費海汀

【內容提要】俄羅斯國家的重構策略可以從政治制度與精英體制兩個角度進行考察。精英體制方面，自蘇聯(lián)解體后，俄羅斯的精英規(guī)模大幅縮減，組織化精英體制也日益崩解。俄羅斯國家逐漸陷入官僚來源匱乏的困境。俄羅斯國家主動塑造了俄式“旋轉門”機制，大量從企業(yè)、軍隊、強力部門引進精英填補官僚缺口。這一策略的實質是將管理培訓外置，直接用體制外精英業(yè)已形成的管理經(jīng)驗來代替政府長時間的培養(yǎng)流程。但俄式“旋轉門”策略的大規(guī)模采用改變了政府官僚原本的晉升路徑和職業(yè)軌跡，出現(xiàn)主觀因素超過客觀標準的現(xiàn)象，形成了精英選任與治理能力相脫節(jié)的官僚結構，導致了中層官僚既力不從心、又無人可用的后果。這反映了俄羅斯地方精英體制的基本邏輯：控制、集中，而非治理、放權。從政治制度和精英體制的角度觀察，俄羅斯的國家重構與央地關系陷入了一種內耗困境：旨在強化國家能力的諸多策略最終反而導致了國家能力的削弱。國家越加強控制，成本越提高，效果卻越不顯著。長此以往，可能對俄羅斯的政治現(xiàn)代化進程構成重重障礙。

一、聯(lián)邦主體精英體制的變遷：作為政治精英的“州長”及其履歷

（一）官僚來源難題：規(guī)模縮減和組織化精英體制的崩解

蘇聯(lián)解體同樣也意味著精英體制的徹底改變。精英體制可以分為精英結構、精英網(wǎng)絡和精英流轉方式三部分內容。蘇聯(lián)時期的精英結構是由政黨-國家雙重精英系統(tǒng)組成的一個整體。根據(jù)喬納蒂的總結，兩個系統(tǒng)間通過互聯(lián)線產(chǎn)生聯(lián)系，且由于兩個系統(tǒng)的科層性質不同，政黨精英在突破國家科層之后又會與國家系統(tǒng)內精英產(chǎn)生復雜的依附線關系?；ヂ?lián)線與依附線交織的網(wǎng)絡構成了精英流轉的通路。①“互聯(lián)線”與“依附線”均為瑪麗亞·喬納蒂所提出的互動式政黨-國家模型（IPS,Interactive Party-State）中的概念?！耙栏骄€”（dependency threads）是指科層內部官僚用以提升自身政治利益的路徑和渠道。而“互聯(lián)線”（interlinking threads）則是指政黨科層與國家科層之間聯(lián)通的渠道，政黨借此控制非政黨機構。處于政黨與國家兩個科層之間的官僚可以通過依附線與互聯(lián)線實現(xiàn)身份的轉換，以及職級在兩個科層系統(tǒng)內的靈活提升。簡言之，只要遵循特定的規(guī)則，政黨科層內的官僚就可以借此在國家科層內獲得晉升，反之亦然。這個網(wǎng)絡以任命制（номенклатура）的方式維持精英流向，并由此形成蘇聯(lián)時期的精英流轉方式?？傮w而言，蘇聯(lián)時期的精英根據(jù)任命制制定的規(guī)則和發(fā)出的指令，遵循互聯(lián)線與依附線交織的網(wǎng)絡路徑，在政黨與國家雙重精英系統(tǒng)的各個科層、條塊和領域之間流動。這也正是蘇聯(lián)時期精英體制的主要內容。相對而言，蘇聯(lián)末期的改革更多是對20世紀70 年代精英結構的調整，使原本趨于穩(wěn)定停滯的精英網(wǎng)絡加速流動，讓不同年齡、資歷、系統(tǒng)、層級的干部都有機會調動工作崗位；其實質是期望通過對雙重精英系統(tǒng)的政黨-國家結構進行重組合并，改革精英沿互聯(lián)線與依附線的流動方向和網(wǎng)絡，逐漸取消任命制的精英流轉方式。這一設計旨在使蘇聯(lián)的精英系統(tǒng)更加開放，打通國家與社會間精英流動的渠道阻塞，使國家的精英系統(tǒng)能吸納更多社會精英，產(chǎn)生更強的競爭，也變得更加多元和包容。但是，改革未能估計到精英體制系統(tǒng)性變革帶來的巨大沖擊，以致不僅未能達到既定目標，反而破壞了蘇聯(lián)時期雖存在缺陷但仍能運轉的既有機制。最終，改革未能迅速以一個新的精英體制對既有體制進行替代，反而只能在原本的體制殘余之上重新探索。

最明顯的沖擊在于精英規(guī)模的大幅度縮減。自蘇聯(lián)解體之后，俄羅斯對國家權力機構進行了大規(guī)模裁撤，原先的蘇共-蘇維埃體系被合并為一個行政體系，隨之消失的還包括許多附屬于蘇共或具有半官方性質的系統(tǒng)，如共青團系統(tǒng)及各類協(xié)會系統(tǒng)。這就使俄羅斯國家掌握的精英絕對規(guī)?？s減了半數(shù)甚至更多。大量政治精英離開體制自謀出路，據(jù)拉賓娜的歸納，蘇聯(lián)政治精英的轉型策略就至少包括政治（политический）、經(jīng)濟（экономический）、職業(yè)化（профессиональный）三類。①См.Лапина Н.Ю., Чирикова А.Е.Политическое самоопределение региональных элит// Полития.1999.№3.С.20-30.政治策略是指留在政權機關或通過組建政權黨（партия власти）的方式參與政治；經(jīng)濟策略是指將自己既有的政治資本轉化為經(jīng)濟資本；職業(yè)化策略專指技術官僚，在離開政權機關后轉化為專業(yè)技術、科學研究人員。精英轉型與制度轉型不同，新舊規(guī)范之間不是一種替代關系，而是一個轉變過程。轉變就意味著重合與疊加，大批政治精英帶著曾在體制內受訓所積累的經(jīng)驗和技能，組織化地轉向了市場與社會。這就在削弱俄羅斯國家的同時，使市場和社會主體的力量急劇增強。理想的情況是通過精英的流動，能使原本國家極強而市場和社會極弱的情況得到改善，形成國家-市場-社會大致平衡的格局。但實際的情況卻是，大量流入市場與社會的組織化精英，迅速借助群體優(yōu)勢，不僅對市場與社會的利益表達平臺和體制形成壟斷，也對國家的政策形成了壓力和抵制。對此現(xiàn)象，赫爾曼經(jīng)典的半均衡改革（partial reform equilibrium）理論已有總結：改革初期的受益者并不一定就是改革永久的支持者。他們不一定會成為改革的反對者，卻會借助優(yōu)勢地位引導改革朝著對自身有利的方向發(fā)展，進一步鞏固和加強自己的比較優(yōu)勢。②See J.Hellman, “Winners Take All: The Politics of Partial Reform in Post-communist Transitions”, World Politics, 1998, Vol.50, No.2, pp.203-234.

對蘇聯(lián)時期精英體制更深層次的沖擊，則在于國家組織化精英體制的崩解。前文已經(jīng)提到，一個國家的精英體制并不僅僅是指干部任用這一個行為，而是包括組織化培養(yǎng)、訓練、輸送、考核、任命、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的復雜過程。蘇聯(lián)時期，這一過程是在政黨-國家的雙重系統(tǒng)內循環(huán)往復地進行并完成的。而在蘇聯(lián)解體后，俄羅斯的精英體制不僅從政黨-國家雙重系統(tǒng)向單一行政系統(tǒng)轉變，而且央地之間的行政層級也因聯(lián)邦制改革出現(xiàn)脫節(jié)和斷裂。從橫向上看，蘇聯(lián)時期的政黨及其附屬系統(tǒng)相當特殊，它們不是簡單的國家權力機構，因其不僅對應政府的各條塊和層級的職能部門，同時還覆蓋了市場與社會的各個行業(yè)、群體與領域。例如蘇共的組織不僅設在蘇維埃體系之外，也設在其體系之內，同時也會設在重要的企業(yè)、協(xié)會等各類社會機構之中。這意味著，一個在黨或團系統(tǒng)內的精英，不僅能受到政治意識與行政管理方面的訓練，還可以進入相應的專門業(yè)務機構中接受訓練，并在國家-社會-市場的機構中自由流轉。解體之后，向單一行政系統(tǒng)轉變的俄羅斯精英體制顯然無法再實現(xiàn)這樣的功能。精英的經(jīng)驗、技能與成長路徑都出現(xiàn)大幅簡化。而從縱向上看，蘇聯(lián)時期精英在各行政層級間的流動渠道是比較暢通的，在地方首腦的任職履歷中經(jīng)常能見到城區(qū)、市、州直至加盟共和國和聯(lián)盟中央的調動路徑。但解體之后，俄羅斯聯(lián)邦所進行的聯(lián)邦制與地方自治建設，使精英大致只能在國家-聯(lián)邦主體-市政機構各自不同的圈層內流動。國家難以從市政與聯(lián)邦主體機構逐級向上發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和提拔干部，也很難向下逐級委派、輸送、補充干部，這就使精英的成長路徑更加單一受限。簡而言之，蘇聯(lián)時期，精英在“雙重多層”系統(tǒng)中的流動雖然存在一定的缺陷，如任命制容易產(chǎn)生獨立的權力中心、依附關系和腐敗群體等，但這一機制不僅能使精英成長路徑非常多元，而且能使精英的經(jīng)驗和技能與實踐緊密結合。而在蘇聯(lián)解體后，俄羅斯的精英體制從系統(tǒng)到層級都進行了拆分，這就使俄羅斯國家很快就遭遇了官僚來源的重大難題。

（二）從精英過剩到外來引進：精英結構的變化

制度是一種人為的規(guī)則，可以進行即時的調整與更改。而精英則是一系列經(jīng)驗與技能的集合，不可能無中生有，也不可能迅速消失。所以精英轉型與制度轉型并不一定同步同頻，而是經(jīng)常存在一定的錯位。在俄羅斯的轉型進程中，精英轉型就顯著滯后于制度轉型。制度變革產(chǎn)生的矛盾集中出現(xiàn)在1991—1993 年間，而精英變革帶來的問題則在1993 年憲法危機后才慢慢浮現(xiàn)。蘇聯(lián)解體之初，雖然國家的政治結構發(fā)生了劇烈變革，但作為規(guī)則執(zhí)行者和制度載體的政治精英卻不可能立即進行批量的更換。因為此時即使是眾多年輕的、支持葉利欽的政治精英，所接受的同樣也是蘇聯(lián)時期精英體制的訓練。他們與他們所反對的、當時執(zhí)掌各級政權的傳統(tǒng)精英一樣，并不真正了解在新的制度環(huán)境中應該如何行動。同時，蘇聯(lián)時期由于精英體制的牢固和龐大，國家得以在各個行政層次與業(yè)務領域都培養(yǎng)了大量的干部，具備相關黨務、政務與業(yè)務經(jīng)驗的人才儲備相對充盈豐富。因此，即使精英規(guī)模大幅縮減，仍有眾多蘇聯(lián)時期的政治精英留任，轉入全新的政治體制之中。這也使得組織化精英體制崩解的沖擊并沒有立刻到來。解體之初的問題不是“官僚缺乏”，反而表現(xiàn)為“精英過剩”。如果將蘇共地區(qū)第一書記、蘇維埃主席、蘇維埃執(zhí)委會主席都視為潛在的地方首腦候選人，那么對于解體之后俄羅斯地方政治的需求而言，蘇聯(lián)遺留的人才儲備大約是其2～3 倍之多；如果將聯(lián)邦與地方自治層面的政治精英也計算在內，那么這個數(shù)字只會更大。

一個典型的現(xiàn)象就是政治精英的競爭下沉，即大量在高層次競爭中失敗或無法取勝的精英主動選擇下沉，以其經(jīng)驗、能力和廣泛的全國性聲譽，在次一層級的競爭中占據(jù)絕對優(yōu)勢。這些精英在獲得地方首腦職務之后，既可以選擇積累執(zhí)政經(jīng)驗、加強自身優(yōu)勢，又能選擇借地方利益與聯(lián)邦議價、以爭取更多利益，同時還能在這一職務上等待機遇。因此聯(lián)邦主體首腦就成了許多聯(lián)邦精英的次優(yōu)選擇。例如曾參與1996 年總統(tǒng)大選、后被任命為安全會議秘書的列別德（Александр Лебедь）于1998 年參加了克拉斯諾亞爾斯克邊疆區(qū)的州長選舉并勝選；曾任俄羅斯聯(lián)邦陸軍司令、國防部長的謝苗諾夫（Владимир Семёнов）于1999 年參加了卡拉恰伊-切爾克斯共和國元首選舉并勝選。同樣，曾任蘇共中央委員、政治局委員的斯特羅耶夫（Егор Строев）1996 年參選奧廖爾州州長，勝選后抓住機會成為聯(lián)邦委員會主席；曾任蘇共中央委員的斯塔羅杜布采夫（Василий Стародубцев）1997 年參選圖拉州州長并勝選。

但當蘇聯(lián)時期遺留的精英儲備被逐漸消化，大部分蘇聯(lián)精英都最終完成其市場與社會轉型之后，“精英過?！爆F(xiàn)象就逐漸消失了。隨之而來的就是組織化精英體制崩解帶來的“精英匱乏”。由于精英結構的單一化和精英網(wǎng)絡的重構，俄羅斯國家政治精英的流動方式開始從“培養(yǎng)-選拔”逐漸向“考察-引進”轉變。缺乏精英培養(yǎng)機制和逐級提拔渠道的俄羅斯政府逐漸開始面臨“后繼乏人”的困境。而為了盡快填補人才缺口，俄羅斯政府不得不選擇“外部引進”的選任模式。這里的外部不僅是指系統(tǒng)之外，也是指地域之外。典型現(xiàn)象則是近十年來的政治精英的競爭溢出，即一些重要或發(fā)達地區(qū)的政治精英因為本地競爭太過激烈而主動選擇到其他地區(qū)任職，盡快提升自己的層次與級別以爭取更多機遇。莫斯科市、圣彼得堡市、下諾夫哥羅德州、斯維爾德洛夫斯克州等地都有精英參與其他地區(qū)的競爭。例如伊萬諾沃州州長門尼（Михаил Мень）就曾有過擔任莫斯科州副州長與莫斯科市副市長的經(jīng)歷；現(xiàn)任羅斯托夫州州長戈魯別夫（Василий Голубев）就曾在莫斯科州轄區(qū)、莫斯科州政府任職，后才被提名擔任新職務。但這種情況通常是單向流出，（除政黨渠道外）很少見到外地官僚到重要地區(qū)任職的現(xiàn)象。

當然，除了從外地引進，最主要的渠道是從系統(tǒng)外引進。雖然國家從其他社會機構如市場與社會主體引進人才以補充干部隊伍的情況并不少見，但蘇聯(lián)時期與俄羅斯聯(lián)邦時期的引進模式存在顯著區(qū)別。蘇聯(lián)解體之前，其他領域精英向政治精英的轉換過程是漸進且比較平緩的。一般而言，此類“引進”的精英都呈現(xiàn)出社會/市場機構（國有農(nóng)場、工廠、農(nóng)工綜合體等）-半官方政治機構（共青團、工會、協(xié)會組織等）-官方政治機構（蘇共與蘇維埃及其執(zhí)委會）的發(fā)展路徑。這主要是由于蘇聯(lián)與俄羅斯聯(lián)邦時期社會/市場機構的性質不同。但也應該注意到，蘇聯(lián)時期，即使是國家控制的社會/市場機構，其性質與半官方的政治機構仍是存在明顯區(qū)別的。而蘇聯(lián)解體之后，其他領域精英向政治精英的轉換過程就顯得更加突然和迅速。除了一些企業(yè)主能通過議會競選迅速進入政治機構外，政府也會直接從軍隊、強力部門、企業(yè)、社會組織等非政治機構直接引進精英。換言之，一個具備管理經(jīng)驗但并不一定具備政治經(jīng)驗的社會/市場或者軍隊、強力部門精英，常常會在沒有任何過渡階段的情況下直接轉換為政治精英。實際上，這并不代表俄羅斯國家對市場和社會更加開放，也不意味著其政治競爭的程度提高了，因為政府對人才的引進并沒有公開和確定的渠道，也并不存在可以通過競爭成為政治精英的一定之規(guī)。這樣的“引進”，不僅具有很強的個人性與偶然性，同時人才引進的來源機構也非常單一：軍隊、強力部門和企業(yè)幾乎已經(jīng)成為政府定向引進人才的機構（政府并不會面向社會廣泛招聘人才）。

（三）“旋轉門”困境：精英結構的缺陷與問題

“定向引進”并非俄羅斯地方政治中的一個特殊現(xiàn)象。相反，這可以被認為是國家精英體制被破壞的必然結果。當國家本身不掌握一個組織化培養(yǎng)、訓練、輸送、考核、任命、監(jiān)督精英的有效機制時，為補充精英缺口，唯一的解決方案就是建設俄羅斯式的“旋轉門”，即允許國家、市場和社會精英進行身份切換，以橫向系統(tǒng)間的人員流動來代替縱向系統(tǒng)內科層以及系統(tǒng)與子系統(tǒng)行政層級間的提拔任用。也就是說，在政府部門內基層工作人員和地方工作人員的選用渠道受阻時，改從大致同一層級和規(guī)模的其他市場與社會機構汲取吸納人才。這一現(xiàn)象的實質，就是從其他仍然保留了組織化精英體制和科層結構的社會機構中進行精英引進。而對國家以外的其他社會機構進行分析可知，原本最大規(guī)模的社會機構——蘇共——被停止活動后，最有可能組織化提供人才的政黨建設嚴重滯后，眾多準政黨和類政黨的社會組織未能真正組織成政黨，完全無法承擔起這一職能。另外一些可能穩(wěn)定輸送人才的機構面臨的問題則是市場化轉型。蘇聯(lián)時期許多原先集聚了組織化精英的機構如醫(yī)院、高校、科研機構等，都與國家有著密切聯(lián)系，屬于“體制內”的機構。市場化運作以后，它們與國家一樣面臨轉型問題，無力再向國家輸送人才。因此，軍隊、強力部門、大型企業(yè)（特別是能源、資源、基礎建設、交通運輸?shù)热珖云髽I(yè)）這類雖然遭受沖擊但結構依然完整的機構就承擔了這一職能，成為源源不斷向國家輸送精英的主要的、甚至唯一的來源。

這樣的“定向引進”理論上應該只是一個過渡階段，因為它意味著“旋轉門”只是單向度的，只有國家從軍隊、強力部門和企業(yè)汲取人才，而國家的人才則少見向這些機構回流。例如，常見一個高層軍官或內務與安全部門高層負責人、企業(yè)的高級管理人員被引進政府特別是地方政府，擔任正副州長、政府正副主席、部門負責人等職務，但很少有政府的官員反向被任命為軍隊、強力部門和企業(yè)的高層。此外，這些“定向機構”并不具有政治意義，也就是說，機構內精英更多具有的是管理經(jīng)驗和專業(yè)知識，而不能承擔如代表、動員、傳達、組織、宣傳等政治職能。這樣單向度、暫時性的、建立在原本精英體制殘余之上的“定向引進”模式，應該盡快被新的精英體制所替代。按照俄羅斯政治體制的制度設計，一個正常的“旋轉門”，理論上應該至少包括兩部分精英來源，一部分由政治機構如政黨提供，負責輸送承擔政治與公共服務職能的精英，另一部分則由市場和社會的非政治機構提供，負責輸送具有專業(yè)知識的精英。兩部分精英都應該能夠實現(xiàn)系統(tǒng)間的“旋轉”和“回流”，前者輸入和輸出的主要標準是其政治理念，后者的主要標準則是其專業(yè)技能。這樣精英體制既能實現(xiàn)不同政治理念的訴求和表達，也能借助各行業(yè)精英的經(jīng)驗與知識建立專業(yè)政府，還能借助系統(tǒng)間的精英流動，始終讓政府秉持大多數(shù)人所認同或追求的政治理念，以及特定行業(yè)內高水平的業(yè)務能力。但是，這樣的“正常旋轉門”，意味著需要更大程度地賦權于市場和社會，并建設組織化程度更高的政黨組織。大規(guī)模賦權的前提條件是能維持國家的秩序和穩(wěn)定，而這恰恰又是解體之初的俄羅斯所缺乏的，也是與俄羅斯國家重構的目標相抵觸的。

解體之后，俄羅斯的精英體制實際上一直在從“政黨-國家”精英體制向“旋轉門”精英體制方向轉型，但卻始終在依賴原有精英體制殘余的基礎上進行“定向引進”。難以突破的“旋轉門”困境，給俄羅斯的精英體制帶來了諸多問題。其中最嚴重的問題至少包括經(jīng)驗技能單一、恩庇關系蔓延和國家利益的異化。首先是培養(yǎng)鏈條縮短?！罢h-國家”精英體制的優(yōu)勢在于長培養(yǎng)鏈條，政治精英往往具有比較全面的技能，可以接受黨團系統(tǒng)與政府系統(tǒng)分別進行的政治能力和行政能力的培養(yǎng)。而“旋轉門”精英體制的優(yōu)勢，在于精英的專業(yè)性更強，并以高流動性來保證在任政治精英始終具備國家最需要的技能。但“定向引進”既沒能延續(xù)長培養(yǎng)鏈條的全面技能，又因為單向流動和流動頻率低下而無法保證精英的輪換，就會使政治精英難以應對復雜政務，例如數(shù)百萬人口的聯(lián)邦主體的治理。其次是恩庇關系蔓延?！岸ㄏ蛞M”精英的政治忠誠并不是基于特定政治認同與政治理想而形成的更具公共意義和更深層次的忠誠，他們的忠誠更接近于對引進者本人的服從。如果長期依賴這樣的“定向引進”精英，那么就意味著政府內部上下級間的指揮關系、平級之間的協(xié)調關系都是私人和個體性質而非公共性質的。這樣一來，依附與恩庇關系就不可避免，而且會成為維持和主導部門運作的規(guī)則。最后是國家利益的異化。“定向引進”實際上使得精英來源單一，只面向少數(shù)幾類保留了組織化精英體制和科層結構的機構。此類機構一方面的特性是完整的精英培育機制，但另一方面的特性則是強大的機構和群體利益。政府對“定向引進”機構的高度依賴，使其在引進精英的同時很難拒絕和排斥其原屬機構的利益與規(guī)則，極易讓新掌握公共權力的精英以原屬機構的利益來代替國家利益，最終形成“官商一體”、“官商合謀”等現(xiàn)象。

二、“商而優(yōu)則仕”：聯(lián)邦主體首腦的主要來源與職業(yè)軌跡

（一）聯(lián)邦主體首腦的主要來源與職業(yè)軌跡

在俄羅斯時期，特別是2010 年代以來的俄羅斯，聯(lián)邦主體領導人的職業(yè)軌跡存在一些共同特征，但相對于蘇聯(lián)時期變得更加分散，也更加不確定。如前文所述，俄羅斯地方首腦的主要來源，從蘇聯(lián)時期的半官方政治機構變?yōu)閺奶囟ㄉ鐣C構中“定向引進”?，F(xiàn)任領導人的來源大致分為六類，分別為地區(qū)精英（副州長與政府主席）（23 人，占比27%）、聯(lián)邦部委及其地方機構（20 人，占比23.5%）、總統(tǒng)相關機構（13 人，占比15.3%）、地方精英（市長）（8 人，占比9.4%）、公司與社會組織精英（9 人，占比10.6%）、政黨及議會精英（12 人，占比14.1%）。①數(shù)據(jù)截至2022 年9 月。需要指出的是，這六類來源之間并不是互斥的，許多州長都兼具其中一個或多個身份。但六類來源的職業(yè)軌跡仍各不相同，需要對其進行分別梳理。

第一類政治精英的發(fā)展路徑最為單純，通常為“州政府部門負責人-副州長、第一副州長或政府主席（總理）-州長”。但也存在從企業(yè)直接調任副州長或政府主席、從總統(tǒng)機構或強力部門調任、以及從聯(lián)邦部委調任的現(xiàn)象，近年來也有一些從其他聯(lián)邦主體平級調任的現(xiàn)象，而少有從市長升任的現(xiàn)象?？梢?，遵循理想路徑按部就班發(fā)展的反而是少數(shù)，更多都是從其他系統(tǒng)平移調任。

第二類政治精英的發(fā)展路徑也比較單純，一般呈現(xiàn)為“聯(lián)邦部委-州長”的簡單情況。這其中有從部委司局或地方機構負責人調任的現(xiàn)象，也有從部委副部長或第一副部長調任的現(xiàn)象，偶爾也有兼具總統(tǒng)與聯(lián)邦政府或強力部門與聯(lián)邦政府多重經(jīng)歷的現(xiàn)象、從公司調任聯(lián)邦部委再調任州長的現(xiàn)象、從地方上調聯(lián)邦部委再派駐地方的現(xiàn)象。同樣，從部委內部逐級晉升最終外派聯(lián)邦主體任州長的現(xiàn)象也屬于少數(shù)。

第三類政治精英的發(fā)展路徑與聯(lián)邦部委中的部分情況類似，多呈現(xiàn)出從地方精英或其他系統(tǒng)精英中選拔到總統(tǒng)相關機構中培訓、再重新派駐地方的規(guī)律。這其中有“地方-總統(tǒng)權力機構-地方”的調任軌跡，有“強力部門-總統(tǒng)權力機構-地方”的，有“企業(yè)與社會組織-總統(tǒng)權力機構-地方”的、有“政黨-總統(tǒng)-地方”的，也有兼具公司、政黨、地方等多重經(jīng)歷的。

第四類政治精英的發(fā)展路徑則更接近于蘇聯(lián)時期的情形，主要呈現(xiàn)為州政府部門負責人、政府副主席、副州長下沉到大城市或首府任市長，之后再上升到聯(lián)邦主體層面參與州長競爭的發(fā)展規(guī)律；也有以企業(yè)為起點參選市政機構，勝選后再次參選州長的現(xiàn)象。在這類精英中也有企業(yè)與州政府經(jīng)歷兼具的案例，甚至也有不僅兼具企業(yè)和州政府經(jīng)歷，還有與總統(tǒng)相關機構路徑重合的案例。與第一類精英類似，這類精英中也存在從其他聯(lián)邦主體調任的現(xiàn)象。

第五類政治精英的發(fā)展路徑實質上與第二類、第三類相似。從企業(yè)與社會組織中引進精英并不意味著毫無門檻。相反，這一類別中呈現(xiàn)出對國有和半官方性質的企業(yè)與機構內精英的顯著偏好。在這類精英中存在標準的“企業(yè)-州長”軌跡，存在“總統(tǒng)機構或聯(lián)邦部委-企業(yè)與社會組織-州長”的軌跡，存在“州政府-地方企業(yè)或國家級企業(yè)地方分公司-州長”的軌跡，同樣也存在地方、企業(yè)、政黨、聯(lián)邦政府、總統(tǒng)機構等多重身份兼具的政治精英。

第六類政治精英的發(fā)展路徑則比較獨特，大體分為政權黨、半反對黨和反對黨精英三種。政權黨精英的軌跡實際上與前幾類并無本質差別，只是通過政黨或議會渠道獲得了關鍵機會。這一類中也存在專注政黨活動、并為政權黨作出重大貢獻、因而獲得機會出任州長的。半反對黨包括公正俄羅斯黨、自由民主黨等黨派，這類黨派的政治精英少見專注政黨活動的，本身與政權黨情況比較類似，多呈現(xiàn)“州政府（議會）或企業(yè)-國家杜馬或聯(lián)邦委員會-州長”的發(fā)展路徑。但也有比較專注政黨活動的，這種情況與反對黨的路徑類似。而反對黨精英多為俄共精英，一般呈現(xiàn)出“政黨地區(qū)組織-中央組織-州長”的路徑。

盡管當前俄羅斯的精英體制距蘇聯(lián)傳統(tǒng)與理想目標都有著一定的距離，總體呈現(xiàn)出一種錯綜復雜的格局，但縱覽近十年來俄羅斯各聯(lián)邦主體首腦的來源與軌跡，仍可以總結出一些它們之間共有的規(guī)律和特征。

首先，《轉型中的俄羅斯國家能力：政治制度與精英體制的分析（上）》一文總結的“三圈層”的多層次競爭結構①費海?。骸稗D型中的俄羅斯國家能力：政治制度與精英體制的分析（上）”，《俄羅斯研究》，2023 年第3 期，第162-166 頁。與“旋轉門”精英體制存在于俄羅斯政治的每一個層級，并且相互之間存在跨層級聯(lián)系。也就是說，系統(tǒng)間的橫向流動還存在一種縱向的可能，例如從企業(yè)的地方分公司直接進入聯(lián)邦部委甚至總統(tǒng)相關機構，之后再被派駐到地方出任首腦。

其次，企業(yè)逐漸取代軍隊與強力部門成為俄羅斯國家“定向引進”補充政治精英的主要來源，俄羅斯的精英體制開始呈現(xiàn)出一種“商而優(yōu)則仕”的傾向。②對此李雅君與張昊琦的著作已有過詳細論述，參見李雅君、張昊琦主編：《當代俄羅斯精英與社會轉型》，北京：社會科學文獻出版社，2015 年。但是此類企業(yè)通常不會是私營部門的企業(yè)，也很少見地方性質的企業(yè)，而多是涵蓋能源、基建、交通、技術、金融等國民經(jīng)濟命脈的國家級企業(yè)。③其中高頻出現(xiàn)的企業(yè)包括俄氣（Газпром）、俄鐵（РЖД）、俄石油（Роснефть）、俄技術（Ростех）、俄羅斯原子能（Росатом）、俄羅斯儲蓄銀行（Сбербанк）等，另外一些能源行業(yè)如盧克（Лукойл）、西布爾（Сибур）、諾利斯爾克鎳礦（Норникель）公司的精英也會受到重視。當然，其中很重要的一個原因，就是上述公司本身已產(chǎn)生過許多政治精英，因此連帶公司的其他精英也會具有強大的比較優(yōu)勢。

再次，總統(tǒng)相關機構與聯(lián)邦政府在地方政治中發(fā)揮著強力吸納機構的功能。這在一定程度上起到了蘇聯(lián)時期黨系統(tǒng)與團系統(tǒng)的作用，既對新任官僚進行政治能力的培養(yǎng)與訓練，也能作為一個靈活的中繼平臺，突破聯(lián)邦行政層級的限制，向各個條塊輸送精英，同時還保證了國家始終聚集和掌握著各行業(yè)最優(yōu)秀的人才。

此外，地方治理的經(jīng)驗依然重要，許多州長依然在職業(yè)生涯中的某一個階段實際地承擔過地方治理的責任。但這與蘇聯(lián)時期相比已經(jīng)遠非第一衡量標準，逐級提拔也早已不是主流的精英選任模式。相反，自上而下的派駐更為多見。因此更早、更快地進入更高的層級去謀求機遇，能為政治精英帶來更大的比較優(yōu)勢，而進入高層最便捷的途徑不是系統(tǒng)內升遷，而是從企業(yè)或者其他更容易獲得升遷的機構到達指定位置后平級橫移。

最后值得注意的是，雖然當前聯(lián)邦主體首腦的六種主要來源分別都有理想的職業(yè)發(fā)展軌跡，但真正按部就班遵循規(guī)則的案例反而是極其少見的。政治精英大多會主動尋求在系統(tǒng)之間，特別是企業(yè)、聯(lián)邦總統(tǒng)機構與政府、政黨等幾個關鍵系統(tǒng)之間多次流轉。這不僅能為他們提供一個更廣泛的社會網(wǎng)絡，也能為其職業(yè)生涯編織一個“安全網(wǎng)”，使其能從各種渠道獲得更多的機遇。從宏觀上看，當前俄羅斯的精英體制也正是通過這樣的非正式規(guī)則迫使政治精英主動選擇在系統(tǒng)間流動。這樣一來，就能建立起精英與國家機構間的直接聯(lián)系，客觀上迫使他們脫離地方機構和社會組織向國家集聚。

（二）四類“政策補丁”及其效用

顯然，俄羅斯國家的制度設計者并非沒有注意到上述現(xiàn)象，以總統(tǒng)和總統(tǒng)辦公廳為代表的國家機構也采取了一系列措施來彌補精英體制中的缺陷。這些“政策補丁”實際上也正是俄羅斯政治精英中許多特殊案例得以產(chǎn)生的原因。它們雖然沒能解決精英體制中基本運轉邏輯的矛盾，但確實也發(fā)揮作用，解決了許多現(xiàn)實問題。概括起來，至少有四類政策補丁值得關注：“空降州長”現(xiàn)象、“州長學?！爆F(xiàn)象、“人才儲備”政策和“電子政務”政策。將這些現(xiàn)象稱為“政策補丁”是因為它們大多是以政策來引導，即通過非正式規(guī)則的形式來應對問題，而非通過制度變革的方式來解決問題。一個典型的證據(jù)就是，2000 年以后，俄羅斯曾推行過旨在理順機構間隸屬關系、提高行政效率的兩階段行政改革，但并未出現(xiàn)與之相應的精英體制改革。精英的培養(yǎng)、訓練、輸送、考核、任命、監(jiān)督等問題依然是缺乏系統(tǒng)制度化的，更多還是以總統(tǒng)辦公廳等各類權力機構的自由裁量來進行模糊和靈活的處理。

“空降州長”（helicopter governors）①N.Petrov, E.Nazrullaeva, “Regional Elites and Moscow”, in D.Treisman (editor), The New Autocracy: Information, Politics and Policy in Putin’s Russia, Brooklings Institution Press,2018, p.77.是指從總統(tǒng)權力機構與聯(lián)邦政府機構甚至其他聯(lián)邦主體中選拔特別優(yōu)秀、但完全沒有地方治理經(jīng)驗或地方社會網(wǎng)絡的青年精英，將其委派到各聯(lián)邦主體直接擔任州長或代理州長。這既能在一定程度上彌補地方精英儲備的不足，又是一種變相的“培養(yǎng)鍛煉”。許多此類精英完全可能調回聯(lián)邦層面擔任新職務。同時，也因為大多在總統(tǒng)機構與聯(lián)邦政府中具有關系和信息網(wǎng)絡，這些精英不僅可以天然地承擔州長原本被剝離的政治功能，還能以專業(yè)能力和自帶資源承擔州長原本就有的行政職能，可以在免去國家對地方首腦額外監(jiān)督成本的同時提高地方的治理績效。更重要的是，這些年輕精英技術官僚既沒有深厚的地方背景，又沒有復雜的人事關系，因此對他們執(zhí)政能力的考核不需考慮太多其他因素，反而能使績效約束出現(xiàn)一定程度的“硬化”，使“試用期”的考核更加精準有效。

“州長學?！保ě骇堙唰荮?Губернаторов）是指以2010 年改組的俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)國民經(jīng)濟與國家行政學院①俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)國民經(jīng)濟與國家行政學院：Российская Академия Народного Хозяйства и Государственной Службы при Президенте РФ, РАНХиГС。為主要平臺實施的培訓項目。該平臺是由蘇聯(lián)部長會議直屬國民經(jīng)濟學院、一級俄羅斯聯(lián)邦政府直屬國民經(jīng)濟學院改組而來，改組后開始承擔更多精英培訓的任務。項目主要內容是對俄羅斯聯(lián)邦的中層官員進行培訓，因此不僅包括州長，還包括聯(lián)邦各部委的精英。項目包括一系列培訓模塊和主題，在項目結束之后則會組織“俄羅斯領袖”競賽，競賽的獲獎者可能直接被列入各級人才儲備計劃?！芭嘤枴焙汀案傎悺笔且唤M聯(lián)動的措施，也并非“州長學?！钡膶?，由總統(tǒng)辦公廳組織在全國各地開展。這一措施既能在一定程度上完善原本經(jīng)驗和技能相對單一的州長們的治理能力，又能通過競賽補充由聯(lián)邦直接掌握的多層精英儲備。

“人才儲備”（Федеральный резерв управленческих кадров）是指俄羅斯政府根據(jù)總統(tǒng)指示于2008 年建立的包括三個層次的管理人才儲備庫。②Федеральный резерв управленческих кадров, 31 мая 2023 г.https://gossluzhba.go v.ru/rezerv?ysclid=l813cmtily770956582這些人才一般由相關機構的負責人推薦。目前最高層級是為國家與聯(lián)邦主體管理人員進行儲備，其中也包括為國有企業(yè)及組織儲備人員；基礎層級是為聯(lián)邦與聯(lián)邦主體政府、國有企業(yè)和組織儲備的中級管理人員；后備層級是為公務員、國有企業(yè)和組織進行的35 歲以下青年人才儲備。這一措施某種程度上是以“舉薦”代替“選拔”，既能從各條塊的精英群體中進行吸納，完成中央的掌控；也能為其提供額外的流轉渠道，且這個渠道是由中央統(tǒng)一分配和指揮的，避免信息不對稱產(chǎn)生的委托代理難題和形成代代相傳的地方利益集團。

“電子政務”與總統(tǒng)普京于2017 年簽署的《關于2017—2030 年在俄羅斯聯(lián)邦發(fā)展信息社會的戰(zhàn)略》有關，①См.Указ Президента Российской Федерации от 09.05.2017 г.№203.О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы.31 мая 2023 г.http://www.kremlin.ru/acts/bank/41919其中明確提出要構建電子政務的基礎設施，同時提出要發(fā)展俄羅斯公民、組織、國家權力機構和地方自治機構之間自由、穩(wěn)定和安全的互動，提高公共管理的效率。電子政務建設的目標，不僅僅是為了使基層官僚的工作更加便捷輕松，而且要使其工作成果更加安全可靠。由于基層官僚之間的培訓機制滯后，不同地區(qū)、系統(tǒng)、機構和層級間官僚的工作能力參差不齊。標準化的電子政務系統(tǒng)就能在一定程度上緩解這個問題，既彌補基層工作人員數(shù)量和能力上的欠缺，又使國家能將權力突破中間層次深入基層，實時掌握各地的信息與情況。

三、精英選任與治理能力相脫節(jié)：精英體制變遷的基本邏輯

（一）精英選任與治理能力的脫節(jié)

如果將“州長”理解為一個政治機構，那么就需要對其權力的構成與行使機制進行描述。但“州長”不僅僅是一個職務，還是具體的政治精英。同樣，它還應被視作一個復雜的政治過程。因為每一任州長都不是直接從普通人任命的，而是經(jīng)歷了一系列其他系統(tǒng)與機構的訓練。正如既有研究所證明的一樣，官員的履歷往往代表著他的能力，而如果一些官員的履歷存在某種集中化趨勢，則證明在官僚選擇時國家也持有某種特殊偏好。②P.Schleiter, “Democracy, Authoritarianism, and Ministerial Selection in Russia: How Presidential Preferences Shape Technocratic Cabinets”, Post-Soviet Affairs, 2013, Vol.29, No.1,pp.31-55.只有縱覽州長履歷并對其職業(yè)生涯的全鏈條進行分析，才能更好地理解“州長”這一機構在制度設計和制度執(zhí)行之間的張力。無論是《轉型中的俄羅斯國家能力：政治制度與精英體制的分析（上）》中所述的“三大長”，還是“三圈層”的多層次競爭結構，都只是對州長職務的一個橫斷面的描述，仍不足以反映擔任職務的精英個體的經(jīng)驗與技能積累，也不足以反映“州長”制度隨時代而產(chǎn)生的發(fā)展變化。

實際上，這一標準化的描述在近十年來已經(jīng)開始出現(xiàn)一些變化，最顯著的特征就是，中間與外部圈層的挑戰(zhàn)者已逐步開始擠壓核心圈層的晉升空間。全面考察州長履歷可以發(fā)現(xiàn)，“三大長”之間的競爭更多只是最終的“錦標賽”，而在這一小范圍競爭之前，一般還會存在某種前置的“資格賽”。只有在資格賽中獲勝的選手，才能被納入最終包括3～5 人的錦標賽名單，供總統(tǒng)及總統(tǒng)辦公廳權衡決策。而資格賽選手的范圍就是那三個圈層。換言之，只有首先獲得三個圈層內的身份，才算是獲得了對州長職位的挑戰(zhàn)資格。資格賽中的競爭不僅沒有公開規(guī)則，甚至也沒有一定之規(guī)，而是包含了復雜的影響因素。政治忠誠、執(zhí)政能力、治理績效、政權黨在地方的支持率、地方精英派系的共識、是否存在高層支持者等等，都可能影響資格賽的結果。那么，這樣的制度設計就容易出現(xiàn)一個問題：在比賽中最終獲勝的選手可能更多是一種諸多考量平衡的結果，而不是最優(yōu)的選擇，甚至也不能保證他能提高地方治理的水平和績效。

2010—2020 年，州長產(chǎn)生機制的一個顯著變化則正是“資格賽”向“試用期”的轉變。所謂“試用期”，就是不再在州長選舉之前數(shù)月歸納整理候選人名單，然后由各方力量在資格賽階段進行博弈，而是由總統(tǒng)辦公廳在前一任州長任期中間就對其進行評估，得出是否支持其競選連任的結論。如果支持連任，則提前為其競選進行動員，確保勝選；如果不支持連任，則說服他提前辭職，并任命一位“代理州長”代替他完成剩余任期。這一剩余任期一般是2～3 年，也就是代理州長的“試用期”。這一設計一方面能讓代理州長積累政績，在競選時獲得更多的支持率和話語權，另一方面也是對其執(zhí)政能力的考察，確認其能否勝任職務。因此，圍繞“挑戰(zhàn)資格”的競爭就發(fā)生在了“試用期”之前。但是，現(xiàn)任州長的人員結構和主要工作經(jīng)歷與從前相比并未發(fā)生很大變化，這就意味著“資格賽”規(guī)則本身并未廢棄，依然是只有預先進入三個圈層之中才可能獲得挑戰(zhàn)州長的資格。但這一競爭出現(xiàn)了前置與上移。所謂前置，就是不再局限于選舉前的幾個月，而是可以有非常充裕的時間對全國同級別的政治精英進行篩選考察，完全可能在數(shù)年之前就已預定下一任州長的主要候選人。而所謂上移，則是指挑戰(zhàn)資格的賦予權不再掌握在政權黨地方組織甚至總統(tǒng)代表辦公室手中，而是直接收歸總統(tǒng)辦公廳。例如，總統(tǒng)辦公廳可以提前數(shù)年擬定某個聯(lián)邦主體領導人的潛在候選人名單，也可以在這幾年中隨時對此名單進行更改甚至調整。這就使得俄羅斯國家對地方首腦的選任具有更大的自由裁量權，也使得聯(lián)邦主體領導人的升降更具不確定性。

相對而言，蘇聯(lián)時期地方領導人的職業(yè)軌跡就更加確定。通常遵循“共青團-蘇共-蘇維?！钡陌l(fā)展路徑。其中共青團由于更多是政治能力的訓練，而蘇共需要切實主持地方政務，因此會對共青團的干部降一級調入蘇共任命。而由于蘇共本身的政黨優(yōu)先性，又會在蘇共干部調任蘇維埃及其執(zhí)委會工作時升一級任用。因此一個常見的完整發(fā)展路徑就表現(xiàn)為“共青團地方（或城市）委員會-共青團地區(qū)委員會-蘇共地方（或城市）委員會、地方（或城市）蘇維埃執(zhí)委會-蘇共地區(qū)委員會或地區(qū)蘇維埃執(zhí)委會-蘇共地區(qū)委員會或地區(qū)蘇維?！薄Ｐ枰⒁獾氖?，政治精英并非必須完成鏈條上的每一個環(huán)節(jié)，反而通常都會跳過其中一個或數(shù)個階段。上述鏈條只是最理想、最完整也最緩慢的晉升路徑。路徑中的前后次序是確定不變的，即使有高層支持，往往也只能稍微簡化中間的一些層次。這種精英體制的優(yōu)勢在于，政治精英能獲得豐富且全面的執(zhí)政訓練，既能在黨與團的系統(tǒng)中反復接受政治能力方面的培訓，又能在蘇維埃特別是執(zhí)委會系統(tǒng)中積累行政能力方面的經(jīng)驗。但它的缺陷在于，政治精英進入體制之后就會獲得一個確定的、單向的職業(yè)發(fā)展路徑。由于對每一個政治精英都進行了長時間的大量培訓，因此舍棄他們的代價也變得越來越高昂。于是除非出現(xiàn)重大過錯，否則很少見到政治精英的逆向流動。這樣的單向流動實質上是在不斷擴充精英群體的規(guī)模。而解決或者至少緩解這一問題的途徑，就在于減緩精英的流動速度。因此在蘇聯(lián)解體時，遺留了大量雖然年輕但已接受過基本政治訓練的政治精英。他們大都是20世紀60 年代生人，蘇聯(lián)解體即1991 年時約30 歲左右，一般已可出任蘇共地方（或城市）委員會第一書記或地方甚至地區(qū)蘇維埃執(zhí)委會主席。這批精英在可以出任聯(lián)邦主體領導人（即50 歲左右）時大約為2010 年。所以在此之前，俄羅斯的精英體制都能靠“資格賽”來對這批能力較為全面的傳統(tǒng)官僚進行選拔；而在此之后，則只能以“試用期”的方式來保障專業(yè)性的、70后甚至80 后的技術官僚適應州長職務。

從精英結構的角度來看，雖然俄羅斯已經(jīng)不再延續(xù)蘇聯(lián)時期“政黨-國家”的雙重精英系統(tǒng)，但無論是上級與下屬機構的脫節(jié)，還是“四類機構”的包圍，都使得俄羅斯的政治精英除了在政府內積累治理經(jīng)驗之外，還有許多進入政府外系統(tǒng)的選擇，且這些選擇在某種程度上都比政府內任職更優(yōu)。從精英網(wǎng)絡和流轉方式的角度來看，俄羅斯精英體制并沒有起到鼓勵或引導治理能力提高的作用。在地方政治中，一位有志于成為州長的政治精英需在有條件的情況下盡量避免從地方政府起步。最優(yōu)選擇是直接進入總統(tǒng)與聯(lián)邦政府機構，次優(yōu)選擇是進入國家級大型企業(yè)并迅速得到升遷，較次的選擇才是進入地方政府從事行政工作。即使在進入地方政府之后，也需要盡快謀求向上、向外調動。也就是說，地方政府是“留不住人”的，它雖然是最好的訓練基層與地方治理能力的機構，卻不是政治精英的最優(yōu)甚至是次優(yōu)選擇?？偨y(tǒng)相關機構、聯(lián)邦政府部門、企業(yè)和其他社會組織所培養(yǎng)的能力都與“州政”和“地方治理”關系不大，是專注于某一領域的技能訓練，如人事政策、法律法規(guī)、財產(chǎn)管理監(jiān)督，甚至于財政、金融、具體的工業(yè)貿易與自然資源管理等。一方面，這些機構本身就不注重基層或地方治理能力的培養(yǎng)，另一方面，要實現(xiàn)向這些機構內的調動，治理經(jīng)驗顯然也不是最有力的競爭優(yōu)勢。政治忠誠、社會網(wǎng)絡甚至專業(yè)技能的優(yōu)先級都要遠遠高于治理能力和治理經(jīng)驗。因此，與蘇聯(lián)時期不同，俄羅斯聯(lián)邦時期的政治精英（特別是州長）極少見到跨系統(tǒng)或多系統(tǒng)任職的履歷，例如曾在職業(yè)生涯的某一階段負責工業(yè)貿易，另一階段負責財政金融或科教文衛(wèi)與社會政策。他們大多是在本行業(yè)達到一定層次之后再由國家統(tǒng)一進行調動安置。如別爾哥羅德州前任州長薩夫琴科（Евгений Савченко）在其任職的27 年中就長期深耕農(nóng)業(yè)領域，無論在地方或聯(lián)邦層面都專門從事農(nóng)業(yè)工作。

（二）精英體制中的軟結構約束

通過非正式規(guī)則才能形成相對有效運轉的精英網(wǎng)絡和流轉方式，實際上證明了精英體制的制度設計缺陷。在當代俄羅斯精英體制中，這一缺陷可以被歸納為精英培育機制和精英選任機制的不匹配，最終結果就是造成了一種“治理能力與精英選任相脫節(jié)”的地方政治。換言之，當代俄羅斯精英體制并非以“提高治理能力”為導向，它更側重于對已具備相關領域經(jīng)驗與技能的精英的“選任”，而非將精英視作潛在的干部人選，從基層開始進行長期“培育”。但對俄羅斯這種超大型國家來說，聯(lián)邦主體的治理即“一州政務”的體量已相當于一個小型國家，不可能要求主政者只具備單一領域的超強經(jīng)驗與技能，主政者需要平衡應對錯綜復雜的關系和局面。一位主政一方的官僚，除了特定領域的專業(yè)知識之外，還需要具備強大的行政技能以協(xié)調政府各機關運轉，并且要培養(yǎng)自身，積累豐富的政治經(jīng)驗以便與議會及上下級機關交往。而直接任用專業(yè)精英或技術官僚的精英體制的基本邏輯，會導致國家無法批量培養(yǎng)具有豐富治理經(jīng)驗的基層官僚，進而引起地方治理人才儲備的嚴重不足。

無論是蘇聯(lián)時期遺留下來的有豐富治理經(jīng)驗的政治精英的耗竭，還是近十年來總統(tǒng)辦公廳對地方首腦任職的積極和直接干預促成的“資格賽”向“試用期”的轉變，都證明了俄羅斯的精英體制雖然在尋求“旋轉門”的建設，卻仍不得不在蘇聯(lián)傳統(tǒng)的基礎上探索轉型。問題在于，“治理能力與精英選任相脫節(jié)”并不是轉型期間的一個特殊現(xiàn)象，它反映了俄羅斯地方政治的運轉邏輯中存在錯位。“旋轉門”精英體制的暗含條件是精英的選任與其專業(yè)技能高度相關。這種“合則留，不合則去”的體制，本質上是以高流動性保證精英能力與用人需求的動態(tài)匹配。要實現(xiàn)這種動態(tài)匹配，就需要實時對精英能力的適配性進行考察評估。而考察評估最有效的標準就是工作績效。換言之，理想情況下，精英選任應最大程度上取決于工作績效。這是以精英體制制度設計方式對精英施加的一種硬性約束。約束越硬，效果越好，就越能實現(xiàn)“旋轉門”體制的既定目標：確保國家總是能將公共權力交到本行業(yè)最優(yōu)秀、最適配的精英手中。即使不得不加入其他因素的考慮，也應盡量將它們的影響降到最低。但在俄羅斯的地方政治中，其“治理者與治理工具相分離”的政治結構制度設計，決定了州長權力的政治與行政功能并不完全由州長承擔。特別是許多有關政治的功能被剝離出來后，整體上呈現(xiàn)出一種“政治上收、行政下放”的權力分配格局。于是精英體制對地方首腦選任的約束條件出現(xiàn)了內部矛盾：國家對其政治與行政表現(xiàn)會分別會進行不同的約束，且政治方面的約束能軟化行政方面的約束。這就使俄羅斯地方首腦的選任無法達到“旋轉門”體制硬性約束的要求，而是更接近蘇聯(lián)時期的“軟結構約束”特征。簡而言之，州長是否能獲得任命、連任或晉升，與他的治理績效并不真正相關。

而蘇聯(lián)時期精英體制的“軟結構約束”之所以能夠運轉，實際上是以大批量具備豐富治理經(jīng)驗的精英儲備為前提的。也就是說，任何一個可能獲得任命的精英都已在多個系統(tǒng)中按次序進行了長時間的培訓與鍛煉，即使一個精英無法勝任他的崗位，只是通過軟結構約束的方式獲得了任命，那么也會有2～3 倍于這一崗位的候選人隨時能對他進行替換。但即便如此，這一精英體制的運轉也是以越來越緩慢的流轉速度以及頻發(fā)的腐敗現(xiàn)象為代價的。無論是科爾奈描述計劃經(jīng)濟體制時提出的軟預算約束理論、喬納蒂的選擇性約束理論還是蘇聯(lián)時期的實踐經(jīng)驗，都已經(jīng)證明，只要有一種力量能夠軟化約束條件，那么追求這種力量就一定比“循規(guī)蹈矩”更加廉價和便捷；大量的資源就會被傾注到對軟化力量的追逐之中，既造成資源的浪費，也造成產(chǎn)品與工作質量的降低。況且，在當前俄羅斯精英儲備日益減少、培育鍛煉機制長期缺位的情況下，就會造成政治精英中的“馬太效應”。一方面，精英在原本所屬的行業(yè)領域內越來越強，在其他領域與全面的治理經(jīng)驗方面越來越不足；另一方面，一些特別優(yōu)秀的、社會網(wǎng)絡豐富或得到信任的精英獲得越來越多的機會從而越來越強，但普通的、基層的、地方政府中的一般官僚則由于得不到晉升和培養(yǎng)而越來越弱。這同樣也會導致一些權力中心與恩庇關系的形成：占據(jù)先發(fā)優(yōu)勢的精英很容易獲得晉升，其原先的部下與所在的機構也會相應獲得更好的職位和資源。而這樣的“派系”一方面會擠占本就不甚暢通的精英成長渠道，另一方面也會使基層或普通精英選擇盡早加入特定“派系”，以獲取更多的機會。

治理能力與精英選任相脫節(jié)的特征，反映了當前俄羅斯精英體制中的一個基本邏輯：控制、集中而不是治理、放權。它體現(xiàn)著國家從社會與地方兩個方向進行的精英汲取和吸納。從國家-社會的維度，國家通過“定向引進”的方式汲取社會與市場機構中的精英；從中央-地方的維度，國家通過“資格賽”與“試用期”的方式吸納地方精英主動向自身集聚。而通過“定向引進”的精英結構、六類主要來源軌跡交叉重合構成的精英網(wǎng)絡、從“資格賽”到“試用期”的精英流轉方式以及諸多政策補丁，俄羅斯實際上逐漸形成了一種“強干弱枝”、上大下小的倒金字塔型精英體制。俄羅斯政治精英，特別是以州長為代表的中層精英，其職業(yè)路徑不是交錯的網(wǎng)狀結構，而是“千線一點”的匯聚結構。這一結構的主要目標是實現(xiàn)廣義上的國家控制，也就是說，州長不一定由總統(tǒng)機構或聯(lián)邦政府直接委任，但必須通過各種直接或間接的網(wǎng)絡依附于國家及其附屬機構。一個潛在的州長候選人與國家之間可以通過各種非正式渠道相連接。渠道越多，他的職業(yè)“安全網(wǎng)”就越大，有越多的機會接觸到真正掌握裁量權且負責進行精英儲備和指揮精英流動的機構與個人，也就越容易在同級競爭中獲勝、獲得任命或連任支持。

但是，這些非正式連接渠道所關注的都不是精英本身的治理能力，甚至可能軟化原本對其治理能力的績效約束。于是精英花費越多精力和資源在“安全網(wǎng)”的構造上，可能越欠缺治理能力的訓練，但卻越有機會獲得職位。這也能在很大程度上解釋俄羅斯政治權力的“中層梗阻”問題。俄羅斯總統(tǒng)曾多次斥責地方執(zhí)行聯(lián)邦政策不力。這實際上早已不是地方官僚的主觀抵制，而是因為其客觀上的能力欠缺。大量不具備豐富經(jīng)驗的中層與基層官僚，又缺乏針對他們的培養(yǎng)機制，同時，他們選拔與考核的績效約束又被其他因素軟化，于是就形成了中層官僚“力不從心”、“無人可用”的局面。

四、結論

俄羅斯在經(jīng)歷了30 年的轉型進程之后，其國家權力結構在不同地區(qū)的差異塑造了地區(qū)間嚴重不均衡的治理能力與發(fā)展水平，主要原因包括四方面。

第一，在當前市場關系的總體基礎上，俄羅斯國家缺乏足夠有力的控制和干預工具：它能指揮和調動資源往一定的方向運轉，但很難對其實行細致、廣泛、復雜的配置。那么，俄羅斯國家的“積極行動者”角色就不可能做到對社會各領域和國民經(jīng)濟各行業(yè)的全面覆蓋，只能是一種“選擇性的”積極行動者。在缺乏足夠資源的情況下，俄羅斯國家只能在一些重點領域重拾積極行動者的角色和功能，而在其他領域處于休眠或沉默狀態(tài)，甚至可能繼續(xù)表現(xiàn)出一定的消極場域的特征，在必要時向社會、地方和精英群體作出妥協(xié)和讓步。

第二，與蘇聯(lián)時期的二元權力體系不同，當前在俄羅斯存在的是一種以不同層次上多個系統(tǒng)拼合而成的混合權力體系?？茖邮秸畠鹊目偨y(tǒng)主導性權力系統(tǒng)的縱向延展能力有限，直管部門的專門性權力系統(tǒng)的橫向拓展能力有限，聯(lián)邦政府整體性權力系統(tǒng)的權限和控制動員能力都有限，導致一些領域和問題既可以“人人都管”，也可以“人人不管”。而科層式政府以外的非正式依附線，不僅能以恩庇關系的形態(tài)在各系統(tǒng)內部存在，還能跨系統(tǒng)延伸。這就使得依附線網(wǎng)絡的復雜性成倍增加，權力尋租的空間成倍增大，監(jiān)察、監(jiān)督的難度也會隨之倍增。俄羅斯國家政治與行政的成本，特別是非正式規(guī)則中投入的隱藏成本，要大大高于蘇聯(lián)國家。蘇聯(lián)解體前后流失的國家權力確實得到了一定程度的回收，但付出了高昂的管理成本，即以一個混合的不穩(wěn)定狀態(tài)回收。

第三，俄羅斯國家通過“旋轉門”策略確保了政治體制對社會精英的吸納，從而回收了國家的專斷性權力；通過“人與工具分離”策略確保了聯(lián)邦對地方精英的控制，從而重塑了國家的基礎性權力。但這樣的方式與蘇聯(lián)國家相比存在兩個重要缺陷：一是成本過高，二是資源不足。這兩個問題本身也構成了俄羅斯國家的根本性、內生性矛盾。首先是成本過高的問題。這種以分化與制衡策略而非常規(guī)組織手段維持的調控能力和央地關系，實際上要求國家投入巨量的資源。因此，無論是專斷性權力還是基礎性權力的建設，都不僅需要保證國家對社會、中央對地方的資源優(yōu)勢，還需要國家與聯(lián)邦政府持續(xù)投入資源，以維持“旋轉門”和“分離”策略的延續(xù)。因為一旦資源停供，“體制”與“聯(lián)邦”喪失吸引力，橫向上的社會經(jīng)濟精英與縱向上的地方精英很快就會脫離系統(tǒng)，尋求“自立門戶”。這就帶來了第二個問題，資源不足。俄羅斯國家在基本經(jīng)濟制度變化的情況下，既無法做到資源與財富的完全壟斷，也無法給出比市場與社會更具誘惑力的資源獎勵，因此對各類精英的吸引力始終有限。俄羅斯國家要延續(xù)“旋轉門”與“分離”策略，就需要尋求對社會經(jīng)濟更多的管控與壟斷，并將國家從中提取的資源以大比例和大額度“獎勵”或“返還”給忠誠于體制的精英。但這樣的管控與壟斷在當前的經(jīng)濟體制之下又是無法實現(xiàn)的，因此，俄羅斯國家就不得不長期處于一個國家對社會資源“高提取-高消費”的自我消耗狀態(tài)。

第四，當前俄羅斯國家陷入困境的一個根源問題是其政治與經(jīng)濟體制的不匹配。當前的俄羅斯國家處于進退兩難、長期過渡的轉型階段：它與蘇聯(lián)國家已然大不相同，但又暫時未能達到預期的民主國家形態(tài)。對當前的俄羅斯國家而言，它所掌控和可支配的資源、組織結構和體系，都不足以支撐一個作為“積極行動者”的國家，更低成本的方式是主動扮演一個“積極場域”，將更多的社會群體納入政治過程。這樣一來，就不需要再維持各種控制策略的高額資源投入，或維持一個龐大而昂貴的政策及精英監(jiān)督系統(tǒng)。但當前的俄羅斯國家不能也不愿放棄作為行動者的主導權和傳統(tǒng)，因此就只能勉力而為，成為一個“大打折扣”的、“選擇性”的積極行動者。如此，各行業(yè)間資源的優(yōu)化配置難以實現(xiàn)，各領域間的協(xié)同治理也不易形成，從而社會經(jīng)濟發(fā)展整體很容易因失速或惡性競爭而陷入停滯。另外，俄羅斯國家目前的國家角色建立在“高提取-高消費”的基礎之上，長期以分化、制衡、吸納的方式來實現(xiàn)社會控制，國家就需要不斷出讓核心、關鍵的政治資源（如重要職位）和經(jīng)濟資源（如壟斷權與盈利權）。這就使俄羅斯國家長期處于與各個精英集團的博弈狀態(tài)之中。一旦國家能力被削弱或把控不慎，就可能再次出現(xiàn)蘇聯(lián)末期的情景，讓國家權力再次被俘獲。輕則使國家政策為部門、組織或個人利益服務，重則重新形成寡頭政治，導致國家面臨威脅。

本文認為，俄羅斯在30 年的轉型進程中始終在追求成為一個扮演積極行動者角色的“強國家”，但諸多原本意在加強國家能力的舉措?yún)s導致了國家能力的削弱，使國家重構的進程陷入了內耗的困境：越努力加強控制，成本越提高，效果卻越不顯著。俄羅斯國家在國家能力建設過程中造成了“治理者與治理工具相分離”、“治理能力與精英選任相脫節(jié)”兩大問題，從而國家能力的建設最終沒能促進國家與社會雙贏，相互增權，反而造成了國家與社會之間、中央與地方之間的相互磨損。在這一過程中，社會與地方難以影響國家，逐漸失去了參與熱情，導致資源逐漸分散逃逸；而國家則失去了治理所必需的資源，在應對各項治理任務時愈發(fā)捉襟見肘。俄羅斯的經(jīng)驗證明，國家意志中實際上存在著“控制”與“發(fā)展”的內在張力，國家能力建設需要協(xié)調好這一對矛盾。國家的控制力不是越強越好，更不是越直接越好。國家需要容納社會的積極參與，學會主導之下的協(xié)商，而非基于集中的控制，這才是國家的長久發(fā)展之道。