邢會穎

（海河水利委員會河湖建安中心，天津 300170）

黨的十八大以來，習近平總書記站在實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，以馬克思主義政治家、思想家、戰(zhàn)略家的深邃洞察力、敏銳判斷力、理論創(chuàng)造力，親自擘畫、親自部署、親自推動治水事業(yè)，就治水發(fā)表了一系列重要講話，做出了一系列重要指示批示，提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，系統(tǒng)回答了新時代為什么做好治水工作、做好什么樣的治水工作、怎樣做好治水工作等一系列重大理論和實踐問題。習近平總書記關于治水的重要論述，以“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路為核心，形成了科學嚴謹、邏輯嚴密、系統(tǒng)完備的理論體系，明確了新時代治水工作的根本保證、重大原則、治水思路、目標任務、政策舉措，為新時代治水指明了前進方向、提供了根本遵循[1]。

2019 年9 月18 日，習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上發(fā)表了重要講話，強調要堅持“上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃，共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理”“要完善流域管理體系，完善跨區(qū)域管理協(xié)調機制，完善河長制湖長制組織體系，加強流域內水生態(tài)環(huán)境保護修復聯(lián)合防治、聯(lián)合執(zhí)法”[2]。習近平總書記在《論把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局》一書中還強調“治理好水污染、保護好水環(huán)境，就需要全面統(tǒng)籌左右岸、上下游、陸上水上、地表地下、河流海洋、水生態(tài)水資源、污染防治與生態(tài)保護，達到系統(tǒng)治理的最佳效果”[3]。這些論述都深刻表明強化流域治理管理的重要性和必要性。流域作為降水自然形成的以分水嶺為邊界、以江河湖泊為紐帶的自然空間單位，在落實“三新一高”要求、推進水的科學管理方面具有獨特優(yōu)勢。

為進一步強化流域治理管理，大力提升流域治理管理能力和水平，推動新階段水利高質量發(fā)展，水利部黨組提出強化流域治理管理是對表對標習近平總書記重要講話指示批示的政治要求，是遵循自然規(guī)律的客觀要求，是堅持系統(tǒng)觀念的必然要求，是涉水法律法規(guī)的法定要求，是總結歷史經驗教訓的迫切要求，并印發(fā)了《水利部關于強化流域治理管理的指導意見》，提出“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調度、統(tǒng)一管理”的具體要求，從7個方面25個維度進一步向流域管理機構授權賦能提出指導意見[4]。在工作層面上，推動水利監(jiān)督頂層設計更加完善、計劃管理更加有效、監(jiān)督檢查更加規(guī)范，并從綜合監(jiān)督、專項監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督、日常監(jiān)督4 個層次開展監(jiān)督檢查，實現(xiàn)對行業(yè)監(jiān)督的全覆蓋，支撐起水利發(fā)展的防護網。水利監(jiān)督覆蓋面廣、任務多，本文以水利工程小型水庫的運行管理監(jiān)督為例進行闡述。

1 小型水庫工程現(xiàn)狀及其運行管理存在的問題

從近年來開展監(jiān)督檢查掌握的情況看，我國水利工程“重建設、輕管理，重使用、輕維護，重眼前、輕長遠”的問題仍然比較突出。所謂“重建輕管”是指水利建設與管理中重視水利工程建設而輕視建后運行管理，主要體現(xiàn)在產權明晰、責任明確的工程管理體制未建立；穩(wěn)定可靠的運行維護經費沒有保證等，其中小型水庫方面問題尤為突出。

1.1 小型水庫工程現(xiàn)狀

小型水庫指的是庫容在10萬～1 000萬m3之間的水庫，具有4 個特點：①數(shù)量多。目前，全國現(xiàn)有水庫9.8 萬座，大中型水庫4 700 多座，小型水庫9.4萬座，占水庫總數(shù)的96%。②建設標準偏低。無規(guī)劃土地許可證，無規(guī)劃建設許可證，無建筑施工許可證，邊勘測、邊設計、邊施工工程多。③工程質量差。大多工程建于20 世紀50—70 年代，70%以上壩高10～30 m，主要由當?shù)剞r民投工投勞修建。④管理設施不完善、管理條件差、管理水平低、老化失修嚴重，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，絕大多數(shù)無專門管理機構和專職管理人員。

水庫管理出現(xiàn)問題，除了日常運行管理的普遍問題，最嚴重的后果就是發(fā)生潰壩。根據(jù)統(tǒng)計，從1954 年至今，全國共有3 541 座水庫潰壩，其中小型水庫3 410 座，占96.3%，很多造成人員經濟雙重損失的嚴重后果。2010 年以來，先后有36 座水庫潰壩，其中小型水庫有34 座。例如，2021 年內蒙古自治區(qū)新發(fā)水庫、永安水庫因為暴雨相繼出現(xiàn)決口、垮壩，造成4.7萬余人和5.87萬hm2農田受災。

1.2 小型水庫工程運行管理中存在的問題

黨中央對小型水庫的安全高度重視，水利部積極落實黨中央要求，安排流域管理機構開展小型水庫監(jiān)督檢查。2018 年檢查4 500 座，2019 年檢查6 083 座，2020 年檢查6 526 座，3 a 合計檢查17 109座，占小型水庫總數(shù)量18.5%。2020年，水利部又下文要求各省、自治區(qū)、直轄市也要編制組織方案，對本轄區(qū)范圍內小型水庫進行全覆蓋監(jiān)督檢查。

通過實地檢查，發(fā)現(xiàn)小型水庫存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：①缺乏管護主體；②缺少運行管理經費；③沒有落實“三個責任人”；④沒有落實“三個重點環(huán)節(jié)”；⑤日常巡察維護不到位；⑥運行管理不到位。在2018 年開展的監(jiān)督檢查中，檢查工作共列舉出可能存在的問題清單共105 條，有的小型水庫就存在20 余條問題[5]。針對這些問題，水利部通過連續(xù)2 a大規(guī)模的監(jiān)督檢查和督導問責，使各地對小型水庫安全重要性認識有所增強，管理情況逐步好轉。對比2019和2020年，平均單座水庫發(fā)現(xiàn)問題由3.6 個降到2.9 個，防汛“三個責任人”不落實問題由0.4%降到0.1%，經費無穩(wěn)定來源問題由25.5%降到9.2%，不能測報水雨情問題由33.3% 降到5.9%，調度運用方案未編制問題由10.1% 降到2.4%。特別是2021年以來，推進實施31 013座小型水庫雨水情測報設施、23 217 座大壩安全監(jiān)測設施建設，全面推行責任制，落實安全度汛措施，排查治理工程安全隱患等，實現(xiàn)了2022 年全年小型水庫無垮壩。這些充分說明了監(jiān)督檢查有力推動了地方整改落實小型水庫運行管理存在的問題。

1.3 對包括小型水庫在內各類水庫工程強化管護的措施

針對水庫方面存在的問題，近年來，國家發(fā)展改革委、財政部已先后安排中央資金1 553 億元，對包括6.9萬座小型水庫在內的共9.7萬座大中小型水庫進行了除險加固，工程安全狀況不斷改善。但是，由于各種原因，我國水庫安全運行的風險依然比較突出：①尚有3.1萬多座水庫沒有在規(guī)定期限開展安全鑒定；②部分水庫受超標準洪水、強烈地震等自然災害影響，導致工程不同程度損毀；③受財力所限，已經開展的部分水庫除險加固標準較低；④部分水庫管護力量薄弱，日常維修養(yǎng)護不到位，積病成險。

2021 年3 月24 日，國務院辦公廳印發(fā)了《關于切實加強水庫除險加固和運行管護工作的通知》（國辦發(fā)〔2021〕8 號），明確要求2022 年底前，要有序完成2020 年已到安全鑒定期限水庫的安全鑒定任務；對病險程度較高的水庫，抓緊實施除險加固；探索實行小型水庫專業(yè)化管護模式；2025 年底前，要全部完成2020 年前已鑒定病險水庫和2020 年已到安全鑒定期限、經鑒定后新增病險水庫的除險加固任務。相應地，水利監(jiān)督檢查重點應根據(jù)國家資金撥付的重點進行調整，增加小型水庫除險加固檢查、工程監(jiān)測設施檢查等。

2 提升小型水庫治理管理能力的有效措施

2.1 切實落實管理的主體責任

各級黨委、政府應在思想上高度重視，切實落實小型水庫防汛和管護的主導責任。黨政領導要研究部署各類水庫，特別是日常管理問題多的小型水庫的管理運行工作，明確水行政主管部門、鄉(xiāng)、村三級責任主體，落實“三個責任人”“三個重點環(huán)節(jié)”，制定健全各類預案、制度；同時，各水庫行政責任人積極調度安排，對小型水庫進行全面摸底，力保小型水庫運行管理工作有序進行。

2.2 進一步深化小型水庫工程管理體制改革

小型水庫管得不好，一個重要原因就是體制機制上還存在問題。為此，要進一步深化水利工程管理體制改革工作，逐步形成以縣一級水行政主管部門牽頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調、各村配合的合作機制，明確分工與責任，上下聯(lián)動，形成合力，逐步實現(xiàn)“建、管、用相協(xié)調”“權、責、利相統(tǒng)一”。2019 年，水利部就在全國范圍內啟動了深化小型水庫管理體制改革樣板縣的創(chuàng)建工作，旨在為改革提供新的標桿。2020 年，通過現(xiàn)場評估，47 個縣因為改革成效顯著，被評選為第一批樣板縣。

從全國情況看，樣板縣管護模式主要有3 種類型：第一種是區(qū)域集中管護。以縣域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為片區(qū)，整合已有的事業(yè)單位或國有企業(yè)組建小型水庫管理機構，對片區(qū)內的小型水庫實行統(tǒng)一管護。首先，明確各類小型水利工程管理權、產權歸屬，將小型水庫全部統(tǒng)一納入縣水務局管理，明確所有權及管理權，由政府出臺文件，統(tǒng)一登記頒發(fā)產權證書和使用權證書。其次，在明確縣水務局為小型水庫工程管護主體后，成立了小型水庫管理處，增設人員編制2～3 名，履行具體管理職責，并由縣財政統(tǒng)一撥付運行管理經費，使小型水庫真正建立統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運行工作模式，日常工作統(tǒng)一做好水庫巡查記錄，確保管護工作中遇到的各類問題得到有效解決，徹底改變過去小型水庫無人看管、停放水無人問津、水庫周圍雜草垃圾無人清理、防汛期無人檢查的狀態(tài)。通過監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)，這種模式管理的小型水庫問題確實比較少，而且比較規(guī)范，36%的樣板縣實行這種模式。第二種方式是政府購買服務，引導社會力量參與小型水庫管理。由政府直接提供小型水庫管護轉而向社會力量購買管護服務，有54%的樣板縣實行這種模式。第三種方式是“以大帶小”。按照就近原則，將小型水庫的管理維護委托給大中型水利工程管理單位實施，充分利用專業(yè)優(yōu)勢，有10%的樣板縣實行這種模式，檢查結果顯示此種模式管理的小型水庫運行管理也很好。

2.3 建立專項檔案，落實管護資金

任務明才會責任清，要做到一庫一檔，全面摸清每個小型水庫的工程狀況，建立包括注冊登記證書、安全鑒定意見書、管理范圍和保護范圍、除險加固情況、監(jiān)測設施、水庫問題清單和解決對策等在內的專項檔案，為后續(xù)管理奠定基礎。同時，所有小型水庫必須編制操作性強的調度運用方案和安全管理應急預案并進行演練。最后，根據(jù)小型水庫的不同現(xiàn)狀，在爭取中央財政維養(yǎng)資金的基礎上，每座小型水庫均應有固定資金列入縣級財政預算，作為小型水庫日常維修養(yǎng)護經費，保證水庫日常運行維修養(yǎng)護有序進行。

2.4 加強運行管理人員培訓

對小型水庫明確具體管理人員后，水利部門應每年不定期對水庫管理人員進行水庫日常巡查和管理、水庫設施操作、水庫大壩觀測和預警設施觀測及資料整編等相關業(yè)務的技術培訓，確保各水庫管理人員及時定期掌握怎么管、管什么等具體內容和管理技巧；同時，嚴格人員聘用，實行上崗培訓和持證上崗制度。水庫管理單位應與管理人員簽訂安全生產責任書，確保水庫管理工作的正常運行。

3 改進小型水庫監(jiān)督檢查工作的幾點建議

當前，水利監(jiān)督檢查工作以問題清單為依據(jù)開展工作，但在實際中，地方差異情況和小型水庫存在的各類現(xiàn)實問題往往難以從問題清單中查詢，檢查組在對某些問題進行分析、判斷時難以把握尺度。隨著監(jiān)督檢查工作的深入開展，需要在清單化檢查的基礎上，更加規(guī)范有效地運用行業(yè)規(guī)范、條例、法律、法規(guī)等，提升監(jiān)管效率、維護監(jiān)督公平，發(fā)揮好監(jiān)督作用，推動小型水庫運行管理各項工作健康有序的開展。

3.1 形成統(tǒng)一的監(jiān)督檢查標準體系

推動監(jiān)督檢查工作就要不斷地在實踐中發(fā)現(xiàn)并解決問題，最終促進管理水平的提高。而要深入查找、全面發(fā)現(xiàn)問題，必須建立科學的監(jiān)督檢查標準體系?？茖W制定水利行業(yè)監(jiān)管各領域的監(jiān)督檢查工作規(guī)范標準和監(jiān)督檢查問題清單是基礎，同時應強化監(jiān)督檢查技術培訓，不斷推動監(jiān)督檢查工作標準化。針對水利部已印發(fā)的《水利工程運行管理監(jiān)督檢查辦法（試行）等5 個監(jiān)督檢查辦法問題清單的通知》和各項目專業(yè)問題清單，流域管理機構職能部門和支撐單位應結合本流域實際進行優(yōu)化，完善問題在制度、規(guī)范、規(guī)章等方面的解義。同時，組織開展監(jiān)督檢查人員技術培訓，確保人人都懂標準，對問題清單有深度的把控，不只檢查出問題，更能提出解決問題的方法和建議，為小型水庫長足發(fā)展助力。

3.2 加強監(jiān)督檢查成果運用

監(jiān)督成果的運用是縱深推進水利監(jiān)督工作、提升監(jiān)督質效的有力途徑。《加強水利行業(yè)監(jiān)督工作的指導意見》明確要求，要強化監(jiān)督成果在問題整改、責任追究、考評體系、政策措施上的運用。5 a 的監(jiān)督檢查雖取得了明顯成效，但仍缺乏對于發(fā)現(xiàn)問題的系統(tǒng)分析和總結提煉，缺乏相應的成果運用到課題研究類項目及實際，用以指導地方水利工程運行管理和提高流域治理管理水平的力度還需提升。因此，還需合理地運行監(jiān)督檢查成果完善政策措施及規(guī)章制度，推進改進行業(yè)管理，提升行業(yè)治理效能，化解防范行業(yè)風險。

3.3 強化數(shù)據(jù)管理分析研判的技術支撐

面對積累的大量問題數(shù)據(jù)，需要依托專業(yè)的技術支撐單位，承擔問題數(shù)據(jù)的管理、整理、分類、分析和研究，保證有關問題的整理統(tǒng)計、分類分析和整改情況的跟蹤監(jiān)督等工作高效開展，拓展研究某區(qū)域、項目上存在的短板和弱項，形成科學的監(jiān)督成果，為決策和政策制定提供較為科學的意見建議，為行業(yè)監(jiān)管效能提升提供強有力的保障。要充分運用云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網、移動互聯(lián)等技術，推動信息技術與包括小型水庫運行管理在內的諸如水資源監(jiān)管、河湖監(jiān)管、水土保持監(jiān)管、水旱災害防御監(jiān)管深度融合，使得重點部位重點區(qū)域相應監(jiān)管能夠實現(xiàn)網絡視頻實時化，縮短問題發(fā)現(xiàn)過程時段，提高監(jiān)管效率。同時，結合需求，整合提升各類信息化應用系統(tǒng)，增強水利信息感知、分析、處理和智慧應用能力，以水利信息化驅動水利現(xiàn)代化。