韓曉麗

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué) 法學(xué)院,北京 100020)

近年來(lái),延遲退休問(wèn)題一直是大家討論的熱點(diǎn)。2021年3月11日,十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議批準(zhǔn)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第45章第3節(jié)明確提出:“按照小步調(diào)整、彈性實(shí)施、分類推進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧等原則,逐步延遲法定退休年齡。”但在延遲退休年齡背后,還有一個(gè)事關(guān)公民切身利益、值得大家探討的問(wèn)題,那就是退休年齡的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。目前,我國(guó)職工退休年齡為男性60周歲,女干部55周歲,女工人50周歲。對(duì)于年齡之間的差異性,本文不作討論,而是要探討如何認(rèn)定一個(gè)人達(dá)到了退休年齡。這似乎是一個(gè)不證自明的問(wèn)題,但在實(shí)踐中“年齡謎團(tuán)”的案例屢見(jiàn)不鮮。

吳某(男)出生于1955年4月,其個(gè)人檔案最早記載出生年月為1969年入伍時(shí)《應(yīng)征公民兵役登記表》上的1954年4月,而居民身份證、退伍軍人證明書等的記載均為1955年4月。2014年4月,吳某接到了人社廳養(yǎng)老保險(xiǎn)處的《退休審批表》等決定,吳某不服,認(rèn)為其尚未達(dá)到法定退休年齡,向省人民政府提起行政復(fù)議,省政府作出行政復(fù)議書,維持人社廳的決定;后吳某向中院提起行政訴訟,一審法院判決駁回其訴訟請(qǐng)求;吳某仍不服,上訴至高院,高院判決駁回上訴,維持原判決;吳某不服一、二審判決,向最高法院申請(qǐng)?jiān)賹?最高法院裁定駁回其再審申請(qǐng)。從申請(qǐng)行政復(fù)議到最高法院再審,前后歷時(shí)三年,吳某請(qǐng)求認(rèn)定其年齡的訴訟請(qǐng)求最終沒(méi)有得到支持(1)吳某辦理退休審批事項(xiàng)一案所涉行政訴訟案件包括:(2015)洪行初字第3號(hào)行政判決書、江西省高級(jí)人民法院(2016)贛行終字第22號(hào)行政判決書、最高人民法院(2017)最高法行申2877號(hào)行政裁定書。。上述案件中認(rèn)定吳某于2014年4月達(dá)到60周歲的退休年齡,不采信其提供的其他證據(jù),依據(jù)是勞動(dòng)和社會(huì)保障部(現(xiàn)人力資源和社會(huì)保障部)1999年發(fā)布的《關(guān)于制止和糾正違反國(guó)家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關(guān)問(wèn)題的通知》(下文簡(jiǎn)稱《通知》)所規(guī)定的,職工出生日期的認(rèn)定,實(shí)行居民身份證與職工檔案相結(jié)合的辦法,當(dāng)二者不一致時(shí),以檔案最先記載的出生日期為準(zhǔn)。換言之,在辦理職工退休手續(xù)時(shí)行政機(jī)關(guān)采取的是“檔案認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”。通常而言,滿足達(dá)到退休年齡以及繳納法定年限的養(yǎng)老保險(xiǎn)這兩個(gè)條件即可辦理退休手續(xù)。但是,采用“檔案認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”可能導(dǎo)致兩種情形出現(xiàn):一種是檔案認(rèn)定出生日期早于其實(shí)際出生日期,當(dāng)事人不愿退休而被強(qiáng)制退休;另一種是檔案認(rèn)定出生日期晚于其實(shí)際出生日期,當(dāng)事人不能及時(shí)享受到退休待遇,并且需要繼續(xù)負(fù)擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)用。實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)采用“檔案認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”是否會(huì)給公民附加證明義務(wù),在公民無(wú)任何過(guò)錯(cuò)的情況下,該種一刀切的做法是否違背了責(zé)任自負(fù)原則呢?

一、法理分析:《通知》的性質(zhì)及效力辨析

在上述吳某案中,其不服一、二審判決,向最高法院申請(qǐng)?jiān)賹彽氖聦?shí)與理由之一是,根據(jù)國(guó)務(wù)院2010年發(fā)布的《關(guān)于做好規(guī)章清理工作有關(guān)問(wèn)題的通知》,未列入繼續(xù)有效的文件目錄的規(guī)范性文件,不得作為行政管理的依據(jù)。《通知》未被列入人力資源和社會(huì)保障部公布的繼續(xù)有效規(guī)范性文件目錄,系被國(guó)務(wù)院清理的規(guī)章,因此不能作為職工出生日期的認(rèn)定依據(jù)。對(duì)于該點(diǎn),最高法院認(rèn)定,《通知》屬于部門規(guī)范性文件(本文指國(guó)務(wù)院各部門制定的規(guī)章以外的法律文件),而非部門規(guī)章,因此不在清理范圍之內(nèi)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》(下文簡(jiǎn)稱《憲法》)規(guī)定,國(guó)務(wù)院各部及委員會(huì)有權(quán)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令,在本部門的權(quán)限內(nèi)發(fā)布命令、指示和規(guī)章,但其并未明確指出國(guó)務(wù)院各部委發(fā)布的規(guī)章與命令、指示等規(guī)范性文件在性質(zhì)和效力上有何區(qū)別。

(一)《通知》在性質(zhì)上屬于部門規(guī)范性文件

應(yīng)當(dāng)在性質(zhì)上將部門規(guī)章與部門規(guī)范性文件相區(qū)分,《通知》在性質(zhì)上屬于部門規(guī)范性文件。在制定程序上,依照《中華人民共和國(guó)立法法》(下文簡(jiǎn)稱《立法法》),部門規(guī)章需要依照法定的立法程序,由部門首長(zhǎng)簽署,履行備案程序,而部門規(guī)范性文件則不在《立法法》的約束范圍之內(nèi);在名稱上,部門規(guī)章一般表現(xiàn)為規(guī)定、辦法,而部門規(guī)范性文件則表現(xiàn)為通知、意見(jiàn)等;在內(nèi)容上,凡是法律、法規(guī)規(guī)定以規(guī)章形式規(guī)定的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)制定規(guī)章,比如設(shè)定行政處罰、出臺(tái)法律法規(guī)的配套制度,部門規(guī)范性文件主要用于部署工作、通知特定事項(xiàng)、說(shuō)明具體問(wèn)題;在附帶性審查方面,對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí),可以對(duì)規(guī)章以外的國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定一并提出附帶性審查[1],換言之,對(duì)部門規(guī)范性文件可提附帶性審查而對(duì)部門規(guī)章則無(wú)權(quán)提出附帶性審查。部門規(guī)章按照《立法法》的規(guī)定履行其備案程序。按照以上標(biāo)準(zhǔn),《通知》在性質(zhì)上屬于部門規(guī)范性文件。

(二)《通知》的效力低于部門規(guī)章

部門規(guī)章的效力高于部門規(guī)范性文件,《通知》作為部門規(guī)范性文件,其效力低于部門規(guī)章?！读⒎ǚā穼?duì)憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等的效力進(jìn)行了界定,但是并未界定部門規(guī)范性文件的效力。通常而言,規(guī)范性文件的效力取決于制定主體,在部門規(guī)章和部門規(guī)范性文件均由國(guó)務(wù)院各部委制定的情況下,二者的效力是否等同?根據(jù)《立法法》規(guī)定,對(duì)于同一主體制定的規(guī)范性文件,特殊規(guī)定優(yōu)先于一般規(guī)定適用,新的規(guī)定優(yōu)先于舊的規(guī)定適用。考慮到我國(guó)部門規(guī)范性文件遠(yuǎn)多于部門規(guī)章的現(xiàn)實(shí)情況,若二者效力等同,則會(huì)出現(xiàn)部門規(guī)章形同虛設(shè)、無(wú)從適用的困境。此外,一些部委的規(guī)章,如《財(cái)政部規(guī)范性文件管理規(guī)定》《民政部規(guī)范性文件制定與審查辦法》,明確要求部門規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)符合規(guī)章的規(guī)定,不得設(shè)定與規(guī)章相抵觸的事項(xiàng)。因此,從效力等級(jí)上來(lái)看,部門規(guī)章的效力應(yīng)高于部門規(guī)范性文件。

通過(guò)上述分析,《通知》在性質(zhì)上屬于部門規(guī)范性文件,其效力低于部門規(guī)章。

二、規(guī)則抵觸:“檔案認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”有悖于法律體系的統(tǒng)一性與完整性

我國(guó)1984年出版的《中國(guó)大百科全書·法學(xué)》卷中對(duì)于法律體系的界定沿襲了蘇聯(lián)關(guān)于法律體系的傳統(tǒng)理論,是指 “由一個(gè)國(guó)家的全部現(xiàn)行法律規(guī)范分類組合為不同的法律部門而形成的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體 ”[2],其內(nèi)在地要求了法律規(guī)范之間具有協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性,我國(guó)法律的體系化構(gòu)建過(guò)程內(nèi)含形成社會(huì)法秩序的理性主義立場(chǎng),在保持法律體系開(kāi)放動(dòng)態(tài)的同時(shí),避免法律規(guī)范之間的矛盾和沖突,通過(guò)立法、執(zhí)法、司法活動(dòng)構(gòu)建和維護(hù)法律體系的統(tǒng)一性與完整性是其應(yīng)然之意。

(一)我國(guó)的立法現(xiàn)狀

《憲法》規(guī)定,國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行退休制度,退休人員的生活受到國(guó)家和社會(huì)的保障。在職工退休年齡或公民出生日期的認(rèn)定上,我國(guó)多部法律文件都作出了規(guī)定,既有法律層面的規(guī)定,也有部門規(guī)范性文件層面的規(guī)定。同時(shí)各地為了本地工作順利開(kāi)展,在上位法的框架內(nèi)也制定了一系列規(guī)范性文件。

在法律層面,《中華人民共和國(guó)民法典》(下文簡(jiǎn)稱《民法典》)和《中華人民共和國(guó)居民身份證法》(下文簡(jiǎn)稱《居民身份證法》)對(duì)出生日期的認(rèn)定以及居民身份證的效力分別進(jìn)行了規(guī)定。在部門規(guī)范性文件層面,除《通知》外,還有公安部、勞動(dòng)部等部門1992年聯(lián)合頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)居民身份證使用、核查工作的通知》,中共中央組織部、人事部、公安部2006年公布實(shí)施的《關(guān)于認(rèn)真做好干部出生日期管理工作的通知》。需要注意的是,對(duì)該事項(xiàng)目前并不存在部門規(guī)章層面的規(guī)定。

(二)合憲性與合法性分析

合憲性審查經(jīng)歷了憲法監(jiān)督、憲法司法化、違憲審查、備案審查等階段,直到2017年黨的十九大報(bào)告正式提出“合憲性審查”一詞。它指的是由有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)憲法對(duì)憲法以外的規(guī)范性文件以及權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)行為是否合憲進(jìn)行審查[3]。合法性審查則是審查下位法是否同上位法相抵觸。哈特將法體系視為初級(jí)規(guī)則與次級(jí)規(guī)則的結(jié)合,合憲性審查是對(duì)初級(jí)規(guī)則是否違背次級(jí)規(guī)則進(jìn)行審查,合法性審查是對(duì)下位的初級(jí)規(guī)則是否違背上位的初級(jí)規(guī)則進(jìn)行審查[4]。

1.合憲性分析。憲法作為次級(jí)規(guī)則,合憲性審查的關(guān)鍵不僅僅是形式審查,更多的是審查初級(jí)規(guī)則是否違背憲法本意。對(duì)其進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,可以按照是否構(gòu)成對(duì)基本權(quán)利的干預(yù)、是否構(gòu)成權(quán)利干預(yù)的正當(dāng)化情形這一邏輯展開(kāi)。

《憲法》規(guī)定我國(guó)實(shí)施離退休制度,對(duì)離退休職工的生活作妥善的安排,這是公民社會(huì)保障權(quán)的重要組成部分,屬于公民的基本權(quán)利。憲法進(jìn)行該種制度安排的本意是維護(hù)公民權(quán)益,使退休人員的生活得到基本保障。那么在退休人員出生日期的認(rèn)定上,在有其他證據(jù)足以推翻檔案認(rèn)定的出生日期時(shí),仍然采取檔案標(biāo)準(zhǔn),是明顯不利于當(dāng)事人的,構(gòu)成對(duì)公民基本權(quán)利的侵犯。在此基礎(chǔ)上,需要進(jìn)一步考慮是否存在正當(dāng)化事由。檔案認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)生有其歷史背景,一是故意填寫錯(cuò)誤的出生日期以符合招工條件,作為既得利益獲得者,應(yīng)當(dāng)讓其對(duì)自己的行為承擔(dān)責(zé)任,即責(zé)任自負(fù);二是許多參保人員隨意更改戶籍證明上的出生日期,降低了戶籍證明的證明力。不可否認(rèn),在當(dāng)時(shí)檔案以及戶籍管理制度均不夠嚴(yán)格的情況下,采取“檔案認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”是各方權(quán)衡后的做法,但這能否構(gòu)成對(duì)權(quán)利干預(yù)的正當(dāng)化情形呢?對(duì)于故意填錯(cuò)出生日期,一方面,負(fù)責(zé)檔案管理的招工單位存在未盡到審查義務(wù)的過(guò)失,另一方面,一部分職工檔案是由招工單位專門負(fù)責(zé)人員填寫,并沒(méi)有賦予當(dāng)事人親自填寫或者確認(rèn)內(nèi)容的權(quán)利,對(duì)于不同情形均采取不利于當(dāng)事人的同等對(duì)待,有悖于公正以及法治的價(jià)值內(nèi)涵;對(duì)于更改戶籍證明,是否更改并非絕對(duì),不能因當(dāng)時(shí)此種現(xiàn)象多發(fā)便因噎廢食,而是應(yīng)該加強(qiáng)戶籍管理,嚴(yán)防亂改亂報(bào),進(jìn)行事后整改。綜合來(lái)看,在當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景下,采取該標(biāo)準(zhǔn)考慮到了社會(huì)利益及社會(huì)效果,但能否以此為由認(rèn)定其構(gòu)成正當(dāng)化干預(yù)仍有待商榷。

2.合法性分析。審查下位初級(jí)規(guī)則是否同上位初級(jí)規(guī)則相抵觸,前提是明晰不同規(guī)范性文件之間的效力等級(jí)?！锻ㄖ吩谛再|(zhì)上屬于部門規(guī)范性文件,效力低于部門規(guī)章。因此,結(jié)合《立法法》規(guī)定,需要審查《通知》是否與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章相抵觸。

《民法典》作為全國(guó)人民代表大會(huì)制定的基本法律,對(duì)出生日期認(rèn)定采取了三檔標(biāo)準(zhǔn),先以出生證明為準(zhǔn),其次是戶籍登記,最后如有其他證據(jù)推翻以上記載,則產(chǎn)生第一順位的證明力,以該證據(jù)為準(zhǔn)。要判斷《通知》是否同《民法典》相抵觸,關(guān)鍵看其他證據(jù)能否涵攝于檔案記載。那么如何認(rèn)定其他證據(jù)具備足以推翻出生證明、戶籍登記的證明力?關(guān)鍵在于兩點(diǎn),一是對(duì)于能夠相互印證的材料,其證明力一定是高于鏈條之外的材料的;二是比較不同材料的公信力,如居民身份證與有涂改的手寫檔案,其公信力和可信度是不言而喻的?！睹穹ǖ洹凡扇〉娜龣n標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上就反映了以上兩點(diǎn),并未做出一刀切的規(guī)定,《通知》的單一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不具備該特征。

《居民身份證法》規(guī)定,公民從事有關(guān)活動(dòng)有權(quán)用居民身份證證明身份,有關(guān)單位及其工作人員不得拒絕。該規(guī)定賦予了居民身份證用于證明身份的法定地位,具有權(quán)威性和公信力。對(duì)此,司法實(shí)踐中的解釋路徑將重點(diǎn)放在了“身份”二字,認(rèn)為《居民身份證法》對(duì)于居民身份證上記載的出生日期之效力并未作明確規(guī)定,進(jìn)而認(rèn)定《通知》合乎上位法規(guī)范。按照此邏輯,《居民身份證法》明確規(guī)定了公民身份號(hào)碼是每個(gè)公民唯一的、終身不變的身份代碼,其內(nèi)含的出生日期自然也是唯一的出生日期,對(duì)此又該作何解釋?對(duì)于何為“抵觸”,不能僅從條文本身出發(fā)進(jìn)行文義解釋,還需考慮規(guī)范之間會(huì)否構(gòu)成評(píng)價(jià)沖突,探析下位法與上位法的立法目的是否一致。使用居民身份證證明“身份”,其上所列項(xiàng)目,包括出生日期在內(nèi),均為其身份要素應(yīng)有之義,《居民身份證法》的立法目的是確定身份證的權(quán)威性,便于公民從事各項(xiàng)活動(dòng),《通知》則忽視了身份證的效力。

按照前述辨析部門規(guī)章與部門規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn),《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)居民身份證使用、核查工作的通知》和《關(guān)于認(rèn)真做好干部出生日期管理工作的通知》在性質(zhì)上也屬于部門規(guī)范性文件?！读⒎ǚā访鞔_規(guī)定部門規(guī)章之間具有同等效力,在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。同樣地,不同部門制定的部門規(guī)范性文件之間也應(yīng)當(dāng)具有同等效力,因此,無(wú)需對(duì)《通知》是否同其相抵觸進(jìn)行審查。

三、責(zé)任分配:行政確認(rèn)行為以及行政訴訟中的舉證責(zé)任分配

2020年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》將行政確認(rèn)列入行政案件二級(jí)案由范疇,表明行政確認(rèn)是一種具有可訴性的具體行政行為。行政確認(rèn)本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)對(duì)既存的事實(shí)或者法律關(guān)系予以認(rèn)定并進(jìn)行公示,進(jìn)而使該事實(shí)或法律關(guān)系具有公定力、確定力和拘束力的行為。王連昌將其定義為:行政主體依法對(duì)管理相對(duì)人的法律地位和權(quán)利義務(wù)進(jìn)行甄別,給予確定或否定并予以宣告的具體行政行為[5]。常見(jiàn)的行政確認(rèn)行為包括身份確認(rèn)、法律關(guān)系確認(rèn)、資格確認(rèn)等。退休審批即屬于資格確認(rèn)之列,為人社部門做出的具有可訴性的行政確認(rèn)行為。在認(rèn)定過(guò)程中,對(duì)相應(yīng)條件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查是人社部門應(yīng)盡職責(zé),那么需要討論的問(wèn)題是行政程序中行政相對(duì)人與人社部門的舉證責(zé)任分配問(wèn)題。同樣地,當(dāng)對(duì)該具體行政行為提起行政訴訟時(shí),原被告雙方的舉證責(zé)任該如何分配,實(shí)踐中的做法是否給行政相對(duì)人或稱原告附加了額外的證明義務(wù)。

(一)“檔案認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”使當(dāng)事人在行政程序中實(shí)際負(fù)擔(dān)了加重的提供證據(jù)責(zé)任

行政程序中,主張責(zé)任是舉證責(zé)任的前提,所謂主張責(zé)任是指行政相對(duì)人提出的權(quán)利請(qǐng)求和對(duì)行政機(jī)關(guān)的主張所作的承認(rèn)或反駁。舉證責(zé)任模式包括英美的當(dāng)事人主義模式和德國(guó)的職權(quán)主義模式兩種。我國(guó)傳統(tǒng)上歸屬于職權(quán)主義模式,行政機(jī)關(guān)在行政程序中占主導(dǎo)地位,應(yīng)當(dāng)主動(dòng)調(diào)查取證,承擔(dān)主觀舉證責(zé)任或提供證據(jù)責(zé)任,當(dāng)事人主要承擔(dān)客觀舉證責(zé)任或說(shuō)服責(zé)任。換言之,行政程序中行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)作為,提供證據(jù),這可以從舉證能力、公平正義等角度進(jìn)行解釋[6]。有人將這里的主觀舉證責(zé)任理解為行政機(jī)關(guān)對(duì)其行政行為的合法性進(jìn)行舉證,即便如此,行政相對(duì)人在承擔(dān)基礎(chǔ)的提供證據(jù)責(zé)任和說(shuō)服責(zé)任之外,“檔案認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”又進(jìn)一步加重了其責(zé)任負(fù)擔(dān)。

在認(rèn)定退休年齡方面,行政相對(duì)人在行政程序中實(shí)際負(fù)擔(dān)了加重的提供證據(jù)責(zé)任。在行政相對(duì)人對(duì)現(xiàn)有檔案的最早記錄提出異議時(shí),人社部門會(huì)要求提供先于現(xiàn)有檔案最早記錄的其他記錄,當(dāng)然這些記錄是不包括居民身份證在內(nèi)的,必須是正式的檔案記錄內(nèi)容,這個(gè)要求看似合乎情理,在一刀切的規(guī)定以外提供了推翻路徑,實(shí)踐中卻往往是行政相對(duì)人奔波于各個(gè)部門仍然得不到人社部門予以認(rèn)定的檔案記錄。再來(lái)分析人社部門給出的條件,“早于現(xiàn)有檔案最早記錄的其他正式檔案記錄”,其本質(zhì)上還是“檔案認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”,鑒于個(gè)人查閱檔案的難度以及時(shí)間之久遠(yuǎn),找到該種證據(jù)談何容易。這從側(cè)面表明“檔案認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”加大了行政相對(duì)人的舉證難度,其能提供的身份證件、結(jié)婚證件等,即使時(shí)間早于現(xiàn)有檔案最早記錄,也不具備退休年齡認(rèn)定上的證明力。按照該種邏輯,在承擔(dān)客觀舉證責(zé)任的基礎(chǔ)上,如果行政相對(duì)人無(wú)法提供證據(jù),或者行政相對(duì)人即使承擔(dān)了主觀舉證責(zé)任,但提供的證據(jù)達(dá)不到讓人信服的一般證明標(biāo)準(zhǔn),那么行政相對(duì)人就要承擔(dān)行政機(jī)關(guān)不予認(rèn)定其具備退休資格的不利后果。

(二)行政確認(rèn)之訴中原被告雙方舉證難度不對(duì)等

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(下文簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)第34條確定了被告承擔(dān)的舉證責(zé)任,不同于民事訴訟中的“誰(shuí)主張,誰(shuí)舉證”規(guī)則,行政訴訟中被告對(duì)其做出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任,提供做出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。此外,第37條規(guī)定了原告可以提供證明行政行為違法的證據(jù),這可以理解為賦予原告的權(quán)利。申請(qǐng)人申請(qǐng)行政確認(rèn),行政機(jī)關(guān)如拒絕,要對(duì)“拒絕”的法律根據(jù)負(fù)舉證責(zé)任[7]。在退休審批中,該法律根據(jù)即《通知》,并不存在舉證難度。而對(duì)于適用《通知》中檔案認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的事實(shí)根據(jù),行政機(jī)關(guān)完全可以以檔案最先記錄的出生日期推翻其他證據(jù)自圓其說(shuō)。而申請(qǐng)人作為原告要想推翻其證據(jù),需要提供證明行政行為違法的證據(jù)。在法院認(rèn)可《通知》效力并將其作為審理依據(jù)的情況下,原告又陷入了行政程序中的舉證困境。基于我國(guó)檔案管理的現(xiàn)狀,能予提供的證據(jù)不具備證明力,“具備證明力的證據(jù)”又無(wú)法提供,在原告舉證難度大而被告舉證難度小的情況下,原告要想勝訴,舉證權(quán)利實(shí)質(zhì)上異化成了舉證義務(wù)?？杉词乖娣e極行權(quán)或者說(shuō)積極承擔(dān)了額外證明義務(wù),也要承擔(dān)敗訴的法律后果。

四、價(jià)值權(quán)衡:依法行政追求的效率與公平

(一)效率應(yīng)以公平為限

效率能否與公平在實(shí)質(zhì)上保持一致,是一個(gè)難以達(dá)成一致觀點(diǎn)的問(wèn)題。但不可否認(rèn)的是,效率與公平的權(quán)衡在行政領(lǐng)域是一個(gè)難以避免的問(wèn)題。行政領(lǐng)域秉持講求效率原則,但絕非單一地追求以較低成本獲得較大行政執(zhí)法收益,而是兼顧行政主體行政活動(dòng)與行政相對(duì)人行為效率的統(tǒng)一,因?yàn)樾姓顒?dòng)的最終目的是保證和促進(jìn)行政相對(duì)人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)[8]。法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角追求效率價(jià)值,即便如此,其適用也是有限度的,這個(gè)限度的標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)效率的追求應(yīng)當(dāng)服從于公平的價(jià)值判斷[9]。該限度在每一個(gè)行政執(zhí)法領(lǐng)域都應(yīng)適用,具體到行政確認(rèn)領(lǐng)域,行政機(jī)關(guān)在予以確認(rèn)時(shí),對(duì)于公平價(jià)值的保障應(yīng)體現(xiàn)在實(shí)體與程序兩個(gè)方面,前者是指保障行政相對(duì)人及時(shí)取得其應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益,后者是指不對(duì)行政相對(duì)人附加額外的證明條件。目前,退休審批中采取“檔案認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”,只要現(xiàn)有檔案的最先記載符合條件即辦理退休,行政相對(duì)人有異議的,要么引用《通知》進(jìn)行釋法說(shuō)理,要么提供其他的檔案記錄,實(shí)質(zhì)上是過(guò)多地追求了效率價(jià)值,而并未以公平價(jià)值為限。

(二)對(duì)依法行政的再審視

部門規(guī)范性文件在性質(zhì)上屬于特殊的抽象行政行為,但不同于法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件,它既不是我國(guó)《立法法》確定的法律淵源,也不在行政立法的范疇,但已經(jīng)滲透進(jìn)入了行政管理活動(dòng)的方方面面,成為行政機(jī)關(guān)依法行政的護(hù)欄。不可否認(rèn),部門規(guī)范性文件確實(shí)極大地提高了行政效率,成為行政工作必不可少的手段;但另一方面,如果文件本身就是不合理的甚至是不合法的,那么依法行政只會(huì)成為毒樹(shù)之果,其危害遠(yuǎn)大于行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為。那么,當(dāng)行政機(jī)關(guān)確實(shí)是依法行政,工作人員的做法無(wú)可指摘時(shí),行政相對(duì)人如何救濟(jì)自己的權(quán)利呢?不同于規(guī)章的備案審查制度,對(duì)于部門規(guī)范性文件實(shí)行的是附帶審查制度,目前已經(jīng)建立了部門規(guī)范性文件行政復(fù)議制度和一并審查制度,行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院可以對(duì)部門規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查。

1.部門規(guī)范性文件的行政復(fù)議制度。吳某案中,吳某不服人社廳的決定,向省人民政府提起行政復(fù)議,省政府維持了人社廳對(duì)吳某出生日期的認(rèn)定。在該案中,吳某并未在提起行政復(fù)議的同時(shí)一并提出對(duì)《通知》的審查請(qǐng)求。1999年《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》(下文簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》)確立了對(duì)規(guī)范性文件的行政復(fù)議制度,行政相對(duì)人認(rèn)為具體行政行為依據(jù)的部門規(guī)范性文件不合法的,可以在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí),一并提出對(duì)該規(guī)定的審查請(qǐng)求,是我國(guó)行政法上重大的制度創(chuàng)新,也是行政法治的一大進(jìn)步。但從我國(guó)規(guī)范性文件行政復(fù)議制度的現(xiàn)狀來(lái)看,存在著理論不足或者滯后的現(xiàn)象[10],進(jìn)而也帶來(lái)了與操作層面的矛盾。如根據(jù)國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議行政復(fù)議法(草案)的立法說(shuō)明,將該制度定位為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的監(jiān)督制度[11],強(qiáng)調(diào)其不同于司法程序,這造成了與規(guī)范性文件復(fù)議范圍的銜接障礙,因?yàn)閺?fù)議范圍并不包括國(guó)務(wù)院的行政規(guī)范性文件,作為內(nèi)部監(jiān)督制度并不能做到完全覆蓋。以上問(wèn)題都導(dǎo)致了只有存在現(xiàn)實(shí)的行政糾紛時(shí),行政相對(duì)人才能對(duì)部門規(guī)范性文件提出復(fù)議申請(qǐng),審查內(nèi)容一般也局限于糾紛所涉的具體條款。

2.部門規(guī)范性文件的法院一并審查制度。2014年,《行政訴訟法》在法律層面確立了法院對(duì)行政規(guī)范性文件的一并審查制度,對(duì)包括部門規(guī)范性文件在內(nèi)的行政規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行一并審查,體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。一項(xiàng)關(guān)于行政規(guī)范性文件司法審查的實(shí)證研究反映出了該制度面臨的一些現(xiàn)實(shí)困境,如法官審查的勇氣和意識(shí)不足、審查的力度和廣度不夠、回避審查成為實(shí)踐常態(tài)、實(shí)際適用成為慣常做法等[12]。此外,“一并審查”意味著部門規(guī)范性文件的司法審查只能作為一個(gè)訴訟請(qǐng)求提出,而不能成為獨(dú)立的訴訟案件,說(shuō)明部門規(guī)范性文件實(shí)質(zhì)上并不具備可訴性。同時(shí),“一并審查”要求原告提出訴訟請(qǐng)求,法院方可進(jìn)行附帶性審查,這似乎契合了法院的被動(dòng)屬性,但考慮以下情形如原告未提出對(duì)行政規(guī)范性文件一并審查的訴訟請(qǐng)求,或者法院在明知該文件存在瑕疵的情況下仍然不進(jìn)行審查,認(rèn)定行政行為合法嗎?從這個(gè)角度考量,法院主動(dòng)審查是保障其司法裁判公正準(zhǔn)確的必要手段,也是行政訴訟中確定行政行為是否合法的必經(jīng)程序。

五、完善路徑

對(duì)退休審批過(guò)程中年齡認(rèn)定存在的漏洞和問(wèn)題進(jìn)行制度的補(bǔ)充和完善是十分必要的,可以從不同主體、法律運(yùn)行的不同階段進(jìn)行考慮。

(一)立法路徑

1.增加補(bǔ)充條款。檔案認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題之一就是過(guò)于絕對(duì)單一,一刀切地否定了居民身份證等證件的證明效力,出生日期的認(rèn)定并沒(méi)有采取實(shí)事求是的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),更多的是一種形式認(rèn)定,無(wú)論檔案最早記載是否為真均以此為準(zhǔn)。對(duì)此,可參照《關(guān)于認(rèn)真做好干部出生日期管理工作的通知》中的做法,在《通知》中增加補(bǔ)充條款,并由行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)舉證義務(wù):在居民身份證與檔案記載的出生日期不一致時(shí),人社部門應(yīng)會(huì)同戶口登記機(jī)關(guān)進(jìn)行查證核實(shí),以其實(shí)際出生日期為準(zhǔn);無(wú)法查實(shí)的,以戶籍檔案最先記載的出生日期為準(zhǔn)。

2.制定規(guī)章,追究行政立法不作為的責(zé)任,彌補(bǔ)空白。公安機(jī)關(guān)是居民身份證的簽發(fā)、管理機(jī)關(guān),通過(guò)檢索公安部規(guī)章庫(kù),現(xiàn)行有效的規(guī)章有60部,其中涉及居民身份證的只有2005年頒行的《中華人民共和國(guó)臨時(shí)居民身份證管理辦法》,換言之,目前對(duì)于居民身份證管理并沒(méi)有規(guī)章級(jí)別的規(guī)范性文件。人力資源和社會(huì)保障部門作為退休手續(xù)的辦理機(jī)關(guān),亦沒(méi)有做出規(guī)章級(jí)別的規(guī)定。部門規(guī)范性文件既不是法律淵源也不是司法審理依據(jù),卻出現(xiàn)了20多年來(lái)一直依其辦理行政事務(wù)且沒(méi)有上位法依據(jù)的荒謬現(xiàn)象。在退休審批這個(gè)事關(guān)公民切身利益的領(lǐng)域,規(guī)章的缺位是不正常也是不應(yīng)當(dāng)?shù)?是一種實(shí)質(zhì)意義上的立法不作為,可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)審查行政立法不作為,及時(shí)做出相應(yīng)規(guī)定,而非一味適用現(xiàn)行部門規(guī)范性文件。具體來(lái)說(shuō),人力資源和社會(huì)保障部應(yīng)及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)規(guī)章,為辦理退休審批提供正式明確的法律依據(jù),從而真正做到依法行政。

(二)司法路徑

1.強(qiáng)化對(duì)部門規(guī)范性文件的司法審查,落實(shí)一并審查制度。建立行政規(guī)范性文件的一并審查制度,是我國(guó)法治的一大進(jìn)步,但實(shí)踐運(yùn)行的過(guò)程中也反映出了一些問(wèn)題,如啟動(dòng)時(shí)間和正當(dāng)理由的界定上存在困難、審查標(biāo)準(zhǔn)模糊、司法審查呈現(xiàn)消極傾向(易受“政治嵌入”影響)等。對(duì)此,應(yīng)做出具體有針對(duì)性的實(shí)踐應(yīng)對(duì),法院在審查過(guò)程中要慎用“無(wú)正當(dāng)理由”來(lái)排除原告訴權(quán),賦予法院對(duì)具體案件所涉行政規(guī)范性文件的主動(dòng)審查權(quán),加強(qiáng)司法審查與復(fù)議審查的有效銜接。

2.構(gòu)建規(guī)范性文件檢察監(jiān)督制度,發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督職能。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān),對(duì)部門規(guī)范性文件進(jìn)行法律監(jiān)督是其應(yīng)有之義?？梢钥紤]從行政公益訴訟和審判監(jiān)督兩個(gè)方面發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能:行政公益訴訟中,賦予檢察院對(duì)規(guī)范性文件的審查權(quán),并有權(quán)要求法院對(duì)涉訴規(guī)范性文件的合法性主動(dòng)審查;審判監(jiān)督方面,若所涉規(guī)范性文件有違法之嫌,而原告未提出一并審查訴訟請(qǐng)求且法院沒(méi)有主動(dòng)審查,錯(cuò)誤認(rèn)定了具體行政行為的合法性,檢察機(jī)關(guān)可以提出抗訴。

(三)行政路徑

行政路徑的完善更多的是加強(qiáng)管理、改善現(xiàn)狀,尤其是改善《通知》制定時(shí)的現(xiàn)狀。一方面,加強(qiáng)對(duì)居民身份證的管理,依法管理申領(lǐng)、發(fā)放、使用、查驗(yàn)等工作,提高管理質(zhì)量,確保內(nèi)容準(zhǔn)確性[13],嚴(yán)防篡改現(xiàn)象,在實(shí)踐中提高居民身份證的權(quán)威性;另一方面,督促單位加強(qiáng)對(duì)職工檔案的管理,禁止出現(xiàn)隨意填寫和隨意更改職工檔案的情況。

六、結(jié)語(yǔ)

退休審批中年齡認(rèn)定問(wèn)題在我國(guó)一直存在,“檔案認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”成為職工退休時(shí)的定時(shí)炸彈,對(duì)公民的權(quán)益造成了實(shí)質(zhì)的限制和侵害。規(guī)范性文件的行政復(fù)議制度和法院一并審查制度雖然為公民提供了權(quán)利救濟(jì)的途徑,但在實(shí)踐操作層面仍然存在著審查內(nèi)容的片面性、審查啟動(dòng)的被動(dòng)性等困境。在公民維權(quán)意識(shí)越發(fā)增強(qiáng)的現(xiàn)代社會(huì),在公民權(quán)利范圍逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)下,更應(yīng)該對(duì)相關(guān)部門規(guī)范性文件進(jìn)行及時(shí)的審查,保證法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一,尤其是在關(guān)系公民切身利益的領(lǐng)域,在追求行政效率的同時(shí),更應(yīng)切實(shí)維護(hù)公民的合法權(quán)益,保障公平正義。