吳德堃

【內(nèi)容提要】《俄羅斯聯(lián)邦主體公共權力組成一般原則法》，是為具體落實2020 年修憲中提出的統(tǒng)一公共權力體系而出臺的規(guī)范中央與地方關系的聯(lián)邦法律。本文以該聯(lián)邦法為研究基礎，對公共權力概念、法律出臺的背景和內(nèi)容進行分析，梳理統(tǒng)一公共權力體系下聯(lián)邦中央、聯(lián)邦主體和地方自治三者的權力關系，并對俄羅斯聯(lián)邦制20 年的改革邏輯和發(fā)展趨勢進行探討。統(tǒng)一公共權力體系建立的最大變化，在于將不屬于國家權力的地方自治機關納入到公共權力體系，統(tǒng)一由聯(lián)邦中央和聯(lián)邦主體管轄。聯(lián)邦中央自此完成了對聯(lián)邦主體和地方自治兩級機構的統(tǒng)一，使國家權力下沉至基層組織。從中央與地方權力的關系來看，中央對地方的組織控制、程序控制和責任控制的力度繼續(xù)加大，同時垂直權力結構也發(fā)生了變化。歸結而言，俄羅斯聯(lián)邦制改革以及統(tǒng)一公共權力體系的建立，受安全和穩(wěn)定邏輯、歷史邏輯以及制度邏輯的影響。三者既是俄羅斯聯(lián)邦制改革的動力來源，也是影響俄羅斯聯(lián)邦制發(fā)展的最大變量。

普京在2020 年1 月15 日向聯(lián)邦會議發(fā)表的國情咨文中，闡述了憲法改革7 項基本原則，其中一項是關于國家權力和地方自治權力間的關系。在普京看來，俄羅斯中央與地方①這里的“地方”指俄羅斯國家權力外的地方自治單位和機構。出現(xiàn)了權力關系脫節(jié)和分化的問題，同時地方權力過于分散，權力結構復雜導致了地方教育、醫(yī)療等領域出現(xiàn)了問題，基層人民無法獲得國家提供的權利保障。更為重要的是，分散的權力威脅到了國家和社會的統(tǒng)一。①См.Послание Президента Федеральному Собранию.15 января 2020 г.http://ww w.kremlin.ru/events/president/news/62582因此，應構建統(tǒng)一的公共權力體系，將聯(lián)邦中央與地方政府間關系以及構成該體系的基本原則列入俄羅斯憲法，同時擴大和加強地方自治機構的權力。

隨后，2020 年7 月4 日正式生效的憲法修正案，對原憲法所規(guī)定的聯(lián)邦體制、聯(lián)邦總統(tǒng)、聯(lián)邦會議、聯(lián)邦政府、司法權、地方自治等六章的內(nèi)容進行修改，將普京提出的“統(tǒng)一公共權力體系”（единая система публичной власти）的概念正式列入俄羅斯憲法。其中最重要的一項改革，是將屬于國家權力層面的聯(lián)邦和聯(lián)邦主體機關與屬于地方自治層面的市政組織機關，合并為由總統(tǒng)統(tǒng)一領導的公共權力機關。

為落實上述憲法規(guī)定的統(tǒng)一公共權力體系建設，聯(lián)邦委員會憲法法律和國家建設委員會主席克利沙斯（統(tǒng)俄黨）和國家杜馬國家建設和立法委員會主席克拉申尼科夫（統(tǒng)俄黨），于2021 年9 月27 日聯(lián)合起草并向國家杜馬提交了《俄羅斯聯(lián)邦主體公共權力組成一般原則法》②以下簡稱《聯(lián)邦主體公共權力法》。，12 月21 日由普京簽署并頒布?！堵?lián)邦主體公共權力法》的出臺，將聯(lián)邦中央、聯(lián)邦主體、地方自治三級之間的關系重新進行了整合和修改，廢除了此前193 項規(guī)范中央與地方關系的法律和部分條款，是一部對俄羅斯未來央地關系具有指導性意義的聯(lián)邦法律。該法既是對普京執(zhí)政20 年來俄羅斯聯(lián)邦制建設的總結，也將對俄羅斯聯(lián)邦制發(fā)展產(chǎn)生重大影響。

在傳統(tǒng)政治學概念中，“公共”具有“多數(shù)的”、“共有的”、“全社會的”等含義。權力普遍被定義為“通過并非出自他人選擇的方式影響他人行為的能力”③[英]安德魯·海伍德著：《政治學核心概念》，吳勇譯，天津：天津人民出版社，2008年，第42 頁。。公共權力是一種維護公共利益、公共秩序和組織的權力，其所代表的，是多數(shù)人的共同利益。在政治生活中，擁有這種公共權力的唯一法律實體，是國家。也就是說，國家是唯一可以行使公共權力的主體，公共權力機關亦即國家權力機關，公共權力由各級政府、議會等機關行使。

“公共權力”概念在2020 年引入修憲前就已經(jīng)被俄羅斯學界廣泛定義和討論。俄羅斯學者普遍認為，在現(xiàn)代環(huán)境下，國家公共權力體系的組織結構有了很大的變化，俄羅斯和其他國家在公共權力的組成、類型還有主體之間的定義存在較大的差異。①См.Чиркин В.Е.К вопросу о моделях власти в современном обществе//Конституционное и муниципальное право.2014.№5.С.5; Вершинина С.И.Понятие публичной власти и ее взаимодействие с государственным принуждением// Вектор науки тольяттинский государственного университета.Серия:юридические науки.2010.№3.С.8;Маркова Е.Н.Общественная и (или) публичная власть: проблема соотношения в контексте конституционной реформы 2020 г.// Конституционное и муниципальное право.2021.№12.С.24.俄羅斯著名法學家奇爾金認為，“在俄語中，公共權力這個詞組只有一個意思，即國家權力。在國家法律理論教科書中，公共權力是國家的主要特征”②Чиркин В.Е.Публичная власть в современном обществе// Журнал российского права.2009.№7.С.5.。在此基礎上，奇爾金將俄羅斯公共權力劃分為兩大類和五種小類型。兩大類包括主權性的國家權力和非主權性的公共權力。五種小類型包括：主權性的國家權力、聯(lián)邦主體國家公共權力、自治單位公共權力、市政單位市政公共權力、氏族或者少數(shù)民族聚居地的公共權力。③Чиркин В.Е.К вопросу о моделях власти в современном обществе// Конституционное и муниципальное право.2014.№5.С.5.俄羅斯法律學者維爾申尼娜在其研究中則更為詳盡地表述了公共權力體系的組成結構（見表1）。

表1 公共權力體系的組成結構

公共權力體系由法律強制性保障的權力和自發(fā)組成的公共實體權力構成。其中，強制性的權力分為政治權力和公共權力，自發(fā)組成的公共實體權力由社會團體和政黨權力組成。政治權力為國家權力，聯(lián)邦中央和聯(lián)邦主體的權力都屬于國家權力。公共權力①需要注意的是，上述公共權力（общественная власть）結構中的“公共”與公共權力（публичная власть）體系中的“公共”不同，前者具有一定的社會屬性，代表了社會的、公共的含義。則包含了市政權力和地域權力，市政代表了聯(lián)邦主體以下級別的市、區(qū)和居民點，地域代表了以上所述的少數(shù)民族或氏族聚居地。由此可見，在俄羅斯法律體系下，公共權力概念包含了國家權力下的聯(lián)邦政府和聯(lián)邦主體政府，同時也包含了不屬于國家權力的地方自治權力。

雖然修憲前的《俄羅斯聯(lián)邦憲法》沒有列入公共權力概念，但在俄羅斯的政治和法律實踐中構建了公共權力的基本模式，即聯(lián)邦一級由總統(tǒng)、聯(lián)邦會議、聯(lián)邦政府、憲法法院等權力機關負責，聯(lián)邦主體一級由聯(lián)邦主體最高行政領導人和立法機關負責，地方自治一級由地方自治領導人和其代表機關負責。②Авакьян С.А.ред.Современные проблемы организации публичной власти.М.:Юстицинформ, 2014.C.58.“公共權力”（публичная власть）一詞首次出現(xiàn)在1995 年7 月31日憲法法院發(fā)布的《在俄羅斯總統(tǒng)頒布的在車臣共和國境內(nèi)恢復憲法法律和秩序措施的合憲審查第10 號判決書》中；③Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г.№10-П: по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г №2137 ?О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики?// Собр.законодательства Рос.Федерации.1995.№33.С.3424.隨后在1997 年和1998 年憲法法院對烏德穆爾特共和國和科米共和國的合憲判決中也被提及。④Постановление Конституционного суда РФ от 15 января 1998 г.№3-П ?По делу о проверке конституционности статей 80, 92-94 Конституционности Республики Коми от 31 октября 1994 г.?Об органах исполнительной власти в Республике Коми?// СЗ РФ.1998.№4.С.532; Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г.№1-П ?По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г.?О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике?.在以上判決書中，憲法法院將公共權力定義為由聯(lián)邦和地方一級的國家權力以及“不屬于國家權力機關”的地方自治機關共同組成的權力。2006 年憲法法院在判決書中又對公共權力概念進行了補充解釋，認為“地方自治機關雖然不屬于國家權力體系的一部分，但地方自治機關擁有行使公共權力的職責”①По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона ?О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон ?Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации? и статьи 50 Федерального закона ?Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации?: Определение Конституционного Суда РФ от 02 нояб.2006 г.№540-О// Вестник Конституционного Суда РФ.2007.№2.。自此，雖然俄羅斯憲法和聯(lián)邦法律中沒有關于公共權力的規(guī)定，但在司法實踐中已將公共權力作為重要的判決和處置依據(jù)。

對俄羅斯統(tǒng)一公共權力體系的研究，始于俄羅斯憲法法院主席瓦列里·佐爾金2018 年發(fā)表的《憲法中的缺陷可以通過修改來消除》一文。佐爾金在文中明確提出，地方自治機關只是俄羅斯聯(lián)邦公共權力的下級機關，俄羅斯憲法第12 條導致了地方自治機關和國家權力機關之間的對立，有必要進行修正。②См.Зорькин: Недостатки в Конституции можно устранить точечными изменени ями.9 октября 2018 г.https://rg.ru/2018/10/09/zorkin-nedostatki-v-konstitucii-mozhno-ust ranit-tochechnymi-izmeneniiami.html; 俄羅斯憲法第12 條：俄羅斯聯(lián)邦承認并保障地方自治。地方自治在其權限范圍內(nèi)是獨立的。地方自治機關不列入國家權力機關系統(tǒng)。2020 年修憲后及2021 年聯(lián)邦主體公共權力法頒布后，俄羅斯學界對“統(tǒng)一公共權力體系”和“公共權力”進行了研究和探討，其中主要有薩拉托夫國立法律科學院出版的《當代俄羅斯公共權力：問題與前景》論文集，對公共權力在俄羅斯憲法中的地位、行政法主體、公共權力和公共管理之間的關系、對地方自治機構監(jiān)督等行政管理問題進行了研究。③См.Соколов А.Ю., Абакумов Д.В.т.д.ред.Публичная власть в современной России:проблемы и перспективы.Саратов: Изд-во Сарат.гос.юрид.акад, 2021.此外，還有俄羅斯學者撰寫的《俄羅斯聯(lián)邦主體的公共權力組織：改革還是改進？》《俄羅斯聯(lián)邦公共權力機關制度：概念、特點和關系》《俄羅斯聯(lián)邦公共權力：2020 年憲法改革創(chuàng)新》④Валерьевна Е.А.Организация публичной власти в субъектах Российской Федерации:реформирование или совершенствование?// Пролог: журнал о праве.2021.№4.С.16;Кобзарь-Фролова М.Н.Система органов публичной власти Российской Федерации:понятие, характерные признаки, взаимодействие// Сибиркое юридическое обозрение.2021.№.2.С.192; Вегерин А.Д.Публичная власть в Российской Федерации: нововведения конституционной реформы 2020// Государство и общество в современной политике:Сборник научных статей 10-ой Международной научно-практической конференции.Воронеж: Издательско-полиграфический центр ?Научная книга?, 2023.С.62.等文章，從法律、行政管理等角度對2020 年修憲后的統(tǒng)一公共權力體系進行了分析。

從上述研究成果來看，俄羅斯學界對公共權力的研究，主要是從行政管理和法律的角度進行解析，尚無對俄羅斯聯(lián)邦制和央地關系的影響等問題的研究成果。同時，由于聯(lián)邦主體公共權力法出臺時間較短，包括俄羅斯在內(nèi)的國外和國內(nèi)學界對該法律的研究成果較少。因此，本文以《聯(lián)邦主體公共權力法》為研究基礎，對立法背景、內(nèi)容、原因及其影響進行分析。通過對《聯(lián)邦主體公共權力法》的研究，呈現(xiàn)俄羅斯央地關系的現(xiàn)實狀態(tài)，解讀普京執(zhí)政20 年來央地關系治理的邏輯。

一、俄羅斯《聯(lián)邦主體公共權力法》的歷史背景

20 世紀90 年代，受到蘇聯(lián)解體的影響，俄羅斯各聯(lián)邦主體紛紛與聯(lián)邦中央開展了主權爭奪戰(zhàn)。聯(lián)邦中央不得不借助分權條約，讓渡主權，從而換取地方對中央的忠誠。而為了鞏固中央與地方的關系，以法律形式對聯(lián)邦主體進行約束，1993 年12 月12 日，俄羅斯以全民公決的形式通過了新憲法。1993 年憲法的出臺，標志著俄羅斯正式建立了以聯(lián)邦制為基礎的國家結構形式。

（一）1993 年憲法奠定了俄羅斯聯(lián)邦制的基礎

1993 年憲法在第一章憲法體制的基礎、第三章聯(lián)邦體制和第八章地方自治機關，分別對俄羅斯中央與地方關系的基礎和原則、聯(lián)邦主體的類型作出了規(guī)定。俄羅斯聯(lián)邦的聯(lián)邦結構建立在國家完整、國家權力體系統(tǒng)一、在俄羅斯聯(lián)邦國家權力機關和俄羅斯聯(lián)邦主體的國家權力機關之間劃分管轄對象和職權、俄羅斯聯(lián)邦各民族平等與自決的基礎之上。①Конституция Российской Федерации.http://kremlin.ru/acts/constitution由此構成了聯(lián)邦中央、聯(lián)邦主體、地方自治三級結構的俄羅斯聯(lián)邦制基本框架。雖然，俄羅斯央地關系由1993 年的俄羅斯憲法來主導，但是，憲法又規(guī)定了聯(lián)邦主體仍可通過地方憲法或憲章確定自身的地位，在地方法律中擴大自身的主權。與此同時，1993 年憲法還規(guī)定，聯(lián)邦主體與聯(lián)邦國家權力機關以及自治區(qū)的關系可以由條約進行調(diào)整和規(guī)范，在之后的法律實踐中導致了大量權力和職責劃分是通過中央與地方的雙邊協(xié)議達成的。①邱曼麗：“俄羅斯中央與地方關系嬗變的憲法邏輯考察”，《俄羅斯學刊》，2020 年第1 期，第37 頁。這就造成了之后俄羅斯中央與地方在簽署分權條約時有大量的條款違反俄羅斯憲法，進而導致憲法權威的下降。

（二）2000 年至2004 年普京對聯(lián)邦制法律的初步改革

普京在2000 年當選總統(tǒng)之后，開始著手整頓俄羅斯聯(lián)邦主體違憲案和不平衡的央地關系。普京對俄羅斯聯(lián)邦制的改革主要依靠的法律是1999 年通過的《俄羅斯聯(lián)邦主體國家立法（代表）和行政權力機關組織一般原則法》（以下簡稱《聯(lián)邦主體一般原則法》）②№184-ФЗ ?Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации?。該聯(lián)邦法是《聯(lián)邦主體公共權力法》的前身，主要對聯(lián)邦主體國家權力機關的產(chǎn)生、職權和運作作出了更為詳細的規(guī)定，是俄羅斯調(diào)整央地關系最為重要的聯(lián)邦法律之一。在2021 年廢止前的20 年時間里，《聯(lián)邦主體一般原則法》經(jīng)歷了191 次的修改和補充。本文的論述以俄羅斯聯(lián)邦制度的三次重大改革的時間段——2000—2003年、2004 年、2012 年——為序，選取了四次對央地關系具有實質(zhì)性制度調(diào)整的改革法案，涉及總統(tǒng)對聯(lián)邦主體首腦的人事否決權、總統(tǒng)對聯(lián)邦主體行政機關和立法機關的管制和解散權、以及聯(lián)邦主體首腦的產(chǎn)生方式等（見文末附錄）。

2000 年8 月5 日頒布的聯(lián)邦第113 號《俄羅斯聯(lián)邦委員會組成程序法》，將聯(lián)邦主體領導人和立法機關領導人擔任聯(lián)邦委員會代表，改為由聯(lián)邦主體行政機關和立法機關各派出一名代表組成聯(lián)邦委員會。③Cм.Федеральный закон ?О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации? от 05.08.2000 № 113-ФЗ.http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=102038560&backlink=1&&nd=102067054該法案削弱了聯(lián)邦主體領導人和立法機關對中央事權的直接干預，同時，聯(lián)邦主體領導人和立法機關領導人也不再享受議員豁免權，為追究其（可能的）違憲違法行為奠定了法律基礎。普京在對聯(lián)邦委員會（上議院）組成方式改革的同時，對聯(lián)邦主體國家行政權力和立法權力機關也進行了改革。2000 年7 月29 日頒布的聯(lián)邦第106 號《聯(lián)邦主體一般原則法》修改和補充法案，對聯(lián)邦主體國家權力機關違反憲法和聯(lián)邦法作出了限制。①Cм.О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон ?Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации? от 29.07.2000 № 106-ФЗ.http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&firstDoc=1&lastDoc=1&nd=102062162根據(jù)106 號修改和補充法案的規(guī)定，聯(lián)邦主體憲法或憲章、法律和規(guī)范性法規(guī)必須符合聯(lián)邦憲法、憲法性法律和聯(lián)邦法。如若違反上述聯(lián)邦法律，聯(lián)邦總統(tǒng)可對聯(lián)邦主體最高領導人和立法機關發(fā)出警告。如聯(lián)邦主體最高領導人或立法機關無視總統(tǒng)警告，則聯(lián)邦總統(tǒng)有權免除聯(lián)邦主體最高領導人職務，并提請國家杜馬決定解散聯(lián)邦主體立法機關。此外，法案還賦予了總統(tǒng)可以在聯(lián)邦主體最高領導人職位空缺時任命代理行政長官，對后續(xù)的央地關系也產(chǎn)生了重要影響。與葉利欽時期依靠總統(tǒng)令形式任免和解散聯(lián)邦主體國家權力機關的情況相比，該修改法案將總統(tǒng)有權免除聯(lián)邦主體最高領導人職務和提出解散聯(lián)邦主體立法機關法制化。對地方違法行為進行規(guī)制后，聯(lián)邦中央又于2003 年7 月4 日頒布了第95 號修改和補充法案，規(guī)定聯(lián)邦國家權力機關在地方出現(xiàn)緊急事態(tài)或地方債務超標的情況下，可以接管聯(lián)邦主體相關的職務和權力，進一步擴大了中央對地方權力的管制。②См.О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 04.07.2003 № 95-ФЗ.普京在改革初期就抓住了央地關系中最核心的否決權，從權力源頭遏制了地方的違憲行為。但是，在改革初期總統(tǒng)對地方領導人和立法機關的制約僅限于在其違反憲法和聯(lián)邦法的情形之下，統(tǒng)一央地法律空間之后如何對聯(lián)邦主體進行制約，是普京聯(lián)邦制改革下一步亟須解決的問題。

（三）“別斯蘭事件”后對聯(lián)邦制法律的深度改革

2004 年9 月1 日別斯蘭人質(zhì)事件后，普京認為有必要保障國家政權的統(tǒng)一性以維護國家安全，因此聯(lián)邦政府必須參與地方政府的組建。③參見龐大鵬：《觀念與制度：蘇聯(lián)解體后的俄羅斯國家治理》，北京：中國社會科學出版社，2010 年，第222 頁。對此，2004 年12 月11 日聯(lián)邦中央頒布了第159 號法案，對《聯(lián)邦主體一般原則法》和《聯(lián)邦公民選舉權利及參與全民公投權利基本保障法》再作修改，取消了聯(lián)邦主體最高領導人直接選舉，改為由總統(tǒng)向聯(lián)邦主體立法機關推舉候選人選舉產(chǎn)生。①См.О внесении изменений в Федеральный закон ?Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации? и в Федеральный закон ?Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации?от 11.12.2004 № 159-ФЗ.2004 年12 月27 日，普京又簽署了第1603 號《俄羅斯聯(lián)邦主體最高領導人候選人審查程序總統(tǒng)令》，規(guī)定聯(lián)邦主體最高領導人候選人由總統(tǒng)駐各聯(lián)邦區(qū)全權代表擬定后提交至總統(tǒng)辦公廳主任審核，審核后至少提交兩名候選人供總統(tǒng)選擇。②См.Указ Президента Российской Федерации от 27.12.2004 г.№1603 О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.http://www.kremlin.ru/acts/bank/21806政黨如果想提名候選人，必須得到所在聯(lián)邦主體立法機關的支持，交由總統(tǒng)駐聯(lián)邦區(qū)全權代表提交至總統(tǒng)辦公廳。此外，總統(tǒng)免除聯(lián)邦主體最高領導人職務和解散聯(lián)邦主體立法機關的適用范圍繼續(xù)擴大。聯(lián)邦主體最高領導人除違法、無視總統(tǒng)警告外，失去總統(tǒng)信任、履職不當，也可被總統(tǒng)免職。聯(lián)邦主體立法機關無視總統(tǒng)警告，總統(tǒng)無須國家杜馬決定就可直接解散聯(lián)邦主體立法機關。另外，聯(lián)邦主體立法機關連續(xù)三次否決總統(tǒng)提名的聯(lián)邦主體最高領導人候選人，總統(tǒng)也可直接解散聯(lián)邦主體立法機關。普京在別斯蘭人質(zhì)事件后的聯(lián)邦制改革，使聯(lián)邦中央對聯(lián)邦主體的控制達到了巔峰，地方重要官員的人事任免權已完全掌握在中央手中。這迫使地方領導人和議員放棄了與中央的政治主權斗爭，在與中央的經(jīng)濟關系中也只能依照國家制定的發(fā)展方向開展工作。③20 世紀90 年代，莫斯科市盧日科夫、韃靼斯坦共和國沙米耶夫、濱海邊疆區(qū)納茲德拉堅科、下諾夫哥羅德州涅姆佐夫、斯維爾德洛夫斯克州羅塞爾等地方大員集體反抗中央提出的土地改革、稅制和預算改革，各自制定經(jīng)濟發(fā)展道路的情況再難出現(xiàn)。

（四）2012 年后對聯(lián)邦制法律的調(diào)整和完善

2011 年，俄羅斯政治形勢突然發(fā)生了變數(shù)，統(tǒng)一俄羅斯黨在2011 年的國家杜馬選舉中受挫，未能獲得三分之二絕對多數(shù)席位。與此同時，2011 年12 月10 日和24 日爆發(fā)了兩場大規(guī)?？棺h活動，矛頭直接指向了2012 年的總統(tǒng)大選。對此，時任俄羅斯總統(tǒng)的梅德韋杰夫在2012 年5 月2 日頒布了第40 號修改和補充《聯(lián)邦主體一般原則法》和《聯(lián)邦公民選舉權利及參與全民公投權利基本保障法》的法案，重新恢復了聯(lián)邦主體最高領導人直接選舉。①См.О внесении изменений в Федеральный закон ?Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации? и Федеральный закон ?Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации?от 02.05.2012 № 40-ФЗ.http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=102062162&bac klink=1&&nd=102156136雖然梅德韋杰夫在任時恢復了地方領導人直選，但對其設置了兩個先決條件。第一，要求聯(lián)邦主體最高領導人不得擁有外國國籍和任何形式的外國居留權。第二，引入候選人審查制度，②“候選人審查制度”使用的俄文為муниципальный фильтр，直譯為“市政過濾器”，2012 年4 月由時任薩馬拉市市長阿扎羅夫在審讀總統(tǒng)提案時提出。規(guī)定候選人必須獲得5%至10%的市政代表機關和領導人的簽名支持才有資格參加選舉。此舉是在恢復直接選舉后防止眾多政黨無規(guī)則的蜂擁參選，同時也是利用統(tǒng)一俄羅斯黨在地方的影響力控制候選人參選。

梅德韋杰夫?qū)ρ氲仃P系再調(diào)整之后，俄羅斯聯(lián)邦制改革經(jīng)歷了一段平穩(wěn)發(fā)展期，雖有對《聯(lián)邦主體一般原則法》的多次調(diào)整和補充，但基本沒有改變2012 年的央地關系格局。中央也在調(diào)整后的聯(lián)邦制運行過程中逐漸運用現(xiàn)有制度控制地方領導人，并加大運用政黨的力量平衡央地關系。到2020年，俄羅斯修憲條款中列入統(tǒng)一公共權力體系概念，是本次聯(lián)邦制再改革的直接背景。通過上述歷史背景，可以清楚地了解到，《聯(lián)邦主體公共權力法》主要依托的聯(lián)邦法是《聯(lián)邦主體一般原則法》，該法自1999 年出臺后，俄羅斯每次聯(lián)邦制改革都必須對其進行修改，是調(diào)整俄羅斯央地關系的主要法律文件。2021 年《聯(lián)邦主體公共權力法》取代《聯(lián)邦主體一般原則法》，是2012 年聯(lián)邦制調(diào)整后最大的一次改革，事關俄羅斯國家權力結構的再變革。本文在下節(jié)對《聯(lián)邦主體公共權力法》基本內(nèi)容和新增條款進行說明。

二、《聯(lián)邦主體公共權力法》新增的基本內(nèi)容

根據(jù)上文所述，《聯(lián)邦主體公共權力法》的基礎框架內(nèi)容，來源于1999年10 月6 日頒布的《聯(lián)邦主體一般原則法》，并在此基礎上對該聯(lián)邦法進行修改和補充。此外，《聯(lián)邦主體公共權力法》還匯集了對《聯(lián)邦公民選舉權利及參與全民公投權利基本保障法》、《反腐敗法》、《政黨法》、《反恐法》等法律的修訂內(nèi)容?！堵?lián)邦主體公共權力法》將原本分散在各個聯(lián)邦法和規(guī)范性法規(guī)中有關央地關系的規(guī)則統(tǒng)一起來，構成了一部統(tǒng)一的對聯(lián)邦關系具有基礎指導意義的法律。

（一）統(tǒng)一公共權力體系的組成和基本原則

1.統(tǒng)一公共權力體系的組成

《聯(lián)邦主體公共權力法》規(guī)定，俄羅斯國家權力機關、其他國家權力機關、地方自治機關共同構成俄羅斯聯(lián)邦統(tǒng)一的公共權力體系。俄羅斯國家權力機關又由聯(lián)邦國家權力機關和聯(lián)邦主體國家權力機關組成。聯(lián)邦主體公共權力機關包含了聯(lián)邦主體國家權力機關、其他國家權力機關、地方自治機關（見圖1）。

圖1 俄羅斯聯(lián)邦主體公共權力體系

此外，該法律明確了聯(lián)邦主體國家權力制度架構，即聯(lián)邦主體立法機關、聯(lián)邦主體首腦、聯(lián)邦主體最高行政機關及其他權力機關組成聯(lián)邦主體國家權力機關。

2.聯(lián)邦行政權力機關對地方權力管制和監(jiān)督原則

公共權力體系建立后，“統(tǒng)一性”必然作為處理央地權力關系的最基礎原則體現(xiàn)在《聯(lián)邦主體公共權力法》各項條款中。因此，《聯(lián)邦主體公共權力法》新增加了有關條款，允許聯(lián)邦國家權力機關在聯(lián)邦主體境內(nèi)直接行使職權，同時允許聯(lián)邦行政權力機關可參與聯(lián)邦主體行政權力機關的組建?！堵?lián)邦主體公共權力法》第4 條第4 款規(guī)定：聯(lián)邦行政權力機關可以參與聯(lián)邦主體行政權力機關的組建，在聯(lián)邦和聯(lián)邦主體共同管轄領域行使聯(lián)邦主體的權力；在聯(lián)邦主體管轄的教育、衛(wèi)生、財政、國家關稅調(diào)節(jié)等領域行使職權，以及對地方國家住建進行管制（監(jiān)督），對地方國家建設進行監(jiān)督，對商品房和（或）其他不動產(chǎn)項目進行國家管制（監(jiān)督）；根據(jù)對聯(lián)邦主體行政權力機關領導人候選人是否符合聯(lián)邦規(guī)范性法律規(guī)定的資格或其他要求的檢查結果，批準對其的任命，或者按照聯(lián)邦特別法、《反腐敗法》和國家公職相關法律，免除上述聯(lián)邦主體行政權力機關領導人職務。從該條款具體細則來看，聯(lián)邦政府可以參與聯(lián)邦主體教育、衛(wèi)生、財政和稅務部門的組建，對住房和建設等部門機構也有一定的控制權。聯(lián)邦主體首腦和政府在以上領域的自主權降低，涉及關鍵民生領域的實權也被中央管控，只能配合中央政府的統(tǒng)一部署和領導。

3.聯(lián)邦主體參與和監(jiān)管地方自治機關原則

《聯(lián)邦主體公共權力法》賦予了聯(lián)邦主體更廣泛參與地方自治事務的權力，加強了聯(lián)邦主體對地方自治機關的控制。按照第6 條第2 款和第3 款的部分規(guī)定，聯(lián)邦主體國家權力機關有權對地方自治機關采取以下措施：對地方自治機關的組成及其職員的權利和義務進行法律規(guī)制；參與地方自治機關的組建，對地方自治機關官員進行任免；在聯(lián)邦主體國家權力機關和地方自治機關之間重新分配權力；對地方自治機關行使行政管理和監(jiān)管權；賦予地方自治機關部分國家權力，給予財政補貼，并對其權力進行監(jiān)管。

4.權力相互轉(zhuǎn)移原則

法律規(guī)定了在中央和地方之間可以相互移交部分權力：聯(lián)邦行政機關和聯(lián)邦主體行政機關可以通過協(xié)商相互轉(zhuǎn)讓部分權力；聯(lián)邦主體國家權力機關參與處理地方自治事務，賦予地方自治機關部分國家權力。

5.反腐敗和反外部干涉原則

依照修改后的憲法對聯(lián)邦國家權力機關公職人員涉外資產(chǎn)和身份的規(guī)定，《聯(lián)邦主體公共權力法》將聯(lián)邦主體最高領導人、聯(lián)邦主體立法機關代表認定為國家公職人員，并作出了相關規(guī)定：聯(lián)邦主體國家公職人員不得具有外國國籍和任何形式的外國居留權，且其本人及配偶和未成年子女不得在外國銀卡開設賬戶，不得使用《反腐敗法》規(guī)定的外國金融工具。

（二）聯(lián)邦主體最高領導人

1.取消聯(lián)邦主體最高領導人的任期限制

按照此前的規(guī)定，聯(lián)邦主體最高領導人的任期由聯(lián)邦主體自行決定，但每人不得連續(xù)擔任該職務超過兩屆。新法律規(guī)定了聯(lián)邦主體最高領導人任期為每屆5 年，取消了不得連任兩屆以上的禁令，這意味著聯(lián)邦主體最高領導人可以以每屆5 年任期無限連任下去。

2.統(tǒng)一聯(lián)邦主體最高領導人的稱呼

聯(lián)邦中央對地方領導人的稱呼沒有做統(tǒng)一規(guī)定，僅在2015 年規(guī)定聯(lián)邦主體領導人不得稱為“總統(tǒng)”。本次修改后的聯(lián)邦法規(guī)定，聯(lián)邦主體領導人只能被稱為“首腦”（глава）或“州長”（губернатор），聯(lián)邦直轄市領導人被稱為“市長”。該條款引起了聯(lián)邦主體的強烈反應，國家杜馬在二讀審議時不得不作出妥協(xié)，允許聯(lián)邦主體可根據(jù)自身習俗和歷史，為最高領導人賦予額外稱呼，但不得與國家元首、總統(tǒng)等稱呼相同。

3.聯(lián)邦主體最高領導人的職能

組建和領導聯(lián)邦主體行政機關、任免行政機關領導人和成員；簽署或否決聯(lián)邦主體法律；向立法機關提交報告，召開立法機關會議；解散立法機關；對市政領導人和政府提出警告或訓誡；罷免或提議免除市政領導人職務。

（三）聯(lián)邦主體立法機關

1.調(diào)整聯(lián)邦主體立法機關代表在國家權力機關中的地位

《聯(lián)邦主體公共權力法》第17 條第3 款規(guī)定了聯(lián)邦主體立法機關代表，無論是專職代表還是非專職代表，均為國家公職人員，因此也受聯(lián)邦憲法和聯(lián)邦法對國家公職人員的約束。該條款主要是對聯(lián)邦主體立法機關代表的國籍、外國居留權、外國資產(chǎn)作出與聯(lián)邦主體最高領導人相同的要求提供法理依據(jù)。

2.規(guī)范聯(lián)邦主體立法機關的名稱

與聯(lián)邦主體最高領導人稱呼相同，法律對聯(lián)邦主體立法機關的名稱也作出了相同的規(guī)定：聯(lián)邦主體立法機關的名稱和結構，由聯(lián)邦主體憲法或憲章根據(jù)聯(lián)邦主體歷史、民族和其他傳統(tǒng)而定，但不得包含構成聯(lián)邦國家權力機關基本名稱的單詞。

3.統(tǒng)一聯(lián)邦主體立法機關代表任期

此前，聯(lián)邦主體立法機關代表的任期由聯(lián)邦主體自行決定，但一屆不得超過5 年。《聯(lián)邦主體公共權力法》統(tǒng)一將代表的一屆任期修改為5 年。

4.聯(lián)邦會議代表有權出席聯(lián)邦主體立法機關會議

除聯(lián)邦主體行政機關和地方自治機關官員可參與聯(lián)邦主體立法機關會議外，聯(lián)邦法新規(guī)定，聯(lián)邦主體派駐聯(lián)邦委員會（上議院）的參議員和國家杜馬代表，可以列席聯(lián)邦主體立法機關會議并作發(fā)言，參與會議的方式由聯(lián)邦主體自行決定。

5.聯(lián)邦主體立法機關代表選舉方式的調(diào)整

按照一般規(guī)定，聯(lián)邦主體立法機關代表由比例制和多數(shù)制選舉方式產(chǎn)生，聯(lián)邦法此前也規(guī)定了聯(lián)邦主體立法機關以比例制方式產(chǎn)生的代表席位不少于總席位數(shù)的25%。新法律取消了該規(guī)定，將聯(lián)邦主體立法機關以比例制方式選舉的席位數(shù)量交由聯(lián)邦主體自行決定。

（四）完善中央對地方的問責機制

1.擴大總統(tǒng)對聯(lián)邦主體最高領導人提出警告的范圍

聯(lián)邦總統(tǒng)對聯(lián)邦主體最高領導人警告的規(guī)定在2000 年就已出臺，賦予總統(tǒng)對聯(lián)邦主體領導人違憲違法行為提出警告的權力。①根據(jù)聯(lián)邦中央2000 年7 月29 日頒布的第106 號《對<俄羅斯聯(lián)邦主體國家立法和行政權力機關組成一般原則法>進行修改和補充法》第1 條第6 款的規(guī)定：俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)在下列情況下向俄羅斯聯(lián)邦主體首腦發(fā)出警告：1.相關法院裁定俄羅斯聯(lián)邦主體首腦頒布的法律法規(guī)與俄羅斯聯(lián)邦憲法、聯(lián)邦憲法性法律和聯(lián)邦法相抵觸，俄羅斯聯(lián)邦主體首腦在判決生效后兩個月內(nèi)或判決規(guī)定的期限內(nèi)沒有執(zhí)行法院的判決；2.在俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)頒布中止俄羅斯聯(lián)邦主體首腦或俄羅斯聯(lián)邦主體行政機關頒布的規(guī)范性法律法規(guī)的總統(tǒng)令之日起兩個月內(nèi)，俄羅斯聯(lián)邦主體首腦拒絕廢除被總統(tǒng)令中止的法律法規(guī)或?qū)υ摲煞ㄒ?guī)進行修正，俄羅斯聯(lián)邦主體首腦在期限內(nèi)也沒有向相關法院提出上訴解決爭端?！堵?lián)邦主體公共權力法》在此基礎上增加了總統(tǒng)有權對聯(lián)邦主體最高領導人的履職（包括行使中央委托的職權）不當提出警告或申斥。

2.簡化總統(tǒng)免除聯(lián)邦主體最高領導人職務的理由

在普京2000 年執(zhí)政后，賦予了總統(tǒng)在聯(lián)邦主體最高領導人無視總統(tǒng)警告和違憲違法的情況下免除其職務的權力，后又在2004 年增加了在聯(lián)邦主體最高領導人失去總統(tǒng)信任的情況下有權將其免職的條款①參見2000 年7 月29 日第106 號聯(lián)邦法和2004 年12 月11 日第159 號聯(lián)邦法。。2012 年對“失去總統(tǒng)信任”作出更明確規(guī)定，在聯(lián)邦主體最高領導人因腐敗問題和未能解決利益沖突的情況下會失去總統(tǒng)對其的信任?！堵?lián)邦主體公共權力法》在保留總統(tǒng)因聯(lián)邦主體領導人無視警告和失去信任對其免職的基礎上，取消了因“腐敗和未解決利益沖突”而被免職的規(guī)定。明確了“失去信任”是總統(tǒng)罷免聯(lián)邦主體最高領導人的最終理由，無須再對其作出解釋，從而擴大了“失去信任”的適用范圍。

3.延長被免職者不得擔任聯(lián)邦主體最高領導人的期限

《聯(lián)邦主體公共權力法》將被總統(tǒng)免職的前聯(lián)邦主體最高領導人不得參加任何聯(lián)邦主體領導人選舉的期限，從2 年延長至5 年。

4.聯(lián)邦主體最高領導人對地方自治機關的管制

根據(jù)原有規(guī)定，聯(lián)邦主體最高領導人僅有要求地方自治機關改正頒布法律中違憲違法條款的權力。在上述規(guī)定的基礎上，《聯(lián)邦主體公共權力法》作了以下增補：聯(lián)邦主體領導人有權對不履行或履職不當?shù)氖姓I導人和地方政府領導人進行警告或訓斥；市政領導人和地方政府領導人在收到警告后一個月內(nèi)沒有采取補救措施，則聯(lián)邦主體領導人有權免除市政領導人和地方政府領導人的職務；市政領導人未能完成根據(jù)地方自治機關一般原則法規(guī)定的地方政府效率評估，聯(lián)邦主體領導人有權向市政代表機關提出罷免市政領導人的倡議。

（五）統(tǒng)一聯(lián)邦主體國家權力機關參與和國家杜馬共同管轄領域聯(lián)邦法律草案審議的程序

1.聯(lián)邦主體國家權力機關審議共同管轄領域法律草案的期限

原版《聯(lián)邦主體公共權力法》將聯(lián)邦主體立法機關和領導人在收到法律草案后審議的期限從30 天縮短至15 天，這引起了各聯(lián)邦主體的一致反對。各聯(lián)邦主體認為，期限的縮短降低了審議草案的質(zhì)量，各地區(qū)很難在短時間內(nèi)對法律展開充分的論證。審議法律期限的縮短也會使聯(lián)邦主體為在規(guī)定期限內(nèi)完成審議而作出妥協(xié)，地方因此很難形成與聯(lián)邦中央不同的立場。②Регионы получили кабинеты, но потеряли списки.9 декабря 2021 г.https://www.rbc.ru/newspaper/2021/12/10/61b1f1d59a7947424dec9f50在聯(lián)邦主體的壓力下，國家杜馬在二讀中恢復了30 天審議的期限，但規(guī)定了該期限可根據(jù)國家杜馬議事規(guī)則縮短至不少于15 天內(nèi)。

2.聯(lián)邦主體國家權力機關審議共同管轄領域法律草案的程序

《聯(lián)邦主體公共權力法》對聯(lián)邦主體參與審議與國家杜馬共同管轄領域的法律程序作了統(tǒng)一規(guī)定。按照規(guī)定，法律草案經(jīng)國家杜馬一讀通過后，交由聯(lián)邦主體立法機關和領導人在30 天內(nèi)審議提出意見。聯(lián)邦主體立法機關和領導人共同支持法律草案則被視為該聯(lián)邦主體通過該法律。如聯(lián)邦主體內(nèi)立法機關和領導人意見不同，則視法律草案在該聯(lián)邦主體內(nèi)未通過。超過三分之二聯(lián)邦主體通過該法律后方可提交國家杜馬審議。如有三分之一聯(lián)邦主體反對該法律草案，則國家杜馬應成立協(xié)調(diào)委員會。

（六）加強國務委員會在解決聯(lián)邦主體公共權力機關間爭端的作用

《聯(lián)邦主體公共權力法》規(guī)定，聯(lián)邦國家權力機關和聯(lián)邦主體國家權力機關之間，以及聯(lián)邦主體國家權力機關和地方自治機關間產(chǎn)生矛盾沖突，可以向俄羅斯聯(lián)邦國務委員會申請按照《俄羅斯聯(lián)邦憲法》的規(guī)定進行調(diào)解，解決上述機關之間權力相互委托產(chǎn)生的問題。同時，國務委員會還可以審議聯(lián)邦主體財政獨立承擔的共同管轄范圍領域的聯(lián)邦法草案，以及審議聯(lián)邦政府頒布的關于地方政府財政支出的相關法律草案。

（七）統(tǒng)一聯(lián)邦中央、聯(lián)邦主體和地方自治機關之間權力相互轉(zhuǎn)移的方式和責任

按照聯(lián)邦憲法和《聯(lián)邦主體公共權力法》總則的規(guī)定，中央與地方之間權力可相互移交。具體包括如下方式：

第一，中央將聯(lián)邦單獨和共同管轄職權交由聯(lián)邦主體國家權力機關行使。在移交權力后，聯(lián)邦行政機關有權對聯(lián)邦主體國家權力機關進行監(jiān)督，有權向聯(lián)邦主體行政機關發(fā)出停止違法行為的命令，撤回所移交的權力并責令聯(lián)邦主體領導人免除相關部門領導的職務。

第二，中央收回移交至聯(lián)邦主體國家權力機關行使的權力。法律規(guī)定了收回移交權力的5 種情況：聯(lián)邦主體國家權力機關不履行或履行職權不當；因國防和國家安全所需；因災害或緊急事態(tài)導致聯(lián)邦主體國家權力機關無法履職；中央需統(tǒng)籌執(zhí)行國內(nèi)外政策；聯(lián)邦中央駐地方機關行使了類似職權，且收回權力有助于縮減聯(lián)邦和聯(lián)邦主體財政支出。

第三，中央臨時行使部分聯(lián)邦主體國家權力機關的職權。在聯(lián)邦主體面臨災害和緊急事態(tài)情況下，或者聯(lián)邦主體債務逾期，其債務數(shù)額超過上一年度財政預算的30%，聯(lián)邦主體的部分權力由聯(lián)邦中央機關暫代①在聯(lián)邦主體面臨災難和緊急事態(tài)情況下，總統(tǒng)須與聯(lián)邦委員會（上議院）協(xié)商后作出中央暫代權力的決定。此外的其他情況無須與聯(lián)邦委員會協(xié)商。此外，中央因聯(lián)邦主體債務逾期和超額，可向最高法院提出對聯(lián)邦主體實行臨時財政管制的要求，期限為1 年。。

第四，聯(lián)邦主體向地方自治機關移交部分國家權力。聯(lián)邦主體除將自身部分權力移交給地方自治機關外，還可將聯(lián)邦中央賦予它的部分權力也移交給地方自治機關行使。中央和聯(lián)邦主體國家權力機關對地方自治機關進行監(jiān)督，也可責令其停止違法行為并發(fā)布約束性指令。

以上是《聯(lián)邦主體公共權力法》對央地關系法律制度調(diào)整的基本介紹。從上述條款可以看出，《聯(lián)邦主體公共權力法》突出的一個原則即是“統(tǒng)一性”，打破聯(lián)邦中央、聯(lián)邦主體和地方自治三級之間的權力壁壘，建立一個具有統(tǒng)一規(guī)范和協(xié)調(diào)一致的聯(lián)邦制度。

三、俄羅斯公共權力機關間的關系

從上述《聯(lián)邦主體公共權力法》來看，俄羅斯公共權力體系由聯(lián)邦國家權力機關、聯(lián)邦主體國家權力機關、地方自治機關三級結構組成。在法律規(guī)定上，三者并沒有嚴格的隸屬關系，僅規(guī)定了總統(tǒng)作為總負責人協(xié)調(diào)三級權力機關之間的互動。但從俄羅斯央地關系建設的歷程來看，聯(lián)邦中央始終是以實現(xiàn)對地方的控制為最終目的，這種控制總體分為組織控制、程序控制和責任控制。組織控制是對地方權力機關的選舉、審核和任命具有最終影響力，程序控制是對地方權力機關的法律和執(zhí)政行為進行監(jiān)督和管控的能力，責任控制是對地方權力機關具有問責、懲戒和免職的權力。因此，對《聯(lián)邦主體公共權力法》的分析至少應該包含兩個方面：第一，該法對中央機關與聯(lián)邦主體國家權力機關和地方自治機關產(chǎn)生了什么影響，中央對地方的控制是增強了還是減弱了；第二，該法對聯(lián)邦主體國家權力機關和地方自治機關的影響，地方權力是否得到了增加。本節(jié)將對以上兩點進行研究說明。

（一）聯(lián)邦主體國家權力機關

1.中央與聯(lián)邦主體行政機關的關系

從組織控制角度來看，《聯(lián)邦主體公共權力法》出臺前，聯(lián)邦中央間接掌控了地方領導人的產(chǎn)生。首先是對聯(lián)邦主體領導人職位候選人的審查。目前，聯(lián)邦主體領導人的產(chǎn)生方式有兩種：一種是直接選舉產(chǎn)生，一種是由聯(lián)邦主體立法機關選舉產(chǎn)生。以直接選舉方式參選的候選人可以由政黨提名或自我提名參選，但必須得到所在聯(lián)邦主體至少四分之三地區(qū)的市政代表機關和領導人5%至10%的簽名支持，自我提名者還需提供選民簽名支持才可參加選舉。由聯(lián)邦主體立法機關選舉的地方領導人候選人需要由議會政黨①議會政黨指在國家杜馬或聯(lián)邦主體立法機關擁有席位的政黨。向總統(tǒng)提名，由總統(tǒng)審查后選取3 人提交至聯(lián)邦主體立法機關選舉。在聯(lián)邦主體領導人產(chǎn)生問題上，聯(lián)邦主體所擁有的自主權，限于決定地方領導人的選舉方式、市政機關簽名支持比例和自我提名者的參選資格，而候選人的終審和向聯(lián)邦主體立法機關提名都由中央掌控。此外，雖然總統(tǒng)無法直接任命聯(lián)邦主體領導人，但在聯(lián)邦主體領導人職位出現(xiàn)空缺時，總統(tǒng)可以任命代理領導人，直至新的聯(lián)邦主體領導人選舉產(chǎn)生。

在程序控制方面，聯(lián)邦中央對地方有監(jiān)督權。聯(lián)邦主體領導人和行政機關頒布的法律和規(guī)范性法規(guī)，經(jīng)法院裁定違反憲法、憲法性法律和聯(lián)邦法，總統(tǒng)有權對其發(fā)出警告。另外，聯(lián)邦總檢察院和聯(lián)邦主體檢察院對各聯(lián)邦主體行政采取定期或不定期的審查，并形成報告提交給總統(tǒng)審核。

在責任控制方面，聯(lián)邦總統(tǒng)擁有免除聯(lián)邦主體領導人職務的權力。按照規(guī)定，聯(lián)邦主體領導人因腐敗、未處理利益沖突而失去總統(tǒng)信任以及無視總統(tǒng)警告的情況下，聯(lián)邦總統(tǒng)有權直接免除其職務。被免職的原聯(lián)邦主體領導人2 年內(nèi)不得再擔任地方領導人職務。此外，如聯(lián)邦主體領導人涉嫌犯罪，在總檢察長的提議下總統(tǒng)有權暫時中止聯(lián)邦主體領導人的職務。

《聯(lián)邦主體公共權力法》出臺后，聯(lián)邦中央對聯(lián)邦主體的控制權范圍再次擴大。從組織控制方面看，在保有原控制權的基礎上，增加了聯(lián)邦主體領導人的任職條件，賦予了聯(lián)邦中央?yún)⑴c聯(lián)邦主體行政機關組建的權力。從程序控制角度看，首先，聯(lián)邦中央可賦予聯(lián)邦主體部分中央或與地方共同管轄的權力。該規(guī)定雖然是中央對地方的放權，但背后所規(guī)定的監(jiān)督和問責制度的意義遠大于放權本身。中央可通過給聯(lián)邦主體分權來監(jiān)督聯(lián)邦行政機關的履職情況，并就該事權對聯(lián)邦主體發(fā)布約束性指令。此外，中央對地方賦予什么領域的權力不是應地方請求，而是通過法律強制賦予地方，地方必須履行，如不履行或履行不當，中央會收回所賦予的權力并對地方所轄領導人追責。同時，中央有權對聯(lián)邦主體行政機關的工作績效進行考核?？偨y(tǒng)制定考核標準，由聯(lián)邦政府根據(jù)該標準對地方行政機關在文化、衛(wèi)生、教育和社會服務領域的工作質(zhì)量進行考核，結果呈交總統(tǒng)?？己私Y果直接決定中央財政對地方財政預算的撥款數(shù)額。在責任控制方面，中央收緊了對聯(lián)邦主體領導人和行政機關的問責力度。首先，總統(tǒng)以“失去信任”免職聯(lián)邦主體領導人的理由簡化了。其次，當總統(tǒng)認為聯(lián)邦主體領導人履職不當時，可對其發(fā)出警告，警告無效后可直接免職。同時，被免職的聯(lián)邦主體領導人5 年內(nèi)不得再任職。從各方面來看，中央對地方的控制不僅沒有放松，反而進一步加強，特別是聯(lián)邦政府可直接參與地方事務，削弱了聯(lián)邦主體行政機關的權力。

2.中央與聯(lián)邦主體立法機關的關系

《聯(lián)邦主體公共權力法》沒有對有關聯(lián)邦主體立法機關的內(nèi)容進行過多修改，基本維持了中央對聯(lián)邦主體立法機關的一貫規(guī)定。從組織控制方面看，中央將聯(lián)邦主體代表等同于國家公職人員。對其國籍、財產(chǎn)和家庭收入等的要求提高到了與國家公職人員相同的標準。聯(lián)邦主體立法機關中從事商業(yè)工作的非專職代表必然會受到該規(guī)則的影響，例如彼爾姆邊疆區(qū)立法機關預算委員會在2022 年10 月19 日審議了邊疆區(qū)憲章修改草案，將部分條款與《聯(lián)邦主體公共權力法》保持一致。其中對代表以公職人員身份從事商業(yè)或金融行業(yè)、特別是與外資合作的限制，引起了非專職代表的擔憂，一些代表不得不因該條款而離職。①Депутатство бизнесу помеха.20 октября 2022 г.https://www.kommersant.ru/doc/56 21437從程序控制和責任控制兩方面看，聯(lián)邦主體立法機關受中央審查權和問責權的制約?？偨y(tǒng)及總統(tǒng)辦公廳有單獨審查代表財產(chǎn)和違法行為的權力。同時，總統(tǒng)有權對聯(lián)邦主體立法機關違法違憲行為提出警告，并在警告無效的情況下解散立法機關。

3.聯(lián)邦主體領導人與聯(lián)邦主體立法機關的關系

聯(lián)邦主體領導人和立法機關之間沒有隸屬關系，雙方在政治實踐中相互制約。從組織控制角度看，聯(lián)邦主體領導人沒有權力對聯(lián)邦主體立法機關和其代表的產(chǎn)生擁有控制權，反而是聯(lián)邦主體立法機關有權決定該地區(qū)領導人的選舉產(chǎn)生方式。①Как менялись законодательные основы выборов глав субъектов России.27 сентября 2021 г.https://tass.ru/info/12514329在一些以聯(lián)邦主體立法機關選舉領導人的地區(qū)，地方政黨對地方領導人有直接影響力。②2012 年地方領導人選舉改革后，聯(lián)邦主體最高領導人選舉方式由各聯(lián)邦主體自行決定。目前，采用地方立法機關選舉方式的聯(lián)邦主體有9 個：阿迪格共和國、達吉斯坦共和國、北奧塞梯-阿蘭共和國、卡拉恰伊-切爾克斯共和國、涅涅茨自治區(qū)、亞馬爾-涅涅茨自治區(qū)、漢特-曼西自治區(qū)、卡巴爾達-巴爾卡爾共和國、印古什共和國。從程序控制權和責任控制權來看，聯(lián)邦主體領導人和聯(lián)邦主體立法機關相互監(jiān)督對方的違憲違法和履職不當行為。首先，聯(lián)邦主體領導人有權否決立法機關通過的法律草案。同時，在立法機關拒絕執(zhí)行法院對其違憲違法判決、不履行立法會議職責的情況下，聯(lián)邦主體領導人有權解散立法機關。同樣，聯(lián)邦主體立法機關認為聯(lián)邦主體領導人不執(zhí)行違憲違法判決、履職不當和侵害公民權益，可以對其提出不信任案，并提交至總統(tǒng)對其免職。由此可以看出，聯(lián)邦主體行政機關對聯(lián)邦主體其他國家權力機關的控制權并不像中央行政機關那樣強大，相互制約的程度大于控制的程度。此外，還可以看出，政黨在聯(lián)邦主體行政機關和立法機關中的影響力也不容小覷，是地方行政和立法機關權力來源的保證和重要的穩(wěn)定劑。

（二）地方自治機關

地方自治機關由市政代表機關（立法機關）和市政領導機關（行政機關）兩大類組成。根據(jù)2003 年10 月6 日頒布的《聯(lián)邦地方自治組成一般原則法》和2014 年、2019 年的補充，地方自治組織共有8 種類型。③地方自治組織8 種類型是：市政大區(qū)（муниципальный район）、農(nóng)村居民點（сельское поселение）、城市居民點（городское поселение）；城市區(qū)（городской округ）、聯(lián)邦直轄市內(nèi)自治區(qū)（внутригородская территория города федерального значения）、含自治區(qū)的城市區(qū)（городской округ с внутригородским делением）、城市區(qū)內(nèi)自治區(qū)（внутригородской район）、小型市政區(qū)（муниципальный округ）。到2021 年，共有20303 個地方自治組織組成了俄羅斯的基層結構。④Число муниципальных образований по субъектам Российской Федерации по состоянию на 1 января 2021 г.https://rosstat.gov.ru/munstat按照俄羅斯憲法的規(guī)定，地方自治機關不納入國家權力機關序列，但聯(lián)邦中央通過將公共權力體系概念寫入憲法，變相地將地方自治機關統(tǒng)一到國家管轄范圍內(nèi)，并賦予了其行使部分國家權力的職責。從中央對地方控制的角度來講，聯(lián)邦中央是通過對聯(lián)邦主體的控制來實現(xiàn)對地方自治的管理。礙于憲法對地方自治獨立權的規(guī)定和修改該規(guī)定的復雜性，聯(lián)邦法律并沒有直接規(guī)定聯(lián)邦中央有直接對地方自治機關進行干涉的權力。①根據(jù)俄羅斯憲法的規(guī)定，修改憲法第一、二、九章需要通過總統(tǒng)、聯(lián)邦委員會、國家杜馬、聯(lián)邦政府、聯(lián)邦主體立法機關的共同決定，還需組建制憲委員會以及舉行全民公投，復雜程度遠超2020 年的修憲程序。根據(jù)上文所述，《聯(lián)邦主體公共權力法》加強了聯(lián)邦中央對聯(lián)邦主體國家機關的產(chǎn)生、運行和職權終止的控制權，相對應的聯(lián)邦主體行政權力機關也應具備“統(tǒng)一”的對地方自治機關的控制權。

在組織控制上，聯(lián)邦主體立法機關決定了市級領導人選舉的方式。從2014 年開始，聯(lián)邦主體立法機關陸續(xù)取消了聯(lián)邦主體市長的直接選舉，改為由市立法機關代表和聯(lián)邦主體行政機關代表組成的競選委員會審核，并選出合格的候選人交由市立法機關選擇。另外，市政府機關還引入“城市經(jīng)理”（Сити-менеджер）制度，當選的市長以簽署合約的形式聘用“城市經(jīng)理”負責領導行政工作。到2021 年，僅有阿巴坎、阿納德爾、新西伯利亞、托木斯克、哈巴羅夫斯克、烏蘭烏德、伊爾庫茨克等聯(lián)邦主體首府城市采取了直選方式，約占所有聯(lián)邦市政機關的12%。②Один министр, четыре губернатора и уголовные дела.25 июня 2021 г.https://w ww.vedomosti.ru/politics/articles/2021/06/25/875632-chetire-gubernatora最后，《聯(lián)邦主體公共權力法》還賦予了聯(lián)邦主體行政機關參與市政機關組成的權力。

從程序控制的角度看，聯(lián)邦主體領導人擁有對市政行政和立法機關違憲違法行為審查的權力。新法律也同樣增加了聯(lián)邦主體行政機關賦予市政機關部分國家權力的規(guī)定。與聯(lián)邦中央相同，聯(lián)邦主體的賦權也具有強制性和監(jiān)督性。因此，在責任控制上，聯(lián)邦主體領導人擁有對市政機關提出警告和將市政機關負責人免職的權力。同理，市政機關領導人若沒有完成聯(lián)邦主體制定的績效考核，也會遭到聯(lián)邦主體的免職問責。

總體而言，聯(lián)邦中央對地方自治的控制是依托于對聯(lián)邦主體的管控，是一種層層遞進的管理方式，這種方式也可以被視為俄羅斯中央對地方的“套娃式”管理模式。①中央、聯(lián)邦主體、地方自治三級之間自上而下的垂直管理模式，但三者管理權不交叉，中央不能直接管理地方自治一級的事務。這種管理模式的最大特點是中央在對聯(lián)邦主體管控的同時，賦予聯(lián)邦主體一定的自主管理權，以代理方式對地方自治機關實行掌控，達到中央集權和地方分權間的平衡。綜上所述，《聯(lián)邦主體公共權力法》給予了聯(lián)邦主體對地方自治機關的控制權力，聯(lián)邦主體在地方自治層面的權力有所增強。

四、結論：俄羅斯聯(lián)邦制改革的內(nèi)在邏輯

《聯(lián)邦主體公共權力法》出臺后聯(lián)邦中央與地方的權力關系（如表2 所示），根據(jù)前文的論述可以看出，聯(lián)邦中央以分權方式實際上增加了對聯(lián)邦主體和地方自治層面的控制。特別是建立統(tǒng)一公共權力概念，借此賦予地方自治國家權力以實現(xiàn)中央對地方自治機關的監(jiān)督管控?？梢哉f《聯(lián)邦主體公共權力法》出臺的最大目的，就是要提高中央對基層的治理效率。②地方自治機關的具體情況由2023 年正在審議的《統(tǒng)一公共權力體系下地方自治組成一般原則法》規(guī)定。

表2 《聯(lián)邦主體公共權力法》出臺后央地控制權變化

《聯(lián)邦主體公共權力法》是對俄羅斯聯(lián)邦制的再次改革，有其深層次的邏輯脈絡?？偨Y來看，共有三大改革邏輯對俄羅斯聯(lián)邦制造成直接影響，即安全穩(wěn)定邏輯、歷史邏輯、制度邏輯。安全穩(wěn)定邏輯指俄羅斯所有政治改革的目標，是實現(xiàn)國家穩(wěn)定和政權安全。歷史邏輯是俄羅斯在國家建構過程中，回歸本國歷史經(jīng)驗和傳統(tǒng)發(fā)展理念。制度邏輯指的是俄羅斯在聯(lián)邦制度改革中，遵循從中央到地方的制度建設次序。

首先是安全和穩(wěn)定邏輯。20 世紀90 年代央地關系幾乎分崩離析，地方主權大行其道，中央權威喪失和中央政府對地方的卑躬屈膝給普京造成深刻印象。這種歷史印記會極大地影響中央對地方的關系認同。因此，普京對聯(lián)邦制的改革極力要避免的就是中央權力的喪失，這也是俄羅斯聯(lián)邦制經(jīng)歷多次改革而中央集權萬變不離其宗的邏輯起點。其次，俄羅斯的地理、民族和宗教的復雜性，需要一個更加合理的制度安排來實現(xiàn)國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定。普京在2006 年瓦爾代會議上談及，“就俄羅斯這樣一個由多民族和宗教構成的國家而言，我們正在為如此廣袤的地區(qū)和在這片土地上的人民尋找最理想的選擇，即中央、地方和市政三者之間的權力重新分配”①Путин: реформирование муниципальной системы – революционное событие.13 сентября 2006 г.https://ria.ru/20060913/53832537.html。結合俄羅斯聯(lián)邦制改革的歷程來看，普京在這里所說的三者權力的重新分配，即是加強中央政府集權傾向，地方和市政權力受到中央管制。只有中央集權的政府才能保證俄羅斯國家統(tǒng)一，民族和宗教團結，維持國家穩(wěn)定。

除了內(nèi)部分離主義和恐怖主義造成的威脅外，對外部世界的認知也對俄羅斯聯(lián)邦制改革產(chǎn)生了潛移默化的影響。1993 年葉利欽批準的《俄羅斯聯(lián)邦外交政策構想》中明確指出，“西方不再是傳統(tǒng)意義上的軍事政治概念，但仍然是世界經(jīng)濟和國際關系、全球文明進程中最重要的中心”①Основные положения концепции внешней политики Российской Федерации.С.21.https://www.russiamatters.org/sites/default/files/media/files/1993%20Foreign%20Policy%20S trategy%20RUS.pdf。在融入西方政策的理念主導下，西方所秉持的自由民主、憲政分權等價值原則得到了當時俄羅斯精英的高度認同。而嚴峻的國內(nèi)形勢迫使俄羅斯中央不得不采取行動維護國家安全。俄羅斯與西方的關系隨著1994 年車臣戰(zhàn)爭的爆發(fā)發(fā)生變化。自1995 年起，俄羅斯與西方之間齟齬不斷，北約東擴帶來的外部壓力和國內(nèi)分裂戰(zhàn)爭影響，使得俄羅斯的聯(lián)邦制改革在國內(nèi)的動蕩不安中開始。普京在2000 年執(zhí)政后下決心重塑央地關系，被西方稱為“民主倒退”和“集權”，一種強烈的對俄羅斯不安感充斥著西方國家。從2008 年俄格戰(zhàn)爭到2014 年克里米亞事件，再到2022 年烏克蘭危機的總爆發(fā)，俄羅斯面臨緊縮的外部環(huán)境，不安全感與日俱增。2021 年，普京在當時的《俄羅斯聯(lián)邦國家安全戰(zhàn)略》中明確將“穩(wěn)定”確定為國家安全的最高目標，避免國家出現(xiàn)動蕩和分裂。②參見于淑杰：“俄羅斯新版國家安全戰(zhàn)略評析”，《俄羅斯東歐中亞研究》，2022 年第1 期，第32 頁。在烏克蘭危機背景下，《聯(lián)邦主體公共權力法》突出的就是穩(wěn)定。特別是在人事穩(wěn)定方面，法律取消了聯(lián)邦主體領導人的任期，讓任期屆滿且因法律限制不能繼續(xù)連任的地方領導人可以繼續(xù)任職。③莫斯科市市長索比亞寧、莫斯科州州長沃羅比約夫、車臣共和國領導人卡德羅夫、韃靼斯坦共和國領導人明尼哈諾夫、卡拉恰伊-切爾克斯共和國領導人杰姆列佐夫、列寧格勒州州長德羅茲堅科、羅斯托夫州州長戈盧別夫、漢特-曼西自治區(qū)領導人科馬羅娃、斯維爾德洛夫斯克州州長奎瓦舍夫、科斯特羅馬州州長西特尼科夫、沃羅格達州州長古夫申尼科夫等都超期任職。另外，根據(jù)《2019—2024 年提高預算效率構想》，中央對地方的財政干預將繼續(xù)增加，約77%的地方財政權力受到聯(lián)邦中央的額外監(jiān)管。④參見丁超：“俄羅斯央地財政關系與國家治理的財政邏輯”，《俄羅斯東歐中亞研究》，2022 年第2 期，第53 頁。為實現(xiàn)該計劃，聯(lián)邦中央必須提供充足的政治制度保障，賦予地方權力，讓中央行政機關行使地方的教育、衛(wèi)生、財政、稅收等權力，實現(xiàn)中央的監(jiān)管。這一方面有利于加強中央對地方財政和稅收的控制權，穩(wěn)定地方經(jīng)濟和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方收入，為戰(zhàn)時經(jīng)濟提供充足的制度基礎。另一方面為地方發(fā)展注入資金，貫徹中央大型項目的統(tǒng)一部署，提高地方的基礎保障水平，穩(wěn)定社會民生發(fā)展?？梢灶A見的是，隨著俄羅斯外部環(huán)境的惡化，安全和穩(wěn)定將是俄羅斯內(nèi)政改革的長期目標，中央以集權提高處事效率的方式不會發(fā)生改變，反而將越發(fā)加劇。

其次是俄羅斯聯(lián)邦制改革的歷史邏輯。國內(nèi)外學界在對俄羅斯政治制度改革過程研究中提到最多的三種理念，依次是“可控民主”、“主權民主”和“保守主義”。2008 年總統(tǒng)選舉后，俄羅斯將“主權民主”思想官方化，提出了保守主義并將其列為統(tǒng)俄黨的官方意識形態(tài)。俄羅斯保守主義的突出主張，就是俄羅斯不會成為西方世界的一部分，俄羅斯必須走符合本國特點的發(fā)展道路。普京在2021 年瓦爾代論壇上對“俄羅斯保守主義”發(fā)表了看法，認為俄式保守主義是一種理性溫和的保守主義，是反對極端主義的行為方式。①Путин назвал умеренный консерватизм самым разумным принципом.21 октября 2021 г.https://ria.ru/20211021/putin-1755656453.html不同于西方的保守主義，俄式保守主義強調(diào)回歸國家傳統(tǒng)和歷史經(jīng)驗，是一種改革和傳統(tǒng)相結合的治理方式，其本質(zhì)也是根據(jù)本國歷史和國情選擇發(fā)展道路。因此，在俄羅斯執(zhí)政者思想觀念的影響下，俄羅斯聯(lián)邦制度必然也會尋找其歷史邏輯。在俄羅斯歷史上始終存在平衡中央與地方關系的問題，以及針對此問題而采取的不同改革措施。分離主義、地方保護主義意識和制度貫穿于俄羅斯歷史的每一個階段，而中央都試圖采取集權的方式保持國家的統(tǒng)一和完整。俄羅斯地區(qū)問題專家圖羅夫斯基認為，“俄羅斯是在征服土地的過程中形成的，是一個領土異質(zhì)性的國家，領土的不斷增加加劇了異質(zhì)性的影響。因此，在確保國家統(tǒng)一的前提下，如何進行地區(qū)多樣性治理就成為俄羅斯國家穩(wěn)定和發(fā)展的關鍵性因素”②Туровский Р.Ф.Политическая регионалистика.М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2006.С.296.。

《聯(lián)邦主體公共權力法》對聯(lián)邦制的一項改革，是將教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等涉及民生領域的權力上收，責任下放，中央直接負責上述領域的職權和人事任免，這意味著垂直權力結構方式發(fā)生了變化。垂直權力將不通過個別領導者實現(xiàn)，而是中央在地方設立的不同管轄領域直屬機構以制度化的方式實行。該政策直接削弱了聯(lián)邦主體領導人和各聯(lián)邦區(qū)總統(tǒng)全權代表的權力，加上中央于2021 年制定了聯(lián)邦政府各副總理所負責的聯(lián)邦區(qū)，更大大削弱了總統(tǒng)駐聯(lián)邦區(qū)全權代表的職權。①2021 年7 月19 日，米舒斯京總理簽署法令，由政府8 位副總理負責監(jiān)管8 個聯(lián)邦區(qū)的預算支出、社會經(jīng)濟發(fā)展和財政援助。此外，《聯(lián)邦主體公共權力法》還對2020年修憲時所提到的聯(lián)邦直轄區(qū)作出了規(guī)定，明確了該直轄區(qū)具有特殊地位，其權力運行方式由中央決定。2022 年中央在黑海沿岸的克拉斯諾達爾邊疆區(qū)設立了錫里烏斯②俄語原詞為Сириус，意為“天狼星”。聯(lián)邦直轄區(qū)，屬于中央直管的用于科研和學術創(chuàng)新的行政中心。從歷史上看，葉卡捷琳娜二世時期的俄羅斯也采取了地方權力下放的制度。例如，在全國劃分六個教育區(qū)，由大學領導，建立了以教育部門為首的垂直權力制度。這不僅提高了民眾的文化水平，而且將整個教育領域變成了一個強大的系統(tǒng)性國家結構③Конструирование вертикали.19 июля 2000 г.https://www.ng.ru/ideas/2000-07-19/8_vertical.html。因此，在俄羅斯執(zhí)政者不斷強調(diào)傳統(tǒng)價值和俄羅斯發(fā)展道路的情況下，俄羅斯聯(lián)邦制的發(fā)展也將越來越借鑒歷史經(jīng)驗和邏輯，回歸中央集權的發(fā)展模式。

最后，俄羅斯聯(lián)邦制的改革也有其制度邏輯。普京從2000 年開始對聯(lián)邦制改革至2021 年構建統(tǒng)一公共權力體系，聯(lián)邦制度的改革遵循了從中央到聯(lián)邦主體再到地方自治的制度邏輯。2000—2004 年的改革聚焦于聯(lián)邦中央涉及央地關系的制度重建，通過改革聯(lián)邦委員會構成、設立聯(lián)邦區(qū)、建立總統(tǒng)全權代表制度、對地方違法糾察等措施，統(tǒng)一了俄羅斯的法律空間。2004年后的改革與調(diào)整，基本圍繞對聯(lián)邦主體領導人和立法機關的選舉、職權和限制進行，中央獲取了對聯(lián)邦主體人事、財政和監(jiān)察監(jiān)督的管理權。隨著聯(lián)邦中央與聯(lián)邦主體關系的穩(wěn)固，地方自治就成為聯(lián)邦制再改革的目標。

綜上所述，安全和穩(wěn)定邏輯、歷史邏輯和制度邏輯是共同驅(qū)動俄羅斯聯(lián)邦制集權的主要動力。安全和穩(wěn)定邏輯代表了俄羅斯的發(fā)展觀，歷史邏輯代表了俄羅斯的治理觀，制度邏輯則是俄羅斯發(fā)展和改革的規(guī)律性因素，體現(xiàn)出俄羅斯在政治體制改革中遵循了國際與國內(nèi)的統(tǒng)一、歷史與現(xiàn)實的統(tǒng)一、理念與實踐的統(tǒng)一。這三組邏輯既是俄羅斯聯(lián)邦制改革的動力來源，也是俄羅斯聯(lián)邦制發(fā)展的最大變量。

本次《聯(lián)邦主體公共權力法》的出臺，標志著俄羅斯統(tǒng)一公共權力體系開始建立，之后隨著《統(tǒng)一公共權力體系下地方自治組成一般原則法》通過并頒布，俄羅斯統(tǒng)一公共權力體系將徹底取代國家權力和地方自治權力，成為規(guī)范央地關系和俄羅斯政治發(fā)展的標志性法律文件。同時，統(tǒng)一公共權力體系及《聯(lián)邦主體公共權力法》在俄羅斯央地關系中如何實踐以及效果如何，仍值得學術界持續(xù)關注和研究。

附錄 2000—2012 年對《聯(lián)邦主體一般原則法》及其他相關法律部分重點條款的修改內(nèi)容