馬震，代大梅

[安徽金寨干部學院（中共金寨縣委黨校），安徽六安 237300]

基層治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，黨建引領是基層治理創(chuàng)新的重要方式[1]。改革開放之后，隨著公共行政學以及公共行政實踐的不斷發(fā)展，我國已經進行了多次行政體制改革，不斷做到簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，政府的職能也從開始的“劃槳”變成了“劃槳”“掌舵”“服務”三種職能并存的局面，原本社會事務完全由政府大包大攬的局面已經逐步改變，社會事務的管理已經由原本政府這個單一主體管理逐步轉變?yōu)槎嘣鐣黧w共同參與、共同治理，社會各主體的積極性也在不斷增強。

然而，從實踐來看，由于歷史的慣性，社會組織尤其是第三部門在經濟上仍然沒有擺脫對政府的依賴，在決策過程中也更多習慣于依靠行政組織的指令行事，社會組織的自主性不足。因此，從某種角度上來看，目前的社會組織其實是政府職能的延伸，其社會治理的主動性、能動性和創(chuàng)造性并沒有完全釋放出來。

一、完善基層社區(qū)治理的必要性

習近平總書記指出：“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了?！盵2]隨著企事業(yè)單位改革的深化和社會保障體系的構建和完善，社區(qū)承擔了越來越多的社會服務、社會保障、議事協(xié)調等職能。然而，在社區(qū)的培育過程中，由于“公民社會”的發(fā)育先天不足，難以要求社區(qū)居民自發(fā)地組織起來去處理繁重的社區(qū)事務，這導致社區(qū)自發(fā)形成“自治”局面困難重重。

中國共產黨的初心和使命是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。在長期領導人民群眾進行革命、建設、改革的偉大斗爭中，中國共產黨形成了先進性、純潔性的優(yōu)秀品格，能夠始終做到與人民群眾同呼吸、共命運、心連心。因此，我們可以充分運用黨組織和黨員在社會組織中的融合、引領、指引、促進功能，通過黨建的帶動和引領作用，促使基層政府與第三部門、群團組織、社會組織形成良性互動，促進社區(qū)黨員與社區(qū)居民的良性互動，既能防止行政權力對社區(qū)自治的侵蝕，也能夠提高社會組織參與社區(qū)治理的積極性，促進社區(qū)的良性自治，發(fā)揮社區(qū)治理各個主體的主動性和創(chuàng)造性。

二、當前我縣在基層社區(qū)治理方面存在的問題與挑戰(zhàn)

（一）在基層社區(qū)建設中，政府角色定位不清

一直以來，為了實現社區(qū)的有效治理，基層政府在社區(qū)建設中投入了大量的人力、物力和財力。在社區(qū)物資籌備、社區(qū)人員培訓方面，基層政府發(fā)揮了重要的領導作用，但是政府在社區(qū)治理的過程中常常因為適度參與原則把握不足，使得社區(qū)的自治功能受到壓制，這樣不僅加重了社區(qū)居委會的行政化趨勢，而且使得社區(qū)基層組織、公益性自治團體的自主參與意識受到了限制。

此外，政府長期直接參與社區(qū)事務的管理。改革開放之后，社會呈現“多元化”趨勢和傾向，社會的利益也呈現出多元化的傾向，居民在政治參與、社區(qū)建設、文化娛樂等多方面的需求日益增加，再加之社區(qū)中有很多鄰里之間的瑣事和糾紛，無法通過行政、司法等程序進行簡單化處理，即使能夠處理，也無法彌補人與人之間感情上出現的隔閡與缺失，基層政府也無暇應對紛繁復雜的社區(qū)事務。

（二）基層社區(qū)主體參與意識不足，積極性缺失

社區(qū)更多淪為老年人的“舞臺”，中青年群體很少參與到社區(qū)治理的工作中來，社區(qū)中青年群體參與的主動性、積極性不高，居民之間缺乏信息交流的渠道和溝通渠道。在社區(qū)服務工作中，更多的是依靠政府部門的包保人員來開展衛(wèi)生清潔、疫情防控、文明創(chuàng)建等事務性工作，這使得本來就已經很忙碌的基層政府工作人員在處理社區(qū)事務時顯得力不從心。

一方面，社會組織參與基層治理的驅動制度還未建立，體制機制尚未成熟。社會組織的培育與社區(qū)治理的需求發(fā)展不均衡，社會組織的專業(yè)性較弱，社區(qū)治理的服務管理能力及組織動員能力有待提高，尚無法成為社區(qū)治理的中堅力量。另一方面，群眾的公共責任意識相對薄弱，缺乏承擔社會責任的自覺性，參與公共事務的態(tài)度不積極。

（三）基層社區(qū)自主自治能力不足

基層社區(qū)在“黨建引領”“智慧社區(qū)”等方面發(fā)力不足，傳統(tǒng)的管理思維依舊固化，粗放式的管理模式未完全摒棄。隨著社會的發(fā)展，社區(qū)居民面臨著多樣化的需求和多層次的需要，這需要社區(qū)充分整合資源，推進社區(qū)精細化治理，為小區(qū)居民的文化、娛樂、生活提供更多便利。

（四）居民的權利意識增強，社區(qū)議事和解決矛盾沖突的能力不足

隨著經濟社會的不斷發(fā)展，社區(qū)居民的權利意識不斷增強，社區(qū)中有著更多的矛盾沖突需要解決，僅僅依靠物業(yè)和居委會的力量難以為繼。此外，多數基層縣域在社區(qū)中缺乏業(yè)主委員會，有的即使有，但也名存實亡，無法發(fā)揮其應有的作用。社區(qū)通過集體議事的方式解決自身問題和矛盾的能力不足，鄰里之間的諸多問題需要行政手段的介入，而政府派出的人力、物力、財力有限，難以滿足不同層次群眾多樣化的需求[2]。

三、黨建引領下完善我縣社區(qū)治理機制的探索

（一）加強黨建引領，增強政府服務屬性

我縣應當在黨的堅強領導下，逐步實現“指令型政府”或“管理型政府”向“服務型政府”轉變，通過黨的領導、引領、組織、號召等，加大對政府及其工作人員的指導和引導，減少政府機構對社區(qū)組織的過度干預。政府在文明創(chuàng)建、疫情防控、衛(wèi)生清理等各種走訪過程中，應充分提高社區(qū)組織的積極性，可以通過自薦、推薦、招錄等方式建立樓長責任制，以適當的經濟、政策等手段激勵相關負責人用心干事，以此來增強社區(qū)組織自治的內生動力，增強小區(qū)居民的責任感。

政府可以加大對社區(qū)教育、醫(yī)療、就業(yè)等領域的扶持力度，提高社區(qū)居民的滿意度。例如，政府可以在教育領域適當增加縣中學數量，提升升學率，加大對職業(yè)教育的投入，保證職業(yè)教育在就業(yè)、教育等方面平等地參與的權利，提高職業(yè)院校學生的就業(yè)待遇。此外，政府可以積極完善“5+2”課后延時服務政策，既減少家長接送孩子、輔導孩子的時間，也為教師輔導孩子提供充足的政策激勵。政府可以擴建博物館、科技館、體育館等文化設施和場所，提供普惠、均等的文化服務。政府可以通過文化符號和紅色故事，打造具有歷史底蘊且符合現代特點的新型鄉(xiāng)村和新型城市，在基礎設施等方面打造“城市名片”。在醫(yī)療領域，政府應當繼續(xù)開展醫(yī)療改革，降低醫(yī)療成本，簡化醫(yī)療報銷流程，加強醫(yī)療報銷流程的宣傳等，使改革福利更好地惠及人民群眾。

（二）加強黨建引領，實現社區(qū)治理創(chuàng)新

作為一個行動主體，黨組織在基層治理過程中處于支配地位，為其他主體構建了一系列規(guī)則體系。如何充分發(fā)揮黨建的作用并促進基層社區(qū)治理，對于我們而言至關重要。20世紀末，市場、網絡的出現深刻改變了黨組織領導社會各組織的方式和模式，黨的組織與基層社區(qū)組織呈現出日漸疏遠的趨勢。此時，社區(qū)治理主要依附于社區(qū)委員會，基層黨組織的作用日漸式微。進入新時代之后，基層黨組織由高度行政化的運行模式逐步向高度黨政化的運行模式轉變，逐步實現了黨組織與基層社區(qū)各組織的有機融合。

“火車跑得快，全靠車頭帶”，在城市社區(qū)的建設和發(fā)展過程中，我們只有持續(xù)不斷增強黨建的引領作用，社區(qū)治理的發(fā)展與改革才能夠更加行穩(wěn)致遠。基層黨建不能為了提升社區(qū)的“自治”效能而讓位、缺位、錯位，應當持續(xù)不斷加強黨的領導。因此，社區(qū)黨建應做到統(tǒng)領全局，而不是越俎代庖，應做到有序放權，而不是放手不顧，真正使社區(qū)黨建既能夠發(fā)揮黨組織的引領作用，又能夠充分發(fā)揮各主體的活力，推動黨建工作與中心工作深度融合，充分發(fā)揮黨的領導核心作用、基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用、黨員的先鋒模范作用，以此更好地推動黨的事業(yè)發(fā)展。

第一，在傳統(tǒng)單位包保各個小區(qū)的基礎之上，社區(qū)可以將黨員干部納入基層網格治理中，以“黨建+網格員”的形式開展治理工作。在工作過程中，黨員干部或網格員定期搜集群眾的一些意見或建議，幫助群眾克服生活工作過程中的實際困難，如就業(yè)、上學、醫(yī)療報銷等。

第二，社區(qū)可以開展“黨建+文化”工作，調動群眾的參與熱情。例如，社區(qū)可以建設社區(qū)圖書室、社區(qū)食堂，開展社區(qū)活動，整合社區(qū)資源，促進社區(qū)居民之間的溝通協(xié)調，使社區(qū)居民共同促進社區(qū)的發(fā)展。

第三，社區(qū)可以充分發(fā)揮黨建引領作用，運用“楓橋經驗”的智慧，確保“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”。社區(qū)可以招錄更多社區(qū)工作者，提高社區(qū)工作者的專業(yè)化程度，實現社區(qū)治理良性運作?？h政府負有提供社區(qū)公共服務的主體責任，因此，保障社區(qū)正常運行、解決群眾的困難和需求是政府的責任擔當。政府可以每年拿出一定的預算和支出來滿足社區(qū)群眾的迫切需要。隨著社會的發(fā)展，群眾的多樣化需求逐漸增多，政府可以授權支持更多的社會組織力量，如支持社會企業(yè)、社會服務機構在政策解讀、法律援助、就業(yè)培訓、矛盾糾紛等方面給予群眾多樣化的幫助。

第四，社區(qū)要搭建網絡互動平臺，建立社區(qū)微信公眾號。社區(qū)黨委牽頭成立共建共享委員會，促進單位成員溝通，推動社區(qū)發(fā)展[3]。

（三）加強黨建引領，充分吸納社會力量

社會組織是政府與社會溝通、聯系的橋梁和紐帶，如果運用得當，能夠充分發(fā)揮政府與社會、群眾在溝通、協(xié)調、參與等方面的重要作用，加深居民對政策的理解，增強政府社會治理的合法性。社區(qū)要充分發(fā)揮非營利組織、社區(qū)組織、公共組織等參與社會治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性，增強整個社會的自主性，重新理解和定位政府社會治理職能。

第一，積極聚合黨的外圍力量。社區(qū)要大力推進黨建帶群建工作，促進基層黨組織廣泛聯系共青團、婦聯、工會等各級群團組織，充分提高各級群團組織的工作積極性，使其在社區(qū)治理的過程中發(fā)揮更大的作用。

第二，著力整合各類社會力量。社區(qū)要推動黨建網絡與非公企業(yè)、各層次基層自治力量的深度融合，力求通過黨群共商共建共享的方式，加強各主體之間的溝通交流，協(xié)同解決各種疑難問題，促進共同發(fā)展。

第三，提升黨在新興社會領域的領導力。社區(qū)要加強基層黨組織對社會組織、行業(yè)協(xié)會的延伸和覆蓋，以服務、支持等方式加強對各類社會組織的引導。政府可以通過購買服務、組織培訓等方式加強對社會組織的支持培育。政府可以借助互聯網、微信群、抖音等新媒體工具與社會組織建立廣泛聯系，將其作為價值引領、政治宣傳、社會動員的新領域。

（四）加強黨建引領，積極融入廣大群眾

1.加強基層組織建設

政府要實現基層黨建向社區(qū)、小區(qū)、庭院、樓宇、單元不斷延伸，實現黨組織在基層空間的“全覆蓋”。政府要發(fā)揮黨組織在服務社會和服務人民群眾中的作用，使黨組織切實做到想民之所想、干民之所盼，并將社區(qū)居民的需求作為工作的出發(fā)點和落腳點。政府要加強基層黨組織建設保障，設立專項基層黨建資金，實現錢往基層投、政策向基層傾斜。

2.倡導黨員“雙報到”參與社區(qū)建設

政府要鼓勵在職黨員在工作之余走出家門、走進社區(qū)、深入群眾、聽取民意、發(fā)揮作用[4]。一方面，黨員干部應當在工作中發(fā)揮模范帶頭作用；另一方面，黨員干部應當做群眾的“知心人”“貼心人”和“領路人”，在工作之余經常深入社區(qū)，了解群眾冷暖，與群眾打成一片。

3.組織動員廣大群眾參與社區(qū)治理

社區(qū)干部或模范（優(yōu)秀）黨員要在工作之余帶頭走街串巷，入戶做群眾工作。通過“朋友圈”“工作圈”“興趣圈”等社交網絡，黨員干部可以以身作則、示范引領，充分調動居民參與社區(qū)治理的積極性。

4.支持社區(qū)構建多方參與的常態(tài)化議事平臺

在社區(qū)治理的過程中，無論是處理紅白喜事、開發(fā)社區(qū)項目，還是處理矛盾沖突，工作人員均需要通過社區(qū)議事平臺收集各個方面的意見和建議，聽取各方的需求和意見，提升社區(qū)治理的協(xié)商化程度[5]。

5.制定社區(qū)規(guī)約，推進由規(guī)則主導的社區(qū)治理

對與居民利益相關的各種項目，如興建社區(qū)食堂、社區(qū)劇院、社區(qū)娛樂場所等，社區(qū)需要進行民主協(xié)商，使居民共同參與社區(qū)建設，切實將民主協(xié)商貫穿社區(qū)治理的全過程。