蔣雨晨 蔣雨岸

（1.北京東方國潤投資基金管理中心，北京 100032；2.西南財經(jīng)大學(xué)，成都 611130）

內(nèi)容提要：地方政府融資主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目建設(shè)。當(dāng)前我國地方政府的融資模式正進(jìn)入模式轉(zhuǎn)換、轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，地方政府的投融資也越來越受到多種內(nèi)外生因素的深刻影響和嚴(yán)重制約。本文構(gòu)建機(jī)器學(xué)習(xí)樹模型，重點(diǎn)對8 個主要內(nèi)外生因素的重要性和當(dāng)前狀況進(jìn)行大模型分析研究，通過三階段隨機(jī)森林建模過程，最后得到很好的擬合分析結(jié)果。分析結(jié)果表明，在當(dāng)前財政金融風(fēng)險較高情況下，政策環(huán)境的重要性明顯突出，項目質(zhì)量、政策環(huán)境、金融環(huán)境的因子數(shù)值變化明顯增大，外生因素的影響占比已達(dá)到與內(nèi)生因素占比相近的程度。在此基礎(chǔ)上，提出完善地方政府融資的對策建議。

地方政府融資主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目建設(shè)。改革開放幾十年的發(fā)展過程，我國地方政府融資階段性特征明顯，各種融資模式在發(fā)揮積極作用的同時，也暴露出嚴(yán)重的問題。國家及時出臺政策，因應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性情況和融資模式暴露出的各種問題予以規(guī)范管理和財政金融風(fēng)險防范。當(dāng)前我國地方政府的融資模式已進(jìn)入模式轉(zhuǎn)換、轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，迫切需要從理論和實踐兩方面進(jìn)行全面深入的創(chuàng)新發(fā)展研究。

一、地方政府融資模式發(fā)展歷程

地方政府融資的主體主要為地方政府自身和城投平臺。發(fā)展到目前，地方政府融資模式的發(fā)展變化主要經(jīng)歷了三個階段（見表1）。

第一階段是2009 年以前，融資模式以銀行貸款為主，信托和BT 融資模式為輔。由于1992 年-1995年宏觀經(jīng)濟(jì)過熱，1993 年國務(wù)院叫停了地方政府發(fā)債，1994 年通過的《中華人民共和國預(yù)算法》、1995年通過的《中華人民共和國擔(dān)保法》和1996 年的《中國人民銀行貸款通則》（中國人民銀行令1996 年2號）先后禁止地方政府自行發(fā)債、政府擔(dān)保和政府貸款三條融資渠道。1998 年亞洲金融危機(jī)以后，政府擔(dān)?；虬参亢姆绞降玫綇氐滓?guī)范清理，財政部發(fā)布《國債轉(zhuǎn)貸地方政府管理辦法》（財預(yù)字〔1998〕267號），允許地方政府通過國債轉(zhuǎn)貸方式彌補(bǔ)地方政府資金需求。2006 年，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國家出臺穩(wěn)健財政政策，國債轉(zhuǎn)貸逐步取消。1992 年，首家城投平臺——上海市城市建設(shè)開發(fā)總公司成立，探索進(jìn)行了政府平臺式融資的新渠道試點(diǎn)。2004 年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》允許城投平臺利用BT項目進(jìn)行質(zhì)押融資，給政府貸款融資開辟了一條平臺式的大渠道。2006 年后，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過猛，國債轉(zhuǎn)貸被停止，一定程度上抑制了政府貸款融資。2007 年，國土資源部、財政部、人民銀行發(fā)布《土地儲備管理辦法》（財綜〔1998〕17 號），允許商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)開展土地儲備貸款。

輕：115年歷史的青島啤酒，不論是從“有一瓶”到“有一套”的產(chǎn)品研發(fā)，還是各種不同方式的營銷創(chuàng)新，都體現(xiàn)出這個充滿激情活力的品牌仍處在“青春期”。

第二階段是2009 年-2014 年，融資模式以城投債和信托貸款為主，銀行貸款和政府債務(wù)融資為輔。地方政府借助城投平臺撬動大量資金，導(dǎo)致城投平臺爆發(fā)式增長。由于地方政府城投融資平臺的全面開啟和土地儲備貸款的全面放行，2009 年以后二者進(jìn)一步高度融合發(fā)展，全國多地城投平臺承擔(dān)了土地儲備職能，城投平臺憑借大量土地資產(chǎn)向銀行貸款。同年，財政部出臺《地方政府債券預(yù)算管理辦法》（財預(yù)〔2009〕21 號），地方債以代發(fā)代還的方式正式登臺，由于城投平臺的快速發(fā)展，加劇地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，2010 年-2014 年，國家開始對地方政府性債務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。2010 年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）《財政部關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》（財預(yù)〔2010〕412 號）《中國銀監(jiān)會關(guān)于加強(qiáng)融資平臺貸款風(fēng)險管理的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2010〕110 號）等政策文件相繼出臺，收緊城投平臺信貸融資。國家發(fā)改委落實“國發(fā)〔2010〕19 號”文件精神，會同財政部發(fā)布《國家發(fā)改委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府融資平臺公司發(fā)行債劵行為有關(guān)問題的通知》（發(fā)改辦財金〔2010〕2881 號），控制城投債發(fā)行。2012 年為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，考慮到基建大幅下降，為保障“十二五”規(guī)劃保障性住房建設(shè)，發(fā)改委又放松了城投債監(jiān)管。2012 年底，由于地方出現(xiàn)較多違規(guī)融資，財政部、發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預(yù)〔2012〕463 號），嚴(yán)格查處BT、擔(dān)保等融資，較好地抑制了城投債快速增長的勢頭。2013 年，為推動棚戶區(qū)改造，發(fā)改委放松企業(yè)債發(fā)行，支持發(fā)行棚改項目債，2014 年城投債發(fā)行大幅增加。2014 年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號），要求轉(zhuǎn)變政府性債務(wù)的監(jiān)管方式，從“單一圍堵”轉(zhuǎn)為“疏堵結(jié)合”，以“短線監(jiān)管”轉(zhuǎn)向“長線監(jiān)管”。2014 年，新修訂的《預(yù)算法》正式開啟地方債市場，地方債全面放開，地方政府債務(wù)融資新模式全面開啟。

第三階段是2014 年以后，融資模式以地方債和PPP 為主，資本市場融資為輔。2014 年開始，國家全面推進(jìn)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方城市的地鐵、高鐵、地下管網(wǎng)、保障性住房、道路交通城鄉(xiāng)融合規(guī)劃布局和建設(shè)升級、城市更新等項目的大量推出，導(dǎo)致地方政府資金缺口增大，國務(wù)院出臺《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60 號），財政部發(fā)布《關(guān)于推行運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)的通知》（財金〔2014〕76 號），正式開啟PPP 模式。同年12 月，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724 號），鼓勵引入社會資本參與地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目投資。同時，國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號），對城投平臺的政府融資功能通過申請地方政府債券進(jìn)行置換的方式進(jìn)行剝離。財政部2015 年發(fā)布《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》（財預(yù)〔2015〕83 號），2017 年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號），2015 年-2018 年地方債以置換債為主。2018年-2019 年，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大支撐作用，專項債日益成為帶動地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要抓手之一。2019 年，國務(wù)院印發(fā)《專項債發(fā)行及項目配套融資工作通知》（國務(wù)院公報〔2017〕18號），允許專項債可作為部分項目的部分資本金，并鼓勵金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行相關(guān)配套融資，形成“專項債+市場化融資”的融資模式，全面開辟地方政府市場化融資的新渠道、新空間。至此，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施融資已明顯形成專項債和PPP 雙輪驅(qū)動的模式。期間由于對PPP 模式監(jiān)管滯后和尚無經(jīng)驗，在央企工程單位和地方政府合力推動下，PPP 融資被快速不規(guī)范地做大。2019 年國家開始對PPP 模式進(jìn)行規(guī)范，2019 年財政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財預(yù)〔2019〕10 號）。文件的基本精神是對財政補(bǔ)貼（可行性缺口補(bǔ)助）明確劃定預(yù)警線和警戒線，嚴(yán)防形成地方政府隱性債務(wù)，明確將財政補(bǔ)貼來源限定在一般預(yù)算支出范圍，不得使用政府性基金和國有企業(yè)經(jīng)營性收入，嚴(yán)禁利用土地開發(fā)收益進(jìn)行平衡。隨后又組織開展連續(xù)性專項檢查，要求地方政府限期進(jìn)行整改。2019 年以后，針對PPP 領(lǐng)域的一些新的探索模式，財政部及時給予風(fēng)險警示，不斷規(guī)范PPP 模式，如2022 年財政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行的通知》（財預(yù)〔2022〕119 號），推動我國PPP 高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。另一方面，2019 年以后，專項債進(jìn)入快速發(fā)展階段，截至2022 年底，專項債共計20.7 萬億元①劉哲。地方政府債務(wù)風(fēng)險研判及化解路徑[J].國家治理,2023(15):22-27。，地方政府的債務(wù)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。

二、當(dāng)前地方政府融資模式面臨的主要問題

從宏觀上來看，當(dāng)前地方政府融資模式面臨的主要問題如下：

1.項目質(zhì)量和收益降低

幾十年改革開放，經(jīng)過幾輪較大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有較好收益的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如收費(fèi)公路、收費(fèi)橋梁、水、電、氣、醫(yī)院、學(xué)校、垃圾處理、污水處理等項目，由于有較好的收益，在一定經(jīng)營期限內(nèi)能夠收回投資，一般通過項目本身市場化融資的模式就能較好地解決投資需求。剩下的基礎(chǔ)設(shè)施融資大多是收益很低甚至虧損的項目，項目質(zhì)量和收益明顯變差，如新推出的一些地下管廊項目，盈利點(diǎn)不多，但投資巨大。而城市市政改造項目由于房地產(chǎn)市場的巨大變化，很難進(jìn)行綜合收益平衡，工業(yè)園區(qū)改造和一級工業(yè)土地開發(fā)，地方政府一般還需承擔(dān)較大部分的前期投入。

2.地方政府財政運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難

由于近年財政收入增長速度明顯放緩，財政收入總量也有限，財政支出在確?！叭！被局С龅那闆r下，很難支付債務(wù)利息，要么在支付債務(wù)利息的情況下，“三?！本蜁霈F(xiàn)較大困難，這樣就導(dǎo)致地方政府的財政運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難。

（2）開設(shè)“茶產(chǎn)品分析與檢驗”課程是適應(yīng)學(xué)生就業(yè)的需要。茶學(xué)畢業(yè)生就業(yè)范圍相對比較狹窄，有相當(dāng)一部分將會在商檢、茶葉企業(yè)等單位就業(yè)，需要掌握產(chǎn)品檢驗的知識和技能，具備茶產(chǎn)品分析檢驗和產(chǎn)品品質(zhì)控制的能力。由于茶產(chǎn)品基本上是食品范疇，其檢驗的知識和技能與食品檢驗是一脈相承的，因而“茶產(chǎn)品分析與檢驗”課程的開設(shè)，可以使畢業(yè)生不但能夠從事茶產(chǎn)品分析檢驗，還能勝任食品檢驗崗位的要求，從而拓寬學(xué)生的就業(yè)范圍和提高在產(chǎn)品檢驗崗位的適應(yīng)能力。

3.傳統(tǒng)模式全面受限

星星出來了，它們也像被水洗過一道似的，干干干凈的，比平時格外光燦。男人坐下來，眼睛在黑暗的掩飾下放肆地盯著表姐。表姐在楊灣不是最漂亮的，但表姐的白卻是楊灣出了名的?，F(xiàn)在沒了衣服，那瓷白更是耀眼，與血管的青色映襯。尤其是前面那兩坨肉，兩個尖尖把濕肚兜蓬得高高的。表姐也知道自己的耀眼，盡量讓草淹住下身。藏住了下身藏不了上身，男人的眼睛像不安分的手，專撓她身上露著的肉，左邊右邊，上邊下邊……

傳統(tǒng)的融資模式和融資產(chǎn)品難以繼續(xù)推進(jìn)。由于傳統(tǒng)的融資模式大多是基于特定發(fā)展階段環(huán)境條件和政府可以拿出來進(jìn)行平衡的基礎(chǔ)資源融資產(chǎn)品和模式，每種融資產(chǎn)品和模式都有利有弊，目前來看傳統(tǒng)融資模式和融資產(chǎn)品的弊端已充分暴露出來了，特別是推高政府融資成本和快速推高政府的隱性債務(wù)規(guī)模，表外業(yè)務(wù)和土地財政已被嚴(yán)格管控。而這些弊端又是當(dāng)下經(jīng)濟(jì)環(huán)境和地方政府難以承受的。靈活變通的空間基本不存在了，各種融資產(chǎn)品和模式的后門基本被堵上?；谶B續(xù)性經(jīng)營收益的資產(chǎn)證劵化、RETIS、資產(chǎn)質(zhì)押融資等融資產(chǎn)品可用余量很少，已有三年以上經(jīng)營收益流水的項目大都在項目所屬企業(yè)已被證券化了，在資本市場進(jìn)行了融資，或者被直接注入上市公司了，接下來的項目，其經(jīng)營收益流水需要在項目建成后，等待經(jīng)營運(yùn)作后形成經(jīng)營收益，總體上看，能有較好經(jīng)營收益流水的項目實屬稀缺資源。地方政府融資已進(jìn)入新舊模式的轉(zhuǎn)換過程中。

從穩(wěn)中向好發(fā)展態(tài)勢看我國經(jīng)濟(jì)良好前景……………………………………國家發(fā)展改革委國民經(jīng)濟(jì)綜合司（6.4）

4.金融環(huán)境全面趨緊

很快，爸爸就憑他的直爽、開朗、熱情，以及他一直具備的聰明才智，成了改革的春風(fēng)吹到的第一批人。爸爸是一門心思要干大事業(yè)的，他置購了許多大型工具，跳板、鋼筋、混凝土攪拌機(jī)，還有很多易非完全陌生的東西。他的建筑隊是公司的納稅大戶，連年得獎，只可惜，他命里不濟(jì)。

以房地產(chǎn)為代表的重資產(chǎn)行業(yè)已處于較高的負(fù)債率水平，萬億級、千億級、百億級的負(fù)債企業(yè)均不在少數(shù)，總規(guī)模動輒在百萬億元以上，負(fù)債率在80%以上的企業(yè)不在少數(shù)，有些甚至超過100%。居民的負(fù)債率也處于較高的負(fù)債率水平。據(jù)2022 年12 月22 日人民銀行發(fā)布2022 年三季度金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)、負(fù)債數(shù)據(jù)初步統(tǒng)計，金融業(yè)機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)413.46萬億元，金融業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)債376.61 萬億元，總體負(fù)債率91%①數(shù)據(jù)來源：2022 年三季度末金融業(yè)機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)413.46 萬億元，中國政府網(wǎng)，https://www.gov.cn/xinwen/2022-12/21/content_5732940.htm。加上地方政府債務(wù)也處于較高負(fù)債率水平，黨中央一直在提醒各級政府和各部門務(wù)必要著力防患系統(tǒng)性金融風(fēng)險，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險這條底線。目前來看，防范化解多方面金融風(fēng)險的壓力巨大，這將直接影響和導(dǎo)致地方政府融資金融環(huán)境的全面趨緊。

三、影響地方政府融資的因素分析

構(gòu)建我國現(xiàn)階段地方政府融資模式的分析模型，須立足于對我國地方經(jīng)濟(jì)所處的發(fā)展階段和制度政策背景、金融環(huán)境、融資和還款來源的關(guān)鍵要件、國內(nèi)外客觀環(huán)境、各種要素成本和時間期限等各種條件和因素的準(zhǔn)確分析。傳統(tǒng)單一產(chǎn)品型的分析和局部性分析模型作用較小，須通過系統(tǒng)性的分析模型，建立“借”“用”“還”相統(tǒng)一的系統(tǒng)性可持續(xù)投融資模式，建立多元化和市場化的投融資內(nèi)外機(jī)制。基于上述理論分析，本文構(gòu)建如下地方政府投融資模式理論分析系統(tǒng)框架（見圖1）。

圖1 地方政府投融資模式理論分析系統(tǒng)框架

（一）因素選擇

地方政府融資是一個復(fù)雜和動態(tài)變化的系統(tǒng)性問題，受到多方面因素的制約和影響，既受到項目質(zhì)量、融資模式、財政狀況特別是未來發(fā)展收益等內(nèi)生因素的嚴(yán)重制約和影響，又受到要素成本、融資期限、金融環(huán)境、國內(nèi)外宏觀環(huán)境、政策環(huán)境等外生因素的嚴(yán)重制約和影響。同時任何一個內(nèi)外生因素又是包含多個動態(tài)變化的子因素。

本文通過對多個地方政府融資發(fā)展重點(diǎn)地區(qū)的現(xiàn)場調(diào)研，對地方政府融資模式發(fā)展過程和政策演變過程的進(jìn)行了分析，針對當(dāng)前影響地方政府融資的主要因素及其現(xiàn)狀分析如下：

推進(jìn)節(jié)約集約用地 破解土地要素制約的若干思考（高浩健 ） ....................................................................... 2-19

地方政府財政狀況的改善從根本上得依賴于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目通過直接間接服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展才能增強(qiáng)政府融資的可持續(xù)發(fā)展能力。目前該因素存在明顯的兩面性：一方面戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭良好，科教興國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國戰(zhàn)略得到深入貫徹落實；另一方面，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)利潤空間縮小，轉(zhuǎn)型發(fā)展壓力巨大等問題日益突出。

我也便退進(jìn)在屋檐下，雖則電車已開出，路上空空地，我照理可以穿過去了。但我何以不即穿過去，走上了歸家的路呢？為了對于這少女有什么依戀嗎？并不，絕沒有這種依戀的意識。但這也決不是為了我家里有著等候我回去在燈下一同吃晚飯的妻，當(dāng)時是連我已有妻的思想都不曾有，面前有著一個美的對象，而又是在一重困難之中，孤寂地只身呆立著望這永遠(yuǎn)地，永遠(yuǎn)地垂下來的梅雨，只為了這些緣故，我不自覺地移動了腳步站在她旁邊了。

具有較好收益的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如收費(fèi)公路、收費(fèi)橋梁、水、電、氣、醫(yī)院、學(xué)校、垃圾處理、污水處理等項目，已基本建設(shè)完成，接下來的基礎(chǔ)設(shè)施融資大都是收益很低甚至沒有收益的項目，這是地方政府融資最重要的內(nèi)生因素。

2.財政狀況

老齡化會降低勞動力供給。如是金融研究院數(shù)據(jù)顯示，2014年中國勞動力人口首次凈減少104萬，尤其是15歲～24歲的“小鮮肉”減少最快。近三年幾乎每年減少1000萬人，10歲～19歲人口是五年后勞動力適齡人口，此年齡段人口數(shù)也從2012年開始進(jìn)入凈減少狀態(tài)(近三年累計減少1345萬人。這意味著未來五年勞動力減少將顯著加大。老年人口不生產(chǎn)，只消費(fèi)，消費(fèi)本國和“鮮肉國”勞動力人口的剩余產(chǎn)量。中國目前正處于快速發(fā)展階段，需要大量的勞動力來滿足生產(chǎn)的需要，而越來越多的老年人需要供養(yǎng)，勞動力的成本隨之提高，直接影響國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，一方面，政府財政收入規(guī)模迅速擴(kuò)大，另一方面，地方政府巨大財政收入中相當(dāng)一部分來源于土地收入，目前由于房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展降溫，土地財政已難以為繼。而且，地方政府已背負(fù)巨大的債務(wù)壓力，地方財政有效支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力和空間已嚴(yán)重縮小，支撐地方政府融資的財政能力已成為不樂觀的內(nèi)生因素。

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展

1.項目質(zhì)量

4.成本要素

特征重要性分析過程如下：

用筆者所在課題組2008年3月在891株行中發(fā)現(xiàn)的不育株與本行可育株授粉，將不育源保持下來。按隱性核不育系的選育方法，通過自交及測交，于2010年育成了育性比為1∶1的質(zhì)不育兩型系891AB。891AB的不育株多年均表現(xiàn)為育性不受低溫影響。

5.融資期限

融資期限是與項目投資收回本息緊密相關(guān)的因素，基礎(chǔ)設(shè)施項目短時間內(nèi)一般難以收回投資，目前10 年內(nèi)的融資期限都無法滿足項目需求，20-30 年的融資期限應(yīng)該是一個基本的期限要求，有些甚至要求更長才能滿足需要。成本高、期限短的融資產(chǎn)品已難以滿足當(dāng)前地方政府融資的需要。

6.金融環(huán)境

2022 年12 月20 日人民銀行發(fā)布2022 年三季度末金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)、負(fù)債數(shù)據(jù)初步統(tǒng)計，金融業(yè)機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)413.46 萬億元，金融業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)債376.61 萬億元，總體負(fù)債率91%。進(jìn)一步考慮到房地產(chǎn)等行業(yè)和老百姓個人的較高負(fù)債率，由此可能導(dǎo)致銀行不良資產(chǎn)的較大提升，目前的金融環(huán)境將較為嚴(yán)峻。

7.國內(nèi)外宏觀環(huán)境

目前國際經(jīng)濟(jì)普遍面臨市場需求不足、經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行、債務(wù)壓力巨大、科技經(jīng)濟(jì)競爭激烈、不確定因素明顯增多等問題。國內(nèi)經(jīng)濟(jì)也面臨傳統(tǒng)的投資、出口、消費(fèi)三大拉動效應(yīng)明顯減弱、增長動力不足等問題。

針對上述八個主要的內(nèi)外生因素，本文采用機(jī)器學(xué)習(xí)樹模型計算因素重要性，即因素對最終結(jié)果的影響大小，用特征對損失函數(shù)帶來的提升來衡量。特征被用來分裂樹結(jié)構(gòu)的次數(shù)越多，分裂后帶來的增益越大，該特征也就越重要。

長期以來，國家在推出各種地方政府融資模式的同時，也出臺了相關(guān)規(guī)范管理和風(fēng)險防范措施，但是地方政府的融資風(fēng)險仍然被不斷推高。特別是近10 年來，國家為了積極防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，相繼出臺了一系列事關(guān)地方政府融資風(fēng)險防范化解規(guī)范性政策。政策主線就是堵后門開前門，目前所有的后門都給堵上了，不規(guī)范的地方已明確要求規(guī)范，傳統(tǒng)融資模式基本上已難以繼續(xù)。放開前門就是積極推行經(jīng)過規(guī)范審批的地方政府公開舉債（一般債和專項債）。地方政府融資模式創(chuàng)新是非常艱難的事情。

（二）實證分析

8.政策環(huán)境

隨機(jī)森林本質(zhì)上是基于決策樹的Bagging 集成學(xué)習(xí)模型。因此，隨機(jī)森林的建模過程總體上可以分為三步：第一步，對原始數(shù)據(jù)集進(jìn)行隨機(jī)采樣，得到多個訓(xùn)練子集，所有數(shù)據(jù)來源均是公開和現(xiàn)場大量真實政府融資項目的實際動態(tài)運(yùn)行數(shù)據(jù)，同時各種內(nèi)外生因素數(shù)據(jù)指標(biāo)在全國各地不同地方政府融資項目中有較大的一致性和規(guī)律性，并且可以實現(xiàn)較多頻次的人機(jī)對話訓(xùn)練；第二步，在各個訓(xùn)練子集上訓(xùn)練得到不同的決策樹模型；第三步，將訓(xùn)練得到的多個決策樹模型進(jìn)行組合，然后得到最后的輸出結(jié)果。

目前與地方政府融資項目相關(guān)的土地、勞動力、能源、材料等成本要素已處于較高價格水平，推高了項目的總體成本。

我們采用基尼指數(shù)的方法計算重要性。用GI 來表示基尼指數(shù)，假設(shè)有J 個特征，I 顆決策樹，C 個類別。第i 棵樹節(jié)點(diǎn)q 的基尼指數(shù)計算公式為：

其中N 為樣本數(shù)；Nt表示當(dāng)前節(jié)點(diǎn)的樣本數(shù)；impurity 表示當(dāng)前節(jié)點(diǎn)的純度；NtL表示當(dāng)前節(jié)點(diǎn)的左子節(jié)點(diǎn)中的樣本數(shù)；left_impurity 表示當(dāng)前節(jié)點(diǎn)左子節(jié)點(diǎn)的純度；NtR表示當(dāng)前節(jié)點(diǎn)右子節(jié)點(diǎn)中的樣本數(shù)；right_impurity 表示當(dāng)前節(jié)點(diǎn)右子節(jié)點(diǎn)的純度。

決策樹通過基于基尼純度的減少量來對特征進(jìn)行重要性評估，即信息增益或者是信息增益比。對于決策樹中劃分每個節(jié)點(diǎn)的特征，特征重要性計算公式為：

其中，pqc表示節(jié)點(diǎn)q 中類別c 的占比。特征Xj在第i 棵樹節(jié)點(diǎn)特征重要性的計算公式如下：

如果隨機(jī)森林有I 棵樹，則

通過對多個地方政府、多個樣本、多個節(jié)點(diǎn)的大模型運(yùn)算，最后得到模型分析結(jié)果見表2。

表2 地方政府融資模式主要內(nèi)外生因素影響因子綜合分析結(jié)果表

綜合上述模型評價分析結(jié)果可以看出：從總體上看，影響我國地方政府融資的因素高度集中在8個因素中，每個因素的影響程度也都不低。當(dāng)前的各種影響因素的因子狀況主要是受當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政金融風(fēng)險和國家管控措施的特殊影響。進(jìn)一步排序分析，制約我國地方政府融資模式的8 個主要因素中，正常情況下（財政金融風(fēng)險較低情況下）重要性排序分別為項目質(zhì)量、財政狀況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政策環(huán)境、要素成本、金融環(huán)境、融資期限和國內(nèi)外宏觀環(huán)境，其中內(nèi)生因素影響占比62%，外生因素影響占比38%。當(dāng)前特殊狀況情況下（財政金融風(fēng)險較高情況下）政策環(huán)境的排序上升，各因子數(shù)值相對重要性因子的數(shù)值波動變化較大。為防范化解財政金融風(fēng)險，項目質(zhì)量、政策環(huán)境、金融環(huán)境的因子數(shù)值變化明顯變化增大，其中內(nèi)生因素影響占比51%，外生因素影響占比49%，外生因素的影響占比明顯增大，已增大到與內(nèi)生因素占比相近的程度。也就是說，在財政金融風(fēng)險較低的情況下，地方政府融資主要受制于內(nèi)生因素，國家從推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面上是鼓勵地方政府融資的，并且對政府融資過程中的一些問題是予以適當(dāng)容忍的。在財政金融風(fēng)險較高的情況下，特別是項目質(zhì)量本身又不好的情況下，地方政府融資主要受制于外生因素，國家則主要是從防范化解財政金融風(fēng)險的角度嚴(yán)格管控地方政府融資的。創(chuàng)新發(fā)展的基本思路主要是挖掘培育新的收益盈利空間和能力，重點(diǎn)是做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展這篇大文章，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密捆綁，加強(qiáng)與社會資本合作，同時積極化解現(xiàn)有財政金融風(fēng)險。

四、完善地方政府融資模式的政策建議

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，地方政府融資的各種模式都得到了充分使用，各種融資模式在發(fā)揮積極作用的同時，也暴露出嚴(yán)重的問題。例如，形成巨大的政府債務(wù)風(fēng)險，地方政府的融資需求不降反升，也間接地推高了金融系統(tǒng)風(fēng)險，防范化解系統(tǒng)性財政金融風(fēng)險的壓力十分巨大。基于前述系統(tǒng)性分析，我國地方政府融資面臨多種因素的制約，迫切需要進(jìn)行模式創(chuàng)新，需要中央和地方共同努力、聯(lián)合施策。

1.積極化解地方政府債務(wù)風(fēng)險

化解地方政府債務(wù)風(fēng)險探索地方政府融資模式創(chuàng)新的一項重要的基礎(chǔ)性工作，首先要對地方政府現(xiàn)有債務(wù)按項目屬性進(jìn)一步進(jìn)行細(xì)化分類，進(jìn)行項目和債務(wù)重整重組，用時間換空間，開展項目原有融資的展期工作，同時爭取國家對一些收益低的重大重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項目用資金成本低的國債資金進(jìn)行置換和消減地方政府債務(wù)，適當(dāng)減輕地方政府原有債務(wù)的總體水平。

艾司唑侖,屬于短效BDZ類鎮(zhèn)靜、催眠和抗焦慮藥,直接作用于BDZ受體,強(qiáng)化中樞神經(jīng)內(nèi)GABA受體的作用,對邊緣系統(tǒng)功能產(chǎn)生一定影響,達(dá)到抗焦慮的目的。佐匹克隆,屬于環(huán)吡咯酮類的第三代催眠藥,具有較強(qiáng)的催眠、鎮(zhèn)靜作用[6]。本次研究,對照組給予艾司唑侖治療,而治療組,接受佐匹克隆治療。結(jié)果,治療組的總有效率為94%,顯著高于對照組的82%(P<0.05)。

2.爭取國家和省級政府融資創(chuàng)新支持

對新上馬的跨區(qū)域重點(diǎn)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，爭取國家和省級政府加大項目統(tǒng)籌規(guī)劃、和融資力度，爭取采用國債和地方政府一般性債務(wù)進(jìn)行項目融資，避免過度依賴專項債融資，并積極爭取開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的政策支持。

多尿：少尿后，腎血流量和腎小球濾過率增加，尿量增加，即進(jìn)入多尿。此時，氮質(zhì)血癥仍然存在，腎小管功能尚未恢復(fù)，水、電解質(zhì)和酸堿平衡仍然紊亂，因此這一時期仍按少尿治療原則治療。另外應(yīng)防止尿毒癥的發(fā)生，此時尿量增加，應(yīng)適當(dāng)補(bǔ)鉀，可口服鉀鹽。

3.用好專項債融資模式

進(jìn)一步優(yōu)化細(xì)化專項債項目規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)運(yùn)行管理，提高專項債項目質(zhì)量，爭取國家適當(dāng)提高地方政府債務(wù)上限限度，用好專項債融資模式。

三是農(nóng)村水利建設(shè)全面加強(qiáng)。2013年國家下達(dá)河南省的570.16萬農(nóng)村居民和125.65萬農(nóng)村學(xué)校師生的飲水安全建設(shè)任務(wù)，按照國家要求2013年年底已完成通水，實現(xiàn)農(nóng)村飲水安全當(dāng)年投資當(dāng)年受益的整體目標(biāo)。2012年國家下達(dá)河南省的22處大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目，已全部完成建設(shè)任務(wù)；河南省糧食核心區(qū)內(nèi)95個縣（市、區(qū)）已有91個縣實施了小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè)，基本實現(xiàn)了該項目在河南省糧食核心區(qū)全覆蓋。

4.大力發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)

地方政府融資模式的核心是還款來源和項目收益，以及地方政府財政的可持續(xù)發(fā)展能力。地方政府的財政狀況的改善應(yīng)來源于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，融資模式的創(chuàng)新從根本上說就是實現(xiàn)融資與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好銜接。要進(jìn)一步深入貫徹落實科教興國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國戰(zhàn)略，在推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的同時，全面推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、生物醫(yī)藥、中醫(yī)藥創(chuàng)新、新能源、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力為地方政府融資提供強(qiáng)大的支撐。

5.探索政府和社會資本合作新模式

PPP 模式在國際上早已成為廣泛使用的成熟模式，實踐證明，短期合作的PPP 模式會帶來巨大的隱性債務(wù)風(fēng)險，要回到PPP 的基本模式軌道上，建立各方長期的合作關(guān)系，從根本上防范地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險，嚴(yán)格規(guī)范合作模式。新模式主要是通過與產(chǎn)業(yè)，特別戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展緊密結(jié)合，重點(diǎn)做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展這篇大文章，用產(chǎn)業(yè)發(fā)展提高預(yù)期收益探索開發(fā)性PPP 新模式的切實可行的路徑。

監(jiān)測計劃設(shè)計是明確監(jiān)測目的，并在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上確定監(jiān)測項目，布設(shè)監(jiān)測網(wǎng)(點(diǎn))，合理安排采樣頻率和采樣時間，選擇采樣方法和分析測定技術(shù)，提出監(jiān)測報告要求，制定質(zhì)量控制和保證措施及實施計劃等。對監(jiān)測計劃設(shè)計的審核是審核工作的前提，目的是要把誤差消滅在源頭，使質(zhì)量保證工作與監(jiān)測工作同步進(jìn)行。

6.加強(qiáng)開發(fā)性PPP 的融合發(fā)展

積極探索開發(fā)性PPP 和EOD 模式（生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式）、RETIS、資產(chǎn)證券化的融合發(fā)展之路，進(jìn)一步促進(jìn)相互間的融合發(fā)展，在項目設(shè)計上加強(qiáng)與開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)金融產(chǎn)品的有機(jī)融合。

7.進(jìn)一步推進(jìn)資本市場融資

通過建立產(chǎn)業(yè)投資基金，發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)，積極培育發(fā)展優(yōu)質(zhì)上市公司和優(yōu)質(zhì)項目資產(chǎn)，推進(jìn)資本市場融資，逐步向股權(quán)財政模式發(fā)展，為地方財政創(chuàng)新發(fā)展開拓新的道路。

8.抑制地方政府非必要投融資需求

在目前全面趨緊的投融資環(huán)境條件下，地方政府要積極抑制那些非必要的一般性投融資需求，盡量延后其投融資需求，從根本上抑制地方政府不降反升的投融資需求，深入貫徹落實可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。