□ 民航天津監(jiān)管局 王桃桃/文

民航局高度重視精準監(jiān)管工作，近年來先后多次出臺有關文件。其中，2019 年印發(fā)的《民航局關于推進精準監(jiān)管工作的意見》，明確了工作目標和主要任務；同年印發(fā)《民航局推進精準監(jiān)管工作任務分解表》，對各項任務做出具體分工；2022 年以航空公司精準監(jiān)管為試點，印發(fā)《運輸航空公司差異化精準監(jiān)管實施辦法（試行）》，明確飛標類專業(yè)按照“基于規(guī)模分類、基于風險分級”的原則對航空公司進行分類、分級，并相應調整監(jiān)管模式后實施安全監(jiān)管，同時指明運輸專業(yè)可參照實施差異化精準監(jiān)管。

聚焦到危險品航空運輸領域，在政策層面，民航局相繼出臺了《“十四五”航空物流發(fā)展專項規(guī)劃》《民航局關于促進公共航空運輸危險品高質量發(fā)展的指導意見》等頂層設計文件，明確提出了要建立精準高效的安全監(jiān)管長效機制，精準監(jiān)管已成為危險品安全高效運輸?shù)纳衔灰蟆?/p>

在實際工作層面，危險品航空運輸作為運輸專業(yè)中最直接觸及安全的監(jiān)管內容，其本身具有高風險、高收益、高專業(yè)性、高關注度等特點，且運輸鏈條長、涉及主體多、管理難度大。顆粒度過粗的監(jiān)管手段既浪費資源，又降低監(jiān)管效能。在危險品航空運輸監(jiān)管方面引入精準監(jiān)管理念，不僅能讓有限的監(jiān)管資源發(fā)揮更大的監(jiān)管效能，更能以有效監(jiān)管促進危險品航空運輸高質量發(fā)展，這對服務國民經濟生產、促進人民健康生活、保障航空安全和提升航空物流服務質量都具有重要意義。

本文以J 轄區(qū)為例，對J 轄區(qū)危險品航空運輸精準監(jiān)管實踐進行思考和總結，提煉出具有普適性的精準監(jiān)管方法與路徑，以高質量監(jiān)管促進行業(yè)高質量發(fā)展。

J 轄區(qū)危險品航空運輸基本情況

（一）危險品運輸量情況

延宕三年的新冠肺炎疫情使民航業(yè)受創(chuàng)嚴重。2022 年，全國機場旅客吞吐量不到2019 年的四成。但與旅客吞吐量相比，近來來，全國機場貨郵吞吐量基本持平（圖1）。具體到危險品運輸方面，無論是全國還是J 轄區(qū)，危險品貨物航空運輸量總體上仍保持增長態(tài)勢（見表1）。

表1：2019 ～2022 年全國和J 轄區(qū)危險品貨物吞吐量對比

圖1：2019 ～2022 年全國機場貨郵吞吐量統(tǒng)計（單位：萬噸）

（二）行政相對人情況

《民用航空危險品運輸管理規(guī)定》（以下簡稱“《規(guī)定》”）全面規(guī)范了經營人、地面服務代理人、機場管理機構、安檢機構、危險品培訓機構、危險品貨物托運人及其代理人等主體。按照《規(guī)定》要求，J 轄區(qū)危險品行政相對人中有經營人（航空公司）5家、地面服務代理人7 家、機場管理機構1 家、安檢機構3 家、危險品培訓機構5 家，此外，還有10余家危險品托運人及其代理人。

（三）監(jiān)管人力資源情況

J 轄區(qū)監(jiān)管局運輸處負責對J 轄區(qū)的危險品航空運輸實施安全監(jiān)管，其配備有2 名監(jiān)察員，與轄區(qū)行政相對人比為1 ∶14，即常態(tài)下，1 名監(jiān)察員要面對14 家行政相對人。作為基層監(jiān)管部門，J 轄區(qū)監(jiān)管局運輸處日常監(jiān)管工作中，除危險品航空運輸外，還有航班正常、服務質量、客貨運輸、重大運輸、國防動員、通用航空等方面的任務，運輸專業(yè)特點是急難任務多、聯(lián)席監(jiān)管任務多，除民航行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法信息系統(tǒng)（SES 系統(tǒng)）中可被追蹤記錄的工作外，還有為數(shù)不少卻很難被量化的非常態(tài)任務，監(jiān)管人力資源與轄區(qū)發(fā)展不相匹配的現(xiàn)象愈加突顯。此種背景下，亟需高效精準的監(jiān)管類緩解現(xiàn)階段矛盾。

J 轄區(qū)危險品航空運輸精準監(jiān)管實踐

為有效緩解監(jiān)管資源不足可能對危險品航空運輸安全造成的影響，將有限的監(jiān)管資源精準投放到需要重點關切的安全領域，確保絕對安全，近年來，J 轄區(qū)監(jiān)管局將精準監(jiān)管理念引入到危險品監(jiān)管實踐中并逐漸摸索提煉出“五性”工作法。

（一）實施分類畫像，強化計劃編制的針對性

1.區(qū)分系別。將行政相對人按照權屬性質分為機場系、國航系、海航系以及其他系別，針對不同系別行政相對人在單位屬性、發(fā)展階段、規(guī)模特點、運行模式、發(fā)展條件等方面的不同，立足規(guī)章符合性，建立行政監(jiān)管視域下的工作方案與重點關注清單，在編制監(jiān)察計劃時將同系別的檢查安排合并進行，既關注共性，也易查清關聯(lián)性問題。

2.分出類別。按照參與危險品航空運輸活動的程度不同，將轄區(qū)單位分為3 類。1 類單位，主要是危險品培訓機構，以滿足《危險品監(jiān)察員手冊》中頻次要求開展檢查，綜合選用文件或者現(xiàn)場的檢查方式；2 類單位，包括機場管理機構、安檢機構以及不承運危險品的經營人、地面服務代理人，以常態(tài)化監(jiān)管為主，確保每年至少開展一次全覆蓋檢查，除特殊情況外，主要采用現(xiàn)場檢查方式；3 類單位，包括承運危險品的經營人、地面服務代理人，以重點監(jiān)管為主，以每半年至少一輪的頻次實施全覆蓋檢查，原則上必須采用現(xiàn)場檢查方式。在更合理投放資源的同時，也能收到更為有效的監(jiān)管效果。

3.動態(tài)畫像。對轄區(qū)單位實施“同類掃描+個體畫像”。將《規(guī)定》和SES 系統(tǒng)要求必須列入檢查計劃的5 類主體，即經營人、地面服務代理人、機場管理機構、安檢機構、危險品培訓機構，先從歷史情況、變化趨勢、易發(fā)問題等方面對每類主體進行掃描，做到對轄區(qū)整體形勢、重點單位了然于胸。再對同類主體中的不同個體逐一“畫像”，從運營數(shù)據(jù)、安全結果、內部自查及局方監(jiān)察記錄等客觀數(shù)據(jù)中掌握某一相對人的運營全貌，將常態(tài)安全監(jiān)管與持續(xù)總結評估相融合，實現(xiàn)動態(tài)調整監(jiān)管重點、有效投放監(jiān)管資源，做到發(fā)力精準、有的放矢。

（二）聚焦“兩盯兩查”，強化日常監(jiān)管的系統(tǒng)性

年復一年、日復一日的常態(tài)化監(jiān)管，在基層監(jiān)管單位行使職能、履職盡責中發(fā)揮著基礎性作用，也是后續(xù)開展更有針對性檢查的前提與支撐。

按照民航局“盯組織、盯系統(tǒng)”與“盯人、盯事”有機結合的監(jiān)管模式，在對2、3 類單位的監(jiān)管中，J 轄區(qū)監(jiān)管者提出以“盯兩個體系、查兩個現(xiàn)場”的思路開展危險品航空運輸日常監(jiān)管。通過盯危險品安全管理體系（SMS-DG）和危險品貨物信用管理體系蓋住面，通過督客貨運輸現(xiàn)場查準點，以點面結合方式推進危險品航空運輸監(jiān)管。以一次全流程檢查為例，先查體系再看現(xiàn)場，遵從先整體再局部的邏輯，覆蓋了SES 系統(tǒng)中全部的SID 檢查事項，卻不囿于SES 系統(tǒng)給定的檢查順序。

在“盯兩個體系”方面，監(jiān)管者從企業(yè)法定自查和SMS-DG 運行情況入手，通過看企業(yè)的自查和SMS-DG 體系運轉，了解該單位近期的運行整體情況和自身發(fā)現(xiàn)問題、識別風險的能力，此后會將危險品手冊、危險品培訓大綱、制度程序、代理協(xié)議、代理人管理以及應急處置等體系性內容一并檢查。如果被檢查單位是具有貨站屬性的地面服務代理人，還會重點關注危險品貨物信用管理體系的運行情況。在“查兩個現(xiàn)場”方面，監(jiān)管者沿旅客、貨物兩條動線，檢查嵌入在動線上的宣傳告知、人員資質、現(xiàn)場操作以及記錄保存情況。

（三）堅持問題導向，強化對風險管控的預防性

在危險品航空運輸監(jiān)管中，始終保持問題意識，在行政檢查、事件調查中，既重視就事論事地督導問題整改、消除違章，更注重深入一步、“順瓜摸藤”。通過定期監(jiān)管復盤，從轄區(qū)點狀偶發(fā)的問題現(xiàn)象中尋找其背后的共性問題和管理薄弱點，并啟動針對性檢查或措施治“未病”。

針對危險品航空運輸鏈條中的分包情況，梳理出分包管理鏈條長、多家單位共用分包人員資質以及變更分包商風險管控等問題，聚焦人員派遣和業(yè)務板塊分包等不同分包形態(tài)所應關注的不同風險，啟動了分包管理專項治理工作。

針對貨運銷售代理人存在受訓人員與參與操作人員“兩張皮”情況，啟動專項工作，督促航空公司加強對作業(yè)現(xiàn)場代理人的監(jiān)督管理。

針對疫情期間，危險品保障鏈條上多數(shù)作業(yè)場所及人員處于疫情防控閉環(huán)管理區(qū)域內，但各單位未結合這一運行特點有針對性地制定預算并實施危險品應急演練，難以有效應對危險品突發(fā)事件的問題，及時發(fā)布了《航空安全通告》。

（四）重視關鍵變量，強化對新情況監(jiān)管的主動性

重視變量，要關注三個方面，即內部變化、新型風險以及外部資源。

一是關注行政相對人運行環(huán)境、運行條件、運行過程等影響安全的各類變因，主動作為，督促其圍繞變化做好應對，避免由于變因引起不安全情況。比如轄區(qū)被民航局列為重點單位的某中小航空公司，一方面該單位今年以來不安全事件、違章情況頻出，另一方面航班恢復欲望強勁、屢屢提出超出保障能力的運量申請，因此在航班有序恢復期間，J 轄區(qū)監(jiān)管者基于危險品精準監(jiān)管視角，對每一個新開航站，查看危險品航空運輸?shù)孛娣沾韰f(xié)議簽訂情況，在恢復每一條國際航線前，全面檢查公司外派危險品相關人員培訓情況。

二是關注新業(yè)態(tài)、新產品、新商業(yè)模式進入民航運輸領域可能帶來的各類新型風險。比如新冠疫苗運輸監(jiān)管，雖然疫苗運輸本不是新工作，但新冠疫苗航空運輸確屬新情況，民航局運輸司、公安局為此專門印發(fā)了《新冠病毒疫苗航空運輸保障指南》。作為保障疫苗供應和質量安全的關鍵一環(huán)，新冠疫苗航空運輸社會關注度高，工作敏感性強，J 轄區(qū)監(jiān)管局主動研判，將疫苗運輸監(jiān)管整體分為三個不同階段，不同階段采取不同應對策略，即運輸前摸底排查、初期班班盯全流程、平穩(wěn)期采用常態(tài)化加特情處置監(jiān)管模式，確保了疫情期間多地出現(xiàn)停運的情況下，J 轄區(qū)疫苗運輸安全有序且從未停運。

三是關注與行業(yè)外監(jiān)管單位的協(xié)同，加強源頭治理，形成多領域共管局面。比如針對違規(guī)交運事件超過半數(shù)來自寄遞渠道的情況，J 轄區(qū)監(jiān)管局進一步前移安全關口，主動與屬地郵政管理局進行多次溝通，建立了危險品安全信息共享及協(xié)同治理機制，由J 轄區(qū)監(jiān)管局定期通報危險品違規(guī)行為涉寄遞渠道案件，屬地郵政管理局據(jù)此加大前端寄遞環(huán)節(jié)執(zhí)法力度，兩單位依據(jù)聯(lián)合執(zhí)法情況動態(tài)調整工作機制，不斷強化協(xié)同治理成效。

（五）豐富監(jiān)管“工具箱”，強化問題處理的實效性

在確保嚴格依法行使職權基礎上，對不同企業(yè)出現(xiàn)同一問題不采取“一刀切”處理，而是綜合考慮當時的形勢環(huán)境、工作要求、關注重點以及企業(yè)特點，在整改、處罰等監(jiān)管手段外，輔以電報督辦、高層溝通、專題督導會、進駐式督查等不同監(jiān)管工具與方式，量體裁衣、對癥下藥，督促問題有效整改。如針對J 轄區(qū)民營企業(yè)多、對經濟處罰不敏感，企業(yè)發(fā)展與安全的關系時常面臨考驗的困難局面，研究出臺了“黃牌警告”制度，根據(jù)公司運行中的違章情況和安全形勢變化，對公司法定責任人的履職效能進行提級督導，必要時依據(jù)法律、法規(guī)要求啟動追責問責程序，精準傳導安全壓力；又如針對某單位反復出現(xiàn)的分包商管理問題，通過電報督辦其每月對分包業(yè)務開展排查并提交報告，以高層溝通方式告知其若整改不利將向其上級集團公司通報，這些基于對轄區(qū)單位深度了解與把握“要害”建立的措施、形成的策略，確保了處理問題的實效性。

J 轄區(qū)危險品精準監(jiān)管成效及展望

（一）工作成效

自2019 年以來，J 轄區(qū)在危險品航空運輸監(jiān)管中引入精準監(jiān)管理念并進行了一系列監(jiān)管實踐，取得了初步成效。

1.從監(jiān)管輸出看。危險品航空運輸監(jiān)管無論是量還是質都有明顯提升，2019 年實施危險品檢查683 項，此后逐年遞增（圖2），2022 年實施危險品檢查1882項，較2019年增長175.5%；與此同時，檢查中發(fā)現(xiàn)的有深度二級問題即系統(tǒng)性問題也呈同向變化（圖3），2022 年發(fā)現(xiàn)問題18 個，較2019年增長125%。

圖2：2019 年～2022 年J 轄區(qū)危險品檢查量

圖3：2019 ～2022 年J 轄區(qū)危險品系統(tǒng)性問題量

2.從安全結果看。J 轄區(qū)自2019 年起未發(fā)生人為原因導致的危險品航空運輸事件，危險品交運違規(guī)事件也呈逐年下降趨勢，由2019 年的月均4.5 起，降至2020 年的月均3.75 起，進一步降至2021 年的月均2.8 起，2022 年至今，違規(guī)事件月均1.25 起。

3.從促進發(fā)展看。2019 年以來，J 轄區(qū)新增1 家航空公司獲批危險品運輸許可、新增1 家危險品地面服務代理人、新增2 家危險品培訓機構。2020 ～2022 年，三年間，J 轄區(qū)危險品貨物吞吐量在全國危險品貨物吞吐量的占比為1.41%，較2019 年整體增長17.6%（圖4）。在做好航空物流保通保暢和推進航空物流發(fā)展方面，督促轄區(qū)建立了包含工作例會、“一事一協(xié)調”、應急物資運輸、貨運信息報送等的保通保暢工作運行協(xié)調機制，持續(xù)提升航空物流保障效率，實現(xiàn)了出口轉關模式運輸，為高效通關提供便利。

圖4：2019 ～2022 年J 轄區(qū)危險品貨物吞吐量占全國危險品貨物吞吐量的比例

4.從制度程序建立看。一是作為地區(qū)性危險品貨物航空運輸信用管理體系建設試點，2020 年J 轄區(qū)通過成立一個工作組、形成一個《危險品貨物航空運輸信用管理辦法》、建立一套溝通機制以及各單位對標總體做好協(xié)同的“三一一協(xié)同”機制，確保了順利完成試點驗收后體系有效運轉。二是通過對近年運輸任務的監(jiān)管總結，J 轄區(qū)建立了包括危險品貨物在內的特殊貨物航空運輸監(jiān)管程序。圍繞組織保障、現(xiàn)場協(xié)調、信息通報三方面重點，整體研判、分階段調整監(jiān)管策略，通過明確專項工作對接人、召開專題會、納入《監(jiān)管局核心監(jiān)管風險清單》、摸底運輸計劃、排查落實情況、編制涵蓋組織管理及現(xiàn)場運行內容的專項檢查單等綜合手段實施監(jiān)管。三是基于對轄區(qū)單位的“畫像”，建立了差異化監(jiān)管方案，并在動態(tài)評估中調整策略，不斷提升監(jiān)管質量，確保精準監(jiān)管常態(tài)長效。

（二）工作展望

J 轄區(qū)聚焦一線執(zhí)法的操作與落實層面，在危險品航空運輸領域進行了一系列精準化監(jiān)管探索與實踐。若要更為深入地實施精準監(jiān)管，下一步仍需從以下方面深入推進。一是圍繞J 轄區(qū)的實踐及“五性”工作法，從計劃編排、日常檢查、風險防控、新情況監(jiān)管以及問題處理等方面進一步提煉出對精準監(jiān)管工作的規(guī)律性認識，探討可復制的工作經驗并在行業(yè)進行推廣。二是健全制度體系，在推進精準監(jiān)管工作中高度重視建章立制工作，危險品航空運輸監(jiān)管領域亦應是如此。一方面可以通過制定依據(jù)以便更好開展后續(xù)工作，另一方面也可將好的做法和經驗上升為工作制度，持續(xù)固化工作成果，以不斷健全制度體系，促進精準監(jiān)管工作各項要求切實落地。三是要完善工作機制，在落實精準監(jiān)管工作中加入考核指標，對積極探索并取得成效的單位、部門以及個人給予通報表彰，引導監(jiān)察員發(fā)揮善于學習、敢于擔當?shù)闹饔^能動性，將監(jiān)管效能提升至最大化，最大限度確?！皟蓚€絕對安全”，實現(xiàn)監(jiān)管目標。四是要加強針對性培訓，對現(xiàn)有危險品監(jiān)察員分級分類開展培訓，如針對新進入人員，多采用基礎知識培訓、崗位實操培訓等，而對于資歷較深的監(jiān)察人員，多采用案例討論、跨行業(yè)交流研討等方式。五是引入更多智慧化監(jiān)管手段。比如在系統(tǒng)建設方面，建立全行業(yè)危險品貨物信用管理系統(tǒng)，在SES 系統(tǒng)中完善對危險品監(jiān)察中高頻出現(xiàn)問題的提示功能，通過更充分的行業(yè)數(shù)據(jù)去識別風險，從而進行針對性監(jiān)管安排。又如在設備使用方面，通過應用混合現(xiàn)實技術創(chuàng)建危險品事件調查、危險品許可等業(yè)務環(huán)節(jié)的模擬化場景，讓基層監(jiān)察員能直觀形象地參與到日常監(jiān)察較少涉及的調查、許可的每個環(huán)節(jié)，構建情景意識與現(xiàn)場感，提升監(jiān)察員的綜合能力。

扎實推進依法行政，轉變政府職能是黨的二十大報告的明確要求。當前，我國民航發(fā)展正處于轉段進階的關鍵期，由單一航空運輸強國向多領域民航強國建設邁進。新征程上，更需要不斷加強監(jiān)管工作，持續(xù)提升監(jiān)管水平，進一步提高行業(yè)監(jiān)管效能。在危險品航空運輸監(jiān)管領域推進精準監(jiān)管，不僅可以提升危險品航空運輸安全管理水平、強化安全監(jiān)管效能，更有利于促進危險品航空運輸安全發(fā)展，助力全民航實現(xiàn)高質量發(fā)展。（本文系第15 期民航中青年運輸業(yè)務骨干培訓班個人專題研究報告內容，有刪減）