石興昌

（黎平縣林業(yè)局，貴州 黎平 557300）

2008年，黎平縣以生態(tài)建設保護和林業(yè)產業(yè)發(fā)展為重點，全面推進林權制度改革。集體林權制度改革的范圍廣泛，情況復雜，任務艱巨，面臨著許多困難和挑戰(zhàn)。為了應對這些挑戰(zhàn)，相關單位迅速行動，及時發(fā)現(xiàn)問題并采取有效措施。

1 集體林權制度的概述

1.1 集體林權制度改革的歷史背景

我國一直在積極探索建立集體林權制度，以促進森林資源的合理配置和保護。為了實現(xiàn)“耕者有其山”的目標，福建、江西、遼寧、浙江等省率先進行了新一輪的集體林權制度改革，包括對分林到戶、山林入社、山林集體所有統(tǒng)一經營、林業(yè)“三定”等方面的變革。在這些省份的不懈努力下，集體林權制度得到了進一步完善和優(yōu)化。2003年6月25日，國家林業(yè)管理機構頒布了《加速林業(yè)發(fā)展的決定》，宣布林業(yè)改革進入了以建立家庭承包經營制為核心的產權改革新時代。這是我國第一次將林權改革作為一項重大政策推行。2007年，貴州省率先在錦屏、甕安、冊亨、余慶、平壩、黔西、銅仁、白云、六枝等9個縣（市、區(qū)）開展了集體林權制度改革試點工作，成效顯著。隨后，各地按照中央統(tǒng)一部署和要求，結合本地實際情況，進行了一系列有益探索。貴州省各縣在學習試點工作經驗后，開始逐步有序地推進集體林權改革，這標志著該省的集體林權改革已進入全面深化階段，取得了積極的成果。

1.2 黎平縣的集體林權制度改革的經驗

黎平縣位于貴州省東南部黔東南州南部，該縣南北長112 km，東西寬94 km，國土面積約44萬hm2，林業(yè)用地約33.33萬hm2，森林覆蓋率72.72%。長期以來，由于森林資源總量少，質量差，經營分散，致使林地生產力低下，林分結構單一，生態(tài)環(huán)境脆弱，群眾對集體林場經營管理不適應，影響著林區(qū)經濟持續(xù)健康發(fā)展。2007年，黎平縣委、縣政府根據“以林為基，以人為本，林農互動促林改”的方針，對巖洞鎮(zhèn)進行林改試點，2007年11月明確正式開展改革試點的核心是明晰林業(yè)產權，大力發(fā)展林業(yè)，以群眾滿意為目標，克服了嚴重冰雪災害等惡劣氣候條件和其他困難，于2008年4月基本完成林改，取得了階段性成果，實現(xiàn)了農民增收、企業(yè)增效、生態(tài)改善，走出一條適合山區(qū)特色農業(yè)經濟發(fā)展之路。通過將“寨老”納入村級林改領導小組成員，通過實施“由外到內、由大到小”的邊界勘測和勘測方法，為全縣未來的林業(yè)改革奠定了堅實的基礎。2008年4月全縣林改工作的正式啟動，，2009年林改外業(yè)勘界工作基本完成，林權證逐步頒發(fā)，2010年林改外業(yè)勘界工作已基本完成。2011年，分期分批整理各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的林改檔案，并將其集中到縣林改辦進行整理，截至2012年5月底，全縣的林改檔案已完成了基本的整理工作，并已歸檔入庫。自實施林改以來，明確的山林所有權不僅激發(fā)了林農的積極性，也為“山定權、樹定根、人定心”，達到生態(tài)平衡的目標。目前，我國已基本完成了林地確權頒證工作，還頒發(fā)了12.8萬本林權證。這一系列有力措施推進了森林資源保護與管理，促進了山區(qū)經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善。2010年6月，黎平縣參加了全國百縣深化集體林權制度改革經驗交流會，并被授予全國典型縣的榮譽稱號。近年來，該縣通過大力扶持農民專業(yè)合作組織建設，大力發(fā)展林下經濟和特色農業(yè)，推動農村一、二、三產業(yè)融合發(fā)展等措施，促進了生態(tài)文明建設和社會和諧穩(wěn)定。2011年12月該縣成為首批獲得國家林業(yè)認定的全國農民林業(yè)專業(yè)合作社示范縣。2017年該縣被國家人社部、國家林業(yè)和草原局評為“全國集體林權制度改革先進集體”。黎平縣林改通過明確山林權屬，確立了農民在經營中的主體地位，為農業(yè)生產和發(fā)展奠定了堅實的基礎。通過放開經營權，激發(fā)農民對營林、護林的熱情，同時，政策性森林保險工作穩(wěn)步推進，從而提升林業(yè)的風險抵御能力和持續(xù)健康發(fā)展能力。

1.3 集體林權制度改革的重大意義

（1）集體林權制度是穩(wěn)定和完善農村基本經營制度的重要舉措。通過對集體林權制度進行改革，可將經營權和所有權交給農戶，使其成為經營主體，進一步完善和豐富農村土地經營制度。這不僅為農村生產力的解放和發(fā)展奠定了基礎，還有助于推進生態(tài)文明建設和現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展。

（2）為了實現(xiàn)全面建成小康社會的目標，在當前的經濟環(huán)境下，必須加大對農村經濟發(fā)展的投入，提高農民的收入水平，有效解決“三農”問題。集體林權制度改革可為山區(qū)農民提供必要的生產資料，激發(fā)農民在林業(yè)經營生產方面的積極性，推動社會主義新農村建設，促進農民脫貧致富。

（3）在推進生態(tài)文明建設的過程中，集體林權制度改革是一項至關重要的舉措。集體林權制度改革為林業(yè)生產經營和生態(tài)建設提供了新的契機，有利于提高林農收入，改善生態(tài)環(huán)境。推行集體林權制度改革不僅激發(fā)了廣大農民參與造林育林的熱情，促進了人與自然的和諧發(fā)展，也推動了生態(tài)文化的繁榮發(fā)展，促進經濟社會可持續(xù)。

（4）在現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展中，集體林權制度改革具有強大的推動力。集體林改有利于提高森林經營水平和生產力，建立林業(yè)發(fā)展的市場機制，運用市場機制配置林業(yè)生產要素，發(fā)揮林業(yè)在生態(tài)環(huán)境、經濟、社會和文化等多方面的綜合功能，以滿足社會對林業(yè)多元化需求，推動現(xiàn)代林業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

2 集體林權制度改革中存在的問題

2.1 山林權屬爭議

勘界發(fā)證，明晰所有權是本次林權制度改革的首要任務，而山林權屬界址不清，爭議多則是各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）普遍存在的現(xiàn)象。根據調查，2008年黎平縣進行林權制度改革時，時間緊、任務重，有些林地主人出于多種原因沒有上山參加勘界，造成林地周邊界線無法界定；林地接界上無人簽字或周邊林地主人指界后與實地界限有出入，造成后來的林地糾紛。有些林地的年輕主人到位后，不清楚本戶的林地界線，任由周邊林地主人指界，而周邊林地的部分指界人沒有實事求是，造成糾紛，存在“一山多主”和“有山無主”的現(xiàn)象。

2.2 檔案管理不健全

黎平縣林權歷史檔案管理存在管理手段落后，管理措施不規(guī)范，原始憑證檔案管理不夠完善的問題，這是由于多次變更所致。檔案管理人員經常變動，甚至未做好檔案交接，導致檔案管理工作混亂。當林權糾紛發(fā)生時，缺乏可靠的證據，導致錯誤不可避免。

2.3 缺少專業(yè)評估機構

在林權制度改革過程中，缺少專業(yè)的評估機構對林分林地的資產價值進行評估，無法建立一個可靠的價值衡量標準，進而對集體林權改革的標準和質量產生了嚴重的影響。

2.4 工作統(tǒng)籌不足，技術力量欠缺

參加集體林權制度改革外業(yè)勘界的工作人員來自林業(yè)、國土資源、水利、住建等各個部門，技術力量參差不齊，各部門人員對地形圖的使用情況和熟悉程度不同，導致有些外業(yè)勘界勾繪林地圖斑與現(xiàn)地不吻合，偏離位移。

3 集體林權制度改革對策

3.1 尊重歷史、實事求是

對于存在爭議的山林權屬，本著為人民服務的思想，深入群眾，了解群眾的需求，尊重歷史依據，實事求是幫助林農化解山林糾紛矛盾，盤活山林。

3.2 實施科學經營，大力探索非公有制林業(yè)

根據森林經營方針中的采伐與撫育相結合和永續(xù)利用原則，私人經營者有權對其所管理的森林進行撫育性間伐和主伐利用，以實現(xiàn)對森林資源的統(tǒng)一占有、使用、收益和處置權，從而激發(fā)森林資源的活力。

3.3 建立健全科技支撐和社會服務體系

為了推進林權制度改革，促進林業(yè)產業(yè)化建設，各級林業(yè)主管部門應積極推廣林業(yè)科技，建立完善的服務體系，為林業(yè)生產經營者提供良好的發(fā)展環(huán)境和強有力的保障機制，推動林業(yè)產業(yè)化建設向更深層次邁進。

3.4 抓住機遇，促進改革

推廣集體林權制度改革是林業(yè)經濟可持續(xù)發(fā)展的必然要求，也是生態(tài)文明建設的重要成果之一。實施集體林權制度改革是實現(xiàn)林業(yè)生態(tài)共贏、促進社會經濟發(fā)展的重要手段和有效途徑。當前，應抓住機遇，建立現(xiàn)代化的林業(yè)產權制度，確保產權歸屬明確、經營主體到位、權責劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規(guī)范、監(jiān)管服務有效，以適應黎平縣的實際情況。為確保各項措施落實到位，還需積極激發(fā)社會各界對山林投資和林業(yè)發(fā)展的熱情，全面推進林業(yè)生態(tài)文明建設，走向可持續(xù)綠色發(fā)展之路。

3.5 實施林地經營技術入戶，大力培養(yǎng)鄉(xiāng)土技術人才

以森林資源為基礎，黎平縣具有發(fā)展林下經濟的獨特優(yōu)勢。在當前形勢下，林下種植成為未來發(fā)展林下經濟的重點，特別是“兩高一優(yōu)”農業(yè)的大力發(fā)展。為了推廣林下經濟，黎平縣林業(yè)科技推廣部門應加大對林業(yè)知識的培訓力度，確保林地經營技術深入人心；積極支持和鼓勵林業(yè)專業(yè)技術人員下鄉(xiāng)、入村開展支農活動，建立長期穩(wěn)定的合作關系。為了提升林地的科技含量，借助先進的科技手段，積極推廣適用于林地的先進技術，并通過發(fā)放現(xiàn)代技術宣傳手冊、電視網絡宣講等形式開展先進技術的示范推廣。同時，應組織林業(yè)技術力量編寫符合地方特點、易于理解的林地經營和林木經營相關培訓教材，以促進林農之間的溝通與合作。

3.6 加大中央政策性森林保險宣傳

當前黎平縣的林業(yè)在應對自然災害方面的能力相對較弱，各種災害對林業(yè)生產造成了巨大的經濟和人力損失。其中，病蟲害危害最為嚴重，已成為制約該縣林業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的主要因素之一。隨著林業(yè)的蓬勃發(fā)展，相關部門須進一步構建完善的林業(yè)支持和保護機制。（1）據調查分析，該縣最迫切需要的保險保障措施是火災，其次是病蟲害，最后是雨雪災害。由于森林火災年年發(fā)生，病蟲害災害也是間歇性成片發(fā)生，如松線蟲、落針病等，而雨雪災害雖然不是經常性的，但其危害卻是極其嚴重的，造成的損失最大，甚至可能導致毀滅性的后果。因此，推行政策性森林保險，有助于提升林業(yè)的風險抵御能力，推動林業(yè)生產的持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展；推進林業(yè)補貼和救災救助方式的改革，構建市場化的防災減災機制，提升林業(yè)市場的競爭力，有助于拓展保險市場、提升保險實力，為保險企業(yè)帶來更廣闊的發(fā)展空間。（2）濕地資源和野生動植物的保險也勢在必行，現(xiàn)在洪水災害、惡劣天氣及環(huán)境的污染對林業(yè)各種資源的破壞也應引起高度重視。（3）由于發(fā)生森林災害事故后該縣缺少完善的主要災害補償方式，還需林業(yè)生產者自擔，給林農生產自救造成相當大的壓力，森林保險的開展，有利于林業(yè)生產的發(fā)展。（4）該縣林業(yè)保險市場前景良好，國家對林業(yè)投入日漸增多，林農保險的積極性高漲，但必須完善保險理賠機制，確保林農利益，有效降低林農的經營風險。不管對經營用材林還是經濟林的林農，都迫切需要社會分擔風險，以達到保險、林農雙贏的目的，而通過調查政府部門也亟須保險部門參與，為林業(yè)管理注入資金，以保障林區(qū)正常的經營秩序，穩(wěn)定林區(qū)社會治安，促進林區(qū)經濟發(fā)展。

4 結語

綜上所述，黎平縣的集體林權制度改革工作取得了可喜的成績，有力地推動了當地的林業(yè)發(fā)展，基本上實現(xiàn)了預定目標。但在改革過程中也有很多不足之處需要不斷完善和提高，促進林業(yè)管理的科學化、精細化、市場化，引入社會保險部門的參與，有利于提高黎平縣林業(yè)發(fā)展的抗風險能力。未來黎平縣林業(yè)的發(fā)展還是任重而道遠，要從實際出發(fā)，從林農的需求出發(fā)，最終實現(xiàn)林區(qū)的科學快速發(fā)展。