□趙 丹

（國家開放大學(xué) 北京 100039）

黨的十九大報告首次正式提出我國社會主要矛盾變化的新論斷：“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”[1]“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長”[1]。為滿足這些新需要，解決社會的新矛盾，實現(xiàn)社會治理能力與治理體系的現(xiàn)代化，需要尋求法律的基本保障。只有完善法律法規(guī)體系，不斷提升執(zhí)法效能，改進(jìn)司法實踐，有效消解社會風(fēng)險和問題，才能實現(xiàn)滿足“人民日益增長的美好生活需要”。新形勢新發(fā)展階段不斷完善社會生活噪聲污染防治法律法規(guī)，具有以下特殊的社會意義。

第一，完善社會生活噪聲污染防治法律法規(guī)是有效保障公民權(quán)利，特別是保障環(huán)境權(quán)的需要。早在1972年《聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言》就提出“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利”[2]。發(fā)達(dá)國家，如美日等國均有關(guān)于“公民環(huán)境權(quán)”的法律表述。社會生活噪聲污染防治法律法規(guī)，其實質(zhì)是保障公民的“寧靜權(quán)”，在我國《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》（以下簡稱《環(huán)境噪聲污染防治法》）等相關(guān)法律中均有所體現(xiàn)。

第二，完善社會生活噪聲污染防治法律法規(guī)是保護(hù)公民身心健康的需要?？茖W(xué)研究表明，社會生活噪聲污染不僅影響人的生理健康，也影響人的心理健康。噪聲污染使聽力受到影響，引起頭痛、腦漲、耳鳴、失眠等，甚至引起神經(jīng)官能癥?！伴L期處于噪聲環(huán)境的兒童免疫力會有所減低，脾氣也會變得暴躁焦慮。”[3]

第三，完善社會生活噪聲污染防治法律法規(guī)是構(gòu)建和諧社會、維護(hù)穩(wěn)定、保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展安全的需要。由于噪聲污染影響人的身心健康，易引發(fā)民事糾紛甚至是刑事案件，不利于穩(wěn)定社會秩序。近年來，由居民區(qū)和公園廣場舞音響、夜市經(jīng)營活動和夏季燒烤店室外經(jīng)營活動產(chǎn)生的喧鬧聲引發(fā)的社會糾紛非常多。因此，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，為和諧社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。

第四，完善社會生活噪聲污染防治法律法規(guī)是推動我國社會高質(zhì)量發(fā)展的需要。高質(zhì)量發(fā)展一定要有高質(zhì)量的環(huán)境保障，城市建設(shè)空間布局、交通與綠化美化設(shè)計，都要充分考慮“降噪”的法律要求；高質(zhì)量發(fā)展一定要有創(chuàng)新做引擎，降噪產(chǎn)品與材料創(chuàng)新、降噪技術(shù)創(chuàng)新往往是由法律層面的技術(shù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)推動的；高質(zhì)量的發(fā)展一定要有更加科學(xué)合理的社會分工與密切協(xié)作為基礎(chǔ)，在社會生活噪聲防治方面，立法部門、政府相關(guān)管理部門、企業(yè)、社會組織，尤其是社會基層組織、公眾的分工與合作及其運行機制，迫切需要出臺法律法規(guī)并做出明文規(guī)定，進(jìn)而為全社會有效參與搭建法律制度框架。

本文的研究目的在于通過完善相關(guān)法律法規(guī)體系建設(shè)、提升治理能力，促進(jìn)構(gòu)建高質(zhì)量社會生活環(huán)境，減少并逐步消解社會生活噪聲污染，為保障民眾“寧靜權(quán)”構(gòu)建法律安全防護(hù)網(wǎng)，增進(jìn)人民群眾幸福感和獲得感。

一、社會生活噪聲污染相關(guān)理論分析

（一）關(guān)于噪聲、社會生活噪聲概念的已有研究成果

1.國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于噪聲定義的研究成果

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，各類噪聲問題不斷涌現(xiàn)，學(xué)術(shù)界對噪聲的發(fā)生規(guī)律認(rèn)識也在不斷深化，關(guān)于噪聲概念的界定是推動相關(guān)立法、執(zhí)法、司法的邏輯起點和原動力。國內(nèi)學(xué)術(shù)界對噪聲的已有研究主要從兩個方面進(jìn)行定義。

第一，從“噪聲”的主觀感受出發(fā)進(jìn)行定義，是對原有“噪聲”概念的突破，為相關(guān)立法、執(zhí)法、司法提供了理論依據(jù)。“從生理學(xué)觀點來看，凡是干擾人們休息、學(xué)習(xí)和工作以及對人們所要聽的聲音產(chǎn)生干擾的聲音，即不需要的聲音，統(tǒng)稱為噪聲?！盵4]“當(dāng)噪聲對人及周圍環(huán)境造成不良影響時，就形成噪聲污染”[5]。王人眾這樣表述：“人們通常把那些難聽的、令人厭煩的聲音稱之為噪聲?！盵6]“在日常生活中，噪聲是指接受者不需要的或使人心理、生理機能產(chǎn)生不愉快的聲音?！盵6]這些表述強調(diào)了判斷是不是噪聲，不僅要考慮其物理性質(zhì)（音量、音頻等），更應(yīng)從人的主觀感受考慮。上述這些定義突出“噪聲”的個體主觀感受性，考慮到噪聲接受者的個體差異，是一個重大進(jìn)步。

第二，還有學(xué)者從類型、發(fā)生的行業(yè)領(lǐng)域角度對“噪聲”進(jìn)行定義，對有效防控“噪聲源”提供了重要治理方向、路徑和措施?！董h(huán)境噪聲污染防治法》界定：“環(huán)境噪聲，是指在工業(yè)生產(chǎn)、建筑施工、交通運輸和社會生活中所產(chǎn)生的干擾周圍生活環(huán)境的聲音?！盵7]因此，有學(xué)者根據(jù)其污染源種類的不同，將噪聲污染分為交通噪聲、工業(yè)噪聲、建筑施工噪聲和社會生活噪聲四大類。[8]除了上述前三種噪聲以外，對人們生活環(huán)境造成影響的噪聲基本都屬于社會生活噪聲。這種界定使人們對噪聲的來源、類型有了清晰的認(rèn)識，為有效防治指明方向，但這一定義沒有突出“噪聲”的個體主觀差異性。

2.國內(nèi)相關(guān)法規(guī)關(guān)于社會生活噪聲定義的表述及已有研究成果

通過對目前國內(nèi)相關(guān)法規(guī)關(guān)于社會生活噪聲定義的辨析，可以分析現(xiàn)行法律法規(guī)的不足，從而為完善相關(guān)法律法規(guī)并出臺科學(xué)的社會生活噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)、測量監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)提供理論依據(jù)。理論研究的進(jìn)步，推動噪聲監(jiān)測技術(shù)科學(xué)化，最終反映在法律法規(guī)條文上，這是理論研究的初衷。另外，對國內(nèi)學(xué)術(shù)界有關(guān)社會生活噪聲定義的研究成果分析，有助于更加清晰地界定社會生活噪聲，對國家或地方完善相關(guān)法律法規(guī)，提升噪聲防治法律法規(guī)的科學(xué)性、有效性具有重要進(jìn)步意義。我國法律上是這樣表述的：《環(huán)境噪聲污染防治法》第四十一條規(guī)定，“社會生活噪聲，是指人為活動所產(chǎn)生的除工業(yè)噪聲、建筑施工噪聲和交通運輸噪聲之外的干擾周圍生活環(huán)境的聲音”[7]。根據(jù)這種表述，社會生活噪聲是除工業(yè)噪聲、建筑噪聲和交通噪聲之外的第四種噪聲，“人為活動”與“干擾周圍人們生活環(huán)境”是兩個要件，因此其涉及的時空領(lǐng)域廣泛，隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，其表現(xiàn)形式越來越多。在這一定義下，需要國家層面出臺科學(xué)且完備的社會生活噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)和測量監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)作為界定的依據(jù)，以彌補法律上的缺欠。

《社會生活環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB 22337-2008）明確規(guī)定：“社會生活噪聲指營業(yè)性文化娛樂場所和商業(yè)經(jīng)營活動中使用的設(shè)備、設(shè)施產(chǎn)生的噪聲?！盵9]然而，社會上還存在大量的非經(jīng)營性文化娛樂場所和非商業(yè)經(jīng)營活動中使用的設(shè)備、設(shè)施也是“噪聲”源（如居民樓內(nèi)用于滿足居民日常生活的電梯、空調(diào)、音響、裝修設(shè)備、水泵等設(shè)施設(shè)備以及為居民提供服務(wù)的變壓器等樓外公共設(shè)施設(shè)備），卻不在其概念界定范圍之內(nèi)。可見這樣的概念將“社會生活噪聲”界定得過窄，社會生活環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)無法有效控制社會生活噪聲源，起不到應(yīng)有的噪聲防治作用。對社會生活噪聲的理論認(rèn)識應(yīng)不斷深化，以尋求監(jiān)測技術(shù)的支持，推動法律法規(guī)不斷完善。

王人眾認(rèn)為，社會生活噪聲“主要涉及商業(yè)經(jīng)營活動、營業(yè)性文化娛樂場所、飲食服務(wù)業(yè)、住宅樓室內(nèi)裝修等行為產(chǎn)生的噪聲”[6]，是指“各類社會生活活動所產(chǎn)生的、干擾周圍生活環(huán)境的且超過國家規(guī)定的噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)的聲音”[6]。這一定義通過列舉主要噪聲源來界定噪聲。很明顯，這一定義沒有抓住“社會生活噪聲”的特殊性，即居民個體的主觀感受差異性。不同的人對同一噪聲源在間距等相同條件下感受不同，受到的損傷不同。社會生活噪聲防治，迫切需要國家出臺科學(xué)完備的“社會生活噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)”。這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該考慮到“社會生活噪聲”的特殊性（即居民個體的主觀感受差異性），以更好地保障居民個體的權(quán)益。

3.國外關(guān)于噪聲定義的研究成果

國外發(fā)達(dá)國家和國際環(huán)保組織對噪聲定義的研究成果為我國學(xué)術(shù)界和業(yè)界重新界定“噪聲”“社會生活噪聲”提供了有益思路，為完善我國社會生活噪聲防治法律法規(guī)提供了有益借鑒。國外關(guān)于“噪聲”的定義表述以美國紐約市1963年制定的《反噪聲法規(guī)》最為典型。其對“噪聲”（含社會生活噪聲）進(jìn)行了嚴(yán)格界定，即“任何喧鬧聲或不合理的吵鬧聲及噪聲，令人不舒服的、不必要的聲音以及具有這類性質(zhì)與強度的和持續(xù)性的使人健康受到影響的環(huán)境噪聲”[10]，都在法律限制的范圍內(nèi)。這一定義最大限度地保障了公民的“寧靜權(quán)”，其特點是突出了“噪聲”的受眾個體差異性。在考慮這一特殊性的情況下如何完善“社會生活噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)”，必須尋求聲環(huán)境監(jiān)測技術(shù)的有力支持。

上述關(guān)于“噪聲”“社會生活噪聲”的界定與辨析，為本研究奠定了基本理論依據(jù)。

（二）社會生活噪聲的基本特征

社會生活噪聲污染是伴隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，尤其是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、城市化快速發(fā)展而產(chǎn)生的新型污染，具有與其他污染不同的特殊屬性。一是種類多樣性。社會生活噪聲是指除工業(yè)噪聲、建筑噪聲和交通噪聲之外的第四種噪聲，其種類繁多，形式多樣，不斷涌現(xiàn)。二是分布廣泛性。社會生活噪聲空間領(lǐng)域分布廣泛，遍布城市街道社區(qū)公園、鄉(xiāng)村，室內(nèi)室外，地上地下。三是危害潛伏性（即無形性）。社會生活噪聲污染具有無形性，難以取證，更難以執(zhí)法和監(jiān)管。四是影響波動性強。社會生活噪聲“瞬時性強、時間有限、傳播不遠(yuǎn)、振動源停止振動噪聲消失”。社會生活噪聲具有突發(fā)性、間歇性的特點，使其影響具有波動性。五是界定差異性。由于社會生活噪聲污染的影響程度與受害者的個體差異性密切相關(guān)，因此造成執(zhí)法界定難、取證難、求償難。在法律實踐中，要充分考慮受害者的個體差異性。

上述特征，客觀上要求國家出臺的社會生活噪聲污染防治法律法規(guī)具有科學(xué)性、完備性，才能有效指導(dǎo)執(zhí)法、司法，才能有效取證，并有利于維權(quán)。

二、社會生活噪聲污染防治的法律現(xiàn)狀

（一）主要法律

我國《環(huán)境噪聲污染防治法》于1997年3月1日開始實行。作為噪聲污染防治的單行法，該法律具有基礎(chǔ)性法律的作用。其明確了防治噪聲污染的政府部門的職責(zé)和相關(guān)主體責(zé)任，該法案是處理噪聲污染糾紛的重要依據(jù)之一。它具體包括如下幾個方面：規(guī)定了企業(yè)噪聲排放的登記制度；營利性文化娛樂場所在經(jīng)營活動中產(chǎn)生噪聲的排放標(biāo)準(zhǔn)；在商業(yè)活動當(dāng)中，不允許使用高聲喇叭招攬顧客；公園、景區(qū)等公共文化場所的音響設(shè)備應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行有效控制；住宅樓內(nèi)的裝修活動要保證在白天進(jìn)行，避免打擾小區(qū)居民和鄰里休息。這些方面的規(guī)定，有利于約束噪聲排放主體主動控制噪聲源，但是缺少對非經(jīng)營性場所和非營利性活動中產(chǎn)生的噪聲的關(guān)注，這是法律上的不足。同時，《環(huán)境噪聲污染防治法》第六條還規(guī)定了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門與地方行政主管部門要采取橫向多部門聯(lián)合執(zhí)法的機制。從理論上講，有統(tǒng)有分非常合理，規(guī)范了目前噪聲污染防治的管理體系，但是在具體的防治實踐當(dāng)中，由于多部門管理，因此協(xié)調(diào)難、受害者維權(quán)難的現(xiàn)象時有發(fā)生。問題的根源在于隨著經(jīng)濟(jì)社會工業(yè)化程度不斷提高，噪聲污染源的類型非常多，不斷出現(xiàn)新的噪聲污染源，如低頻噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)、為居民提供公共服務(wù)設(shè)施設(shè)備產(chǎn)生的噪聲，均不在現(xiàn)行法律條文范圍內(nèi)，缺少執(zhí)法的法律依據(jù)，遇到此類糾紛只能進(jìn)行民事調(diào)解。這是現(xiàn)行法律條文的缺憾。盡管2018年第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議對我國《環(huán)境噪聲污染防治法》做出部分修改，但仍不能適應(yīng)當(dāng)前快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會形勢，法律的滯后性造成噪聲污染防治不力的現(xiàn)狀。

最新的《環(huán)境保護(hù)法》于2015年1月1日實施。其中，在第四十二條首次提到了“噪聲”污染，明確了噪聲的排放主體并列舉了環(huán)境污染的重要污染源，包括“廢氣、廢水、廢渣、醫(yī)療廢物、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)、噪聲、振動、光輻射、電磁輻射”等造成的危害，明確了噪聲污染也是環(huán)境污染源之一。這是環(huán)保法的一大進(jìn)步。針對噪聲污染，要求必須采取有效預(yù)防和防治的手段?，F(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法賦予執(zhí)法管理人員一定的強制手段，縣級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督義務(wù)的部門可以采取查扣設(shè)備、罰款等手段來降低噪聲、減少污染源。以法律的形式規(guī)定執(zhí)法人員可以采取多種手段，提高噪聲排放主體的違法成本，對防治社會生活噪聲具有積極作用?！董h(huán)境保護(hù)法》是我國環(huán)境保護(hù)立法的重要里程碑，對預(yù)防噪聲污染提供了宏觀的法律指導(dǎo)。

（二）相關(guān)法律

《憲法》第二十六條明確規(guī)定，國家負(fù)有責(zé)任保護(hù)生態(tài)環(huán)境防治污染。生態(tài)環(huán)境防治污染的總要求表明，噪聲污染防治也是國家的一項基本政策，明確了保障人民群眾享有安靜適宜的生活環(huán)境的權(quán)利?！吨腥A人民共和國行政強制法》第五十條、《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第五十五條、《中華人民共和國行政許可法》第十一條也有涉及噪聲污染相關(guān)問題的處理意見，但是沒有對噪聲污染的相關(guān)責(zé)任進(jìn)行有效明確。《民法典》規(guī)定：“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成他人損害的，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”[11]；“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)發(fā)生糾紛，行為人應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任”[11]。這些法律條文，為有效防治社會生活噪聲污染提供了較為具體的法律依據(jù)。上述法律法規(guī)較為有效地從法律層面防治社會生活噪聲污染，突出表現(xiàn)在從立法的角度明確了相關(guān)主體責(zé)任，確立了多元主體的基本管理體制，以避免管理過于零亂和無序情況的發(fā)生。

本文主要依據(jù)現(xiàn)行《環(huán)境噪聲污染防治法》《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)研究如何完善社會生活噪聲污染防治的法律法規(guī)，以期為學(xué)術(shù)界和業(yè)界提供有益借鑒。

三、社會生活噪聲污染防治存在的主要問題

（一）社會生活噪聲污染的界定不嚴(yán)密

1.概念模糊

在日常生活中，生活噪聲污染不便于通過量化的方式進(jìn)行測量，生活噪聲污染具有很強的主觀感覺差異性。由于每個人的個體差異，對噪聲污染的感覺也有很大的差異性。因為不便于有效測定，污染影響具有個體主觀性特征，所以在正常生活中對噪聲污染概念也存在著一定的模糊性，不利于執(zhí)法部門對噪聲污染進(jìn)行有效的界定，在立法上、執(zhí)法過程中均存在相應(yīng)的瑕疵。目前，噪聲污染的法律制定重視并強化了對人身心健康的賠償，卻忽視了對受害方財產(chǎn)的保護(hù)。如農(nóng)村春節(jié)期間燃放爆竹煙花產(chǎn)生的噪聲及空氣污染，對家禽生長造成不良影響，這些方面在我國噪聲污染防治的法條中沒有明確說明?？梢?，對噪聲污染概念的法律界定模糊成為處理糾紛的難點之一。

2.噪聲污染排放標(biāo)準(zhǔn)界定困難

在治理生活噪聲污染過程中，應(yīng)該對生活噪聲污染的排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有效的界定。噪聲污染排放標(biāo)準(zhǔn)是生活噪聲污染監(jiān)管、執(zhí)法的重要依據(jù)。生活噪聲污染排放標(biāo)準(zhǔn)界定不夠明確，原因主要有以下方面：第一，噪聲污染具有個體主觀差異性，使得認(rèn)定難。根據(jù)《環(huán)境噪聲污染防治法》第五十九條，構(gòu)成噪聲污染必須有危害影響他人和排放超標(biāo)兩個必要條件，但這樣的規(guī)定與實際執(zhí)法中遇到的情況存在很大差異。在界定生活噪聲污染排放標(biāo)準(zhǔn)時，由于污染物不是實際存在的真實物體（即隱形污染物），從環(huán)境法的理論角度來說，生活污染噪聲的周邊聲環(huán)境質(zhì)量低于法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，噪聲污染的排放超過法律聲環(huán)境質(zhì)量的要求，那么可以界定為生活噪聲污染。然而，按照現(xiàn)行《環(huán)境噪聲污染防治法》來看，社會生活噪聲污染程度是依據(jù)“是否達(dá)到超標(biāo)聲污染標(biāo)準(zhǔn)”所判斷的，而噪聲污染影響具有個體主觀差異性等特征，因此現(xiàn)行法律規(guī)定還存在一定的不合理性。第二，聲污染是具有層級疊加性，使得取證難認(rèn)定難執(zhí)法難。在一個區(qū)域范圍內(nèi)會存在多個污染的聲源，同時污染的噪聲可以呈疊加的狀態(tài)，原本聲污染不超標(biāo)的聲源也會因疊加而呈現(xiàn)為聲污染。在平時的污染違法執(zhí)法過程中，對噪聲污染源的確定就會存在天然的缺陷，出現(xiàn)了認(rèn)定難執(zhí)法難的局面。特別是噪聲污染發(fā)生以后，由于執(zhí)法部門缺乏證據(jù)不能第一時間對污染者進(jìn)行處理，給污染者造成了明知違法但不能對自己進(jìn)行處罰的錯覺，噪聲污染受害者的權(quán)益也難以得到保障。第三，噪聲是對他人生活產(chǎn)生干擾，“噪聲污染”影響具有個體差異性。由于在立法過程中很難對“干擾生活”進(jìn)行明確的解釋，同時不同的人對“正常生活”的理解也不同，因此處罰過程中往往會出現(xiàn)同一噪聲污染糾紛中不同受害者受損程度不同卻又得不到與受損程度相對應(yīng)的賠償。其原因在于法條上對噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)界定有缺失、不全面。

（二）低頻噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)不完善

1.未將低頻噪聲納入噪聲污染

在日常生活中，電梯運行、水泵抽水、變壓器變電、中央空調(diào)制冷、車輛行駛都會產(chǎn)生一部分噪聲，這部分噪聲可以稱之為低頻噪聲。低頻噪聲的震動頻率很容易與人的聽覺產(chǎn)生共振現(xiàn)象，人體內(nèi)部的器官也容易受到低頻噪聲的影響而發(fā)生不適的感覺，特別是中老年人和聽力敏感的人更容易受到低頻噪聲的影響。因為相關(guān)立法沒有把低頻噪聲納入噪聲污染，在產(chǎn)生低頻噪聲污染時執(zhí)法人員往往沒有良策，并且在低頻噪聲污染發(fā)生時很難使用必要的監(jiān)控技術(shù)對噪聲源進(jìn)行必要的監(jiān)控管理，即低頻噪聲缺少執(zhí)法依據(jù)。

2.低頻噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)有缺失

現(xiàn)行《社會生活環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB 22337-2008）為環(huán)境監(jiān)測、噪聲執(zhí)法、居民維權(quán)提供了重要依據(jù)。其中明確規(guī)定：“社會生活噪聲指營業(yè)性文化娛樂場所和商業(yè)經(jīng)營活動中使用的設(shè)備、設(shè)施產(chǎn)生的噪聲?！盵9]很明顯，非營業(yè)性文化娛樂場所和非商業(yè)經(jīng)營活動中使用的設(shè)備、設(shè)施產(chǎn)生的“噪聲”不在其概念界定范圍，這樣的概念將“社會生活噪聲”界定過窄。因此，《社會生活環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》也不適用于居民樓內(nèi)的設(shè)備產(chǎn)生的噪音，如關(guān)于居民樓內(nèi)水泵產(chǎn)生的噪聲的監(jiān)測，目前缺少國家標(biāo)準(zhǔn)和省級標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)。《社會生活環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》不適用居民區(qū)生活的實際需要，如在居民區(qū)水泵使用過程中，產(chǎn)生的低頻噪聲既沒有國家標(biāo)準(zhǔn)又沒有省級標(biāo)準(zhǔn)；又如在日常監(jiān)管過程中，與廣場舞的投訴也非常類似，據(jù)數(shù)據(jù)顯示，目前國內(nèi)廣場舞的愛好者約有1億人[12]，在各地由于高音擴(kuò)音器的使用，受廣場舞噪聲影響的群眾眾多?？傊?，由于低頻噪聲污染缺乏相應(yīng)的法律界定標(biāo)準(zhǔn)，雖然各地的投訴量居多，但難以有效依法維權(quán)。另外，《社會生活環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》沒有對空氣傳聲的低頻噪聲限值做出規(guī)定，這是法律上的不足。如“變壓器擾民”屬于典型的空氣傳聲的低頻噪聲污染，但在實際污染監(jiān)測中，對于空氣傳聲的低頻噪聲污染，沒有明確的法律規(guī)定，執(zhí)法實踐中只能參照固體傳聲的室內(nèi)噪聲倍頻帶聲壓級標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行，并且要保證A聲級和低頻頻譜各聲段聲級同時達(dá)標(biāo)?？傊?，《社會生活環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》缺乏完善的低頻噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)。

（三）行政管理機制不健全

在噪聲污染防控過程中，行政執(zhí)法部門由于管理手段單一、職責(zé)不明確和處罰力度不強、取證困難，造成了執(zhí)法困難。如節(jié)假日高音喇叭的使用，這些噪聲會對周邊的群眾產(chǎn)生巨大影響，周邊的群眾苦不堪言。在執(zhí)法過程中，監(jiān)測的權(quán)力在環(huán)保部門，處罰權(quán)力在綜合執(zhí)法或者公安部門，導(dǎo)致生活噪聲污染的取證非常困難，雖然群眾第一時間進(jìn)行了投訴但沒有得到有效的處理。由于噪聲污染具有隨機性和區(qū)域性、波動性、潛伏性等特點，執(zhí)法部門在監(jiān)測時無法第一時間進(jìn)行處理。當(dāng)發(fā)生糾紛沖突時，公安部門和綜合執(zhí)法部門往往只采取調(diào)節(jié)的方式進(jìn)行處理，無法及時有效地保障受害者的合法權(quán)益。

1.管理手段單一

多地司法管理實踐顯示，生活噪聲糾紛都是由公安部門進(jìn)行執(zhí)法，主要采用管制手段。居民在公園和廣場公共場所進(jìn)行娛樂和集會活動應(yīng)該遵守當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)的要求，采取有效手段降低對周邊居民生活的影響。在面對生活噪聲污染時，公安機關(guān)的有效手段較少，一般只是采用單一罰款方式進(jìn)行處理，雖然罰款可以降低生活噪聲污染的發(fā)生，但是長期以來治標(biāo)不治本，屢禁不止?！董h(huán)境噪聲污染防治法》雖然明確了應(yīng)該針對噪聲污染的污染者進(jìn)行必要處罰，情節(jié)比較嚴(yán)重的除罰款以外，還可以向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾岢霰匾脑V訟，但是在具體司法實踐中，受害者在向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾岢鲈V訟期間，噪聲污染還會繼續(xù)對受害者造成影響，使得噪聲危害不能在第一時間得到解決。類似的民事糾紛案件在具體的審理過程中往往太過復(fù)雜，并且在執(zhí)法過程中也缺乏人性化管理。這也是生活噪聲污染難以得到有效治理的原因之一。

2.處罰力度不足

在我國的生活噪聲污染防治法律實踐中，對噪聲污染處罰力度往往不夠，造成噪聲污染的違法成本非常低，污染者會因為違法的成本較低而屢禁不止，使罰款制度形同虛設(shè)，生活噪聲污染得不到有效禁止。例如，近些年廣州市對生活噪聲采用調(diào)解或警告的方式解決社會糾紛。雖然《環(huán)境噪聲污染防治法》明確規(guī)定禁止和不得造成噪聲污染，但是在具體執(zhí)法實踐中缺乏可操作性。我國的《治安管理處罰法》也明確規(guī)定了干擾他人工作和休息時，處以必要的警告并給予500元的罰款，罰款數(shù)額較少不能起到威懾污染者的作用。又如，娛樂行業(yè)的商家違法收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于罰款金額，根本起不到治理的作用。由于處罰力度小，違法成本低，于是造成了社會生活污染治理效率低下。

3.多部門管理協(xié)調(diào)難

在噪聲污染監(jiān)管的法律實踐中，政府部門涉及公安、市場、文化和環(huán)保等多個部門協(xié)調(diào)合作。由于多個部門進(jìn)行監(jiān)管，缺乏明確的職責(zé)分工，各部門權(quán)限和職責(zé)不清，造成監(jiān)管效率低下。雖然我國《環(huán)境噪聲污染防治法》明確建立多部門聯(lián)合管理的機制，但是這種“聯(lián)合管理”很難有效應(yīng)對我國生活噪聲污染實際情況，在治理過程中需要多個部門的鼎力合作。領(lǐng)導(dǎo)小組的治理模式是一種多部門理想化的協(xié)調(diào)管理模式，在實際的監(jiān)管過程中，由于缺乏明確的法律依據(jù)，會出現(xiàn)多個部門相互間推諉扯皮的情況，不能對噪聲污染進(jìn)行有效處理，導(dǎo)致噪聲污染防治難。

（四）訴訟中受害方救濟(jì)難

1.受害者舉證困難

社會噪聲污染受害者的舉證往往非常困難。根據(jù)《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，噪聲污染是屬于明確的特殊侵權(quán)的行為。在法律實踐過程中，需要受害者說明噪聲污染和具體損害之間的明確因果關(guān)系。噪聲污染源具有地點多且噪聲存在疊加性、噪聲發(fā)生時間具有間隔性，正是因為社會生活噪聲污染的特殊性使得很難在第一時間進(jìn)行有效證明，噪聲污染的發(fā)生讓人們難以預(yù)防，非專業(yè)人員沒有專業(yè)設(shè)備很難對噪聲進(jìn)行有效的監(jiān)控。受害者沒有專業(yè)化的技術(shù)手段可以證明環(huán)境污染和損害結(jié)果之間的必然聯(lián)系，造成了證據(jù)的缺失，對噪聲污染證據(jù)的保存缺乏有效技術(shù)手段，噪聲污染的損害需要很長時間才會體現(xiàn)。當(dāng)受害方意識到自身受到危害時，進(jìn)行必要的取證已經(jīng)來不及了。另外，一些噪聲單獨出現(xiàn)的時候并不超標(biāo)，但是經(jīng)過多次疊加之后形成了規(guī)模和強度較強的生活噪聲，雖然可以通過專業(yè)鑒定機構(gòu)對生活噪聲進(jìn)行必要的鑒定，但鑒定的費用往往較高，并且缺乏具有鑒定資質(zhì)的機構(gòu)。這些因素都使受害者舉證困難，在訴訟處理過程中由于受害方很難提供有效證據(jù)，往往出現(xiàn)敗訴的結(jié)果。

2.缺少明確具體的損害賠償標(biāo)準(zhǔn)

生活噪聲污染的處理過程中，由于缺乏相應(yīng)的損害賠償標(biāo)準(zhǔn)，法院在具體案例判罰中缺少明確補償數(shù)額的法律依據(jù)。我國《環(huán)境噪聲污染防治法》第七十條、八十六條明確了噪聲污染的賠償責(zé)任，受害方可以接受行政管理部門的調(diào)解或者可以直接向法院提起必要的訴訟，但是沒有明確的賠償標(biāo)準(zhǔn)。法院在具體處理中，需要受害方提供必要的醫(yī)療發(fā)票和實際損失證據(jù)作為損害賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，但是一些潛在的身心危害不能作為損害的賠償對象。因此，必須明確環(huán)境噪聲的賠償標(biāo)準(zhǔn)，這樣可以提高噪聲污染司法效率，完善噪聲污染法律體系，最大限度提升法律效力。但是從目前的司法實踐來看，很難建立一套針對噪聲污染的賠償標(biāo)準(zhǔn)，建議針對不同的噪聲污染情況進(jìn)行綜合分析比較，根據(jù)不同地區(qū)、程度和類型對生活噪聲進(jìn)行有效分類，明確賠償標(biāo)準(zhǔn)。

四、社會生活噪聲污染防治的法律對策

（一）明晰污染的界定標(biāo)準(zhǔn)

1.明確界定概念

我國《環(huán)境噪聲污染防治法》第四十一條規(guī)定：“社會生活噪聲，是指人為活動所產(chǎn)生的除工業(yè)噪聲、建筑施工噪聲和交通運輸噪聲之外的干擾周圍生活環(huán)境的聲音。”[7]根據(jù)這種表述，社會生活噪聲是除工業(yè)噪聲、建筑噪聲和交通噪聲之外的第四種噪聲。這一概念顯得寬泛籠統(tǒng)，需要國家層面出臺科學(xué)且完備的社會生活噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)和測量監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)作為界定依據(jù)。《社會生活環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB22337-2008）明確規(guī)定：“社會生活噪聲指營業(yè)性文化娛樂場所和商業(yè)經(jīng)營活動中使用的設(shè)備、設(shè)施產(chǎn)生的噪聲。”[9]然而，社會上大量非經(jīng)營性文化娛樂場所和非商業(yè)經(jīng)營活動中使用的設(shè)備、設(shè)施也是“噪聲”源，卻不在其概念界定范圍之內(nèi)。可見，這樣的概念將“社會生活噪聲”界定過窄。筆者認(rèn)為，社會生活噪聲污染是指環(huán)境噪聲超過國家規(guī)定的區(qū)域環(huán)境的相關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，造成了聲環(huán)境質(zhì)量下降的現(xiàn)象。這一定義突出了“區(qū)域環(huán)境”的差異性，可以更加有效地保護(hù)地區(qū)或區(qū)域聲環(huán)境，對生活噪聲污染防治具有很強的防控操作意義。圍繞這一定義，需要出臺更加完備的能夠體現(xiàn)“區(qū)域環(huán)境”差異性的社會生活環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)。

2.明確噪聲污染排放標(biāo)準(zhǔn)

出臺完備的社會生活環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)，有利于精準(zhǔn)防治。在噪聲污染執(zhí)法實踐過程中，可以對環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)值與實際測量值之間建立明確的對比標(biāo)準(zhǔn)，通過對比，明確排放的噪聲是否造成污染，這樣的操作既簡單又明確。如果超過周邊聲環(huán)境質(zhì)量要求就可以認(rèn)定為污染，沒有超過標(biāo)準(zhǔn)我們則可以認(rèn)定為良好，這樣操作可以最大限度地提高防治效率，有利于生活噪聲污染執(zhí)法的客觀性和公正性。

（二）明確新型噪聲污染源并確定排放標(biāo)準(zhǔn)

1.明確低頻噪聲污染

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，低頻噪聲現(xiàn)象日漸嚴(yán)重，因噪聲產(chǎn)生的糾紛現(xiàn)象頻繁，低頻噪聲給居民帶來很大困擾。目前，關(guān)于低頻噪聲污染在國家標(biāo)準(zhǔn)上還處在空白。在相應(yīng)投訴中，很多關(guān)于立法的漏洞導(dǎo)致糾紛不能夠第一時間得到有效解決，已經(jīng)成為社會矛盾焦點問題之一?！堵暛h(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》雖然對噪聲環(huán)境的等級進(jìn)行了劃分，但是標(biāo)準(zhǔn)中并沒有包含低頻噪聲。居民的大多數(shù)投訴仍然是低頻噪聲的影響，所以在《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》及《環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》中應(yīng)該把低頻噪聲的防治納入法律法規(guī)，使低頻噪聲的污染有法可依，確定低頻噪聲污染標(biāo)準(zhǔn)是目前防治噪聲污染的當(dāng)務(wù)之急。

2.明確低頻噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)

把低頻噪聲納入法律體系之后，還要明確相應(yīng)的低頻噪聲標(biāo)準(zhǔn)，特別是居民區(qū)的低頻噪聲污染。如果不能用分貝可以量化的方式進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)測定，可以規(guī)定在一定的范圍內(nèi)不許存在低頻設(shè)備，相關(guān)行政管理部門做好電梯設(shè)備、變壓器和空調(diào)設(shè)備的監(jiān)管。國家及相關(guān)部門也應(yīng)及時出臺國家和地方標(biāo)準(zhǔn)，如出臺《住宅區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》等，使法院和執(zhí)法部門可以在處理類似的低頻噪聲糾紛時有法可依。

（三）強化防治執(zhí)法體制

1.采用多種手段防治污染

在生活噪聲污染監(jiān)管過程中，執(zhí)法部門應(yīng)該積極拓展自身執(zhí)法手段，在處罰過程中不能僅使用罰款或者警告的方式。由于執(zhí)法手段過于單一，已經(jīng)不能滿足執(zhí)法監(jiān)管的需要，在生活污染防治中可以嘗試采用如下幾種方式：第一，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)的法規(guī)條例，環(huán)境保護(hù)部門可以對噪聲污染排放企業(yè)污染設(shè)備實施查封和查扣，必要時可以對噪聲污染者給予一定的強制措施。第二，在噪聲污染的處理過程中，非權(quán)力行政方式較少，主要采用行政許可或者行政處罰的方式進(jìn)行處理。在實踐中，可以嘗試使用行政合同的方式來對生活噪聲污染進(jìn)行處理。通過主管部門和相關(guān)責(zé)任人簽訂合同方式，讓潛在的噪聲污染者從外在約束變?yōu)閮?nèi)在動力，給予其很大的自由選擇空間，提高其保護(hù)聲環(huán)境的主觀能動性。此外，對這些潛在的污染者還可以予以一定的物質(zhì)刺激，通過物質(zhì)或者精神獎勵的方式，提高他們保護(hù)聲環(huán)境的積極性，有利于生活噪聲污染的防治。

2.加大處罰力度

在對生活噪聲處理過程中，執(zhí)法部門只能予以500元以下的罰款，處罰的力度和金額較低，在中國比較發(fā)達(dá)的地區(qū)很難通過處罰對噪聲污染的責(zé)任者形成有效的威懾。在執(zhí)法實踐中，可以按照噪聲污染發(fā)生的天數(shù)進(jìn)行處罰，這樣可以顯示執(zhí)法的力度，最大限度產(chǎn)生良好治理效果。在法律依據(jù)方面，《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條和《環(huán)境保護(hù)主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》 已經(jīng)明確了污染企業(yè)必須按日連續(xù)繳納必要的罰款，對處罰的量與度進(jìn)行明確。噪聲污染也可以參照上述的標(biāo)準(zhǔn)，對社會生活噪聲污染可以連日處罰。如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境噪聲污染防治條例》（2012）、《西安市環(huán)境噪聲污染防治條例》（2015）均規(guī)定“按日連續(xù)處罰”等執(zhí)法手段。還可以根據(jù)違法的程度，加大處罰的標(biāo)準(zhǔn)，從而增加違法的成本。

3.明確管理部門權(quán)責(zé)

加強噪聲污染聯(lián)防聯(lián)動機制，明確行政管理部門的權(quán)責(zé)。環(huán)保部門應(yīng)做好噪聲污染特別是低頻噪聲污染的監(jiān)測工作，公安部門應(yīng)做好噪聲污染者的處罰管理，文化部門應(yīng)對經(jīng)營類文化娛樂場所進(jìn)行有效監(jiān)管，城建部門應(yīng)做好工地噪聲污染的防控，市場監(jiān)督部門應(yīng)針對電梯空調(diào)等設(shè)備進(jìn)行噪聲的監(jiān)控。同時，應(yīng)當(dāng)以環(huán)保部門牽頭成立噪聲污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組，各部門針對本行業(yè)領(lǐng)域范圍內(nèi)的噪聲污染進(jìn)行必要的信息共享，共同做好聲環(huán)境的建設(shè)，為噪聲防控打下良好基礎(chǔ)。另外，還要暢通噪聲環(huán)境污染舉報、投訴渠道，搭建網(wǎng)絡(luò)交流平臺，群防群治。如《上海市社會生活噪聲污染防治辦法》（2013）中規(guī)定“增強公眾參與和信息公開”，收到了很好的群防群治效果。

（四）保障受害方的合法權(quán)益

1.完善噪聲污染的舉證責(zé)任

舉證責(zé)任是噪聲污染訴訟過程中最重要的一個環(huán)節(jié)，在法律適用上現(xiàn)在一般采用一般性的原則，即誰主張誰舉證。但是在噪聲防治法律實踐中，由于噪聲污染的受害者和噪聲污染的污染者在社會地位上往往不平等，同時噪聲污染的舉證非常困難，因此在一定程度上適用舉證責(zé)任倒置，變成噪聲污染的污染者證明自己沒有違法行為的發(fā)生。在噪聲污染法律訴訟中，可以明確污染者必須證明自己沒有進(jìn)行聲環(huán)境的破壞，適當(dāng)保護(hù)處于弱勢地位受害者的權(quán)益，最大限度減少噪聲污染的發(fā)生。在社會生活噪聲污染防治的法律法規(guī)中，應(yīng)確立舉證責(zé)任倒置原則，可依據(jù)《民法典》。《民法典》規(guī)定：“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)發(fā)生糾紛，行為人應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任?！盵11]完善噪聲污染主體的舉證責(zé)任，這是立法上的一大進(jìn)步。

2.明確噪聲污染的損害賠償標(biāo)準(zhǔn)

目前，針對噪聲污染的損害往往表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)賠償，針對精神損失方面的賠償較少。噪聲污染的受害者作為被侵權(quán)人有權(quán)向噪聲污染者提出精神賠償要求，噪聲污染者必須承擔(dān)一定的法律責(zé)任。在生活當(dāng)中，噪聲會導(dǎo)致人長期失眠，在國內(nèi)的司法實踐中已經(jīng)有法院判決噪聲污染的精神方面賠償，但是沒有在法律規(guī)定上進(jìn)行明確，受害者得不到應(yīng)有的賠償。但是《最高人民法院關(guān)于審理侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》中第十五條明確了對受害者精神損害的賠償，對精神損失的適用性方面也進(jìn)行了必要的明確，可以作為噪聲污染精神賠償?shù)姆梢罁?jù)。由于在噪聲污染的發(fā)生過程中，對人易造成情緒失控、注意力不集中、失眠、脾氣暴躁等情況的發(fā)生，因此在噪聲防治法律法規(guī)中應(yīng)明確精神損失賠償標(biāo)準(zhǔn)，以更加全面地保障受害者的權(quán)益，進(jìn)而增加噪聲污染的違法成本，降低噪聲污染。

本研究以《環(huán)境噪聲污染防治法》《環(huán)境保護(hù)法》《民法典》等為基本依據(jù)，分析了目前社會生活噪聲污染防治的立法、執(zhí)法、司法現(xiàn)狀，針對社會生活噪聲污染防治存在的主要問題，即社會生活噪聲污染的界定不夠嚴(yán)密、低頻噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)不完善、行政管理機制不健全、訴訟中受害方救濟(jì)難等，提出完善社會生活噪聲污染防治的法律對策，即明晰污染的界定標(biāo)準(zhǔn)、明確新型噪聲污染源并確定排放標(biāo)準(zhǔn)、強化防治執(zhí)法體制、全面保障受害方的合法權(quán)益等四個方面的措施建議，為相關(guān)立法、執(zhí)法、司法從業(yè)者提供有益借鑒和深入思考。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速轉(zhuǎn)型發(fā)展，社會生活噪聲的污染源越來越多，其表現(xiàn)形式更加多樣，只有不斷地調(diào)查研究新情況、新問題，才能為社會生活噪聲污染防治提供第一手資料，從而推動相關(guān)法律法規(guī)更加完善，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展保駕護(hù)航，保障人民群眾享有良好的生態(tài)環(huán)境，擁有更多的幸福感、獲得感。