陳永斌

（廣州美術學院，廣東廣州， 510260）

2020年新修訂《檔案法》對檔案開放利用作出了重大修改，縮短了檔案面向社會開放的時限，明確了檔案開放工作中各機構主體的權責范圍，為保障公民利用檔案的權利提供了法律依據。2021年8月，國家檔案局修訂發(fā)布了《國家檔案館檔案開放辦法》（以下簡稱《開放辦法》）與新法進行銜接。檔案開放政策的調整與適應反映了國家對檔案開放的重視。由于檔案開放工作涉及多方利益主體，因此，需要理清檔案開放中各方的權力關系，使之達到均衡狀態(tài)。

本文以權力理論為視角，結合行政管理學實踐，對檔案開放的權力配置等問題進行分析，提出合理化分配建議。本文所述檔案開放工作，泛指檔案的開放與利用工作，包括檔案的開放審核、“未開放檔案”的利用審批等與檔案開放密切關聯的檔案業(yè)務工作。

1 檔案開放中權力的認知

權力現象是社會關系中普遍存在的現象。對于權力的概念，各政治學流派的理解各異。［1］權力理論對于檔案工作的意義在于檔案是重要的權力資源之一，擁有檔案資源意味著擁有一定的權力與影響力?？v觀歷史，檔案管理部門的誕生起源于維護統(tǒng)治階級的權力，“其產生后作為統(tǒng)治階級的私有財產又成為了至高無上的權力的象征”［2］。從《檔案法》歷次修訂來看，國家持續(xù)地對檔案開放進行干預和控制［3］，通過權力制度更迭使檔案開放工作不斷適應社會法治的發(fā)展。

由于檔案開放工作面向社會，因此，實現公共利益成為檔案管理部門績效的基本評價標準。《檔案法》《開放辦法》等法律規(guī)范在檔案開放的權力主體與對象之間建構起一種相對穩(wěn)定的社會關系，在權力沖突發(fā)生時，為各方提供法律保障。另外，依據權力作用的結果對權力對象的影響，也可將檔案開放的權力關系歸類為服務型關系，權力主體處于提供服務的被動地位。［4］這種非對稱性關系并非一成不變，而呈動態(tài)式發(fā)展。法律法規(guī)的每一次修訂，會重新劃定權力的邊界和范圍，也會重新塑造檔案開放中的權力關系。

2 檔案開放的權力分配邏輯

隨著檔案治理現代化的推進，檔案開放模式由一元決策逐步轉向多元主體共治，必然牽動權力結構與權力關系發(fā)生根本性變化。由于“權力結構是一個復合性體系”［5］，因此，對檔案開放的權力分配要進行多維度考察。

2.1 結構維度：檔案開放權力的層級劃分

按照新《檔案法》與《開放辦法》相關規(guī)定，檔案開放工作涉及的權力主體包括檔案主管部門、檔案館、檔案形成單位或移交單位。各權力主體行使法定權力的同時互相牽制，并表現出“溫和”的層級關系。《開放辦法》第五條規(guī)定“檔案主管部門負責統(tǒng)籌協(xié)調、監(jiān)督指導檔案開放工作”，作為檔案開放執(zhí)行主體的檔案館、檔案形成單位或移交單位需要服從檔案主管部門的權力命令（如圖1所示）。對于這種層級制的理解，與通常意義的單一服從關系不同［6］，檔案開放主體擁有各自獨立的權能范圍，層級之間是基于法律權威的上下級關系，而不依附于上級權威，在法律上彼此是平等的［7］，法律制度確保了權力結構形式上的合理性，檔案開放中權力行使的界限受到法律的規(guī)范性指引［8］。

圖1 檔案開放權力的層級分配

2.2 功能維度：檔案開放權力的專業(yè)分工

在檔案開放中，不同的權力主體掌握的能力互異，表現出明顯的分工傾向。［9］根據檔案開放權力在運行中的不同作用可將其分為決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權［10］，權力的分合呈歷時態(tài)變化。新《檔案法》頒布之前，檔案開放的權力高度集中在檔案館（局館合一體制時期）；新《檔案法》實施之后，檔案治理向主體多元化方向發(fā)展［11］，并遵循“功能適當原則”［12］，徹底改變了檔案開放的集權型權力結構。其中，檔案開放的決策權和監(jiān)督權由檔案主管部門掌握，執(zhí)行權由檔案館、檔案形成單位或移交單位協(xié)調共管，權力結構的層級性與功能性在此互相交織（如圖2 所示）。新的權力分工規(guī)則一方面強化了檔案主管部門的監(jiān)督權責，另一方面授予了檔案形成單位或移交單位履職功能匹配的相關權力。通過引入專業(yè)領域權威，將檔案開放的權力拆解與重組，有利于適應檔案治理法治化的發(fā)展要求。

圖2 檔案開放權力的功能分配

2.3 權利維度：檔案開放權力的分配基礎

檔案開放的權力相對人（即檔案利用者）作為受益對象，在檔案利用權利遭受侵害之時，需要得到合理的保護。新《檔案法》對檔案開放權力的分層設計為公民利用檔案的權益提供了基本的制度保障。為滿足公民利用檔案的權利訴求，新法制定了相應的權利申訴規(guī)則，賦予了檔案主管部門決策、統(tǒng)籌檔案開放工作的權力，這是對此前檔案開放中一元權力結構的糾偏。新法通過重新劃定不同主體的權力邊界突出權力的工具屬性，從注重權力的運行效率轉為重視社會效益［13］，進而促使權力本位回歸權利本位。

3 檔案開放中權力分配制度存在的問題

3.1 檔案開放主體的權責邊界尚未劃清

在新法頒布之前，檔案開放審核工作由檔案館負責實施，檔案館、檔案形成單位或移交單位沒有共同審核開放檔案的法定職責，不存在權力邊界的問題；新法頒布之后，“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或移交單位共同負責”，檔案開放權力結構轉變?yōu)槎嘣黧w格局。由于缺乏相應的權力運行程序對權力行使進行干預和控制，必然衍生新的權力交織問題。檔案開放審核中權力主體責任共擔，有利于緩解檔案館作為檔案開放工作牽頭機構的責任壓力。但新《檔案法》與《開放辦法》未對“共同負責”“協(xié)商一致”作出更為具體的程序規(guī)定，檔案開放審核的主要責任與次要責任如何認定、初審權與復審權如何歸屬等內容尚未確定下來，容易引發(fā)二次爭端。同時，由于檔案館不具有行政強制力［14］，如何推動檔案形成單位或移交單位更積極地參與檔案公共事務也將成為一項重要議題。

3.2 檔案開放權力執(zhí)行主體的權責錯位

新《檔案法》要求對“不按規(guī)定向社會開放、提供利用檔案”的相關人員給予一定處分，通過懲罰性制度向檔案開放權力的執(zhí)行主體及責任人施加壓力，倒逼檔案館加大檔案開放力度。但由于新《檔案法》和《開放辦法》沒有為檔案開放權力執(zhí)行主體提供必要的免責保障，權力和責任之間的錯位（即有限權力與無限責任的對立）更加突出。從經濟人視角來看，權力的私人屬性使其無法克服自利性與有限性的局限［14］，檔案開放責任人位處檔案開放權力運作鏈條的末端，在權力向下輸送的過程中，不可避免地偏好責任最小化情境的安全工作。［15］這種“怕擔責”的思想意識一旦形成，必然影響檔案開放人員的行為，打擊工作積極性。同時，現行的檔案問責制度遵循結果導向原則，沒有對錯誤的客觀成因與主觀成因進行區(qū)分，對如何處置開放工作中非主觀原因導致的失誤，沒有作明確規(guī)定。

3.3 檔案開放中權力相對人權利救濟渠道狹窄

由于“公共權力與公民權利互相依存并時常表現為邏輯上的一種對抗關系”［16］，因此，在檔案開放權力的運行與公民利用檔案權利的保障之間，必然無法回避這種矛盾和對立。新《檔案法》修訂多項權利保護條款，增設“投訴”渠道，引入居間的第三方來協(xié)調化解沖突，使公民利用檔案權利從“應有權利上升為法定權利”［17］，這是檔案開放工作法治化的進步。然而，公民檔案權利救濟僅有“投訴”與“處理”的單一通道，行政復議等“公助救濟”方式依然空缺。新《檔案法》與《開放辦法》對于權利救濟的具體內容，包括檔案主管部門受理“投訴”的期限、公民對處理意見不服等關鍵問題均未作明確回應。［18］另一方面，由于行政救濟受限，司法救濟在解決檔案開放利用糾紛事務上仍將發(fā)揮重要作用，但檔案館是否具備行政行為能力，能否作為行政訴訟的適格被告，均未在本次新法修訂中得以體現［19］，會導致各級法院對檔案館法律地位認定的標準不一，出現審理結果分化的情況。

4 檔案開放中權力配置合理化建議

4.1 健全檔案開放權力運行的程序規(guī)則

一方面，應加快健全檔案開放審核工作機制，進一步明確檔案開放主體的權力結構關系與權力運作模式，按照檔案開放審核程序，科學合理地分權。在初審、復審、終審等檔案開放審核流程中，做好相應的初審權、復審權、終審權等權力的解釋和確認。工作機制等規(guī)則的建立應遵循民主原則與法治原則，由檔案開放中各權力主體協(xié)商議定。另一方面，研究制定檔案開放權力的運行程序，包括運行的方式、步驟和時限，依法規(guī)配權，譬如以檔案開放審核標準和細則來管控各主體權力運行的邊界。檔案館要科學行使檔案開放工作的組織權力，制定的執(zhí)行程序應具有充分的可行性、實踐性與指導性。

4.2 加強檔案開放權力內部制約與外部監(jiān)督

檔案開放權力的內部制約與外部監(jiān)督的相關程序法規(guī)需要細化和明晰，除建立檔案開放審核聯動機制之外，建議從國家宏觀層面加強利用“未開放檔案”的制度供給，研究出臺“未開放檔案”利用的配套法規(guī)。［20］參照行政管理學的實踐做法，規(guī)范檔案利用的審批權限，實行受理、勘驗（評審）、審批三權分離模式。加強檔案開放審批的分級管理，在勘驗（評審）環(huán)節(jié)中，合理配置檔案形成單位或移交單位的功能性權力，如在涉及國家安全或重大利益的“未開放檔案”利用審批工作中，應先征求檔案形成單位或移交單位意見。同時要完善檔案開放中監(jiān)督權力的運行規(guī)定，發(fā)揮外部機構的監(jiān)督作用。建議加快推進《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》（4 號令）的修訂，依據新《檔案法》有關要求，明確檔案主管部門行使檔案監(jiān)督權的條件、責任、方式、范圍和程序等，特別要補充對檔案開放工作進行監(jiān)督的對應條款，強化上位權力對下位權力的制度威懾。

4.3 構建檔案開放主體的權責對等機制

新《檔案法》增設了“會同”審核新規(guī)，形成了檔案開放主體責任共擔新格局，但開放責任的認定和劃分等內容仍需補充完善。一是新《檔案法》第十二條明確提出“建立檔案工作責任制”的規(guī)定，因此，檔案主管部門應盡快研究構建與新法銜接的權責清晰、監(jiān)管有力的檔案開放工作責任機制，確立檔案開放責任追究主體、承擔方式和追究程序［21］，使檔案開放中各主體的責任與其權力、能力和條件相適配。二是檔案開放時限的縮短大幅增加了開放審核的負擔，而檔案開放初次審核工作的責任相對較重，要求的專業(yè)程度較高。與檔案館相比，檔案形成單位或移交單位對檔案是否具備開放條件，更具專業(yè)性和話語權，建議由檔案形成單位或移交單位承擔初審的責任，檔案館則承擔檔案開放的復審與終審責任。［22］目前，北京市檔案館與天津市檔案館均采用該做法，工作成效比較顯著。三是合理區(qū)分公民利用檔案的責任與檔案開放人員的責任，由于檔案開放問責的客體最終指向檔案工作相關責任者［23］，長期過重的責任壓力不利于檔案公共服務的開展。因此，國家檔案局2022 年4 月公布的《中華人民共和國檔案法實施條例（修訂草案征求意見稿）》明確提出“公開使用館藏檔案，違反知識產權、個人信息保護等相關法律、法規(guī)，損害國家利益、公共利益或者其他公民合法權益的，由利用者承擔相應的法律責任”，有效解決了以往涉及公民利用檔案的責任錯配問題，檔案主管部門應加強做好政策落地的相關指引。四是制定檔案追責機制時，建議增設相應的免責條款，對檔案開放審核過程中非主觀原因導致的失誤，依法納入免責范圍［24］，給予適當的容錯空間。

4.4 完善檔案開放中權力相對人權利救濟途徑

盡管新《檔案法》增設“投訴”救濟途徑，但如何確保公民利用檔案權利得到及時救濟，可行的措施仍然匱乏。建議加快制定檔案權利救濟的制度規(guī)范，理順權利救濟的途徑和流程。一是增加行政復議渠道，前提是在法規(guī)上確認檔案館開放審核檔案的行為屬于行政行為范疇。［25］在公民利用檔案的權益受損時，經“投訴”反饋之后，假如問題仍未得到解決，公民可以向上一級檔案主管部門提出行政復議，受理部門須限期給予答復和處置。同時，按照“行政內救濟優(yōu)先原則”［26］，建議將行政復議作為提起行政訴訟的必要前提［27］，這樣可減少訴訟案件的數量，從而緩解檔案館的應訴壓力。二是完善司法救濟制度，前提是在法律上確立檔案館可作為行政訴訟的適格被告［28］，改變以往因被告主體資格不符而駁回訴訟請求的情況。檔案主管部門需要出臺相應的補充法規(guī)，加強與司法部門的溝通協(xié)調，并做好相關司法解釋工作，使各級法院對檔案館的應訴資格達成一致意見，發(fā)揮好經典訴訟案例的示范作用，推動司法部門形成統(tǒng)一的審判標準。［29］同時，加強檔案法治宣傳工作，引導公民提升維護檔案權利的意識和能力，使公民依法合理行使訴訟權利。