■程 艷

習近平總書記在扎實推進長三角一體化發(fā)展座談會上強調(diào)，實施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略要緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”兩個關(guān)鍵詞，以一體化的思路和舉措打破行政壁壘、提高政策協(xié)同，讓要素在更大范圍暢通流動，促進高質(zhì)量發(fā)展。2016年在總結(jié)滬浙跨省毗鄰區(qū)域協(xié)同聯(lián)動發(fā)展經(jīng)驗做法基礎(chǔ)上，首次提出了“毗鄰黨建”概念。經(jīng)過前后七年持續(xù)探索，初步形成了“毗鄰黨建”引領(lǐng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展、跨界治理、共建共享的一種新的黨建形態(tài)。中組部黨建研究所、市委辦公廳及市委組織部一直跟蹤關(guān)注，2018年11月寫入中共上海市委文件，2022年6月寫入上海市第十二次黨代會報告，有關(guān)案例獲評“全國城市基層黨建創(chuàng)新最佳案例”。

一、“毗鄰黨建”實踐探索及其運行機制

“毗鄰黨建”率先發(fā)源于金（山）平（湖）嘉（善），探索歷時七年，在以下幾個方面取得積極成果。

在黨建共聯(lián)方面，2016年3月，金山區(qū)與嘉興嘉善縣簽訂“滬浙毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展示范區(qū)”共建協(xié)議。2017年5月，金山區(qū)與嘉興市正式簽訂全面戰(zhàn)略合作框架協(xié)議。在此基礎(chǔ)上，2017年8月，金山區(qū)委與嘉興平湖市委簽署“毗鄰黨建”引領(lǐng)區(qū)域聯(lián)動發(fā)展合作框架協(xié)議。2017年6月，南北山塘村成立聯(lián)合黨支部，“毗鄰黨建”開始啟航。

在要素共享方面，建成滬浙對接道路17條，實現(xiàn)公交卡、市民卡的互聯(lián)互通。在全國率先探索跨省醫(yī)療機構(gòu)“點對點”實時聯(lián)網(wǎng)結(jié)算。探索干部聯(lián)動培養(yǎng)模式，已累計互派191名科級干部和村居干部掛職鍛煉。

在鄉(xiāng)村振興方面，廊下、張堰、呂巷鎮(zhèn)以及廣陳、新倉鎮(zhèn)共同打造“田園五鎮(zhèn)”。據(jù)實地調(diào)研，2022年張堰、廊下、呂巷鎮(zhèn)分別投資1.3億元、6.8億元、4.9億元，涉及41個項目。

滬浙“毗鄰黨建”，從兩村“南北山塘”、楓涇與新埭鎮(zhèn)“雙委員制”，到“田園五鎮(zhèn)”“長三角科技城”，從區(qū)域“邊界十聯(lián)”協(xié)同治理到“邊界六聯(lián)”黨建聯(lián)建，第一個跨省市融合產(chǎn)業(yè)園、第一個跨省市聯(lián)合黨支部、第一個跨省市鄉(xiāng)村振興先行區(qū)、第一條跨省市市域鐵路等相繼誕生。

二、“毗鄰黨建”發(fā)展面臨的問題和挑戰(zhàn)

（一）從宏觀看，“毗鄰黨建”發(fā)展面臨新機遇、新挑戰(zhàn)

一是引領(lǐng)性不足?！芭忺h建”其以黨建引領(lǐng)為基礎(chǔ)，發(fā)揮毗鄰區(qū)域各級、各類黨組織的政治核心作用，把黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，實現(xiàn)黨建工作與跨界一體發(fā)展的深度融合。當前，滬浙毗鄰地區(qū)組織部門合作不強，特別是相關(guān)領(lǐng)導干部更換后，主動對接不夠，導致以往的“毗鄰發(fā)文”執(zhí)行不到位。

二是跨界性冷淡。過去因為恪守區(qū)劃邊界、部門邊界、層級邊界的屬地化管理模式，使得毗鄰區(qū)域公共問題因為跨界性陷入失靈狀態(tài)。為了現(xiàn)實需要，“毗鄰黨建”表現(xiàn)出與之相適應(yīng)的跨界性，即跨行政區(qū)劃邊界、跨部門邊界、跨行政層級邊界。但是，三年疫情之后，因經(jīng)濟發(fā)展、財政能力、競爭壓力導致邊界公共議題不足，往往在遇到問題時才加強部門協(xié)作、跨界治理。

三是一體化乏力。“毗鄰黨建”通過發(fā)揮黨組織點多、線長、面廣的優(yōu)勢，在跨界治理過程中起到協(xié)調(diào)多方利益、整合多方資源、搭建共治平臺、開展協(xié)同行動的作用，最終目的是以一體化黨建帶動跨區(qū)域聯(lián)動發(fā)展和共同富裕。但是，當下還缺乏頂層設(shè)計，往往就是邊界毗鄰村或鎮(zhèn)之間開展低層次的合作交流，制度化的約束、常態(tài)長效不夠。

（二）從微觀看，“毗鄰黨建”運行機制存在制約瓶頸

一是宏觀視野不夠開闊。金、平嘉等地的高質(zhì)量發(fā)展，客觀上必須探尋一種契合自身發(fā)展的黨建形態(tài)來引領(lǐng)，“毗鄰黨建”承載著鄉(xiāng)村振興、長三角一體化、共同富裕、虹橋國際開放樞紐南向拓展帶等一系列國家戰(zhàn)略以及上海市“南北轉(zhuǎn)型”戰(zhàn)略要求，特殊使命需要特殊的黨建內(nèi)涵承載。金山區(qū)本位化、單向性考慮得多，對平湖、嘉善的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、發(fā)展經(jīng)驗汲取少，長三角科技城、長三角路演中心、上海樂高樂園度假區(qū)等主動輻射的半徑大多停留在金山范圍內(nèi)，重大戰(zhàn)略的溢出效應(yīng)承接不夠。

二是管理層次還不夠高。毗鄰黨建工作沒有明確納入各級黨委年度考核，兩地缺乏統(tǒng)一的黨建聯(lián)動標準，影響了統(tǒng)一謀劃、同步推進。第一輪“田園五鎮(zhèn)”，主要靠五鎮(zhèn)輪值會議制度。這種民間“半官方”組織聯(lián)盟，推動了項目初級的發(fā)展，但對毗鄰地區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局，特別是如何以整體面貌參與市場競爭、重大項目落地尤其是國家戰(zhàn)略實施，往往捉襟見肘。

三是運行機制不夠靈活。滬浙兩地政策不相通，以土地承包流轉(zhuǎn)補貼為例，金山是每年給農(nóng)戶的，平湖是一次性給村的；在要素流動上，勞動力、資本、技術(shù)、信息等未能實現(xiàn)“大循環(huán)”，村集體、企業(yè)特別是中小企業(yè)參與的積極性不高；在空間上，楓涇鎮(zhèn)及其毗鄰的新埭、姚莊鎮(zhèn)和惠民街道，金山衛(wèi)鎮(zhèn)及其毗鄰的獨山港鎮(zhèn)已經(jīng)形成“田園五鎮(zhèn)”事實上的“朋友圈”，如何拓展“田園五鎮(zhèn)”后勁不足；在功能上，碳谷綠灣產(chǎn)業(yè)園與浙滬新材料產(chǎn)業(yè)園、獨山港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等分屬不同的管理主體，聯(lián)動發(fā)展面臨難題等。

三、持續(xù)深化“毗鄰黨建”運行機制

（一）完善頂層設(shè)計

發(fā)展，需要黨建引領(lǐng)；毗鄰地區(qū)發(fā)展，則需要“毗鄰黨建”引領(lǐng)。通過黨建聯(lián)建、聯(lián)合支部、結(jié)對共建、“毗鄰發(fā)文”等“黨建握手”這一有效形式，加強區(qū)市（縣）、鎮(zhèn)村不同類型黨組織的頂層設(shè)計，從而引領(lǐng)不同行政職能部門開展諸如交通、技術(shù)、資本、人才、產(chǎn)業(yè)、民生等“要素”資源整合，取長補短，引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟共同發(fā)展，實現(xiàn)多贏。具體來說，要創(chuàng)設(shè)平臺，持續(xù)健全完善五個機制，即毗鄰地區(qū)黨委的聯(lián)席會議機制、相關(guān)行政職能部門定期交流機制、毗鄰鎮(zhèn)村年度合作協(xié)議機制、年度干部人才交流機制和毗鄰黨建工作考核機制，以促進毗鄰黨建工作常態(tài)長效、可持續(xù)發(fā)展。

（二）深化項目合作機制

黨建引領(lǐng)，主要體現(xiàn)的是領(lǐng)導地方發(fā)展、作出科學決策，選派優(yōu)秀骨干力量；毗鄰地區(qū)，也是如此。毗鄰地區(qū)各級黨組織在有效論證、科學決策的基礎(chǔ)上，定期遴選并開展各類合作項目，并跟蹤督導項目落實落地。具體來說，要構(gòu)建項目合作“五聯(lián)”機制，即毗鄰產(chǎn)業(yè)聯(lián)動機制、毗鄰環(huán)保聯(lián)治機制、毗鄰綜治聯(lián)創(chuàng)機制、毗鄰交通聯(lián)線機制、鄉(xiāng)村振興聯(lián)富機制，合力推進跨界治理、協(xié)同發(fā)展邁向新臺階。

（三）構(gòu)建文化融合機制

“毗鄰黨建”本身就是在地緣相近、人緣相親、業(yè)緣互補的基礎(chǔ)上逐步提煉總結(jié)出來的，文化融合則能久遠。通過融合地方文化（習俗），體現(xiàn)地方色彩，開展為毗鄰兩地人民群眾喜聞樂見、根魂一體的活動（項目），互為呵護本土民俗，共同傳承鄉(xiāng)土文化。唯有文化認同，黨建工作、業(yè)務(wù)工作更能深入人心。

（四）強化典型示范、創(chuàng)先爭優(yōu)機制

作為適應(yīng)一體化發(fā)展的黨建新形態(tài)，中組部、中央黨校、上海市委都十分重視，如何讓跨區(qū)域、互動性的優(yōu)良特質(zhì)進一步釋放，一方面需要上級黨委部門更加重視，加強不同層面的對接、支撐和扶持，加強理論研討；另一方面鼓勵毗鄰區(qū)縣（市）進一步深入互動（干部、人才、民生等齊頭并進），對區(qū)鎮(zhèn)層面的典型經(jīng)驗加大宣傳，大膽創(chuàng)新，鼓勵探索，不斷賦予“毗鄰黨建”生機與活力。