? 中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院中國人民大學(xué)健康保障研究中心 胡宏偉 何浩天

◇清單的生成與調(diào)整，需立足我國國情、結(jié)合地方實際，統(tǒng)籌考慮必要性和可能性，統(tǒng)籌考慮老年人需求的迫切性與財政的承受能力，關(guān)注供求匹配度和服務(wù)適宜性

◇要兼顧好兜底保障和適度普惠。當(dāng)前，要以滿足失能照護(hù)需求為核心，逐步實現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)困難高齡、失能老年人提供基本的長期照護(hù)服務(wù)

◇《意見》強(qiáng)調(diào)共擔(dān)性原則，明確了家庭、政府、市場、社會在基本養(yǎng)老服務(wù)中的職責(zé)定位

◇國家基本養(yǎng)老服務(wù)清單用清單化、標(biāo)準(zhǔn)化的方式明確了基本養(yǎng)老服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性，不僅有利于廣大老年人對于能夠從國家、社會得到什么樣的服務(wù)保障等問題“心中有底”，還可以讓地方政府對現(xiàn)階段保障養(yǎng)老服務(wù)重點(diǎn)保什么、保到什么程度“心中有數(shù)”

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）。作為中央文件，《意見》首次明確界定了基本養(yǎng)老服務(wù)的概念和內(nèi)涵，提出制定落實基本養(yǎng)老服務(wù)清單、建立精準(zhǔn)服務(wù)主動響應(yīng)機(jī)制、完善基本養(yǎng)老服務(wù)保障機(jī)制、提高基本養(yǎng)老服務(wù)供給能力、提升基本養(yǎng)老服務(wù)便利化可及化水平等五方面重點(diǎn)工作。

《意見》突出對老年人生活安全與失能長期照護(hù)服務(wù)保障，是推動解決老年人養(yǎng)老服務(wù)方面的急難愁盼問題，兜住底、兜準(zhǔn)底、兜好底的重要基礎(chǔ)性制度設(shè)計，也是未來一段時期推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，不斷增強(qiáng)老年人的獲得感、幸福感和安全感，實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依的綜合性、指導(dǎo)性文件。

推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，推動《意見》在各地基層落地見效，要求把握好基礎(chǔ)性、普惠性、共擔(dān)性、系統(tǒng)性這四個工作原則。

基礎(chǔ)性：保基本廣覆蓋可持續(xù)

《意見》提出，到2025年，基本養(yǎng)老服務(wù)制度體系基本健全，基本養(yǎng)老服務(wù)清單不斷完善，服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等清晰明確，服務(wù)供給、服務(wù)保障、服務(wù)監(jiān)管等機(jī)制不斷健全，基本養(yǎng)老服務(wù)體系覆蓋全體老年人。

為加快建成覆蓋全體老年人、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的基本養(yǎng)老服務(wù)體系，《意見》提出總體要求、部署重點(diǎn)工作、明確組織保障機(jī)制，并為各地制定本地基本養(yǎng)老服務(wù)清單、推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)指明了方向。

《意見》明確，“十四五”時期重點(diǎn)聚焦老年人面臨家庭和個人難以應(yīng)對的失能、殘疾、無人照顧等困難時的基本養(yǎng)老服務(wù)需求。與之對應(yīng)，國家層面基本養(yǎng)老服務(wù)清單面向80周歲及以上老年人發(fā)放高齡津貼，對特困老年人進(jìn)行分散或集中供養(yǎng)、向經(jīng)認(rèn)定生活不能自理的老年人發(fā)放護(hù)理補(bǔ)貼并提供家庭支持服務(wù)，以及面向特殊困難老年人開展探訪服務(wù)等“規(guī)定動作”。

著眼?；?、廣覆蓋、可持續(xù)，《意見》在要求國家規(guī)定的基本養(yǎng)老服務(wù)“應(yīng)設(shè)盡設(shè)”，原則上做到全覆蓋、不漏項的前提下，鼓勵地方結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、財政保障力度和人口老齡化的實際情況，適度做“加法”，探索具有本地特色、符合當(dāng)?shù)乩先诵枨蟮幕攫B(yǎng)老服務(wù)。

《意見》要求，基本養(yǎng)老服務(wù)的對象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展動態(tài)調(diào)整。下一步，應(yīng)明確地方清單生成與調(diào)整的程序與機(jī)制，嚴(yán)格界定清單準(zhǔn)入事項與禁止事項，確保清單生成與調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、有章可循、公開透明。

需要注意的是，清單的生成與調(diào)整，需立足我國國情、結(jié)合地方實際，統(tǒng)籌考慮必要性和可能性，統(tǒng)籌考慮老年人需求的迫切性與財政的承受能力，關(guān)注供求匹配度和服務(wù)適宜性。盡力而為，聚焦老年人最迫切、最需要解決的問題，關(guān)注回應(yīng)群眾呼聲；量力而行，嚴(yán)格測算確定清單內(nèi)容和服務(wù)水平，關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)供給成本與養(yǎng)老服務(wù)對象滿意度和社會效益的對比情況。既要控制費(fèi)用過快增長，又要避免供給過于“保守”，無法滿足老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求的情況。

普惠性：梯度擴(kuò)圍提質(zhì)

基本養(yǎng)老服務(wù)，是指由國家直接提供或者通過一定方式支持相關(guān)主體向老年人提供的，旨在實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依必需的基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性服務(wù)。其中，普惠性既是基本養(yǎng)老服務(wù)的三大內(nèi)涵之一，也與基礎(chǔ)性、共擔(dān)性、系統(tǒng)性并列為推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的四項工作原則之一。

普惠性要求適度均等化。黨的二十大報告指出，推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)?！兑庖姟吩凇翱傮w要求”“重點(diǎn)任務(wù)”中均表述要建成“覆蓋全體老年人”的基本養(yǎng)老服務(wù)體系。

基本養(yǎng)老服務(wù)面向全體老年人，基本養(yǎng)老服務(wù)制度要保障全體老年人基本生存發(fā)展權(quán)，確保每位老年人出現(xiàn)單純依靠個人和家庭難以化解的貧困、失能、無人照顧等風(fēng)險時，能夠平等獲得基本養(yǎng)老服務(wù)機(jī)會。

此外，應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，充分考慮農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)遞送半徑長、服務(wù)設(shè)施缺欠、相對服務(wù)成本高、專業(yè)人才隊伍不足等現(xiàn)實問題，著力補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板，推動逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化。

普惠性強(qiáng)調(diào)可及性。下一步，應(yīng)在提高基本公共服務(wù)均等化水平的過程中，逐步拓展基本養(yǎng)老服務(wù)的對象和內(nèi)容，將服務(wù)向老年人的身邊、床邊、周邊延伸，使所有符合條件的老年人能夠方便可及、大致均等地獲得基本養(yǎng)老服務(wù)。

需要注意的是，要兼顧好兜底保障和適度普惠。當(dāng)前，要以滿足失能照護(hù)需求為核心，逐步實現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)困難高齡、失能老年人提供基本的長期照護(hù)服務(wù)。國家基本養(yǎng)老服務(wù)清單明確規(guī)定，分年度逐步為經(jīng)濟(jì)困難的老年人家庭提供無障礙改造服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，《意見》鼓勵對納入分散特困供養(yǎng)的失能、高齡、殘疾老年人家庭實施居家適老化改造，有條件的地方可將改造對象范圍擴(kuò)大到城鄉(xiāng)低保對象中的失能、高齡、殘疾老年人家庭等。

共擔(dān)性：明確四方責(zé)任

《意見》強(qiáng)調(diào)共擔(dān)性原則，明確了家庭、政府、市場、社會在基本養(yǎng)老服務(wù)中的職責(zé)定位，即在贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人切實履行贍養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)基礎(chǔ)上，通過提供基本養(yǎng)老服務(wù)、發(fā)揮市場作用、引導(dǎo)社會互助共濟(jì)等方式，幫助困難家庭分擔(dān)供養(yǎng)、照料負(fù)擔(dān)。

支持家庭承擔(dān)贍養(yǎng)撫養(yǎng)責(zé)任。基本養(yǎng)老服務(wù)不能越位替代家庭贍養(yǎng)扶養(yǎng)責(zé)任。共擔(dān)性原則開宗明義，強(qiáng)調(diào)贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人要切實履行贍養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)。在這方面，《意見》明確通過家庭養(yǎng)老支持服務(wù)為家庭“賦能”。例如，對符合條件的失能老年人家庭成員參加照護(hù)培訓(xùn)等相關(guān)職業(yè)技能培訓(xùn)的，按規(guī)定給予職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼；通過適老化改造和家庭養(yǎng)老床位建設(shè)等舉措提升居家養(yǎng)老能力和條件等。

政府主導(dǎo)提供基本養(yǎng)老服務(wù)。為更好在政策規(guī)劃、資源保障、組織實施和監(jiān)督規(guī)范等方面發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，《意見》從制定完善全國統(tǒng)一的老年人能力評估標(biāo)準(zhǔn)、建立基本養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、落實發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)惠扶持政策、推動形成養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、提高國有經(jīng)濟(jì)和公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)供給能力、強(qiáng)化基本養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管、營造良好社會氛圍等方面作出了細(xì)化規(guī)定。

市場發(fā)揮作用推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)多元化、多層次發(fā)展?；攫B(yǎng)老服務(wù)主要由國家直接提供或者通過一定方式支持相關(guān)主體提供，市場有空間發(fā)揮資源配置、產(chǎn)品供給和調(diào)節(jié)作用?！兑庖姟芬?guī)定，將政府購買服務(wù)與直接提供服務(wù)相結(jié)合，優(yōu)先保障經(jīng)濟(jì)困難的失能、高齡、無人照顧等老年人的服務(wù)需求，推動基本養(yǎng)老服務(wù)提供主體多元化、提供方式多樣化。同時，還對完善經(jīng)營主體進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的支持和規(guī)范機(jī)制，培育各類市場組織與機(jī)構(gòu)，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范、高質(zhì)量發(fā)展作出支持性規(guī)定。

鼓勵社會互助共濟(jì)，為基本養(yǎng)老服務(wù)提供支持和幫助?！兑庖姟访鞔_，引導(dǎo)社會力量承擔(dān)社會責(zé)任。例如，鼓勵社會力量參與提供基本養(yǎng)老服務(wù)，支持物業(yè)服務(wù)企業(yè)因地制宜提供居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)；鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)、社會組織、個人等社會力量依法通過捐贈、設(shè)立慈善基金、志愿服務(wù)等方式，為基本養(yǎng)老服務(wù)提供支持和幫助；支持基層老年協(xié)會、志愿服務(wù)組織等參與探訪關(guān)愛服務(wù)，等等。

系統(tǒng)性：發(fā)揮制度資源合力

當(dāng)前，我國社會保障制度改革已進(jìn)入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的階段。《意見》強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性原則，要求推動社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業(yè)、老年優(yōu)待等制度資源優(yōu)化整合，強(qiáng)化各相關(guān)領(lǐng)域體制改革配套銜接，支持基本養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展。

著力整合社會保障各項制度資源。國家基本養(yǎng)老服務(wù)清單用清單化、標(biāo)準(zhǔn)化的方式明確了基本養(yǎng)老服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性，不僅有利于廣大老年人對于能夠從國家、社會得到什么樣的服務(wù)保障等問題“心中有底”，還可以讓地方政府對現(xiàn)階段保障養(yǎng)老服務(wù)重點(diǎn)保什么、保到什么程度“心中有數(shù)”。

目前，我國基本養(yǎng)老服務(wù)職能分散在不同部門，應(yīng)在現(xiàn)有政策體系和制度框架基礎(chǔ)上，推動各項制度資源優(yōu)化整合、集成聯(lián)動?！兑庖姟诽岢?，制定完善全國統(tǒng)一的老年人能力綜合評估標(biāo)準(zhǔn)，推動評估結(jié)果全國范圍互認(rèn)、各部門按需使用；依托全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺，推進(jìn)跨部門數(shù)據(jù)共享，建立困難老年人精準(zhǔn)識別和動態(tài)管理機(jī)制；依托國家人口基礎(chǔ)信息庫推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)對象信息、服務(wù)保障信息統(tǒng)一歸集、互認(rèn)和開放共享。這些規(guī)定，都旨在推進(jìn)部門間資源整合與信息互通，整體推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

合力破解失能照護(hù)難題。失能老人照護(hù)，是基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。為解決好城鄉(xiāng)老年人面臨家庭和個人難以應(yīng)對的失能、殘疾、無人照顧等困難時的基本養(yǎng)老服務(wù)需求，《意見》從推動建立相關(guān)保險、福利、救助相銜接的長期照護(hù)保障制度，以及合理確定經(jīng)濟(jì)困難失能老年人護(hù)理補(bǔ)貼覆蓋范圍和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等方面作出規(guī)定。

積極探索開展區(qū)域性基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)協(xié)作聯(lián)動。下一步，應(yīng)做好養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)、異地醫(yī)療費(fèi)用報銷工作，建立跨區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度，通過政策共認(rèn)、項目合作等方式，促進(jìn)跨區(qū)域基本養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展與資源共享。這些舉措將有助于養(yǎng)老資源統(tǒng)籌，提高資金使用效率。

完善基本養(yǎng)老服務(wù)體系配套保障。應(yīng)建立健全基本養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)席會議制度，強(qiáng)化各相關(guān)領(lǐng)域體制改革配套銜接。比如，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理補(bǔ)貼、做好養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)工作等，保障各類資源投入與制度的貫徹執(zhí)行，支持基本養(yǎng)老服務(wù)體系健康發(fā)展。