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        廣東為何“猛攻”縣域經濟

        2023-12-20 03:30:14梁楠
        決策 2023年10期
        關鍵詞:粵東珠三角縣域

        梁楠

        大動作。

        近日,廣東首次從省級層面系統(tǒng)性直接面向縣(縣級市)開展批量放權,將60項省級行政職權調整由有關地級以上市和縣(市、區(qū))實施。

        這呼應了2023年以來,廣東提出縣域經濟振興的工作布局。此前,廣東發(fā)布了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的若干措施》,推動產業(yè)向縣域轉移、因地制宜提升縣域產業(yè)支撐能力。

        廣東為什么要猛攻縣域經濟?又將如何為縣放權?

        區(qū)強縣弱

        改革開放初期,廣東“四小虎”(東莞、中山、順德、南海)創(chuàng)造了廣東縣域經濟發(fā)展的輝煌,利用當時的政策優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢,大力發(fā)展專業(yè)化的民營經濟和出口導向型的外貿經濟。

        這也形成了廣東縣域經濟發(fā)展的“珠江模式”。時至今日,“四小虎”完成了城鎮(zhèn)化的蛻變,全國第一經濟大省至今只剩下一個百強縣。

        2023年,廣東重提縣域振興并且將其賦予前所未有的重視程度,這也凸顯了廣東目前縣域經濟發(fā)展形勢的壓力。

        從省內看,在廣東122個縣級行政區(qū)劃單位中,“區(qū)”扮演著“長板”角色。2022年“中國百強區(qū)”榜單中,前三甲均位于廣東,前十強中廣東獨占8個。

        然而,縣域卻是另一番風景,它們廣泛分布在粵東西北地區(qū),成為廣東“欠發(fā)達地區(qū)”。

        在眾多縣域中,位于惠州的博羅縣表現(xiàn)最佳。2022年,博羅縣GDP為801.39億元,是廣東省唯一的百強縣。

        但若從全國對比來看,博羅縣仍有不小差距。例如,蘇州昆山市早已成為全國首個GDP突破5000億元的縣級市,全國已有超過40個“千億縣”。

        廣東縣域經濟相對弱勢的局面,一定程度上與行政區(qū)劃調整相關。21世紀以來,廣東共有約20個縣“撤縣設區(qū)”。珠三角經濟強縣在過去資源、區(qū)位和政策的優(yōu)勢下,工業(yè)取得了快速發(fā)展,隨后通過“撤縣設區(qū)”成功邁入城鎮(zhèn)化。

        然而,這樣的模式并不適用于廣東普遍的縣域。

        對廣東非珠三角的縣域而言,產業(yè)結構不合理,發(fā)展定位不明確、投資吸引力不足是制約發(fā)展的主要難題。廣東省內縣域多位于粵東西北地區(qū),一方面粵東西北地區(qū)整體發(fā)展水平與珠三角地區(qū)差距較大,工業(yè)經濟規(guī)模較小、競爭力不強,尤其是在北部生態(tài)發(fā)展區(qū)中,部分縣域受限于地理條件與歷史因素,發(fā)展基礎薄弱。

        廣東省的縣域經濟呈現(xiàn)分布不均衡的特征,經濟強縣(區(qū))和經濟強鎮(zhèn)集中在珠三角,圖為全國經濟強鎮(zhèn)領跑者東莞虎門鎮(zhèn)。

        另一方面,部分位于粵東西北地區(qū)的縣域還面臨著人口流出的痛點。以河源市為例,下轄龍川縣2021年常住人口與2010年第六次全國人口普查相比,十年共減少超過10萬人,河源市中僅源城區(qū)常住人口正增長,其余縣人口均為負增長。

        回顧過去20多年,廣東以產業(yè)轉移作為區(qū)域均衡發(fā)展的重要手段。源自韶關的“南雄模式”正是從“雙轉移”產業(yè)園的經驗上提煉而成。2008年起,廣東首個精細化工產業(yè)園落地南雄,同時通過發(fā)展當?shù)靥厣馁Y源加工,南雄的經濟得到了快速的發(fā)展。

        但單純以產業(yè)轉入的方式進行幫扶,出現(xiàn)了盲目“拉郎配”和“亂點鴛鴦譜”的現(xiàn)象,導致一些企業(yè)“水土不服”。比如清遠在接受大量佛山陶瓷企業(yè)后,環(huán)境污染一度變得嚴重,隱形的合作成本反而上升。

        在產業(yè)轉移園建設中,粵東西北地區(qū)也往往面臨著缺乏宏觀規(guī)劃、建設資金缺口較大以及用地指標不足等問題,制約著廣東縣域經濟發(fā)展。

        事實上,粵東西北如果只承接珠三角的淘汰產業(yè),并不具有可持續(xù)的造血功能。如今,廣東謀求的是在產業(yè)共建中,建立穩(wěn)定需求和可持續(xù)回報。

        處于粵東地區(qū)的汕頭、汕尾和揭陽多年堅持不懈地全面融入珠三角。特別是汕尾通過與深圳合作成立深汕特別合作區(qū),以創(chuàng)新的“特區(qū)飛地”合作模式融入粵港澳大灣區(qū)城市群建設。自2011年以來的短短12年內,合作區(qū)計劃投產產值從百億級躍至萬億級,并迅速崛起以電子信息、新材料、新能源、智能制造為主的先進制造業(yè)集群。

        粵西的陽江、茂名和湛江則從綠色石化、綠色鋼鐵、海工裝備等上游產業(yè)切入珠三角地區(qū)發(fā)展高端制造業(yè);粵北地區(qū)也大力發(fā)展新材料等特色產業(yè),形成貫通城鄉(xiāng)、聯(lián)接工農、鏈接灣區(qū)的綠色生態(tài)經濟體系。

        “最大的潛力板”

        當珠三角的經濟總量已經可以比肩世界先進經濟體時,經濟的發(fā)展速度必然趨緩。而后發(fā)縣域正是未來廣東經濟增長最大的潛力板。

        近年來,廣東省經濟總量與第二的江蘇差距慢慢縮小。廣東要穩(wěn)守經濟第一大省的地位、保持穩(wěn)定的增長是經濟高質量發(fā)展的基礎。而促進縣域經濟發(fā)展正是廣東實現(xiàn)高質量發(fā)展和共同富裕目標亟待突破的關鍵節(jié)點。

        從全國來看,廣東面臨浙江、江蘇的貼身競爭。后兩者不僅富,而且相對更均衡。

        目前,廣東省縣域經濟總量占GDP大約為12%,但是在東部省份,縣域經濟占比約40%,中部省份也達到30%。假設廣東縣域經濟在“十四五”時期占比升到20%,這將為廣東帶來超過1萬億元的GDP增量,接近一個東莞的經濟總量。

        “產業(yè)是縣域發(fā)展的重中之重,有產業(yè)才能有經濟價值?!碑斍?,廣東縣域經濟的核心在產業(yè),產業(yè)鏈的優(yōu)化與穩(wěn)定將成為未來縣域經濟發(fā)展規(guī)劃的重點。“十四五”期間,廣東在全省范圍內將認定100個左右產業(yè)集群,引導和支持地方培育一批市級集群,并將集群定位設置在了縣級區(qū)劃范圍,打造縣域經濟發(fā)展主引擎。

        與此同時,隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進,縣域作為城市和鄉(xiāng)村的重要連接點,如何與城市資源對接,加快城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展,也成為廣東縣域經濟高質量發(fā)展需要突破的關鍵。

        在2022全國百強縣榜單上,廣東博羅縣上榜。

        縣域鏈接兩頭,同時也卡在中間。從體制機制上看,縣級行政區(qū)既缺乏統(tǒng)籌各鎮(zhèn)、村和各部門的能力,又缺乏必要的動力和壓力。

        例如,針對產城村融合發(fā)展、綠美城鄉(xiāng)規(guī)劃、交通網(wǎng)點和基礎設施建設等“跨鎮(zhèn)跨村”問題,目前鎮(zhèn)村兩級缺乏能力解決制約村一級發(fā)展的諸多問題。只有由縣一級承接省市兩級賦予的統(tǒng)籌謀劃鎮(zhèn)村發(fā)展的權限,才能形成省、市、縣三級資源向鎮(zhèn)以下基層常規(guī)性下沉的制度,也更有利于以縣為主體,差異化地規(guī)劃建設不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

        如何為縣放權

        從近期釋放的信號來看,改革的配套將有力破解上述問題,從而為廣東城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展創(chuàng)造可能。

        廣東明確,在“百千萬工程”實施中,將突出改革創(chuàng)新,推動擴權賦能強縣,深化鎮(zhèn)街體制改革,抓好城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革,破除妨礙城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度壁壘,激發(fā)縣鎮(zhèn)村發(fā)展活力。

        近期,廣東更直接面向縣(縣級市)分別委托30項、下放20項、優(yōu)化審批管理流程10項,涵蓋投資、用地、用林、交通、生態(tài)環(huán)保、文化旅游等領域一批含金量較高的職權事項,其中有18項選取部分承接基礎較好的縣(市)開展試點。

        例如,產業(yè)轉移工業(yè)園建設方面,合作園區(qū)事權和財權已經有一定突破。事權方面,園區(qū)級別可上升到省級產業(yè)園,支持符合條件的產業(yè)轉移合作園區(qū)申報設立省級經濟特別合作區(qū),給予傾斜支持,并根據(jù)發(fā)展需要下放有關省級經濟管理權限。財權方面,廣東首次支持通過共建產業(yè)轉移合作園區(qū)“園中園”,實現(xiàn)共建雙方分稅制,支持幫扶城市平衡投入,促進幫扶的可持續(xù)性。

        這將為各縣發(fā)展提振信心和注入動力。

        博羅縣在2023年初宣布,要力爭今年GDP突破900億元,明年挺進GDP千億縣行列,到2025年進入全國百強縣65位左右。屆時,廣東也將實現(xiàn)“千億縣”零的突破。

        諸如四會、惠東、高州也正加快向千億縣邁進。一個新的廣東縣域經濟版圖正在呼之欲出。

        (作者系本刊特約撰稿人)

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