陳垚森，吳家敏

(中水珠江規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)有限公司，廣東 廣州 510610)

0 引言

堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的水安全需要，是持續(xù)推動(dòng)新階段水利事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。根據(jù)水庫(kù)防洪調(diào)度運(yùn)用的實(shí)際需要啟用正常蓄水位以上庫(kù)容，充分發(fā)揮水庫(kù)防洪減災(zāi)作用，是水利工程補(bǔ)短板的強(qiáng)有力舉措。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)現(xiàn)有359座大型水庫(kù)(水電站)具有防洪功能，其中僅有135座水庫(kù)能啟用防洪庫(kù)容。由于水庫(kù)防洪調(diào)度超蓄臨時(shí)淹沒(méi)范圍大、涉及面廣、情況復(fù)雜、不確定因素多，能啟用臨時(shí)淹沒(méi)防洪庫(kù)容的條件受到極大的限制，主要原因是認(rèn)識(shí)不足、重視不夠、政策不明、底數(shù)不清、預(yù)案不實(shí)、資金無(wú)源以及臨時(shí)逃洪避洪區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理不完善等，嚴(yán)重制約了防洪庫(kù)容的運(yùn)用，影響了防洪效益的發(fā)揮。

1 認(rèn)識(shí)不到位，無(wú)避洪預(yù)案

1.1 社會(huì)各方對(duì)超蓄臨時(shí)淹沒(méi)未有足夠的關(guān)注，認(rèn)識(shí)不足

社會(huì)各方對(duì)啟用正常蓄水位以上防洪庫(kù)容產(chǎn)生臨時(shí)淹沒(méi)問(wèn)題，從防御預(yù)案編制、風(fēng)險(xiǎn)防控措施、商業(yè)保險(xiǎn)保障、資金保障等專項(xiàng)專題研討均未給予足夠的關(guān)注和認(rèn)識(shí)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)359座大型水庫(kù)(水電站)中由于水庫(kù)超征地線移民線調(diào)度運(yùn)用造成的庫(kù)區(qū)臨時(shí)淹沒(méi)損失，僅有浙江和廣東兩省共10座水庫(kù)建立了庫(kù)區(qū)淹沒(méi)補(bǔ)償機(jī)制，并僅有7座水庫(kù)按照補(bǔ)償機(jī)制開(kāi)展過(guò)運(yùn)用補(bǔ)償。

1.2 大部分具有防洪任務(wù)的大中型水庫(kù)未編制超蓄洪水防御預(yù)案，重視不夠

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)359座大型水庫(kù)(水電站)中僅有135座水庫(kù)發(fā)生過(guò)超征地線移民線調(diào)度運(yùn)用情況，其余224座大型水庫(kù)(水電站)未編制或啟動(dòng)超蓄洪水防御預(yù)案，約占總數(shù)的62.4%。

1.3 編制的超蓄洪水防御預(yù)案流于形式，逃洪避洪演練未開(kāi)展

超蓄洪水防御預(yù)案中的應(yīng)急救援組織體系不健全、群眾轉(zhuǎn)移去向和位置不明確、應(yīng)急保障措施不到位等，也造成了逃洪避洪演練不能真實(shí)開(kāi)展。

例如，廣東韓江高陂水利樞紐工程由臨時(shí)淹沒(méi)影響區(qū)涉及屬地政府(梅州市大埔縣政府)于2021年編制超蓄洪水防御預(yù)案，但是避洪逃洪設(shè)備設(shè)施不完善、群眾轉(zhuǎn)移去向和位置不明確，逃洪避洪演練未能真實(shí)開(kāi)展。

2 政策不明確，資金無(wú)保障

2.1 國(guó)家未制定超蓄洪水臨時(shí)淹沒(méi)補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)法律法規(guī)，上位法缺失

現(xiàn)行《水法》《防洪法》《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》《國(guó)家蓄滯洪區(qū)運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)償資金管理規(guī)定》《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償核查辦法》和各有關(guān)省級(jí)人民政府據(jù)此制定的相關(guān)規(guī)定、辦法等，對(duì)蓄滯洪區(qū)的名錄與范圍、建設(shè)與管理、運(yùn)用與補(bǔ)償?shù)榷加忻鞔_的規(guī)定，各地根據(jù)《全國(guó)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃》以及蓄滯洪區(qū)運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)和分蓄洪水的要求，開(kāi)展了圍堤、隔堤、安全區(qū)、安全臺(tái)、安全樓、撤退道路、進(jìn)退洪設(shè)施等防洪蓄洪工程建設(shè)，形成了一套完整的預(yù)警、撤退、臨時(shí)安置、損失補(bǔ)償和災(zāi)后恢復(fù)的體制機(jī)制和政策保障。

啟用正常蓄水位以上防洪庫(kù)容造成的臨時(shí)淹沒(méi)損失與蓄滯洪區(qū)運(yùn)用造成的淹沒(méi)損失相比，既有一定的相似性，如所在區(qū)域均為滿足蓄洪、滯洪的需要；也有一些差別，如范圍界定、建設(shè)管理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展約束條件等不同。國(guó)家及各省區(qū)(市)對(duì)具有防洪任務(wù)的水庫(kù)超蓄產(chǎn)生的臨時(shí)淹沒(méi)，目前尚無(wú)相關(guān)的淹沒(méi)處理規(guī)定、損失補(bǔ)償機(jī)制、防御預(yù)案制定等政策及審批程序，上位法缺失。

2.2 資金籌措缺乏政策支持

現(xiàn)階段國(guó)家層面尚未出臺(tái)針對(duì)超蓄淹沒(méi)補(bǔ)償資金籌措的政策法規(guī)，資金籌措缺乏政策支持。

例如，2013年云南昆明柴石灘水庫(kù)啟用防洪庫(kù)容，超蓄3000萬(wàn)m3，比正常蓄水位抬高3.2m，臨時(shí)淹沒(méi)影響耕地162.4畝，按照當(dāng)時(shí)耕地年產(chǎn)值計(jì)算臨時(shí)淹沒(méi)損失為24.36萬(wàn)元。由于缺乏政策的支持，柴石灘水庫(kù)臨時(shí)淹沒(méi)無(wú)經(jīng)費(fèi)來(lái)源，昆明市政府從2014年防汛抗旱應(yīng)急經(jīng)費(fèi)中安排20萬(wàn)元用于臨時(shí)淹沒(méi)補(bǔ)償損失，臨時(shí)淹沒(méi)補(bǔ)償資金的籌措渠道難以有效解決。

2.3 下游防洪受益區(qū)對(duì)具有防洪任務(wù)的水庫(kù)超蓄臨時(shí)淹沒(méi)處理沒(méi)有補(bǔ)償回饋機(jī)制

飛來(lái)峽水庫(kù)防洪受益區(qū)為珠三角地區(qū)2281萬(wàn)人口及其財(cái)產(chǎn)安全和160萬(wàn)畝農(nóng)田，防洪效益巨大，防洪受益地區(qū)廣州、佛山等城市未對(duì)飛來(lái)峽水庫(kù)超蓄洪水臨時(shí)淹沒(méi)影響的清遠(yuǎn)市明確提供相應(yīng)補(bǔ)償回饋機(jī)制。

2.4 超蓄臨時(shí)淹沒(méi)補(bǔ)償資金不落實(shí)

少部分防洪水庫(kù)地方政府配套出臺(tái)超蓄臨時(shí)淹沒(méi)補(bǔ)償辦法。例如，2001年，經(jīng)廣東省政府同意，廣東省水利廳、財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)《廣東省飛來(lái)峽水利樞紐蓄滯洪區(qū)臨時(shí)淹沒(méi)損失補(bǔ)償試行辦法》，省財(cái)政從每年上繳的發(fā)電收入中計(jì)提500萬(wàn)元專項(xiàng)資金用于臨時(shí)淹沒(méi)補(bǔ)償。

由于飛來(lái)峽庫(kù)區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整，相關(guān)機(jī)構(gòu)職能調(diào)整變動(dòng)，沒(méi)有機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)此事；相關(guān)實(shí)物調(diào)查工作因地方技術(shù)力量不足遲遲未能完成；實(shí)物調(diào)查、建檔及數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)等前期工作經(jīng)費(fèi)未落實(shí)；財(cái)政部門(mén)并未按要求實(shí)行專戶管理等方面原因造成飛來(lái)峽水庫(kù)超蓄臨時(shí)淹沒(méi)補(bǔ)償資金不落實(shí)，補(bǔ)償辦法形同虛設(shè)。

3 臨時(shí)淹沒(méi)范圍不明確、實(shí)物底數(shù)不清楚

3.1 臨時(shí)淹沒(méi)范圍不明確

現(xiàn)行征地移民設(shè)計(jì)規(guī)范中對(duì)超蓄洪水臨時(shí)淹沒(méi)范圍沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，不同防洪水庫(kù)界定超蓄洪水臨時(shí)淹沒(méi)范圍的方法不一樣，造成臨時(shí)淹沒(méi)處理范圍差異很大。

例如飛來(lái)峽水庫(kù)的回水末端位置確定處理方式為垂直斬?cái)?，淹沒(méi)影響范圍與水平延伸存在較大差異。飛來(lái)峽水庫(kù)根據(jù)SD 130—84《水利水電工程水庫(kù)淹沒(méi)處理設(shè)計(jì)規(guī)范》的有關(guān)規(guī)定，回水末端位置的確定，采用同頻率的回水位不高于天然水位0.3m處垂直截?cái)嗟挠?jì)算原則，確定不同頻率回水的尖滅斷面。若按“水平延伸至天然河道多年平均流量的相應(yīng)水面線相交處確定”，范圍存有較大差異，飛來(lái)峽水庫(kù)超蓄200年一遇洪水臨時(shí)淹沒(méi)里程增加70km，增加淹沒(méi)人口近20萬(wàn)人。

3.2 實(shí)物底數(shù)不清

具有重要防洪功能的水庫(kù)在設(shè)計(jì)階段均未開(kāi)展超蓄洪水臨時(shí)淹沒(méi)處理范圍的實(shí)物調(diào)查，且超蓄洪水臨時(shí)淹沒(méi)處理投資也不納入工程概算。在實(shí)際運(yùn)行中主要由項(xiàng)目法人單位或地方政府組織開(kāi)展超蓄洪水臨時(shí)淹沒(méi)實(shí)物調(diào)查，由于調(diào)查工作經(jīng)費(fèi)不足，調(diào)查工作深度不夠，調(diào)查精度不高，造成臨時(shí)淹沒(méi)實(shí)物底數(shù)不清，不能形成精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)支撐“四預(yù)”系統(tǒng)的正常運(yùn)用。

如湖北丹江口、湖南皂市、河南出山店、廣西大藤峽、江西峽江、廣東高陂等水庫(kù)工程的臨時(shí)淹沒(méi)實(shí)物量?jī)H參考統(tǒng)計(jì)年鑒等進(jìn)行估算，沒(méi)有開(kāi)展全面實(shí)際調(diào)查，臨時(shí)淹沒(méi)實(shí)物指標(biāo)等未能細(xì)化到每1m等高線控制范圍。

3.3 調(diào)整設(shè)計(jì)洪水標(biāo)準(zhǔn)無(wú)政策支撐

對(duì)于今后論證像飛來(lái)峽水利樞紐這樣擔(dān)負(fù)下游非常重要防洪任務(wù)的水庫(kù)，若要提高庫(kù)區(qū)淹沒(méi)對(duì)象設(shè)計(jì)洪水標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有明確引用條件的詳細(xì)規(guī)定。

4 數(shù)據(jù)更新不及時(shí)、補(bǔ)償估算不準(zhǔn)確

4.1 數(shù)據(jù)更新不及時(shí)

具有防洪功能水庫(kù)的庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日新月異，城鎮(zhèn)化水平越來(lái)越高，人口聚集效應(yīng)顯著，超蓄臨時(shí)淹沒(méi)防御預(yù)案編制采用的數(shù)據(jù)大多數(shù)都是5～10年前的，數(shù)據(jù)更新不及時(shí)。

例如，嫩江尼爾基水庫(kù)臨時(shí)淹沒(méi)涉及內(nèi)蒙古莫旗、黑龍江省訥河市和嫩江市，臨時(shí)淹沒(méi)特點(diǎn)是淹沒(méi)的土地較多，僅在2007、2016年兩次對(duì)尼爾基水庫(kù)正常蓄水位至校核洪水位區(qū)間的實(shí)物開(kāi)展調(diào)查和復(fù)核工作，臨時(shí)淹沒(méi)實(shí)物數(shù)據(jù)時(shí)效性差，數(shù)據(jù)更新不及時(shí)。

4.2 采集數(shù)據(jù)手段落后

超蓄水庫(kù)臨時(shí)淹沒(méi)實(shí)物調(diào)查涉及面廣，庫(kù)區(qū)調(diào)查的數(shù)據(jù)采集手段原始落后，沒(méi)有采用衛(wèi)星遙感等新興技術(shù)手段，信息化手段運(yùn)用不充分，工作效率不高、數(shù)據(jù)精度不夠。

4.3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償資金不精確

由于沒(méi)有政策支撐、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確，加上超蓄臨時(shí)淹沒(méi)影響實(shí)物量底數(shù)不清造成超蓄洪水臨時(shí)淹沒(méi)補(bǔ)償資金額度不精確。

例如，江西省截止2022年未制定相關(guān)臨時(shí)淹沒(méi)賠償政策和機(jī)制，沒(méi)有具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，江西贛江峽江水利樞紐參照《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》編制防御預(yù)案和匡算臨時(shí)淹沒(méi)損失，補(bǔ)償資金不精確。

5 管理機(jī)制不健全，避洪設(shè)施不完善

5.1 逃洪避洪設(shè)施不完善

絕大部分防洪水庫(kù)對(duì)超蓄臨時(shí)淹沒(méi)補(bǔ)償和逃洪避洪設(shè)施建設(shè)的資金都沒(méi)有納入工程概算，由于資金不落實(shí)，應(yīng)建設(shè)的逃洪避洪設(shè)施數(shù)量不夠、位置不具體、功能不齊全。

例如，廣東高陂水利樞紐工程根據(jù)洪水臨時(shí)淹沒(méi)范圍、臨時(shí)淹沒(méi)人口分布情況、地形、地質(zhì)條件等因素綜合比較確定，規(guī)劃設(shè)立28個(gè)臨時(shí)避洪安置點(diǎn)，沿韓江干流分布在庫(kù)區(qū)高陂、銀江、大麻、三河、茶陽(yáng)等5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。由于資金未全面落實(shí)等多方因素，截止2022年高陂水利樞紐超蓄規(guī)劃的28個(gè)臨時(shí)避洪安置點(diǎn)未啟動(dòng)建設(shè)，相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施、臨時(shí)存放物資和搭建帳篷也未完成配置。

5.2 庫(kù)區(qū)規(guī)劃管理不到位

超蓄臨時(shí)淹沒(méi)區(qū)域沒(méi)有禁止或約束建設(shè)、發(fā)展的相關(guān)規(guī)定，也未制定相關(guān)的臨時(shí)淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)圖(包含發(fā)生概率、淹沒(méi)歷時(shí)、淹沒(méi)深度等)；逃洪避洪物資儲(chǔ)備不充足，預(yù)警預(yù)報(bào)體系不健全，相關(guān)政策宣傳不到位，庫(kù)區(qū)建設(shè)管理跟不上，臨時(shí)避洪工程設(shè)施不完善。

5.3 防洪調(diào)度運(yùn)行不精細(xì)增加了臨時(shí)淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)

部分防洪水庫(kù)屬地政府沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行汛限水位監(jiān)督管理規(guī)定，未能按照批準(zhǔn)的防洪調(diào)度方案實(shí)施精細(xì)化防洪調(diào)度，造成防洪水庫(kù)超蓄臨時(shí)淹沒(méi)損失增加，加大了超蓄臨時(shí)淹沒(méi)區(qū)地方政府轉(zhuǎn)移預(yù)案的實(shí)施難度，臨時(shí)淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)大大增加。

6 結(jié)論

水庫(kù)超蓄產(chǎn)生的臨時(shí)淹沒(méi)問(wèn)題，有關(guān)政策法規(guī)文件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等均未有明確規(guī)定，超蓄洪水臨時(shí)淹沒(méi)處理投資也不納入工程概算。在實(shí)際工作中，存在水庫(kù)超蓄造成的庫(kù)區(qū)臨時(shí)淹沒(méi)損失補(bǔ)償機(jī)制和政策缺失，臨時(shí)淹沒(méi)范圍內(nèi)的實(shí)物分布數(shù)量底數(shù)不清、調(diào)查精度不夠、更新不及時(shí)，臨時(shí)避洪設(shè)施和撤離措施不配套、不完善，臨時(shí)淹沒(méi)處理補(bǔ)償范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)不明確，補(bǔ)償資金不落實(shí)等一系列問(wèn)題，導(dǎo)致部分水庫(kù)正常蓄水位以上防洪庫(kù)容調(diào)度運(yùn)用受限，防洪功能不能全面發(fā)揮，削弱了水庫(kù)防洪減災(zāi)效能。

為充分發(fā)揮水庫(kù)防洪作用，有效保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，填補(bǔ)水庫(kù)超蓄臨時(shí)淹沒(méi)補(bǔ)償政策機(jī)制空白，亟需研究借鑒蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償政策和黃河下游灘區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償政策、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度等，分析地方已建立的補(bǔ)償機(jī)制或者實(shí)施的典型案例，統(tǒng)籌水利和非水利領(lǐng)域資金渠道，兼顧上下游、左右岸利益群體，促進(jìn)政府和市場(chǎng)兩手發(fā)力，盡快提出具有普適性的補(bǔ)償機(jī)制和指導(dǎo)性政策文件。