的重要行為特性,表現(xiàn)為群體間的相互影響與依賴關系。當群體之間產生利益沖突時,群體間互動將表現(xiàn)為破壞性的消極互動[10]。在實際工作中,群體在完成組織目標的同時還會形成并爭取自己的目標,為本國拓展情報來源、傳遞政策目標更是情報合作的天然動力之一。例如,停留在概念中的區(qū)域合作中心(RCC),就是因為可能受到各單一成員國控制而服從特定的軍政優(yōu)先事項和態(tài)勢感知需求,最終失去所設想的區(qū)域情報共享功能[11]。因此,若非有良好的共同利益目標和戰(zhàn)略互信基礎,國家群體間互動將演化為對情報資源的爭奪,組織合作必然無法長久維持。二是組織內建立制度化的情報協(xié)調規(guī)則和程序。規(guī)則和程序可以有效地約束群體行為,使群體間的互動在規(guī)定框架之內進行[10]。這主要涉及兩個方面,首先是成員國對本國分析人員進行分析合作和信息披露的審批程序需大致相同,從而使各國分析團隊在協(xié)作時能夠保持較一致的工作節(jié)奏;其次是必須設立一個又專家和管理人員組成的聯(lián)合協(xié)調層,從而在保持各國工作方向統(tǒng)一的同時解決任何因情報搜集或分析協(xié)作中產生的沖突和爭議。

2.3 組織模型:結構化的獨立組織

組織社會學認為研究組織問題離不開三個維度,即組織的制度結構、個體人的變化和組織的環(huán)境因素,以及他們的相互作用[13]。從這個角度來看,無論是個體模型還是群體模型,都是一種權力結構和邊界模糊的“有限邊界組織”,分析人員作為國家情報機構在合作中的代理人,負責完成國內情報與外國情報的有組織互動,組織中個體和群體的相互作用本質上仍是各國的合作與博弈過程,所以情報分析也不可避免帶有國家戰(zhàn)略和利益色彩。

因此,本研究認為還需要構建一種邊界感清晰并相對獨立于國家情報的分析合作模式,使其不僅能使原有的雙邊或多邊合作更加完善,同時還能向各方提供客觀的情報分析產品(如圖3所示),此模式主要具備以下特點:一是工作專門化。分析人員作為自由個體只對合作組織負責,較少與所屬的國家情報機構產生直接聯(lián)系,其次是組織依據分析人員能力素質和工作經驗分配崗位;二是結構部門化。即采取現(xiàn)代組織通用的分工方式,組織依據情報手段、目標地區(qū)和產品類型劃分成多個職能部門或團隊;三是組織正規(guī)化。即明確組織內分析團隊和個人進行信息獲取、情報分析和產品報送的工作程序及規(guī)則,工作標準化程度越高,分析人員受國家背景影響和自行選擇工作方法的權力就越小,客觀上提升情報分析的準確性。從現(xiàn)有案例來看,歐洲刑警組織下屬的歐洲反恐中心(ECTC)是較典型的組織模型,該中心主要職能是為歐盟成員國提供情報產品和共享服務,其根據任務需要設立了負責核生化、行動、網絡等多個職能部門。歐洲反恐中心的分析人員主要由合同制雇員和借調的成員國專家組成[14],分析人員只對該中心而不對原機構負責,中心的分析產品通過EAS、EIS等信息系統(tǒng)或反恐聯(lián)合聯(lián)絡組(CTJLT)等官方渠道與成員國共享,因此實質上是一個相對獨立的反恐情報分析和共享機構。

與此同時,也必須認識到組織模型會面臨諸多困難。一方面,國家情報機構是合作組織的信息提供者,但情報是國家主權的重要體現(xiàn),一旦合作組織建立較強的邊界和獨立性,合作各方通過“代理人”開展雙邊溝通的渠道消失,國家情報機構的不信任感將會加劇,對合作組織提供信息的欲望也會降低;另一方面,合作組織通過結構化儼然成為獨立的分析機構,其原本作為共享與合作平臺的功能性便隨之下降,自主權的上升勢必威脅國家情報機構的權威。對歐洲刑警組織的批評觀點就認為,由于歐洲刑警組織的情報分析工作與國家機構相類似,因此許多國家情報機構將其信息共享視為額外負擔而不是增值[15]。

綜上,學者們在研究中構建了多種組織結構框架,這些結構分別適用于不同時期、背景和功能的組織。與之類似,本研究構建的情報分析合作模型同樣各有優(yōu)劣:個體模型結構簡單便于小規(guī)模聯(lián)合情報分析,但效能取決于分析人員個體能力;群體模型是適合大型軍政聯(lián)盟情報分析合作的制度安排,但其發(fā)揮作用依賴合作各方的高度信任和明確的規(guī)則約束;組織模型則是更為理想化的合作模型,其成功更加依賴于合作方的貢獻和共識,但其建立后將為合作方提供真正的多國分析能力。誠然,沒有一個模式可以放之四海而皆準,“一個最好的組織”要么不存在,要么這些被認定為“最好的”組織都是在特定情況下的[3]。本研究主要從組織理論的角度探討情報分析合作模式的構建,但實際工作中往往需要結合任務目標、國際關系、情報能力、信息系統(tǒng)等多種因素綜合選擇,其合作關系的最終建立也并非能與初始構想完全相符,而這恰恰是情報工作的藝術性和魅力所在,所以需要將理論與實踐相結合進行持續(xù)研究。

3 組織視角下提升國際情報分析合作效能的對策

通過構建三類模型可知,情報分析合作受個人、組織和國家等因素疊加影響,任何模式都無法完全調和三者的利益關系。因此,在構建上述模型的基礎上,還需通過機制設計和方法革新等手段有針對性的規(guī)避其在實際使用過程中可能出現(xiàn)的問題,最大程度利用合作的多元化優(yōu)勢,保持合作關系的健康穩(wěn)定運行。

3.1 個體層面:強化觀點互通,打破思維定勢

無論是國家情報工作還是國際情報合作,情報分析本質上都是一種人的認知活動。理想情況下,分析人員在工作中應當遵循系統(tǒng)的情報分析流程來分析問題,并使用科學的分析方法得出結果和替代方案。然而情報合作的利益關系復雜,加之時間壓力和環(huán)境等因素影響,分析人員并不能達到完全理性,在個體模型中則更是如此。分析人員個人的推理判斷過程正確與否,將直接決定情報分析產品的質量好壞,所以應盡可能施加外力以破除其個體內在思維局限。

以小理查茲·霍耶爾為代表的情報學者認為利用競爭性假設分析法和結構化分析方法等工具能夠幫助分析人員在面對復雜問題時規(guī)避思維誤區(qū)。然而,已經開展的大量實驗表明,觀察者能在多大程度獲得信息,取決于觀察者自己的假設和先入之見。如果分析人員沒有想出任何可能促使自己改變想法的事情,也許是因為思維模式已經牢不可破,使他們無法看到相反的證據[16]。換言之,對于長期在一線工作的分析人員或單一背景團隊來說,其對自身判斷有著天然的信任和肯定,以至于即便使用了科學的分析方法也難以得出與原先不同的假設或判斷,少量顯現(xiàn)出來的矛盾證據也會因為來源不明、可信度不清、不能形成證據鏈等原因被忽略。

可以說,由于思維模式的存在,分析人員的思維過程始終是固有的線性過程,分析人員運用科學方法實際上只是一種對自身的“弱監(jiān)督”方案,在很大程度上難以完全克服思維誤區(qū)。因此,對于情報分析來說,更需要找到一種強有力的“外力”來打破分析人員的思維慣性,迫使其重審問題和形成假設。從這一角度來看,國際合作對于改善情報分析來說有著天然的優(yōu)勢,通過參與個體或集體的分析協(xié)作,分析人員既能在內容層面獲得來自不同國家、地區(qū)、宗教和體制背景的知識,也能在認知層面分享借鑒來自不同情報機構的情報觀點和思維模式。在實際工作中,多國情析人員共同協(xié)作,思維模式間的碰撞能夠細化問題分解過程,避免無從下手或南轅北轍,并真正從第三方視角幫助分析人員識別和質疑關鍵假定,最大限度利用好分析方法和規(guī)避思維誤區(qū)。

3.2 群體層面:規(guī)范群體協(xié)作,謹防團體迷思

在群體和組織模型中,情報產品主要由專業(yè)化的分析團隊或小組生產,由于這些團隊吸納了多元個體的分析技能,其決策的客觀性和準確性在應對復雜問題上要顯著優(yōu)于分析人員個體決策。然而,群體決策過程與個體決策過程不同,前者存在著“極化”現(xiàn)象[5]。換言之,個體在決策過程中會受到思維模式的影響,群體在決策中也會受內部環(huán)境干擾,固定的群體在長期工作中會形成一定的社會規(guī)范,這種社會規(guī)范表現(xiàn)為權力的等級制、固定的決策流程、相似的群體偏好等,所以為了給出帶有明確傾向的分析結論,情報團隊在處理模糊問題時不可避免會陷入團體迷思等思維誤區(qū)當中。與之類似,情報分析合作中國家群體天然含有從眾心理的滋生背景,多國群體在經過一段時間的分析合作后也會形成具有“規(guī)范”性質的行為模式,所以同樣存在團體迷思的風險。

因此,為了提高分析協(xié)作的效能,必須使協(xié)作流程更加規(guī)范和科學,特別是對于不同國家群體的協(xié)作更是如此。一是要理解和質疑其他群體的假設。團隊間合作的前提是了解對方的假設、評估和能力,特別是深切關注各方觀點存在不確定性和分歧的地方。不過需要注意,國家群體間的分析協(xié)作并不應以追求共識為目的,真理始終是超脫方法并可重復驗證的。所以應關注形成分歧背后的社會文化和認知背景,通過了解對方深層次思維模式來審視己方假設的可行性,從而剝離影響問題判斷的表面要素,這樣一來由各方看似不同的分析思維所得出的相似結論便是較客觀的協(xié)作分析結果。二是要選擇合適的協(xié)作方式。對于國家群體來說,依賴面對面互動的開放式協(xié)作有利于消除在術語或概念上的歧義,但長期使用可能導致合作各方思維同質化;推斷式協(xié)作是讓一個團隊根據另一個團隊給出的推理過程進行獨立學習和驗證,這種方式好處是讓分析人員能夠在查驗對方分析過程的同時結合自己觀點進行思考,但缺陷在于檢驗的過程是實證與推理相結合,可能產生曲解或誤讀;相比之下,基于“認知訪談+操作檢查”的結構化協(xié)作方式更加合適,其允許分析人員查閱他人的抽象概念,但省略分析人員間的直接溝通將會對提出準確問題和得出準確答案有較高要求[17]。

3.3 組織層面:合理組織分工,避免無效競爭

無論是采用哪種模型開展合作,都不免會建立實體機構或機制性協(xié)調渠道,因而其都可視為廣義的“組織”性活動,基于一定的中央部門進行運轉。這種組織的運轉過程實際上也是權力的行使過程,而組織權力的分配首先便體現(xiàn)在組織分工上。對于情報合作來說,分工是合作的重要前提,而合作是產生效益的基礎,由于合作各方目標和價值體系不同,更容易因為成本和收益問題引發(fā)組織沖突,所以需要通過合理分工安排避免因分配過程產生的斗爭和內耗,保持合作組織的健康運行。從組織層面來看。實際上,無論是理論研究還是實踐應用都表明,沒有一個恒定的完美結構和職能分工,但總體應從以下兩個方面出發(fā)進行考慮:

一是組織形態(tài)選擇要貼合組織目標。組織分工一般可以分為中心式和網狀式兩種形態(tài),中心式類似北約的情報合作,美國憑借獨一無二的情報能力自然成為中心,其他國家則圍繞美國提供輔助的情報資源。盡管這種合作方式使北約極大程度上依賴美國的情報共享,但在一定程度上是符合北約的目標和能力現(xiàn)狀的[18];歐盟的反恐情報合作則是一種網狀式合作,特點是各成員國都能獨立的完成情報任務,而當一個國家節(jié)點失效時其他國家節(jié)點的能力能夠快速補充上來,但缺陷是內部的競爭和共享壁壘更高。因此,不同的組織分工各有優(yōu)劣,在選擇時應當結合目標與能力做出權衡。

二是要有適度的交叉分工。高金虎認為一個合理、完善的情報體制應該注意兩個原則:一是適度歸口,二是有限競爭[19]。在情報合作中,適度歸口并不是指哪一國對情報活動進行歸口,而應指合作組織將各方提供的分析資源與情報目標相匹配,從而實現(xiàn)目標、手段和能力三者的銜接;有限競爭則是在適度歸口的前提下,通過一定的制度設計和資源激勵調動各方積極性,使其主動參與分析協(xié)作和貢獻觀點。以歐洲反恐情報合作為例,歐洲刑警組織主要開展情報交流和分析工作,具體的情報搜集和執(zhí)法則由成員國安全部門負責,這樣一來既使歐洲刑警組織與成員國安全部門產生了一定的合作關系,又在機制設計上防止雙方的過度競爭,盡管在實際操作中情報共享仍然存在諸多壁壘,但不可否認其在歐洲反恐活動中發(fā)揮了重要作用?？梢?適度交叉分工是有益的,因為競爭會暴露分歧并為決策者提供更廣泛的觀點[20]。對各國或分析團隊進行部分交叉分工,有利于營造適度競爭的工作氛圍,這種利益交叉會抑制共識的產生并打破群體決策中的從眾心理,從而弱化群體偏見在分析中的影響。

3.4 制度層面:保持組織活力、克服制度僵化

制度由文化-認知、準則和管制要素以及相關的活動與資源構成,它為社會生活提供穩(wěn)定性和意義[6]?！?·11”事件告訴我們,制度不是一成不變的,任何制度都要隨社會實踐活動的發(fā)展而不斷重構,而正是因為制度和結構的僵化,使情報界這個小型社會喪失應有的靈活性和快速反應能力,最終導致嚴重后果。前文所構建的三種合作模型同樣不是機械不變的,特別是在組織模型中,分析人員個體很難不受其東道國因素影響,合作組織的獨立性也就難以為繼。因此,同樣需要采取措施激發(fā)組織成員活力、提升機制運行穩(wěn)定性,使組織成員在背景因素干擾下保持較高的凝聚力和工作能力。

從組織理論來看,提升組織活力主要有以下兩種手段:一是通過物質激勵、榮譽激勵、權力激勵和組織文化激勵等方式正向調動個體動機的內驅力;二是通過績效評價、淘汰機制和監(jiān)督投訴等方式迫使組織內個體不得不提高工作效率的外驅力。對于情報合作來說,調動個體積極性固然能在一定程度促進組織活性,但相比于其國內評價機制和國家權威的影響來說,這種作用顯得微乎其微。根據吉登斯的結構二重性理論來看,保持制度活力不僅要關注個體行為對結構的能動維持作用,也要關注結構對個體的客觀制約影響。

一是應當建立成員流動和定期輪換機制。制度可以看作個體通過社會實踐所構建的相同規(guī)則、共識和邊界,而隨著時間推移制度會逐漸固化并反過來規(guī)范個體行為,所以應當努力使制度保持在革新狀態(tài),通過人員的定期流動和輪換來為組織輸入新鮮血液,利用新個體的觀點和行為消解制度僵化過程。此外,輪換機制的周期要根據合作效益、成本和任務綜合衡量,周期太短不利于個體融入組織內部有序開展工作,周期太長則又會造成機制和文化形成難以改變。需要注意的是,情報分析合作效益高并非就意味著輪換時間可以延長,從歷次情報失誤的經驗教訓可知,情報部門前期工作越成功,組織領導和分析人員就越傾向于保守并沿用之前的假設和分析過程,而情報分析結果也就越來越難以偏離既往方向。

二是要加強組織學習,提供糾偏反饋。組織改組或改革通常被視為失誤的最佳補救措施,但它只能保證同樣的錯誤不會重犯,不可避免地會犯新的錯誤[21]。所以說結構和制度的調整是常態(tài)化的,組織必須主動迎合社會環(huán)境和實踐的變化,組織學習則是其中必不可少的一環(huán)。組織學習指組織從自身和他人經歷中獲取新知識并以此完成內在的變革與更新[22]。與個人學習不同,將個體的知識和認知上升到組織層面需要一個機制化過程,因而組織學習本身就是結構和制度進化的一種形式。

對于情報工作來說,無論國別、經濟學、政治學還是宗教知識都是有用的,所以來自各個國家的相應人才和觀點都應當參與組織的學習和競爭過程,通過不斷的制度化來提供糾偏反饋,以對沖思維固化和制度僵化帶來的分析偏見。