楊宗科

（西北政法大學法治學院，陜西西安 710063）

一、問題的提出

二十世紀八十年代開始，隨著我國法制建設的恢復和發(fā)展，立法工作不斷加強，立法研究逐漸深入，其中關(guān)于立法基本原則的研究，既是法學基礎理論研究的重要對象，也是正在興起的立法學的重要內(nèi)容。由郭道暉擔任總主編的《當代中國立法》是那個時期關(guān)于立法研究的最具代表性成果。該著作第一卷第三章“中國立法的基本原則”部分指出，“立法基本原則，是指在中國立法的總的指導思想——鄧小平理論，即建設有中國特色社會主義理論的指引下，中國立法實踐所遵循的總體原則，亦即整個立法體系貫串的基本原則”，“本章所論中國立法基本原則，擇其要者，包括人民利益原則、公民權(quán)利原則、民主原則、集中和統(tǒng)一原則”?！?〕郭道暉：《當代中國立法》（第一卷），中國民主法制出版社1998 年版，第105 頁。受時代發(fā)展所限，當時的立法理論很少涉及依憲立法原則。

立法原則是對于立法制度和立法活動具有宏觀指導和統(tǒng)領(lǐng)作用的基礎性、原理性準則，是對立法規(guī)律的科學總結(jié)，體現(xiàn)立法制度的性質(zhì)、價值和基本精神。古今中外的立法活動，無論有沒有專門的成文的立法制度規(guī)范作為依據(jù)，總是在一定的原則指導下進行的。這些原則往往是由立法者或者立法研究者從立法實踐和立法制度中總結(jié)概括出來的，并且大多數(shù)是以觀念形態(tài)存在，對立法發(fā)揮指導和統(tǒng)領(lǐng)作用?！耙苑尚问綄α⒎ɑ驹瓌t予以確定，使其成為人們必須遵循的立法制度，這樣的情形在《立法法》之前一直并不存在。”〔2〕周旺生：《立法學》（第二版），法律出版社2009 年版，第71-72 頁。2000 年3 月15 日，第九屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱：《立法法》）在總則部分從第三條到第六條明文規(guī)定了我國立法的基本原則，分別是“立法應當遵循憲法的基本原則”“立法應當依照法定的權(quán)限和程序”“立法應當體現(xiàn)人民的意志”“立法應當從實際出發(fā)”等。學界將其概括為依憲立法原則、依法立法原則、民主立法原則、科學立法原則，認為由此以基本法律的形式構(gòu)建了我國的立法原則體系。

值得注意的是，我國法學界在立法基本原則的研究中，對于民主立法、科學立法、依法立法原則關(guān)注比較多，〔3〕參見宋方青：《習近平法治思想中的立法原則》，載《東方法學》2021 年第2 期；任才峰：《科學立法、民主立法、依法立法的理論與實踐》，載《人大研究》2019 年第1 期；唐豐鶴：《民主立法的基本模式辨析》，載《河北法學》2013 年第11 期。對于依憲立法原則問題，憲法和行政法學者在關(guān)于依憲治國的相關(guān)論述中有所涉及，〔4〕參見秦前紅：《憲法至上：全面依法治國的基石》，載《清華法學》2021 年第2 期；姜明安：《論依憲治國與依法治國的關(guān)系》，載《法學雜志》2019 年第3 期；林來梵：《依憲治國需要發(fā)揮憲法的潛能》，載《理論視野》2017 年第2 期。但是從立法學角度專門論述的比較少，〔5〕參見莫紀宏：《依憲立法原則與合憲性審查》，載《中國社會科學》2020 年第11 期；張震：《“根據(jù)憲法，制定本法”的規(guī)范蘊涵與立法表達》，載《政治與法律》2022 年第3 期；胡弘弘：《依憲立法的再思考：“由法律規(guī)定”之憲法實施》，載《政法論叢》2021 年第3 期。有部分學者在論述依法立法原則中有所提及?！?〕參見趙一單：《依法立法原則的法理闡釋——基于法教義學的立場》，載《法制與社會發(fā)展》2020 年第5 期；陳俊：《依法立法的理念與制度設計》，載《政治與法律》2018 年第12 期；孫波：《論依法立法原則的實現(xiàn)》，載《社會科學戰(zhàn)線》2018 年第12 期。2023 年《立法法》第二次修改時，完善了立法的指導思想和依憲立法原則、依法立法原則、民主立法原則，增加了價值觀引導立法以及立法決策與改革決策相銜接相統(tǒng)一的新的原則要求。其中，關(guān)于依憲立法原則的完善，立法時機特殊，涉及內(nèi)容豐富。在新征程伊始，為什么要完善依憲立法原則？如何完善這一原則？其背后的深意是什么？值得立法理論研究者深思。

二、完善依憲立法原則的必要性

自從憲法制度產(chǎn)生以來，憲法被認為是“法律的法律”，是國家根本法。1982 年12 月4 日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱：《憲法》）在序言部分明確提出：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責?！绷⒎ㄊ侵贫ā⑿薷?、廢止規(guī)范性法律文件的國家政權(quán)組織行為，立法權(quán)是“產(chǎn)生權(quán)力的權(quán)力”，是憲法重點規(guī)范和調(diào)整的國家權(quán)力。從制度邏輯上講，立法權(quán)力的行使當然且必須以憲法作為根本準則。因此，依憲立法是民主政治的普遍規(guī)律，也是憲法實施的必然要求。從一定意義上說，我國所有的法律都是對于憲法精神、原則和制度的具體化?！?〕參見鐘樞：《法治中國建設述要》，當代世界出版社2021 年版，第111 頁。在全面依法治國背景下，強化依憲立法原則，在《立法法》中完善依憲立法原則，很有必要。

（一）2000 年制定的《立法法》對于依憲立法原則的內(nèi)涵表述不夠完整

2000 年制定的《立法法》第三條規(guī)定：“立法應當遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放。”這一規(guī)定明確提出了依憲立法的原則和要求，強調(diào)立法應當遵循憲法的基本原則。但是，對于這一法律條文的表述進行學理解釋時存在兩個疑惑。一是其立法原意是否要求立法僅僅應當遵循憲法的基本原則，而對于憲法基本原則以外的其他原則，以及其他的憲法規(guī)定、憲法精神等憲法內(nèi)容是否不在依憲立法的原則要求之內(nèi)？二是憲法基本原則的內(nèi)容范圍是什么？從字面意思看，這里所指的憲法的基本原則就是社會主義初級階段的基本路線，即“一個中心、兩個基本點”。

討論我國憲法的基本原則，不能不提及中華人民共和國制定的第一部《憲法》，即1954 年《憲法》。毛澤東曾經(jīng)在解釋這部憲法的原則時指出：“原則基本上是兩個：民主原則和社會主義原則?！彼麖娬{(diào)：“一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。用憲法這樣一個根本大法的形式，把人民民主和社會主義原則固定下來，使全國人民有一條清楚的軌道，使全國人民感到有一條清楚的明確的和正確的道路可走，就可以提高人民的積極性?！薄?〕《建國以來毛澤東文稿》（第四冊），中央文獻出版社1990 年版，第502 頁、第504 頁。我國法學界關(guān)于憲法基本原則的研究也往往以此為根據(jù)。

黨的十一屆三中全會以后，我們黨形成了我國正處于并將長期處于社會主義初級階段的科學判斷和理論，并且把社會主義初級階段理論確立在憲法之中。1982 年《憲法》是新中國頒布的第四部憲法，是我國社會主義憲法制度發(fā)展的里程碑。彭真在《關(guān)于憲法修改草案的報告》中指出，這個《憲法》“繼承和發(fā)展了《五四憲法》的原則”，是一部“有中國特色的、適應新的歷史時期社會主義現(xiàn)代化建設需要的、長期穩(wěn)定的新憲法”?！?〕彭真：《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告—— 一九八二年十一月二十六日在第五屆全國人民代表大會第五次會議上》，載《人民日報》1982 年12 月6 日，第1 版。所謂繼承和發(fā)展了1954 年《憲法》原則，其重要表現(xiàn)就是“在序言中肯定了四項基本原則”，〔10〕張晉藩：《中國憲法史》，人民出版社2011 年版，第376 頁。把堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想的內(nèi)容和精神確立在憲法序言之中。1954 年《憲法》確立的人民民主原則和社會主義原則，被繼承和發(fā)展為“四項基本原則”，成為1982 年《憲法》的原則。1987 年10 月，黨的十三大確定了社會主義初級階段要堅持“一個中心、兩個基本點”的基本路線，即以經(jīng)濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想這四項基本原則，堅持改革開放。為了將這一基本路線確定為我們的基本國策，1993 年和1999 年的兩個憲法修正案在憲法序言的第七自然段增加了相關(guān)內(nèi)容，從而在憲法這一根本大法上，發(fā)展和完善了1982 年《憲法》確立的“四項基本原則”的內(nèi)容，形成了以經(jīng)濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放的憲法基本原則新內(nèi)容?！皯椃ǖ纳鲜鲆?guī)定，集中表述了憲法的基本原則，也就是黨和國家在社會主義初級階段的基本路線。”〔11〕喬曉陽：《中華人民共和國立法法講話》，中國民主法制出版社2000 年版，第31 頁。我國憲法確立了中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系、中國特色社會主義制度的發(fā)展成果，反映了我國各族人民的共同意志，成為歷史新時期黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法制上的最高體現(xiàn)?！?2〕參見鄭淑娜：《中華人民共和國立法法釋義》，中國民主法制出版社2015 年版，第8 頁。1997 年，黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略，并要求“加強立法工作，提高立法質(zhì)量，到二零一零年形成有中國特色社會主義法律體系”。〔13〕江澤民：《高舉鄧小平理論偉大旗幟,把建設有中國特色社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀——在中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會上的報告（1997 年9 月12 日）》，載《求是》1997 年第18 期。立法是行使法律規(guī)范創(chuàng)制權(quán)力的重要政治活動，自然要服務于建設社會主義法治國家的重大決策。在這樣的歷史背景下，《立法法》在經(jīng)過多年的起草準備以后，于2000 年正式通過?！?4〕為了服務保障黨的十五大提出的戰(zhàn)略部署，《立法法》草案在經(jīng)過七年多的準備之后，于2000 年3 月15 日由第九屆全國人民代表大會第三次會議通過。該法第一條關(guān)于立法目的和宗旨的表述是，“為了規(guī)范立法活動，健全國家立法制度，建立和完善有中國特色社會主義法律體系，保障和發(fā)展社會主義民主，推進依法治國，建設社會主義法治國家，根據(jù)憲法，制定本法”?！读⒎ǚā返诙l關(guān)于適用范圍的規(guī)定，實際上是以《憲法》關(guān)于制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及規(guī)章的立法權(quán)限為根據(jù)?！读⒎ǚā返谌龡l規(guī)定了“立法應當遵循憲法的基本原則”。雖然《立法法》明確立法依據(jù)是“根據(jù)憲法，制定本法”，但是基于當時的政治話語和理論認識水平，在其第三條規(guī)定遵循憲法的基本原則問題時主要體現(xiàn)的是憲法確立的“一個中心、兩個基本點”的基本路線，沒有明確包含我國憲法的法治原則、保障人權(quán)原則、權(quán)力制約原則等其他基本原則，內(nèi)涵表述不夠完整。

我國是人民民主專政的社會主義國家，隨著我們對社會主義制度的認識不斷深化，對于法治建設特別是憲法制度發(fā)展規(guī)律的全面把握，我們逐步認識到憲法基本原則的內(nèi)容和體系是不斷發(fā)展、與時俱進的。2021 年教育部辦公廳印發(fā)的《普通高等學校憲法學教學重點指南》中，關(guān)于憲法基本原則的教學內(nèi)容，要求必須講清楚“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導”“社會主義原則”“人民主權(quán)原則”“民主集中制原則”“權(quán)力監(jiān)督與制約原則”“民族平等原則”“法治原則”“人權(quán)保障原則”等憲法基本原則，〔15〕參見《教育部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈普通高等學校憲法學教學重點指南〉的通知》，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-11/14/content_5650832.htm，2023 年5 月30 日訪問。這是關(guān)于我國憲法基本原則的最新理論成果。因此，在新的時代背景下，有必要對過去的《立法法》關(guān)于依憲立法原則的內(nèi)容和表述予以修改完善。

（二）新時代提高立法質(zhì)量、推進高質(zhì)量立法需要完善依憲立法原則

黨的十九大報告指出：“經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位?！薄?6〕《習近平談治國理政》（第三卷），外文出版社2020 年版，第8 頁。我國社會主要矛盾也隨之從此前的人民日益增長的物質(zhì)文化生活需要同落后的社會生產(chǎn)力之間的矛盾，轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。相比而言，“美好生活需要”要比“物質(zhì)文化需要”的層次更高、范圍更廣，具體體現(xiàn)在人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的更高要求，與之相應地提出了提高立法質(zhì)量的時代要求，特別強調(diào)立法工作應當回應人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的權(quán)益要求，從法律上保障人民群眾的美好生活需要。

中國特色社會主義法律體系形成之后，增加立法數(shù)量已經(jīng)不是立法領(lǐng)域的主要任務，取而代之的是人們對立法質(zhì)量問題的關(guān)切。習近平總書記指出：“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。”〔17〕習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020 年版，第112 頁。黨的十八大和十八屆三中全會都對完善法律體系、提高立法質(zhì)量提出了明確要求。黨的十八屆四中全會提出：“必須堅持立法先行，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵?！薄?8〕《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載《人民日報》2014 年10 月29 日，第1 版。法律是治國之重器，良法是善治的前提。提高立法質(zhì)量目的是制定良法、促進發(fā)展、保障善治。堅持民主立法、科學立法、依憲立法、依法立法、公正立法，是提高立法質(zhì)量的基本要求?！耙∈匾悦駷楸?、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程?！薄?9〕《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載《人民日報》2014 年10 月29 日，第1 版。2015 年修改《立法法》時，在第一條關(guān)于立法目的和宗旨的內(nèi)容中，增加了“提高立法質(zhì)量”和“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”的規(guī)定。正如有學者指出，全面正確認識、深刻分析新時代社會主要矛盾變化，不僅要用法治手段回應社會需求，而且需要推進法治的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”?！?0〕參見江必新：《新時代社會主要矛盾變化與法治現(xiàn)代化——制度和法治供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的十個切入點》，載《法治現(xiàn)代化研究》2020 年第2 期。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的立法回應首當其沖的是如何提高立法質(zhì)量的問題。

建設中國特色社會主義法治體系的首要任務是“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”。憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學民主程序形成的根本法，健全憲法實施和監(jiān)督制度是“重中之重”。改革開放以來，在黨中央的正確領(lǐng)導下，經(jīng)過各方面堅持不懈的共同努力，以憲法為核心，以憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，有力地推動和保障了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的順利進行，有力地維護和發(fā)展了最廣大人民的根本利益。〔21〕參見張德江：《完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系》，載《人民日報》2014 年10 月31 日，第2 版。“以憲法為核心”不僅是中國特色社會主義法律體系的顯著特征，而且是新時代完善中國特色社會主義法律體系的基本原則，還是提高立法質(zhì)量的基本要求。

進入新時代新征程，立法和法治工作面臨著在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新形勢、新任務、新要求。2021 年召開的中央人大工作會議提出，高質(zhì)量立法是新時代對立法工作的新要求。要堅持科學立法、民主立法、依法立法，在確保質(zhì)量的前提下加快立法工作步伐，善于把黨的主張、方針、政策轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護、適應和滿足全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的要求。遵循立法工作規(guī)律，增強立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，因需、應時、統(tǒng)籌、有序地開展立法。體現(xiàn)法律的規(guī)范性、強制性、約束性特點，增強立法的針對性、適用性、可操作性，避免立法簡單化?！?2〕《堅持和完善人民代表大會制度 加強和改進新時代人大工作——全國人大常委會辦公廳負責人就〈中共中央關(guān)于新時代堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進人大工作的意見〉答記者問》，載《貴州日報》2021 年12 月27 日，第12 版。從“提高立法質(zhì)量”到“推進高質(zhì)量立法”，體現(xiàn)了新時代立法工作高質(zhì)量發(fā)展的新特點。其中，“使每一項立法都符合憲法精神”無疑是高質(zhì)量立法的題中應有之義，也是依憲立法原則的重要內(nèi)涵。

堅持依憲立法是推進高質(zhì)量立法的基本前提。完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，首先要把憲法規(guī)定、原則和精神貫徹到具體的法律規(guī)定之中，緊密聯(lián)系人民群眾的重大關(guān)切，不斷健全和完善滿足人民群眾美好生活需要必備的法律制度。過去的五年，十三屆全國人大常委會堅持依憲立法原則，積極推進高質(zhì)量立法工作，在新制定的二十多部法律中，均明確提出“根據(jù)憲法，制定本法”，確保憲法確立的制度、原則、規(guī)則得到全面實施。〔23〕參見《開啟新征程良法善治嶄新篇章——十三屆全國人大及其常委會5 年立法工作回眸》，載《法治日報》2023 年2 月28 日，第1 版。目前，十四屆全國人大常委會的立法規(guī)劃已經(jīng)中共中央批準，列入一類項目79 件，二類項目51 件，還有一些需要研究論證的三類項目。這些項目，都是貫徹落實黨的二十大的戰(zhàn)略部署，圍繞“健全保證憲法全面實施的制度體系”的要求去確定的。堅持依憲立法原則，可以為全面推進國家各方面工作法治化提供高質(zhì)量的立法保障，為推進中國式現(xiàn)代化建設夯實法治基礎。

（三）更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用需要完善依憲立法原則

中華人民共和國成立以來，我國法治建設正反兩方面的經(jīng)驗教訓告訴我們，法治興則國家強，法治衰則國家亂。法治的權(quán)威性首先表現(xiàn)為憲法的權(quán)威性，憲法沒有權(quán)威性，法治就不可能具有真正的權(quán)威性。維護憲法權(quán)威，就是要高度重視發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用，就要加強憲法實施的監(jiān)督和保障。

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用。2012 年12 月4日《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30 周年大會上的講話》指出：“新形勢下，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責，必須根據(jù)黨章從嚴治黨、依據(jù)憲法治國理政?！薄?4〕習近平：《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30 周年大會上的講話》，載《人民日報》2012 年12 月5 日，第2 版。在黨的二十大報告中，習近平總書記強調(diào)：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政，堅持憲法確定的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導地位不動搖，堅持憲法確定的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖。加強憲法實施和監(jiān)督，健全保證憲法全面實施的制度體系，更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用，維護憲法權(quán)威。”〔25〕習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗》，載《人民日報》2022 年10 月26 日，第1 版。2022 年12 月，在紀念現(xiàn)行憲法公布施行40 周年之際，習近平總書記發(fā)表重要文章《譜寫新時代中國憲法實施新篇章》，對于更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用進行了全面論述。習近平總書記指出：“把憲法實施貫穿到治國理政各方面全過程，不斷提高黨依憲治國、依憲執(zhí)政的能力。憲法是治國安邦的總章程，是我們黨治國理政的根本法律依據(jù)，是國家政治和社會生活的最高法律規(guī)范。提高黨依憲治國、依憲執(zhí)政能力，必須把憲法實施貫徹到統(tǒng)籌推進‘五位一體’總體布局、協(xié)調(diào)推進‘四個全面’戰(zhàn)略布局的全部實踐中，貫徹到改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍各領(lǐng)域各方面，全面推進國家各方面工作法治化?！薄?6〕參見習近平：《譜寫新時代中國憲法實踐新篇章——紀念現(xiàn)行憲法公布施行40 周年》，載《中國人大》2022 年第24 期。習近平總書記強調(diào)指出：“黨領(lǐng)導人民制定憲法和法律，黨首先要帶頭尊崇和執(zhí)行憲法。要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導人員，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導，支持國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)依照憲法和法律獨立負責、協(xié)調(diào)一致地開展工作。要把貫徹憲法法律落實到各級黨委決策施策全過程，堅持依法決策、依法施策，守住不與憲法法律相抵觸的底線，確保決策施策經(jīng)得起歷史和人民檢驗。”〔27〕參見習近平：《譜寫新時代中國憲法實踐新篇章——紀念現(xiàn)行憲法公布施行40 周年》，載《中國人大》2022 年第24 期?？梢哉f，習近平總書記關(guān)于更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用的新理念新思想新戰(zhàn)略，為完善依憲立法原則提供了根本遵循。

黨的十八大以來，為了更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用，黨中央對加強憲法制度建設做出了一系列重要決策。黨的十八屆三中全會提出“要進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序”；〔28〕《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，載《人民日報》2013 年11 月16 日，第1 版。黨的十八屆四中全會對于“健全憲法實施和監(jiān)督制度”做出部署；〔29〕《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載《人民日報》2014 年10 月29 日，第1 版。黨的十九大報告要求“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威”；〔30〕習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，載《人民日報》2017 年10 月28 日，第1 版。黨的十九屆四中全會提出“健全保證憲法全面實施的體制機制”；〔31〕《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，載《人民日報》2019 年11 月6 日，第1 版。黨的二十大明確提出“加強憲法實施和監(jiān)督，健全保證憲法全面實施的制度體系”?！?2〕習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗》，載《人民日報》2022 年10 月26 日，第1 版?？梢姡h中央關(guān)于保障憲法全面實施的思想認識和戰(zhàn)略部署伴隨著實踐展開也在不斷深化。

從實踐層面看，黨的十九大以后，黨中央就修改憲法部分內(nèi)容作出重大決策，設立了中央全面依法治國委員會，召開了中央全面依法治國工作會議，健全黨領(lǐng)導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法的制度性安排，黨對全面依法治國和憲法實施的領(lǐng)導得到全面加強；積極推進黨的領(lǐng)導制度化、法治化，在憲法修正案中確立習近平新時代中國特色社會主義思想在國家政治和社會生活中的指導地位，明確中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，黨的領(lǐng)導的憲法保障更加健全；著力完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，健全憲法相關(guān)法律制度和機制，憲法實施更加有效；完善憲法監(jiān)督制度，加強合憲性審查、備案審查制度和能力建設，憲法監(jiān)督水平穩(wěn)步提高；設立國家憲法日，建立憲法宣誓制度，廣泛開展憲法宣傳教育，全社會憲法意識和法治觀念顯著增強；依照憲法和基本法有效實施對特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，制定實施香港特別行政區(qū)維護國家安全法，“一國兩制”實踐的法治保障更加有力?！?3〕參見習近平：《譜寫新時代中國憲法實踐新篇章——紀念現(xiàn)行憲法公布施行40 周年》，載《中國人大》2022 年第24 期。事實表明，進入新時代的十年，我國憲法制度建設和憲法實施監(jiān)督取得重大成效，全黨和全社會憲法意識明顯提升。

在新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義進程中，我們黨總結(jié)運用歷史經(jīng)驗，致力于更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用，勇于推進憲法理論和憲法實踐創(chuàng)新，積累了許多新經(jīng)驗，深化了對我國憲法制度建設的規(guī)律性認識。歷史的規(guī)律告訴我們，憲法觀念越科學、越先進，憲法制度越健全、越完善，越是需要更好發(fā)揮憲法在立法中的核心地位功能，越是需要完善依憲立法原則。

三、完善依憲立法原則的指導思想和理論依據(jù)

習近平法治思想包含著全面系統(tǒng)的關(guān)于維護憲法權(quán)威、保障憲法實施、堅持依憲治國和依憲執(zhí)政、推進科學立法等重要理論，特別是其中關(guān)于“全面發(fā)揮憲法在立法中的核心地位功能”“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”“努力使每一項立法都符合憲法精神、體現(xiàn)憲法權(quán)威、保證憲法實施”“堅持依法立法，最根本的是堅持依憲立法”“堅決把憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神貫徹到立法中，體現(xiàn)到各項法律法規(guī)中”等一系列重要觀點，形成了習近平法治思想之中依憲立法的重要理論，為完善依憲立法原則提供了直接的理論依據(jù)。

（一）全面發(fā)揮憲法在立法中的核心地位功能

習近平總書記指出：“法治是治國理政的基本方式?！薄?4〕習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020 年版，第10 頁。立法是法治的首要環(huán)節(jié)，更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用，必然要求全面發(fā)揮憲法在立法中的核心地位功能。制定和實施憲法，是人類文明進步的標志，是人類社會走向現(xiàn)代化的重要支撐。近代以來，中國人民苦苦尋找改變中華民族前途命運的道路。一些政治勢力試圖按照西方政治制度模式對我國封建專制制度進行改良，但是以失敗告終?！爸袊伯a(chǎn)黨登上中國歷史舞臺后，經(jīng)過艱辛探索和實踐，成功在中華大地上制定和實施具有鮮明社會主義性質(zhì)的憲法、真正意義上的人民憲法，在我國憲法發(fā)展史乃至世界憲法制度史上都具有開創(chuàng)性意義，為人類法治文明進步貢獻了中國智慧、中國方案。”〔35〕習近平：《譜寫新時代中國憲法實踐新篇章——紀念現(xiàn)行憲法公布施行40 周年》，載《中國人大》2022 年第24 期。我們黨領(lǐng)導人民制定的憲法，集中了人民智慧，體現(xiàn)了全體人民共同意志，實現(xiàn)了黨的主張和人民意志高度統(tǒng)一，克服了一切舊憲法只代表少數(shù)人意志、為少數(shù)人利益服務的弊端，因而得到最廣大人民擁護和遵行，具有顯著優(yōu)勢、堅實基礎、強大生命力。

推進全面依法治國，必須將有效實施憲法同全面依法治國的具體實踐有機結(jié)合起來，貫穿到科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的各個環(huán)節(jié)。習近平總書記要求，在立法環(huán)節(jié)，“要全面發(fā)揮憲法在立法中的核心地位功能，每一個立法環(huán)節(jié)都把好憲法關(guān)，努力使每一項立法都符合憲法精神、體現(xiàn)憲法權(quán)威、保證憲法實施”。〔36〕習近平：《譜寫新時代中國憲法實踐新篇章——紀念現(xiàn)行憲法公布施行40 周年》，載《中國人大》2022 年第24 期。在立法以外的其他環(huán)節(jié)，“任何組織和個人都必須尊重憲法法律權(quán)威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，都必須依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責或義務，都不得有超越憲法法律的特權(quán)。任何人違反憲法法律都要受到追究，絕不允許任何人以任何借口任何形式以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”。〔37〕習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020 年版，第108 頁。

為了全面發(fā)揮憲法在立法中的核心地位功能，一方面，必須保障憲法實施，維護憲法權(quán)威。歷史發(fā)展規(guī)律告訴我們，“只要我們切實尊重和有效實施憲法，人民當家作主就有保證，黨和國家事業(yè)就能順利發(fā)展。反之，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權(quán)利和自由就無法保證，黨和國家事業(yè)就會遭受挫折”。〔38〕習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020 年版，第9 頁。在中國特色社會主義法治體系框架之下、諸多調(diào)整社會關(guān)系和規(guī)范社會行為的規(guī)范之中，憲法是一切國家機關(guān)、武裝力量、政黨、社會團體和公民個人的根本行為準則，具有最高的權(quán)威。憲法權(quán)威是法治權(quán)威中的核心內(nèi)容和突出表現(xiàn)，是憲法得到社會普遍認同、自覺遵守、有效維護的理念與理由，尤其體現(xiàn)為憲法對公權(quán)力和所有國家生活產(chǎn)生的拘束力和規(guī)范力。〔39〕參見韓大元：《論憲法權(quán)威》，載《法學》2013 年第5 期。如果憲法沒有權(quán)威性，法治不可能具有真正的權(quán)威性。另一方面，必須加快完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，充分發(fā)揮憲法在法律體系、法治體系、立法體系之中的統(tǒng)帥作用和核心地位。

（二）完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系

中國特色社會主義法律體系形成以后，我們從總體上解決了有法可依的問題。新時代立法工作的基本要求是推進高質(zhì)量立法，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，這也是全面發(fā)揮憲法在立法中的核心地位功能的題中應有之義?！对谑锥几鹘缂o念現(xiàn)行憲法公布施行30 周年大會上的講話》中，習近平總書記提出：“我們要以憲法為最高法律規(guī)范，繼續(xù)完善以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會主義法律體系，把國家各項事業(yè)和各項工作納入法制軌道，實行有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，維護社會公平正義，實現(xiàn)國家和社會生活制度化、法制化?！薄?0〕習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020 年版，第13 頁。在這里，“以憲法為統(tǒng)帥”是以憲法為核心的另一種表達方式。黨的十八屆四中全會以后，習近平總書記從堅持走中國特色社會主義法治道路、建設中國特色社會主義法治體系、建設法治中國的戰(zhàn)略布局出發(fā)，注重從頂層設計上部署完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的各項戰(zhàn)略任務。一方面，加快完善憲法相關(guān)制度。2018 年通過了第五個憲法修正案，確立了習近平新時代中國特色社會主義思想在國家政治和社會生活中的指導地位，明確中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，黨的領(lǐng)導的憲法保障更加健全。另一方面，加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，成功編纂民法典，建立健全國家安全法律制度體系，制定反外國制裁法等重要法律，中國特色社會主義法律體系更加完善。在新征程上，面向全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的新的歷史任務，習近平總書記在黨的二十大報告中提出，繼續(xù)完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，強調(diào)要“統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治，以良法促進發(fā)展、保障善治。推進科學立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂,增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性”，〔41〕習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗》，載《人民日報》2022 年10 月26 日，第1 版。為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復興提供法治保障。

（三）堅持依法立法，最根本的是堅持依憲立法

習近平總書記指出：“堅持依法立法，最根本的是堅持依憲立法?！薄?2〕習近平：《譜寫新時代中國憲法實踐新篇章——紀念現(xiàn)行憲法公布施行40 周年》，載《中國人大》2022 年第24 期。這是習近平法治思想關(guān)于依憲立法原則最明確、最清晰的要求，具有非常重要的政治意義、理論意義、實踐意義和歷史意義。這一重要理論觀點，是和習近平法治思想關(guān)于堅持依憲治國、依憲執(zhí)政的理論一脈相承的。習近平總書記反復強調(diào)，建設法治中國，必須高度重視憲法在治國理政中的重要地位，必須更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用，堅持依法治國首先是堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先是堅持依憲執(zhí)政，要把全面貫徹實施憲法作為首要任務，健全保證憲法全面實施的體制機制，將憲法實施和監(jiān)督提高到新水平。立法是制定、修改、廢止法律規(guī)范的創(chuàng)制性活動，是為社會立規(guī)矩、定方圓的國家重大事權(quán)，具有牽一發(fā)而動全身的功效。立法工作必須沿著正確的軌道和方向前行，這個軌道和方向是由兩個方面決定的，一方面，是堅持黨對立法工作的領(lǐng)導，這是政治方向，另一方面，立法必須符合憲法的規(guī)定、原則和精神，這是法治方向。我們黨領(lǐng)導人民制定的憲法，集中了人民智慧，體現(xiàn)了全體人民共同意志，實現(xiàn)了黨的主張和人民意志高度統(tǒng)一?！拔覈鴳椃ù_認了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導地位，這是我國憲法最顯著的特征，也是我國憲法得到全面貫徹實施的根本保證。只有中國共產(chǎn)黨才能堅持立黨為公、執(zhí)政為民，充分發(fā)揚民主，領(lǐng)導人民制定出體現(xiàn)人民意志的憲法，領(lǐng)導人民實施憲法，確保我國憲法發(fā)展的正確政治方向。”〔43〕習近平：《譜寫新時代中國憲法實踐新篇章——紀念現(xiàn)行憲法公布施行40 周年》，載《中國人大》2022 年第24 期。因此，堅持依法治國首先是堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先是堅持依憲執(zhí)政，堅持依法立法，最根本的是堅持依憲立法，這是歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯的必然要求。

（四）堅決把憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神貫徹到立法中，體現(xiàn)到各項法律法規(guī)中

我國憲法是具有鮮明社會主義性質(zhì)的憲法、真正意義上的人民憲法。習近平總書記指出：“憲法集中體現(xiàn)了黨和人民的統(tǒng)一意志和共同愿望，是國家意志的最高表現(xiàn)形式，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。憲法規(guī)定的是國家的重大制度和重大事項，在國家和社會生活中具有總括性、原則性、綱領(lǐng)性、方向性。憲法是國家一切法律法規(guī)的總依據(jù)、總源頭，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力。只有堅持憲法的國家根本法地位，堅決維護和貫徹憲法規(guī)定、原則、精神，才能保證國家統(tǒng)一、法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一?！薄?4〕習近平：《譜寫新時代中國憲法實踐新篇章——紀念現(xiàn)行憲法公布施行40 周年》，載《中國人大》2022 年第24 期。憲法的人民性、崇高性、權(quán)威性決定了它是一切立法的“法源”，是一切法律規(guī)范具有法律效力的根本依據(jù)。因此，“堅持依法立法，最根本的是堅持依憲立法，堅決把憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神貫徹到立法中，體現(xiàn)到各項法律法規(guī)中。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸，一切違反違背憲法規(guī)定、原則、精神的法律法規(guī)規(guī)定必須予以糾正”?！?5〕習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗》，載《人民日報》2022 年10 月26 日，第1 版。

憲法是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物。人民主權(quán)是憲法的一項基本原則。我國是工人階級領(lǐng)導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家,國家一切權(quán)力屬于人民?！叭^程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性,是最廣泛、最真實、最管用的民主?！薄?6〕習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗》，載《人民日報》2022 年10 月26 日，第1 版。堅持人民主體地位,充分體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，是新時代民主法治建設的重要任務。

依據(jù)憲法保障人民民主權(quán)利，尊重和保障人權(quán)，保護公民基本權(quán)利，不僅是現(xiàn)代民主政治的基本要求，而且是我國社會主義民主政治優(yōu)越性的具體表現(xiàn)。公民權(quán)利實現(xiàn)的過程，也是憲法有效實施的過程。習近平總書記指出：“我們要依法保障全體公民享有廣泛的權(quán)利，保障公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項權(quán)利不受侵犯，保證公民的經(jīng)濟、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實，努力維護最廣大人民根本利益，保障人民群眾對美好生活的向往和追求?！薄?7〕習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020 年版，第14 頁。在全面依法治國背景下，公民權(quán)利的充分保障首先需要通過立法來實現(xiàn)，這就要求我們在行使立法權(quán)的過程中，必須嚴格遵循依憲治國的要求，及時通過立法有效拓展公民的權(quán)利范圍，從而滿足人民群眾不斷增長的美好生活的權(quán)利需求，充分保障全體公民享有廣泛的權(quán)利和自由。

四、完善依憲立法原則的立法技術(shù)

2023 年3 月13 日，十四屆全國人大一次會議表決通過了《全國人民代表大會關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》（以下簡稱：《修改決定》），完成了對于《立法法》的第二次修改。該修改決定共有40 個條款，其中，至少有10 個條款的內(nèi)容直接規(guī)定依憲立法問題，涉及修改立法法的總則、立法權(quán)限、全國人大的立法程序、全國人大常委會的立法程序、法律解釋、其他規(guī)定、地方性法規(guī)、適用與備案審查等章節(jié)的相關(guān)條款，體現(xiàn)出《修改決定》對完善依憲立法原則的重視。具體來說，立法表述的技術(shù)方法主要表現(xiàn)在四個方面。

（一）在總則部分用三個條文明確了依憲立法原則的豐富內(nèi)涵

如前所述，2000 年制定的《立法法》第三條規(guī)定：“立法應當遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放?！边@是對于依憲立法原則的首次規(guī)定。2015 年修改《立法法》并沒有涉及這一條文。2023 年《修改決定》雖然規(guī)定“將第三條改為兩條，作為第三條、第四條”，實際上是把原來第三條的內(nèi)容補充完善以后，分別表述在第三條、第四條、第五條三個條文之中。其中，把原來第三條中“堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論”即“四項基本原則”的內(nèi)容，調(diào)整完善為“立法應當堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，推進中國特色社會主義法治體系建設，保障在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家?！薄缎薷臎Q定》突出了社會主義制度之中堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導這個最本質(zhì)的特征，同時，按照黨章和憲法修正案關(guān)于黨和國家指導思想的發(fā)展變化，增加了以“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，推進中國特色社會主義法治體系建設，保障在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的內(nèi)容，在《立法法》的規(guī)定上實現(xiàn)了國家指導思想和法治建設目標任務的與時俱進。

《修改決定》把2015 年《立法法》第三條中“以經(jīng)濟建設為中心”“堅持改革開放”的內(nèi)容加以補充完善，形成了新的第四條規(guī)定，即“立法應當堅持以經(jīng)濟建設為中心，堅持改革開放，貫徹新發(fā)展理念，保障以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興”，增加了新發(fā)展理念以及二十大關(guān)于以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興的中心任務的內(nèi)容。

2015 年《立法法》第四條的內(nèi)容是“立法應當依照法定的權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴?！薄缎薷臎Q定》把原來第三條第一款的第一句“立法應當遵循憲法的基本原則”的內(nèi)容進行了修正、補充和完善，放置在新的第五條句首，把原來第四條依法立法原則的內(nèi)容調(diào)整過來，并且增加了維護法制權(quán)威的內(nèi)容，形成了新的第五條規(guī)定，即“立法應當符合憲法的規(guī)定、原則和精神，依照法定的權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威”。

由此可以看出，《修改決定》完善依憲立法原則內(nèi)容時，在立法技術(shù)方法上，從四個維度進行了優(yōu)化表達。一是從政治與法治的辯證關(guān)系維度。把憲法所確立的作為國家指導思想的習近平新時代中國特色社會主義思想之中關(guān)于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征、關(guān)于全面依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系、關(guān)于新發(fā)展理念、關(guān)于中國式現(xiàn)代化理論等事關(guān)立法工作根本原則問題的最新思想理論觀點，體現(xiàn)在《立法法》規(guī)定的內(nèi)容之中，作為憲法的政治性、思想性原則的重要組成部分，這是符合憲法的精神的。二是從特殊到一般的邏輯維度。修改后的《立法法》第三條、第四條具體規(guī)定了立法應當堅持社會主義初級階段基本路線以及新時代中國特色社會主義基本方略，規(guī)定了其中的一些重點內(nèi)容和特殊要求。這些內(nèi)容從性質(zhì)上屬于憲法的規(guī)定、原則和精神的范圍。但是，憲法的規(guī)定、原則和精神的內(nèi)涵與外延不限于《立法法》第三條、第四條規(guī)定的內(nèi)容。《立法法》第三條、第四條是重點性、特殊性規(guī)定，第五條關(guān)于立法應當符合憲法的規(guī)定、原則和精神的內(nèi)容是普遍性、一般性規(guī)定。三是從系統(tǒng)思維的維度?！缎薷臎Q定》雖然沒有延續(xù)過去把“一個中心兩個基本點”的基本路線集中表述在一個條文之中的立法技術(shù)，也沒有繼續(xù)使用“四個堅持”的表述，但是，并不是排除社會主義初級階段基本路線作為憲法基本原則和精神的性質(zhì)地位。憲法序言規(guī)定國家的根本任務是“沿著中國特色社會主義道路，集中力量進行社會主義現(xiàn)代化建設”。黨的二十大報告明確指出：“堅持中國特色社會主義道路。堅持以經(jīng)濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放?！薄?8〕習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗》，載《人民日報》2022 年10 月26 日，第1 版。這就充分說明《修改決定》并沒有否定“一個中心兩個基本點”的憲法基本原則地位，而是與時俱進地進行了完善和發(fā)展。四是從語言文字維度?！缎薷臎Q定》把原來“立法應當遵循憲法的基本原則”修改為“立法應當符合憲法的規(guī)定、原則和精神”?！白裱彪m然有“按照”“遵照”的意思，但是遵循與被遵循的事物之間沒有管制和約束關(guān)系?！胺稀眲t具有與被符合的事物性質(zhì)、標準相一致的意思?！胺稀币辉~更合乎依憲立法原則的本意。同時，原來規(guī)定“遵循憲法的基本原則”，從語言文字上似乎只要求遵循憲法原則之中的基本原則，對于憲法的其他規(guī)定似乎可以不遵循，這是不符合依憲立法原則的精神實質(zhì)的。憲法是國家根本法，憲法文本是一個完整的整體，所有內(nèi)容包括憲法規(guī)定、憲法原則、憲法概念、憲法精神等，都是具有最高法律效力的，都是必須遵守的。《修改決定》把立法應當符合的憲法內(nèi)容比較完整的表述為“憲法的規(guī)定、原則和精神”，符合憲法制度的本質(zhì)和要求。

由此可見，《修改決定》將2015 年《立法法》第三條和第四條內(nèi)容進行拆分、新增、重組，形成了現(xiàn)行有效的第三條、第四條、第五條，不僅完善了依憲立法原則的內(nèi)涵，而且把依憲立法作為依法立法的關(guān)鍵和核心，體現(xiàn)了堅持法治原則對于立法工作的全面要求。

（二）在全國人大及其常委會的立法權(quán)限中體現(xiàn)依憲立法原則

在國家權(quán)力體系的邏輯關(guān)系中，立法權(quán)是“產(chǎn)生權(quán)力的權(quán)力”?！?9〕習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗》，載《人民日報》2022 年10 月26 日，第1 版。立法權(quán)的配置即立法權(quán)限的劃分屬于立法體制問題，是一個國家立法制度的核心內(nèi)容。我國實行的是統(tǒng)一而分層次的立法體制。根據(jù)憲法規(guī)定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權(quán)。全國人民代表大會“修改憲法”“制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律”，全國人民代表大會常務委員會“制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律”?！稇椃ā烦浞煮w現(xiàn)了以人民為中心的國家治理邏輯，是政治、經(jīng)濟、社會和法治建設堅持人民中心地位的有力保障?！?0〕參見秦前紅：《憲法至上:全面依法治國的基石》，載《清華法學》2021 年第2 期。《修改決定》就《立法法》第二章“法律”第一節(jié)“立法權(quán)限”部分完善依憲立法原則作出規(guī)定，把第七條改為第十條，第一款修改為：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會根據(jù)憲法規(guī)定行使國家立法權(quán)?！辈⑶以黾右豢?，作為第十條第四款：“全國人民代表大會可以授權(quán)全國人民代表大會常務委員會制定相關(guān)法律?！比绱?，不僅改變了以前《立法法》簡單照搬憲法規(guī)定的做法，而且在立法權(quán)限方面明確了全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會的依憲立法要求。

（三）在全國人大及其常委會的立法工作機制中體現(xiàn)依憲立法原則

完善依憲立法原則，單靠《立法法》總則部分的原則性規(guī)定是不夠的，必須將其轉(zhuǎn)化為具體的法律規(guī)則，方能有效發(fā)揮其預期的制度效能。對于立法工作而言，健全完善相應的依憲立法機制，是制定良法的前提和基礎。沒有良性的立法機制，就猶如沒有好的車床，很難加工出好的立法產(chǎn)品。〔51〕參見楊宗科：《創(chuàng)新社會管理的立法機制》，載《法學雜志》2011 年第12 期。黨的十八屆四中全會明確要求“深入推進科學立法、民主立法。加強人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，健全向下級人大征詢意見機制”；“探索建立有關(guān)國家機關(guān)、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機制”；“健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制”?！?2〕《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載《人民日報》2014 年10 月29 日，第1 版。立法工作機制是立法權(quán)力行使過程中的程序結(jié)構(gòu)，立法程序的規(guī)定反映了立法機制的制度安排。健全依憲立法工作機制，重點是建立健全立法起草、審議機制中的合憲性審查工作機制，重心是在立法程序中加強對法律草案的涉憲性、合憲性問題的制度性控制。

此次《立法法》修改全面總結(jié)了近年來的立法工作經(jīng)驗，明確提出在法律案起草和審議環(huán)節(jié)進行合憲性審查，《修改決定》第十條、第十二條、第十七條規(guī)定，憲法和法律委員會對法律案進行統(tǒng)一審議，法律草案說明應當包含涉及合憲性問題的相關(guān)意見；對法律案中涉及的合憲性問題，憲法和法律委員會應當在法律草案修改情況匯報和審議結(jié)果報告中予以說明。明確憲法和法律委員會有權(quán)對所有提請全國人大及其常委會審議的法律草案和決定決議草案進行合憲性審查，并區(qū)分不同情況作出不同處理，有利于推進依憲立法原則落地生根，從程序上確保所有立法都符合憲法的規(guī)定、原則和精神。

（四）在備案審查制度中體現(xiàn)依憲立法原則

備案和審查是立法監(jiān)督的兩個重要環(huán)節(jié)，對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件實行備案審查，是《立法法》的重要制度安排。完善備案審查制度，重點是對有關(guān)規(guī)范性文件的合憲性、合法性、適當性等問題進行審查，并根據(jù)問題性質(zhì)區(qū)分不同情況作出批準、裁決、提請相關(guān)主體處理、提出審查意見并建議其自行修改和糾正、改變或撤銷的決定，“督促立法主體依法立法，維護國家法制統(tǒng)一”?！?3〕封麗霞：《制度與能力：備案審查制度的困境與出路》，載《政治與法律》2018 年第12 期。黨的十八屆四中全會在部署完善憲法監(jiān)督制度時要求：“加強備案審查制度和能力建設，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。”〔54〕《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載《人民日報》2014 年10 月29 日，第1 版。為了規(guī)范備案審查工作，加強備案審查制度和能力建設，十三屆全國人大常委會第四十四次委員長會議于2019 年12 月16 日通過了《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，其第二十條和第三十六條專門對備案審查過程中的合憲性審查作出了規(guī)定，要求憲法和法律委員會、法制工作委員會應當主動對法規(guī)、司法解釋及其他有關(guān)規(guī)范性文件中涉及憲法的問題進行合憲性審查研究，發(fā)現(xiàn)存在違背憲法規(guī)定、憲法原則或憲法精神問題的，提出書面審查研究意見，并及時反饋制定機關(guān)。〔55〕參見《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2020 年第1 期。由此可見，在備案審查制度中規(guī)定合憲性審查問題，其目的是為了確保規(guī)范性文件與憲法的規(guī)定、原則和精神相一致。

為了貫徹落實黨中央關(guān)于推進合憲性審查工作的部署要求，十三屆全國人大常務委員會第三次會議于2018 年6 月22 日通過了《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定》，該決定明確了憲法和法律委員會推進合憲性審查的法定職責?！缎薷臎Q定》對2015 年修改后的《立法法》中有關(guān)備案審查制度作出了補充和完善，《修改決定》第三十二條、第三十四條不僅明確了備案審查工作中對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的合憲性審查要求，而且規(guī)定了存在合憲性、合法性問題時對應的處理主體和程序制度，在進一步完善備案審查制度的同時，充分體現(xiàn)了依憲立法原則在備案審查制度中的落實。

五、依憲立法原則的創(chuàng)新發(fā)展

經(jīng)過完善的依憲立法原則，內(nèi)涵更加豐富，內(nèi)容更加完整，地位作用更加凸顯。

（一）依憲立法原則的內(nèi)涵更加豐富

根據(jù)《修改決定》完善后的《立法法》關(guān)于依憲立法原則，包含以下基本含義。其一，依據(jù)憲法的賦權(quán)而立法。憲法是國家機關(guān)治國理政的權(quán)力依據(jù)和合法性淵源。立法權(quán)是國家機關(guān)創(chuàng)制行為規(guī)范的重要職權(quán)和權(quán)限，沒有憲法的賦權(quán)，國家機關(guān)就沒有立法的資格。憲法賦予最高國家權(quán)力機關(guān)行使國家立法權(quán)，賦予最高國家行政機關(guān)制定行政法規(guī)職權(quán)，賦予一定的地方國家權(quán)力機關(guān)制定地方性法規(guī)的權(quán)限，賦予民族自治地方人民代表大會制定自治條例和單行條例的權(quán)限，賦予一定的行政機關(guān)制定規(guī)章的權(quán)限。除了憲法賦予特定國家機關(guān)制定、修改、廢止規(guī)范性法律文件的實體性權(quán)力以外，憲法還賦予特定國家機關(guān)程序性權(quán)力，比如國家主席具有公布法律的職權(quán)。一切立法首先必須依據(jù)憲法賦予的權(quán)力性質(zhì)和范圍來實施。無賦權(quán)，無立法。憲法賦權(quán)的立法主體需要授權(quán)其他主體立法時，也必須符合憲法的賦權(quán)規(guī)定。其二，根據(jù)憲法規(guī)定的根本任務立法。立法都是有目的、有目標的職權(quán)行為。依憲立法原則要求，立法應當根據(jù)憲法所規(guī)定的國家的根本任務的內(nèi)容和要求，分層次分類型地確定具體立法項目的立法目的、目標任務，立法理由、立法動機、立法目的、立法宗旨等應當基于實現(xiàn)國家根本任務，進而形成法律體系之中各個部門法、各個規(guī)范性法律文件設定實現(xiàn)目標任務的同心同向和整體目標。其三，根據(jù)憲法實施的需要立法。憲法在國家和社會生活中具有總括性、原則性、綱領(lǐng)性、方向性的功能，是國家治理的根本制度框架，要形成憲法秩序和治理效能，往往需要通過其他的立法來完成，包括制定“憲法性法律”或者憲法的相關(guān)法。比如憲法關(guān)于國家的基本國策、基本制度、國家主權(quán)、國家機構(gòu)組成、國家權(quán)力的行使、公民的基本權(quán)利與義務等的規(guī)定往往比較原則和籠統(tǒng)，需要通過專門的立法予以具體規(guī)定，制定國家機構(gòu)組織法、立法法、選舉法、國家安全法、監(jiān)督法等，就屬于根據(jù)憲法實施的需要進行立法。在立法技術(shù)上，制定法律時需要表明“根據(jù)憲法，制定本法”，制定行政法規(guī)時，需要表明“根據(jù)憲法和法律，制定本條例”。當然，需要指出的是，憲法的實施需要立法，需要制定基本法律和其他法律，但是，法律并不完全是直接實施憲法的。其四，立法應當符合憲法的規(guī)定、原則和精神。立法應當符合憲法的規(guī)定是指，憲法的條文之中包括含有職權(quán)和職責、權(quán)利與義務內(nèi)容的規(guī)則，以及序言和總綱之中的敘述性、宣示性內(nèi)容，都是憲法內(nèi)容的組成部分，都屬于憲法規(guī)定的范疇，都具有最高的法律效力，一切立法活動都必須符合這些規(guī)定，不能違背這些規(guī)定。立法應當符合憲法的原則是指，憲法原則是憲法內(nèi)容的“神經(jīng)中樞”，對于憲法的規(guī)定具有指導和決定性意義，我國憲法包含黨的領(lǐng)導原則、人民主權(quán)原則、民主集中制原則、社會主義法治原則、尊重和保障人權(quán)原則、權(quán)力制約和監(jiān)督等原則。立法活動和立法內(nèi)容要在憲法原則確定的基本立場、重大方向和價值導向上不能偏離，創(chuàng)制具體法律制度的原則和規(guī)則時，要符合憲法的原則性規(guī)定。立法應當符合憲法的精神是指，立法除了必須符合憲法明文規(guī)定、原則要求以外，對于蘊含憲法之中的價值觀念、思維方式等精神性內(nèi)容，也應當遵循和恪守。憲法精神是時代精神的規(guī)范表達，〔56〕參見張翔、梁芷澄：《“憲法精神”的歷史解讀》，載《中國政法大學學報》2022 年第6 期?，F(xiàn)實生活中，任何憲法文本背后，都是以觀念形式存在著一定的世界觀、價值觀、歷史觀、國家觀、民族觀、法律觀等，它們蘊含于憲法的序言和規(guī)定當中，是憲法規(guī)定和原則的“靈魂”。我國憲法蘊含著中華民族共同體、團結(jié)統(tǒng)一、改革開放、實事求是、與時俱進、人類命運共同體等精神內(nèi)涵，立法應當符合憲法的精神，就是要求立法能夠體現(xiàn)憲法蘊含的價值導向和文化傳統(tǒng)。其五，任何立法都不得與憲法相沖突、相抵觸。憲法是體現(xiàn)法治統(tǒng)一、尊嚴和權(quán)威的最高載體，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸，一切違反違背憲法規(guī)定、原則和精神的法律法規(guī)內(nèi)容，都是沒有法律效力的，必須予以糾正。

上述五個方面，從主體與客體相對應、目的與方法相統(tǒng)一、宏觀和微觀相結(jié)合、積極方面和消極方面相關(guān)聯(lián)的角度，概括總結(jié)了依憲立法原則的基本內(nèi)涵，是我們貫徹依憲立法原則的基礎。

（二）依憲立法原則成為立法的首要原則

2023 年修改后的《立法法》從第三條到第九條，全面規(guī)定和完善了立法的原則體系，構(gòu)成了新時代推進高質(zhì)量立法的基本遵循。

在《立法法》中，依憲立法原則和其他原則，雖然共同構(gòu)成了新時代立法的原則體系，但是它們之間并不是平等的并列關(guān)系，依憲立法原則的內(nèi)容更為重要，效力位階更高，在立法原則體系中居于首要地位。從立法原則的內(nèi)容和功能來說，依憲立法原則具有決定立法正確方向的功能，是憲法至上的法治原則的重要體現(xiàn)和保證；從目的與方法的關(guān)系角度來看，“依法立法”“民主立法”“科學立法”“價值觀引導立法”等立法原則是提高立法質(zhì)量和效率的基本方法和途徑，而依憲立法原則是高質(zhì)量立法的前提和基礎，是貫徹其他立法原則實現(xiàn)的重要目標，也是決定一個規(guī)范性法律文件是否是“良法”的重要標準。

堅持依法立法，最根本的是堅持依憲立法。需要注意的是，這里“依法立法”所依之“法”是廣義的，其中包括憲法和全國人民代表大會制定的基本法律，也包括全國人大常委會制定的基本法律以外的其他法律，還包括可以作為下位法制定依據(jù)的其他上位法?！缎薷臎Q定》 將“立法應當符合憲法的規(guī)定、原則和精神”這一原則要求，與“依照法定的權(quán)限和程序”銜接起來，不僅豐富了依憲立法原則的內(nèi)涵，而且體現(xiàn)了依憲立法在依法立法中的根本要求和首要地位，更有利于在立法環(huán)節(jié)保障憲法權(quán)威。相反，如果憲法權(quán)威在立法環(huán)節(jié)無法得到保障，必然會在執(zhí)法和司法過程中動搖憲法根基。

民主立法原則、科學立法原則、價值觀引導立法原則、立法決策與改革決策相銜接原則，體現(xiàn)了堅持依憲立法原則的具體要求。民主立法是現(xiàn)代社會法律具有正當性的重要依據(jù)，我國憲法是民主制度法律化的基本形式，為保證人民當家做主、發(fā)展全過程人民民主提供了最根本的法治保障。堅持依憲立法原則，不僅要求立法活動應當符合憲法的規(guī)定、原則和精神，而且要求根據(jù)憲法規(guī)定的指導思想和根本任務開展立法，這就必然要求立法應當堅持和發(fā)展全過程人民民主、從實際出發(fā)、倡導和弘揚社會主義核心價值觀、適應改革需要，從而保障和促進社會公平正義，適應經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求，推動社會主義精神文明建設，實現(xiàn)在法治下推進改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一。

（三）依憲立法原則既是思想性原則，也是制度性原則

在我國法學界，研究立法原則問題時，往往有學者把立法指導思想與立法的基本原則有意識地區(qū)別開來，認為立法指導思想是觀念形態(tài)的，原則是制度性的。其實這種區(qū)分的理由并不是很充分。因為，憲法確立的國家指導思想，屬于憲法規(guī)定內(nèi)容的范疇，雖然它的表述體例和語言特征屬于政治理論觀念形態(tài)，但卻具有法律效力，不同于一般意義上的思想理論?！读⒎ǚā返谌龡l規(guī)定，立法應當堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，推進中國特色社會主義法治體系建設，保障在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家?！读⒎ǚā返谒臈l規(guī)定，立法應當堅持以經(jīng)濟建設為中心，堅持改革開放，貫徹新發(fā)展理念，保障以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興。這些內(nèi)容，具有思想性、指導性、規(guī)范性、約束性的意義，是立法工作應當遵循的思想路線、思維方式，不是倡導性的，而是具有指導性和約束性，不能背離、不能違反。因此，依憲立法原則既是思想性原則，也是制度性原則。在我國的憲法制度中，憲法的規(guī)定包含思想性內(nèi)容，比如憲法序言之中的歷史性敘述、政治性宣示，但更多的是制度性內(nèi)容。憲法的原則和精神，也包括思想性內(nèi)容和制度性內(nèi)容。憲法的所有內(nèi)容，都屬于依憲立法原則所要求的立法的根據(jù)和依據(jù)，其中的憲法原則，或者具有思想性原則的屬性，或者具有制度性原則的屬性，或者兩者兼而有之。作為立法的首要原則，依憲立法原則本身包含著立法必須符合憲法的思想性原則和制度性原則的完整要求。

六、結(jié) 論

《修改決定》第十八條規(guī)定：“法律簽署公布后，法律文本以及法律草案的說明、審議結(jié)果報告等，應當及時在全國人民代表大會常務委員會公報和中國人大網(wǎng)以及在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊載?！边@為全面了解立法背景、立法原義等提供了重要依據(jù)。為了準確理解我國立法法對于立法原則的規(guī)定，我們不妨把《立法法》制定和修改時的草案說明進行對比分析。

2000 年3 月9 日，在九屆全國人大三次會議上，顧昂然同志所做的《關(guān)于〈中華人民共和國立法法（草案）〉的說明》指出，立法法草案明確規(guī)定了立法活動應當遵循的基本原則有五個：遵循憲法的基本原則；維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴；立法應當體現(xiàn)人民的意志，維護人民的利益；堅持從實際出發(fā)的指導思想；立法應當依照法定的權(quán)限和程序進行?！?7〕喬曉陽：《中華人民共和國立法法講話》，中國民主法制出版社2000 年版，第336 頁。其可以簡化為依憲立法、法制統(tǒng)一、民主立法、科學立法、依法立法等五個原則。2015 年修改《立法法》時，完善了民主立法、科學立法原則。2023 年3 月5 日，在十四屆全國人大一次會議上，王晨副委員長所做的《關(guān)于〈中華人民共和國立法法（修正草案）〉的說明》指出，根據(jù)新形勢新要求，對立法的指導思想和原則進行充實完善，包括完善依憲立法、依法立法的原則，完善民主立法原則，貫徹黨中央關(guān)于社會主義核心價值觀融入法治建設的部署要求，明確立法決策與改革決策相銜接相統(tǒng)一的原則要求。〔58〕參見王晨：《關(guān)于〈中華人民共和國立法法（修正草案）〉的說明——2023 年3 月5 日在第十四屆全國人民代表大會第一次會議上》，http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202303/8ba9248350cd4407999df275c53d5b9b.shtml，2023 年5 月30 日訪問。

深入分析立法法制定的時代背景，結(jié)合2015 年和2023 年兩次修改《立法法》的內(nèi)容，可以看出，從一定意義上講，依憲立法原則的確立和完善過程，是適應經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設需要，伴隨著從依法治國到全面依法治國的發(fā)展過程，探索一個更為全面的立法原則即“法治立法原則”的過程。2000 年《立法法》提出遵循憲法的基本原則、維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴、依照法定權(quán)限和程序，體現(xiàn)了改革開放新時期實行依法治國對于立法工作堅持法治原則的要求。2023 年《立法法》增加了推進中國特色社會主義法治體系建設，保障在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，立法應當符合憲法的規(guī)定、原則和精神等內(nèi)容，完善了依照法定的權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威等內(nèi)容，是對于新時代高質(zhì)量立法堅持法治原則的內(nèi)容的拓展。隨著依憲立法、依法立法原則的進一步完善，隨著立法基本原則體系的進一步健全，法治立法原則必將在建設良法善治的法治中國進程中發(fā)揮更大的作用。