李 敏 黃守丕 葉 紅

1.中共佛山市三水區(qū)委黨校，廣東 佛山 528100；2.中共佛山市三水區(qū)樂平鎮(zhèn)委黨校，廣東 佛山 528137

0 引言

習近平總書記指出，要穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革，全面開展清產核資，進行身份確認、股份量化，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制，確保集體資產保值增值，確保農民受益，增強集體經濟發(fā)展活力，增強農村基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力［1］。廣東省佛山市三水區(qū)從源頭和機制上規(guī)范農村集體“三資”（資金、資產、資源）管理，以農村集體“三資”改革作為農村基層治理改革的突破口，以建設全區(qū)統(tǒng)一的“三資”管理服務平臺為抓手，試點先行、穩(wěn)步推進，形成了權責更明確、管理更順暢、監(jiān)管更精準、服務更優(yōu)質、經營更高效的農村集體“三資”管理體制機制，進一步鞏固提升了產權改革成果，實現了集體增益、農民增收、投訴下降，助力鄉(xiāng)村振興，為佛山市爭做全國基層社會治理”“領頭羊”做出了三水貢獻。

1 三水區(qū)農村集體“三資”概況

三水區(qū)位于廣東省中部、佛山市西北部，居珠江三角洲西北端，有“中國首個富裕型長壽之鄉(xiāng)”“中國飲料之都”“國家食品安全示范區(qū)”等多個美譽。通過調研可知，截至2021 年底，三水區(qū)共有5 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2 個街道，總面積827.69 km2，總人口80.92 萬人；全區(qū)共有72 個村居（其中52 個涉農），有自然村770 個，有經濟社742 個、經聯社49 個，耕地、魚塘、建設用地等資源性資產約36 127 hm2，經營性資產約160 hm2。截至2021 年底，三水區(qū)農村集體總資產達到了53.4 億元（不含資源性資產作價），其中經營性資產總計約38.0 億元，非經營性資產約有15.4 億元，在管合同約2.5萬份；全區(qū)農村集體經濟總收入12.64億元（含資源性資產租賃收入），人均年分紅2 174元。

2 三水區(qū)規(guī)范農村集體“三資”管理服務改革思維

2.1 總體思路

三水區(qū)圍繞“規(guī)范出效益、監(jiān)管促發(fā)展、服務為振興”的總體思路［2］，堅持目標導向、問題導向、服務導向、發(fā)展導向，以大數據賦能提升農村集體“三資”管理效能和服務水平，以建立健全農村集體“三資”管理服務組織體系、運行體系、監(jiān)管體系為重點，以組織規(guī)范化、管理制度化、體系集成化、運行陽光化、監(jiān)督數字化為路徑，形成權責更明確、管理更順暢、監(jiān)管更精準、服務更優(yōu)質、經營更高效的“三資”管理服務體制機制。

2.2 改革原則

一是堅持黨的全面領導。切實發(fā)揮村黨組織領導作用，通過鞏固黨在農村的執(zhí)政基礎來促進農村集體產權制度改革新舉措在基層落地見效，加強對農村集體經濟組織依法依規(guī)運行的監(jiān)督［3］。二是堅持正確的改革方向。堅持以市場為導向拓寬村集體經濟發(fā)展路徑，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，進一步明確農村集體經濟組織的市場主體地位，不斷完善農民對集體資產股份權能，促進農村集體經濟發(fā)展和農民持續(xù)增收。三是堅持農民主體地位。堅持把維護農民的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點，全面保障農民享有的改革知情權、表達權、參與權、監(jiān)督權，充分調動農民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，充分保障農民的合法權益。四是堅守法律底線。堅持農民集體所有權不動搖，確保農民權益不受損，不能把集體經濟改弱、改小、改垮，不能把農民的財產權利改虛、改少、改沒；嚴格依法辦事，妥善處理各種利益關系，防止發(fā)生集體資產登記有遺漏、集體資產被侵占、合同管理不規(guī)范等問題。

3 三水區(qū)規(guī)范農村集體“三資”管理服務的主要做法

3.1 規(guī)范農村集體“三資”管理服務組織體系

3.1.1 強化基層黨組織的引領作用

三水區(qū)全面落實黨組織和黨員“三先”（重要精神先知、重要事項先議、實事好事先做）機制，督促村（社區(qū)）黨組織切實發(fā)揮領導作用，規(guī)定與農村集體“三資”管理服務相關的重要事項需要經過村（社區(qū)）黨組織的充分研究討論，深化實施村組兩級重要事權清單管理制度，推動“三先”機制、重要事權清單管理與農村集體“三資”管理服務平臺有效銜接。

3.1.2 成立區(qū)級“三資”管理服務機構

三水區(qū)成立了農村集體資產財務管理服務中心，由專門機構負責統(tǒng)一開展全區(qū)農村集體“三資”管理的網上交易、信息公開等規(guī)范化運作，加強對農村集體資產和財務管理的指導、監(jiān)督，進一步提升全區(qū)農村集體“三資”管理服務水平。

3.1.3 優(yōu)化資產管理主體層級

三水區(qū)評估并厘清已撤銷村委會、大隊等以往組織的集體資產情況，靈活采取直接合并、委托管理、作價入股等方式，依法依規(guī)逐步把資產整合進經聯社、經濟社，進一步理順農村集體“三資”管理主體層級，強化經聯社的統(tǒng)籌作用，提升集體資產規(guī)范管理水平。

3.2 優(yōu)化農村集體“三資”管理服務運行體系

3.2.1 建設全區(qū)統(tǒng)一的管理服務平臺

三水區(qū)通過開展“十日攻堅”行動，整合原有農村集體資產交易、財務監(jiān)管、股權管理系統(tǒng)，新增網上交易、表決、交租、支付、財務公開、實時預警等功能，建設集網頁端和小程序端于一體的佛山（三水）農村集體“三資”管理服務平臺，實現全區(qū)統(tǒng)一平臺和區(qū)級統(tǒng)籌管理。

3.2.2 全面推行區(qū)級網上交易模式

三水區(qū)修訂農村集體資產交易管理辦法，取消鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）兩級交易，實行“八個統(tǒng)一”（統(tǒng)一平臺管理、統(tǒng)一交易制度、統(tǒng)一交易程序、統(tǒng)一文書格式、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一經營合同、統(tǒng)一檔案標準、統(tǒng)一監(jiān)督管理）的區(qū)級統(tǒng)一網上交易模式。同時，優(yōu)化交易審批流程，全面推行“村提、鎮(zhèn)審、區(qū)交易”。

3.2.3 建立并完善農村集體資產數據庫

三水區(qū)全面深化清產核資，細化完善底數底圖；利用農村集體“三資”管理服務平臺，立體、全面展示資產信息，全方位真實還原資產現狀；按照國家標準“一資一碼”，一份資產一個身份證，實施“預制菜”式的集體資產標簽化全周期管理，實現資產管理標準化、標簽化、可視化。

3.2.4 推動清產核資的全流程標準化

三水區(qū)采用最新脫敏衛(wèi)星地圖，開展資產定位、數字化描邊和測繪（云圖上自動計算面積），解決資產面積不準、范圍不清等問題；利用資產云圖直觀查看尚未描邊的空白區(qū)域，實地了解是否為集體資產、是否上平臺交易、是否納入集體發(fā)包收入管理等，解決集體資產隱匿、私下發(fā)包等問題。采集資產信息內容除了上級的要求外，還增加了資產實拍圖、利用現狀、具體用途等，并對圖片等信息明確標準要求，解決資產信息不全、不標準的問題。

3.2.5 深化資產檔案標準化建設

三水區(qū)建立全區(qū)統(tǒng)一規(guī)范的農村集體資產交易項目檔案目錄清單，以“一項目一檔案”模式優(yōu)化農村集體資產交易項目管理，通過線上信息和線下檔案相結合，以確保檔案完整齊全。同時，當地加強合同管理，按資產屬性分類建立全區(qū)統(tǒng)一合同模板，全面實現合同電子化。

3.2.6 創(chuàng)新推動集體資產高效集約流轉

三水區(qū)支持農業(yè)適度規(guī)模經營，鼓勵農用地流轉，探索“線下整合（備）、網上交易、分期交地”土地流轉模式，提升土地規(guī)?；盟剑⑥r村集體資產經營用途與產業(yè)發(fā)展規(guī)劃等掛鉤機制，實現農用地規(guī)模化利用與現代都市農業(yè)高質量發(fā)展良性互促。

3.2.7 探索集體經濟市場化發(fā)展模式

三水區(qū)積極鞏固和完善農村基本經營制度，大力培育新型農業(yè)經營主體；鼓勵和支持有條件的農村集體經濟組織引入職業(yè)經理人，促進其經營管理水平提升；深化村企合作機制，探索通過“國資或社會企業(yè)＋集體經濟組織”、集體經濟組織之間聯合組建項目公司等方式，在土地連片規(guī)模經營、農村一二三產業(yè)融合、農業(yè)園區(qū)開發(fā)、村級工業(yè)園改造等方面進行合作，拓寬集體經濟發(fā)展路徑。

3.2.8 優(yōu)化農村財務管理機制

三水區(qū)對第三方會計服務機構實行全區(qū)統(tǒng)一選聘、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一考核；同時完善農村集體收益提留機制，按照“保障支出—留夠發(fā)展—收益分紅”的集體經濟收入支出總體順序，科學合理設定提留比例，探索建立提留資金經聯社和經濟社兩級共管機制，重點保障農村人居環(huán)境整治等鄉(xiāng)村振興運維支出。

3.2.9 系統(tǒng)構建“1+N”政策體系

三水區(qū)始終堅持問題導向，立足解決痛點難點問題，研究制定“1+N”政策體系。其中，“1”為總文件，明確改革總體要求、重點任務等；“N”為若干配套政策，結合中央、省、市最新要求和改革實踐需要，動態(tài)增加，不斷健全，構建起橫向到邊、縱向到底的兼具系統(tǒng)性、邏輯性和全面性的政策體系，為改革保駕護航。

3.3 健全農村集體“三資”監(jiān)管體系

3.3.1 強化政府職能監(jiān)管

三水區(qū)積極健全區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級監(jiān)督檢查制度，針對制度執(zhí)行、平臺操作等方面開展農村集體“三資”管理常態(tài)化監(jiān)督檢查工作；建立科學高效的農村集體“三資”管理監(jiān)督協(xié)作工作機制；大力發(fā)揮組織、司法、財政、農業(yè)農村、自然資源等單位的職能作用，破除信息壁壘，共享臺賬，共同更新，共同推進，建立全流程閉環(huán)監(jiān)督管理機制。

3.3.2 強化紀檢監(jiān)察監(jiān)督

三水區(qū)嚴格執(zhí)行農村集體“三資”管理的責任追究制度，全面推動農村集體“三資”管理監(jiān)督巡察向村組延伸。三水區(qū)借助區(qū)委巡察監(jiān)督、區(qū)掃黑除惡專項斗爭工作，優(yōu)先處置、快查快辦農村集體“三資”管理問題，實現常態(tài)化監(jiān)督和專項監(jiān)督有機結合。三水區(qū)將農村“三資”清產核資結果納入數據庫，并確保監(jiān)督預警系統(tǒng)覆蓋交易前中后全流程，打通監(jiān)督的“最后一米”。三水區(qū)對“三資”交易采取“三級監(jiān)管”的模式，明確了區(qū)紀委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀委和村（社區(qū)）務監(jiān)事會組成的三級監(jiān)督網絡，對全區(qū)“三資”交易活動開展監(jiān)督檢查，對涉嫌違法違紀的行為實行零容忍，切實維護基層集體經濟組織和群眾利益。

3.3.3 強化線上智慧監(jiān)督

三水區(qū)推進佛山（三水）農村集體“三資”管理服務平臺與組織部、金融機構等有關系統(tǒng)平臺的有機對接，加強與紀檢監(jiān)察機關的信息共享，構建資產交易、合同生成、租金收入、日常開支、預警提醒等全流程農村集體“三資”數字化管理鏈條。三水區(qū)“三資”交易服務平臺系統(tǒng)功能強大，擁有強大的中央數據庫，具有農村集體資產管理、資產交易、財務核算、財務公開、“三資”監(jiān)控、工程資金管理、大數據、一張圖、成員管理等功能，全程智能化無縫關聯，能有效彌補財務核算和合同資金收支的管理漏洞，及時發(fā)布預警信息。

3.3.4 強化內部民主監(jiān)督

三水區(qū)嚴格履行民主決策程序，落實“四議兩公開”決策機制，進一步發(fā)揮村務監(jiān)督委員會作用，確保農村集體“三資”管理重大事項按規(guī)定進行民主表決，落實農村財務公開制度，注重發(fā)揮佛山（三水）農村集體“三資”管理服務平臺信息公開作用，定期公示財務預決算、村級收支明細、債權債務、內部往來、收益分配等信息，線上線下接受農民群眾監(jiān)督。同時，建立“十步工作法”，成立“2+5+1”工作組，三級合力，現場核實，簽名確認，全程監(jiān)督，確保信息全面、準確、真實、可追溯。

3.3.5 強化外部社會監(jiān)督

三水區(qū)有效運用農村集體“三資”管理服務平臺、“三務”公開欄及廣播電視、手機應用等現代信息傳播媒介，將集體資產管理運行情況以多形式、多渠道在各層級進行公開，確保農村集體資產交易管理陽光透明。同時，三水區(qū)還暢通陽光公開投訴質疑渠道，建立快速響應機制，主動接受社會監(jiān)督。

4 三水區(qū)農村集體“三資”管理服務改革的主要成效

4.1 臺賬管理更明晰

通過開展全面細致的清產核資工作，三水區(qū)摸清了村（社區(qū)）集體資金、資產、資源家底存量，理順和規(guī)范了村級財務關系。開展此項工作幫助各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立了規(guī)范化的“三資”管理臺賬，降低了后續(xù)按程序發(fā)包村集體資產、資源和建設工程的交易成本，為農村集體經濟的發(fā)展壯大奠定了堅實的基礎。

4.2 財務管理更規(guī)范

佛山（三水）農村集體“三資”管理服務平臺財務監(jiān)管系統(tǒng)可對接三水區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的財務系統(tǒng)，加強和完善了農村財務會計基礎工作，建立了監(jiān)督預警機制，遏制了亂報銷和亂開支行為，杜絕了暗箱操作和違規(guī)操作亂象，有效防止了農村集體資產的流失和集體資金的不規(guī)范使用。

4.3 廉潔防線更牢固

三水區(qū)通過數字賦能推動農村“三資”進行區(qū)級統(tǒng)一網上交易，使交易流程透明化、公開化，減少了串標圍標和投訴舉報現象，遏止了基層干部的職務違紀違法行為，從源頭上杜絕了“三資”監(jiān)管漏洞。

4.4 基層治理更和諧

農村“三資”管理失范會直接侵害農民利益，成為當前誘發(fā)和導致農村不穩(wěn)定的重要因素。農村群體性事件的發(fā)生往往和“三資”領域的腐敗和利益分配矛盾密切相關，會對農村基層政權的鞏固造成惡劣影響。三水區(qū)高度重視并加強了對村（社區(qū)）集體“三資”的管理，農村“三資”領域的投訴案件大幅下降，有的村莊實現了零投訴。農村“三資”的規(guī)范管理有效確保了農村改革發(fā)展的成果惠及廣大農民群眾，也為基層黨組織提高執(zhí)政能力和鞏固執(zhí)政地位提供了重要的物質基礎，促進了農村集體經濟的發(fā)展繁榮和社會的和諧穩(wěn)定。

4.5 增效增收更惠民

搭建區(qū)級交易平臺來規(guī)范農村集體“三資”交易，這一改革最直接的效應是促進了三水區(qū)農村集體資產保值增值，使村民分享到了改革紅利。以前三水區(qū)的農村集體資產交易是通過街道的平臺發(fā)布信息，競投人到現場競標，具有一定的區(qū)域局限性；現在人們通過三水區(qū)“三資”平臺手機端、網頁端就能了解相關信息并進行操作，面向的社會面更廣，更利于增加集體收益。另外，新系統(tǒng)的投用也有助于鎮(zhèn)街系統(tǒng)梳理農村集體資產。

5 深化“三資”管理服務改革的經驗啟示

5.1 強化黨建引領，實現同頻共振

各地應圍繞有利于增強基層黨組織號召力、有利于促進基層治理能力現代化、有利于推動農村集體經濟發(fā)展，將農村集體“三資”管理服務改革作為重要抓手，深化農村基層治理綜合改革，從組織、人才和制度等體制機制上強化黨建引領，實現區(qū)、鎮(zhèn)、村、自然村四級黨組織齊步走，同頻共振推動改革。

5.2 強化導向思維，奮力攻堅克難

堅持問題導向，是黨的十八大以來治國理政的突出特點，也是習近平新時代中國特色社會主義思想的鮮明風格［4］。相關部門要不斷強化問題導向意識，聚焦農業(yè)農村發(fā)展中的難點、痛點，堅持人民至上，從維護農民群眾根本利益出發(fā)，比學趕超、攻堅克難；堅持守正創(chuàng)新，不斷提出解決問題的新理念、新思路、新方法，形成解決方案，并歸納路徑模型，走出具有當地特色的管理服務道路。

5.3 廣泛宣傳培訓，營造濃厚氛圍

“三資”管理工作需要充分調動群眾參與的積極性。因此，各地應通過多樣化的宣傳活動引導群眾主動參與農村集體“三資”管理和監(jiān)督。例如，積極引導區(qū)鎮(zhèn)兩級黨校圍繞“三資”改革舉辦專題培訓班，開展政策宣講、網上競投操作培訓活動；開發(fā)農村集體“三資”規(guī)范化管理課題，通過送課下鄉(xiāng)的方式為廣大群眾普及“三資”管理知識；制作宣傳單、小視頻和開發(fā)微信小程序，及時發(fā)布村（社區(qū)）群眾關心的交易動態(tài)；加強與網絡新媒體的合作，加大“三資”相關信息的網絡宣傳力度，為“三資”管理服務改革工作的推進營造良好氛圍。

5.4 強化數字賦能，提高平臺效率

現代農業(yè)發(fā)展離不開信息技術的支撐。在農村集體“三資”管理服務改革過程中，應通過數字平臺把資源與市場連接為一個系統(tǒng)，拓寬市場空間、降低交易成本、方便市場主體，實現全鏈條規(guī)范、全方位透明、全過程監(jiān)督，全面提升集體資產交易的服務水準和質量。

5.5 完善監(jiān)督機制，強化考核工作

要從制度上充分保障群眾的監(jiān)督權利，在出臺的農村集體“三資”管理辦法中明確監(jiān)督舉報流程和措施，并設立專門的舉報熱線、舉報信箱。鼓勵群眾在發(fā)現農村集體“三資”管理領域的違規(guī)違紀線索后，及時通過撥打熱線電話、發(fā)送電子郵件的方式進行舉報［5］。完善農村集體“三資”管理服務平臺運營考核機制，制定詳細的考核績效指標，將農村集體“三資”管理服務工作納入年度考核并加大獎懲力度。