張永建 陳再高

（1樅陽(yáng)縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，安徽樅陽(yáng) 246700；2安慶市農(nóng)技推廣中心，安徽安慶 246000）

耕地是人類賴以生存的基礎(chǔ)，事關(guān)國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全和社會(huì)穩(wěn)定。準(zhǔn)確掌握耕地基本情況，切實(shí)解決耕地“撂荒”“非農(nóng)化”“非糧化”等問題，對(duì)確保國(guó)家糧食安全和蔬菜等重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供意義重大。

安徽省安慶市地處北緯亞熱帶季風(fēng)氣候帶，大別山余脈綿亙?cè)谠撌形鞅辈浚瑥?fù)雜的地形地貌導(dǎo)致氣候多樣化。地貌復(fù)雜、母質(zhì)多樣、水系密布等因素交錯(cuò)疊加，使得土壤類型豐富。耕地土壤類型有紅壤、潮土、草甸土、粗骨土、紅黏土、棕壤、水稻土、黃褐土、黃棕壤、石質(zhì)土、紫色土、石灰（巖）土12種，其中分布面積占總面積5%以上的只有水稻土、潮土、紅壤和黃棕壤4 個(gè)土類。其中：分布面積最大的土類為水稻土，占耕地土壤類型總量的65.62%；潮土占比13.32%，紅壤占比9.02%，黃棕壤占比7.61%。

1 耕地利用情況

根據(jù)有關(guān)資料，安慶市耕地總面積近40 萬(wàn)hm2，目前已經(jīng)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田21 萬(wàn)hm2，土地流轉(zhuǎn)面積17 萬(wàn)hm2以上，流轉(zhuǎn)土地主要種植糧食作物。從目前情況看，安慶市耕地基本都得到有效利用，只有極少數(shù)地區(qū)因?yàn)樗镩g工程和交通因素導(dǎo)致季節(jié)性拋荒。

1.1 用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地主要是生產(chǎn)水稻、小麥等糧食作物，其次用于種植蔬菜、油菜、棉花等經(jīng)濟(jì)作物，還有部分耕地用于園藝作物以及畜牧養(yǎng)殖需要的設(shè)施用地。

1.1.1 用于糧食種植 一般年份糧食作物復(fù)種面積約35 萬(wàn)hm2，糧食作物播種面積年際間存在一定波動(dòng)，但波動(dòng)幅度不大，一般在5%以下。糧食作物主要有水稻、小麥、玉米、大豆、薯類、小雜糧等。

1.1.2 用于經(jīng)濟(jì)作物種植 一般年份經(jīng)濟(jì)作物復(fù)種面積為23 萬(wàn)hm2，包括棉花、蔬菜、油菜、花生、芝麻等。各種經(jīng)濟(jì)作物播種面積隨市場(chǎng)價(jià)格變化而變化。

1.1.3 用于栽種林木等園藝作物 一般年份復(fù)種面積為5 萬(wàn)hm2。栽種茶葉、蠶桑、水果、中藥材、苗木等。

1.1.4 用于畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖方面 用于畜牧業(yè)、漁業(yè)等養(yǎng)殖面積為1.5萬(wàn)hm2。

1.2 用于農(nóng)業(yè)相關(guān)生產(chǎn)

用于農(nóng)業(yè)相關(guān)生產(chǎn)的耕地面積不多。由于開展大棚房整治和耕地“非農(nóng)化”、“非糧化”督察，“非農(nóng)化”、“非糧化”現(xiàn)象得到有效控制。近幾年，“非農(nóng)化”、“非糧化”利用面積不斷減少，幾乎不存在毀糧食作物種經(jīng)濟(jì)作物的現(xiàn)象。

2 耕地閑置的基本情況

2.1 季節(jié)性拋荒稍多，長(zhǎng)年拋荒面積極少

農(nóng)作物播種時(shí)間主要有春夏播和秋冬播。春夏播主要農(nóng)作物以水稻、棉花、玉米、大豆、甘薯為主，秋冬播以油菜、小麥、冬菜為主。春夏播時(shí)間相對(duì)充裕，種植的多數(shù)是大宗作物，農(nóng)民愿意種植，因此春夏季節(jié)耕地拋荒面積極小，一般在3%以下。約90%的水田都是種植水稻，其中80%種植一季稻，20%種植雙季稻。種植雙季稻的田塊幾乎都是冬閑田，極少數(shù)一季稻田收割后也不種植農(nóng)作物，造成了部分水田的季節(jié)性拋荒。據(jù)調(diào)查，全市耕地季節(jié)性拋荒面積占總耕地面積的5%～10%。而長(zhǎng)年不種植的主要是水利條件差、地塊小、不適合機(jī)械化作業(yè)的田塊。另外，還有極少數(shù)已經(jīng)征收的土地，短時(shí)間內(nèi)沒有開工，看上去像拋荒地塊。總的來說，長(zhǎng)年不種的地塊還是極少的。

2.2 部分旱地拋荒稍多，水田拋荒極少

安慶市拋荒土地絕大多數(shù)都是旱地，而且是房前屋后、山坡山腳常見的旱地，而水田拋荒則較少。全市人均水田面積不到400 m2，水利條件較旱地稍好，加上農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地平整等項(xiàng)目的實(shí)施，多數(shù)水稻田被種植大戶承包種植。除了大戶承包的土地外，部分農(nóng)戶留少量種植條件優(yōu)越的耕地作口糧田，這些土地都是村民自己種植，即使外出務(wù)工，也會(huì)由在家的老人耕作，因此水田拋荒很少。而旱地雖然耕作方便，但由于耕作季節(jié)性強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)價(jià)值不高，加上水利設(shè)施建設(shè)難以維持作物生長(zhǎng)等因素，導(dǎo)致旱地存在季節(jié)性拋荒現(xiàn)象。

2.3 城郊、交通便利的地方拋荒多，偏遠(yuǎn)山區(qū)、交通不便的地方拋荒極少

耕地拋荒多集中在交通便利的地方。由于交通便利或距離城區(qū)較近，村民選擇外出務(wù)工或者從事其他商業(yè)經(jīng)營(yíng)非常方便，導(dǎo)致從事種植業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力少而出現(xiàn)拋荒現(xiàn)象。而交通較閉塞的地方，一方面耕地極少，農(nóng)戶要有自己的口糧田，必須倍加珍惜；另一方面，打工難，部分勞動(dòng)力選擇留在家中種田，一般在農(nóng)閑時(shí)才會(huì)出去打幾個(gè)月零工，因此拋荒現(xiàn)象相對(duì)較少。

2.4 經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)戶拋荒稍多，經(jīng)濟(jì)條件較差的農(nóng)戶拋荒極少

經(jīng)濟(jì)條件較好的家庭，其經(jīng)濟(jì)收入一般主要來自非農(nóng)收入，種植業(yè)收入僅占極小部分。而經(jīng)濟(jì)收入較差農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入主要來源雖然不是種植業(yè)，但種植業(yè)收入在其經(jīng)濟(jì)收入中占有較大比例。因此，盡管這部分農(nóng)戶在外打工掙錢，家里留守人員仍然耕種土地，每年種植收入能夠達(dá)到數(shù)千元。少數(shù)農(nóng)戶不了解土地政策，擔(dān)心將土地承包給別人種植后收不回來。因此，盡管自己沒有時(shí)間種田，也不肯將土地租給別人種植，導(dǎo)致土地拋荒現(xiàn)象。

3 開展耕地利用、減少拋荒的主要問題

3.1 糧食生產(chǎn)效益不高

安慶多數(shù)土地都是用來種植糧食作物，如種植水稻，偏重于使用氮肥[1]，導(dǎo)致紋枯病、稻瘟病重，產(chǎn)量少，效益低，產(chǎn)值僅2.1 萬(wàn)～2.4 萬(wàn)元/hm2，扣除生產(chǎn)成本，純收入0.3 萬(wàn)～0.6 萬(wàn)元/hm2。若種植高山茭白蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物，經(jīng)濟(jì)效益約能增長(zhǎng)10 倍左右。但種植經(jīng)濟(jì)作物也存在不少問題，一是影響糧食作物種植面積，二是經(jīng)濟(jì)作物存在銷路問題。因此，盡管種植蔬菜、栝樓等經(jīng)濟(jì)作物或從事養(yǎng)殖和觀光農(nóng)業(yè)效益高，但大多數(shù)農(nóng)戶不敢干。糧食種植效益低，而經(jīng)濟(jì)作物又存在銷售難的問題，導(dǎo)致拋荒現(xiàn)象出現(xiàn)。

3.2 耕地基礎(chǔ)設(shè)施較差

部分地區(qū)沒有興修大規(guī)模的水利工程，農(nóng)田排灌設(shè)施抵御洪澇災(zāi)害和干旱的能力弱，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田及農(nóng)田水利“最后一公里”建設(shè)總體滯后，耕地基礎(chǔ)設(shè)施不牢固，抗自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)能力依然不強(qiáng)，需要改善地基礎(chǔ)設(shè)施。

3.3 農(nóng)資價(jià)格高，種糧經(jīng)濟(jì)效益低

為保護(hù)農(nóng)民種糧積極性，國(guó)家實(shí)施了糧食收購(gòu)最低保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策，在一定程度上保護(hù)了種糧農(nóng)民的收益。而同期各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格增長(zhǎng)幅度，糧價(jià)增長(zhǎng)的部分正效應(yīng)被生產(chǎn)資料價(jià)格上漲的負(fù)效應(yīng)所抵消，再加上投工投勞導(dǎo)致成本上漲等，種糧比較效益低，農(nóng)民種植意愿低。

3.4 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)較低，受災(zāi)理賠程序較復(fù)雜

由于目前水稻保險(xiǎn)賠付標(biāo)準(zhǔn)較低，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物化成本、人工成本等較高并且還在逐年上漲，農(nóng)作物受災(zāi)損失賠付金額和種植成本投入相差較大，導(dǎo)致農(nóng)民不種不虧、種植反而存在虧損現(xiàn)象偶有發(fā)生。同時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保機(jī)構(gòu)制定的保險(xiǎn)責(zé)任及理賠條件嚴(yán)格，時(shí)常出現(xiàn)農(nóng)戶實(shí)際受災(zāi)卻仍未達(dá)到理賠條件的狀況。另外，閑散種植戶的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)通常由當(dāng)?shù)卮褰M統(tǒng)一投保，農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策及理賠條件等知之甚少，得到的賠償也較少。

4 做好耕地利用、防止拋荒的建議

4.1 加大農(nóng)業(yè)投入，改善基礎(chǔ)設(shè)施

各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村土地拋荒的實(shí)際情況，拓寬籌資渠道，加大投入，幫助農(nóng)民改善農(nóng)業(yè)種植條件，提高綜合生產(chǎn)能力。如在山區(qū)的水稻冷浸田采取綜合治理措施，深溝高畦種植，提高產(chǎn)量和效益[2]。實(shí)行科學(xué)規(guī)劃，結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田綜合整治，將耕地進(jìn)行大規(guī)模平整，修建與之配套的水利設(shè)施和耕作管護(hù)設(shè)施，重點(diǎn)搞好水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過整修水庫(kù)、主干渠、引水排水泵站等措施，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遇旱能灌，遇澇能耕。大力推廣水稻基質(zhì)育秧，提高秧苗素質(zhì)，最大程度縮短秧苗栽插后的緩苗期[3]。實(shí)行測(cè)土配方施肥，有機(jī)肥替代化肥[4]，增加硅肥、鋅肥的使用量[5]，提高土壤肥力，解決地力下降問題。如此，不僅可以增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害的能力，減少自然災(zāi)害造成的損失，而且還能進(jìn)一步提高耕地利用率。

4.2 加強(qiáng)勞務(wù)輸出管理，確保有人種田

一要摸清勞動(dòng)力底子，在搞好勞務(wù)輸出的同時(shí)，留足從事種植業(yè)的勞動(dòng)力，做到務(wù)工種田兩不誤，勞動(dòng)力輸留比例控制在適當(dāng)比例，勞動(dòng)力少的地方，其比例還應(yīng)相對(duì)減少[6]。二要建立勞動(dòng)力外出務(wù)工輪流制度，建立勞動(dòng)力輸出檔案，既保證勞動(dòng)力的合理輸出，又保證了土地耕種的勞動(dòng)力數(shù)量，做到輸出科學(xué)、合理、有序，收入均衡增加[7]。三要建立耕地保護(hù)獎(jiǎng)懲制度。同時(shí)，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)民在家門口就業(yè)，農(nóng)忙時(shí)務(wù)農(nóng)，農(nóng)閑時(shí)務(wù)工，種田務(wù)工兩不誤。四是發(fā)展規(guī)模種植。對(duì)規(guī)模種植大戶給予政策、資金、技術(shù)支持，并且保持80%大戶能夠賺錢[8]。

4.3 建立農(nóng)業(yè)專家聯(lián)系種植大戶制度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技到位率

一些規(guī)模種植大戶在承包土地前沒有從事種植業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)，不懂得如何科學(xué)種田，往往因管理不善導(dǎo)致承包田產(chǎn)量低、成本高、效益差[9-10]。因此，應(yīng)建立農(nóng)業(yè)專家聯(lián)系規(guī)模種植大戶制度，讓專家與種植大戶雙向選擇，讓種植大戶在專家的指導(dǎo)下進(jìn)行種植業(yè)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)節(jié)本增收，獲取更高效益。農(nóng)業(yè)專家要深入承包大戶田間地頭，開展技術(shù)、管理、開發(fā)等培訓(xùn)，提高種植大戶的科技水平、實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提高土地產(chǎn)出率，實(shí)現(xiàn)糧食安全和農(nóng)民增收的雙目標(biāo)[11-12]。

4.4 優(yōu)化種植保險(xiǎn)政策，減輕農(nóng)民因?yàn)?zāi)損失

當(dāng)前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是在自然條件下進(jìn)行，各種自然災(zāi)害都會(huì)影響種植業(yè)產(chǎn)量、產(chǎn)值和農(nóng)民增收。種糧農(nóng)戶迫切需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“遮風(fēng)擋雨”。因此，應(yīng)將水稻保險(xiǎn)、水稻大災(zāi)保險(xiǎn)整合成一個(gè)保險(xiǎn)，結(jié)合水稻種植成本變動(dòng)，建立水稻完全成本保險(xiǎn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對(duì)種糧大戶、散戶實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，做到種多少保多少，讓農(nóng)民種田“旱澇保收”。調(diào)整水稻大災(zāi)保險(xiǎn)和完全成本保險(xiǎn)保費(fèi)的分擔(dān)比例，政府出保費(fèi)的大頭，種植農(nóng)戶出小頭[13-14]。

4.5 完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)體系，建立專業(yè)化為農(nóng)服務(wù)組織

各級(jí)政府和有關(guān)部門要引導(dǎo)農(nóng)民創(chuàng)辦諸如種植業(yè)生產(chǎn)合作社、運(yùn)輸合作社、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治組織、土地流轉(zhuǎn)合作社等生產(chǎn)、流通等社會(huì)化服務(wù)組織，通過社會(huì)化服務(wù)組織建設(shè)，幫助規(guī)模種植大戶在不同季節(jié)都能夠找到需要的社會(huì)化服務(wù)組織，得到種—收—銷售—加工全過程的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

4.6 建立嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，實(shí)行耕地種植補(bǔ)貼和耕地保護(hù)雙重管理制度

嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，穩(wěn)定糧食播種面積。嚴(yán)禁多占少補(bǔ)和占優(yōu)補(bǔ)劣，確保占補(bǔ)平衡。進(jìn)一步加大耕地保護(hù)力度，加強(qiáng)耕地管理制度和監(jiān)督，依法約束耕地流轉(zhuǎn)的用途、規(guī)模、責(zé)任追究等。用制度來規(guī)范耕地流轉(zhuǎn)和生產(chǎn)行為，遏制耕地流轉(zhuǎn)過度“非糧化”趨勢(shì)?？梢钥紤]對(duì)土地拋荒者進(jìn)行適當(dāng)懲罰，并對(duì)耕種者進(jìn)行補(bǔ)貼。同時(shí)，抓住機(jī)遇引進(jìn)一些勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民在家門口就業(yè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)種田務(wù)工兩不誤。

4.7 做好政策兜底支持，降低生產(chǎn)成本，適當(dāng)提高糧食和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，確保農(nóng)民增收

充分利用政策性擔(dān)保和財(cái)稅優(yōu)惠政策，降低大戶融資成本，提高種植大戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信心。充分發(fā)揮國(guó)有糧庫(kù)調(diào)節(jié)收儲(chǔ)作用，確保糧農(nóng)手中的糧食收得上來，賣得出去。此外，還要加強(qiáng)農(nóng)資市場(chǎng)價(jià)格管理，防止農(nóng)資生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者哄抬物價(jià)，牟取暴利，挫傷農(nóng)民種糧積極性。