郭藝輝
(中核核電運行管理有限公司,浙江 海鹽 314303)
在濱海核電籌備期間,用海申請工作時間跨度大、專業(yè)廣、專題多,項目融合了技術(shù)管理、政策解讀、政府協(xié)調(diào)溝通等方面,是前期工作中最為復(fù)雜冗長的事務(wù),需重點關(guān)注。依據(jù)國家《海域使用管理法》規(guī)定,在國內(nèi)水、領(lǐng)海持續(xù)使用特定海域3個月以上的排他性用?;顒佣紝儆诤Q笫褂茫瑢Υ诵枰岢龊S蚴褂谜撟C。按照項目的用海方式、規(guī)模和所在海域特征,海域使用論證等級劃分為三級。其中一級、二級論證應(yīng)編制海域使用論證報告書,三級使用論證報告表。海域使用論證報告涵蓋用海必要性、合理性分析、資源環(huán)境影響分析、利益相關(guān)者界定及協(xié)調(diào)、國土空間規(guī)劃符合性分析、生態(tài)用海對策措施等多個方面。它通過科學(xué)調(diào)查、調(diào)研、計算、分析和預(yù)測,提供項目用海的科學(xué)性、合理性評估結(jié)論,給予行政審批決策依據(jù)和技術(shù)支撐[1]。隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略對于生態(tài)資源節(jié)約,生態(tài)環(huán)境保護高度重視,2017年以來,海域使用論證報告為強化生態(tài)用海的理念,要求以整體、協(xié)調(diào)、優(yōu)化和循環(huán)的思路,開展海域資源的合理開發(fā)與可持續(xù)利用,維持海洋生態(tài)平衡,落實海洋生態(tài)文明建設(shè)方案。同樣地,報告評審也日趨嚴格,受評審專家對政策解讀影響大,多有鮮明的個人觀點,評審難度加劇。
海域使用論證報告作為用海論證中的核心工作,編寫時需嚴格按照自然資源部海域使用論證相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標準和規(guī)范開展,論證單位在詳細了解和勘查項目所在區(qū)域海洋資源生態(tài)、開發(fā)利用現(xiàn)狀和權(quán)屬狀況的基礎(chǔ)上,依據(jù)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約原則,科學(xué)客觀地分析論證項目用海的必要性、選址與規(guī)模的合理性、對海洋資源和生態(tài)的影響范圍與程度、規(guī)劃符合性和利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)性等,提出項目生態(tài)用海對策,并給出明確的用海論證結(jié)論[4]。其工作開展依據(jù)主要是《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》。
2017 年以來,海洋資源從開發(fā)利用轉(zhuǎn)為生態(tài)用海導(dǎo)向,國家頒布了一系列生態(tài)用海、節(jié)約用海的法規(guī)要求對用海項目的管控。其中包括《海岸線保護與利用管理辦法》《建設(shè)項目用海面積控制指標(試行)》《圍填海管控辦法》《圍填海工程生態(tài)建設(shè)技術(shù)指南(試行)》等,通過海域利用率、岸線利用率、海洋生態(tài)空間面積占比、投資強度、容積率、行政辦公與生活服務(wù)設(shè)施面積占比、開發(fā)退讓距離及圍填海成陸比例等多個量化控制指標,從嚴控制建設(shè)項目填海規(guī)模和占用岸線長度,促進海域海岸線資源節(jié)約集約和高效利用[3]。相應(yīng)地,《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》也對應(yīng)修訂,增加了生態(tài)用海論證,生態(tài)建設(shè)方案的專章要求海域使用論證過程中應(yīng)充分考慮項目用海的生態(tài)影響,明確項目的生態(tài)建設(shè)內(nèi)容和空間布局方案,并分析論證項目生態(tài)建設(shè)方案的合理性與可行性。2023年3月17日,自然資源部發(fā)布公告新版的(GB/T 42361—2023)《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》正式發(fā)布,將于2023年7月1日起實施。新版導(dǎo)則中,明確核電的溫排水用海為一級論證,并增加海水淡化濃鹽水排放用海作為評判依據(jù)。對資源生態(tài)影響分析變化方面,要求一級論證應(yīng)在生態(tài)評估的基礎(chǔ)上,開展資源生態(tài)影響分析。重點在用海合理性分析中,主要對平面布置合理性、填海平面設(shè)計合理性、用海方式合理性、占用岸線合理性、用海面積合理性及用海面積測算等要求深入全面評估。另外原有“項目用海與海洋功能區(qū)劃及相關(guān)規(guī)劃的符合性分析”章節(jié)根據(jù)政策變化更改為“國土空間規(guī)劃符合性分析”,“海域使用對策措施”章節(jié)更改為“生態(tài)用海對策措施”。
在評審中,專家通常重點關(guān)注以下幾點:項目用海面積的合理性是否堅持節(jié)約集約原則,滿足項目基本功能用海需求的同時,最大程度地控制用海規(guī)模;是否堅持生態(tài)優(yōu)先原則,重點評審項目用海是否深入開展生態(tài)影響分析并準確界定項目實施導(dǎo)致的生態(tài)問題;項目用海涉及占用岸線的,要重點評審占用岸線的必要性和合理性;堅持自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔原則,重點評審項目用海提出的生態(tài)用海對策及生態(tài)保護修復(fù)措施是否具有針對性和可操作性。
濱海核電廠相對其他用海項目,其廠房設(shè)施多,造成占地面積大;熱電轉(zhuǎn)化總體效率相較火電低,循環(huán)冷卻水量卻是火電的1.2~1.5倍,運行過程中超過60%的熱量將隨冷卻水排入海洋,勢必造成更大的溫排水面積和溫升影響[5]。這些都與集約節(jié)約原則相矛盾,因此,用海面積的合理性分析會是其中的重點,在控制面積利用率合規(guī)的情況下,充分論述面積使用已經(jīng)是合理化的最小值。對于勢必占用的岸灘、海岸線,要求有合理可行的修復(fù)方案,滿足生態(tài)評估的要求。
一方面,金電項目在申請時,恰逢國務(wù)院機構(gòu)改革融合、國土空間規(guī)劃體系建設(shè)期,雖然頂層設(shè)計已頒布綱領(lǐng)性法規(guī),但缺乏技術(shù)性規(guī)章制度,地方執(zhí)行中也在部門職能調(diào)整過渡。另一方面,海域使用論證報告編制中,各個支持專題在協(xié)同上也經(jīng)歷各種反復(fù),回溯其過程,總結(jié)了部分實踐經(jīng)驗。
海域使用論證報告是一個龐大的工程,需要大量基礎(chǔ)調(diào)查報告和專題研究的支撐。涉及專業(yè)龐雜,以及不同的管理部門需要統(tǒng)一協(xié)調(diào),部分互為輸入,需要持續(xù)優(yōu)化使得申請面積獲得合理性與經(jīng)濟性的平衡。因此,專題分解后,各個小組成員要具備優(yōu)良的協(xié)調(diào)溝通能力,及時準確地傳達相互之間的需求。
作為預(yù)備工作小組成員首先要進行專項法律學(xué)習(xí)。專項培訓(xùn)國家關(guān)于用海相關(guān)的法律法規(guī),主要是《海域使用管理法》《海洋環(huán)境保護法》《漁業(yè)法》等;具體到用海申請方面,需要精讀《海域使用論證報告書編寫大綱》《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》《海域使用權(quán)管理規(guī)定》《報國務(wù)院批準的項目用海審批辦法》等行政部門的管理要求,充分了解海域使用論證標準范本,具備初步的印象,確保組內(nèi)成員溝通時處于同一認知平臺,也有利于和承包商的業(yè)務(wù)交流。另外,海洋管理不單是資源規(guī)劃要求,也有生態(tài)環(huán)保要求,因此學(xué)習(xí)涉海環(huán)保類法規(guī)也有必要。除法規(guī)學(xué)習(xí)之外,還需要針對核電廠建設(shè)的規(guī)范標準進行學(xué)習(xí)。用海論證工作中,前期核心問題之一即是合理性說明,即廠區(qū)總平面圖布置的合理性分析。論述電廠設(shè)施占用面積的必要性與合理性,直接關(guān)系海工工程設(shè)計與用海需求,應(yīng)充分依托《核電廠總平面及運輸設(shè)計規(guī)范》《產(chǎn)業(yè)用海面積控制指標》等法律法規(guī)要求,鑒于“華龍一號”的創(chuàng)新性特點,國標要求相對滯后,部分并不適用,可結(jié)合中核集團內(nèi)部控制文件《廠前區(qū)建設(shè)規(guī)模指導(dǎo)意見》等,爭取廠房布置合理化的法理依據(jù)。
小組成員的核心角色要成為各個專題之間的節(jié)點樞紐。由于能力與時間的限制,成員之間要確保緊密溝通,就當前用海形式中環(huán)保、數(shù)模、漁業(yè)損失、生態(tài)建設(shè)等多方面的進展與協(xié)調(diào)進行溝通,確認工作方向與實際需求之間的偏差,以完成海域使用論證報告需求為唯一導(dǎo)向,協(xié)調(diào)規(guī)范與進度要求,兼顧各個專業(yè)自身專業(yè)性與評審的要求。
申請使用面積是否合理、是否還有更優(yōu)解,在論證工作中常采用比選方案的形式呈現(xiàn)。由于比選方案往往意味著必將舍棄的對象,或者存在明顯的經(jīng)濟性缺陷,造成工程公司設(shè)計部門或論證報告編制單位均淡化處理,使得其模型較為粗糙,缺乏細節(jié)數(shù)據(jù)的支撐,但是在評審專家看來,這卻是論證占用海域合理性和必要性的重要環(huán)節(jié),尤其是在是否可以節(jié)約用海的重要論證方向,因此往往會提出較多的細節(jié)論證要求,而工程公司總體設(shè)計或海工工程專項設(shè)計單位從心理上并不會對一個注定陪襯的方案花費過多的精力,造成論證報告編制單位難以獲得足夠的設(shè)計基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持,與設(shè)計部門陷入拉鋸中,而使得此部分編制工作成為論述薄弱環(huán)節(jié),海洋評審中專家往往抓住此弱項點評。因此,編制過程中,小組人員需要及時組織協(xié)調(diào)各參與方,認真領(lǐng)會論證報告編制單位的訴求,細分拆解任務(wù)工作并分派各個承包商,嚴格限定編制完成時限與質(zhì)量,完成此短板的補齊工作。
由于論證工作復(fù)雜,各個專題文件并不是一蹴而就,而是動態(tài)發(fā)展的,相互引用數(shù)據(jù)并優(yōu)化升版是常態(tài),因此各個專題報告如何確保當前的引用信息是最新的數(shù)據(jù),并將其反饋至相關(guān)專題是亟待解決的問題。在金電一期項目的編制中,就多次發(fā)生專題引用數(shù)據(jù)不準確的情況,由于本項目的保密要求,過程中未能實施云存儲與聯(lián)合辦公,采取會議與公文系統(tǒng)的方式傳輸,一方面會議過多占用了編制修訂時間,造成進一步加班;另一方面,在總承包與分包體制下,多層流轉(zhuǎn)造成溝通效率下降與溝通環(huán)節(jié)滯后,形成隱性的時間浪費與精力內(nèi)耗。有鑒于此,建議在后續(xù)工作中引入共同辦公的云盤節(jié)點,明確相關(guān)的引用規(guī)則與文件命名規(guī)則,并采取適當途徑及時公告,形成規(guī)范明確的文檔引用機制,確保數(shù)據(jù)引用的實時性。當然如何進一步提高文件交流傳輸?shù)男剩P者在此也僅提出一種設(shè)想,是否可行還要考慮項目其他制約因素綜合考量。
數(shù)模專題計算是海洋資源、環(huán)境、生態(tài)和風(fēng)險評估的重要內(nèi)容,論證導(dǎo)則、環(huán)評導(dǎo)則中對于數(shù)模計算中的前期準備、計算過程、結(jié)果分析等只是指導(dǎo)性、推薦性的要求,用海數(shù)模計算中通用的計算模式、計算過程以及結(jié)果分析沒有相關(guān)統(tǒng)一的衡量標準,難以標準化。電廠涉海工程初步設(shè)計后,用海中溫排水、流出物的二維、三維數(shù)模工作將是重點工作,雙方互為輸入持續(xù)迭代優(yōu)化,它不僅是后續(xù)許多專題的論證基礎(chǔ),也是電廠建造籌劃中與屬地利益協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),與建設(shè)的經(jīng)濟性直接相關(guān)。由于其在計算軟件選擇、模型構(gòu)建、參數(shù)設(shè)置中也具有相對的主觀性,因此要高度重視,反復(fù)調(diào)試,力求結(jié)果統(tǒng)一,合理有說服力,且具有相對較好的經(jīng)濟性。最終海域占用面積是二維、三維模擬結(jié)果的合集,因此,兩個模擬結(jié)果的重要特征獨立且統(tǒng)一才是最優(yōu)解。金電項目的該工作籌劃中分別委托給兩家承包商完成,雙方在計算過程中各個環(huán)節(jié)的差異,導(dǎo)致后續(xù)的不同解讀,優(yōu)化調(diào)整花費了較大精力,這應(yīng)該是后續(xù)擴建工作中盡量避免的。
用海申請工作專業(yè)性強,申請流程長,本項目在編制過程中采取了預(yù)審會的形式,在具備初步成果前提下,開展模擬評審工作,邀請業(yè)界權(quán)威專家主持,及早暴露弱項,以便后續(xù)的增補,避免出現(xiàn)顛覆性的論述。但是組織過程中也發(fā)現(xiàn),由于受海洋專家強勢話語權(quán)的影響,評審要求存在個人解讀的風(fēng)險。譬如,在前期海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則的學(xué)習(xí)中,小組成員討論識別了圍填海生態(tài)評估工作,根據(jù)國務(wù)院法規(guī)要求僅限于歷史圍填海項目,并非本項目工作范圍內(nèi),但在預(yù)審會中,與會專家提出需要增加生態(tài)評估的專題的必要性,經(jīng)多方溝通后,本項目及時追加了該項生態(tài)評估專題,從新版的技術(shù)規(guī)范看,這也是符合生態(tài)用海原則的。
利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)方案是后期工作的核心之一,也是專家評審以及政府審批中的重點考量因素,畢竟這些直接關(guān)系屬地的民情民意與政商關(guān)系,也是體現(xiàn)論證報告書編制工作人員對于整個項目的認知和協(xié)調(diào)能力。
協(xié)調(diào)方案的基礎(chǔ)是首先摸清項目用海區(qū)及論證范圍內(nèi)海域開發(fā)利用現(xiàn)狀情況,且繪制開發(fā)利用現(xiàn)狀圖;然后根據(jù)數(shù)值模擬計算結(jié)果來分析影響結(jié)果,分析懸浮物或者污染物擴散范圍,確定污染物擴散中對海域有影響的邊線;把污染物擴散影響的邊線與開發(fā)利用現(xiàn)狀圖進行疊置,確定影響到的用?;顒樱蛔詈笠罁?jù)了解確定的用?;顒与`屬單位,界定出利益相關(guān)者和需要協(xié)調(diào)的涉海部門[2]。方案的基礎(chǔ)在于數(shù)模工作的合理有效,同時涉海面積內(nèi)調(diào)查數(shù)據(jù)與產(chǎn)證信息詳細準確。為此,要密切聯(lián)系溝通屬地的自然資源部門、漁業(yè)生產(chǎn)部門等政府部門,部分集體所有的小產(chǎn)權(quán)項目,迂回側(cè)面獲取數(shù)據(jù),力求全面準確。至于相關(guān)權(quán)證轉(zhuǎn)讓、補償?shù)裙ぷ鳎诤S蚴褂谜撟C階段是難以獲取明確詳細的協(xié)調(diào)方案的,這需要一個長期且艱巨的協(xié)調(diào)過程。另一方面,由于利益相關(guān)主體各方地位的不平等,產(chǎn)生矛盾也是不可避免的。業(yè)主方應(yīng)做到盡量避免與海域承租方直接接觸,必要的交流中不涉及經(jīng)濟性承諾,統(tǒng)一轉(zhuǎn)由屬地政府部門根據(jù)政策法規(guī),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決用地用海的補償或安置工作。由于在申請用海報告中需提交利益相關(guān)者協(xié)議或解決方案,應(yīng)及早協(xié)商地方政府獲取書面承諾作為支持。同樣地,在海岸線占補平衡中也遵循上述原則要求操作。
海域使用論證報告作為一項長周期、多學(xué)科,多部門聯(lián)合作業(yè)的總體項目,業(yè)主在組織中要全面協(xié)調(diào)各方的關(guān)系,了解各個層面的訴求與管控要求。海洋作為海量資源的巨大載體,不單體現(xiàn)在自然資源方面,還有農(nóng)業(yè)漁業(yè),生態(tài)環(huán)保,交通航線,以至周邊海域的軍事安全等。報告編制中不單是依據(jù)學(xué)術(shù)結(jié)論,同時要積極了解相關(guān)管理部門的具體要求,修訂融入報告中。審視用海申請工作,從人員配置到專題組織直至編寫匯總,不論縱向的編審匯報工作,還是橫向的各級溝通協(xié)調(diào)事宜,尚有較大的優(yōu)化空間,本文就項目中較為突出幾項進行了說明,以供參考,相信對于后續(xù)的項目管控進度與質(zhì)量不無裨益。