☉ 羅金川
2021年4月25日,某市民政局接到關(guān)于“全國(guó)XX聯(lián)誼會(huì)”涉嫌為非法社會(huì)組織的舉報(bào)材料。根據(jù)舉報(bào)材料和初步調(diào)查,某市民政局發(fā)現(xiàn)張某以“全國(guó)XX聯(lián)誼會(huì)”會(huì)長(zhǎng)名義開(kāi)展活動(dòng)。某市民政局2021年4月27日對(duì)張某進(jìn)行詢(xún)問(wèn)并制作詢(xún)問(wèn)筆錄,該筆錄載明張某陳述全國(guó)XX聯(lián)誼會(huì)是其于2015年創(chuàng)建的相關(guān)領(lǐng)域工作交流平臺(tái),是全國(guó)各地在職工作人員自愿成立的,沒(méi)有組織架構(gòu),沒(méi)有辦公地點(diǎn)、會(huì)員、公章、銀行賬戶(hù),不收取會(huì)費(fèi)。某市民政局告知張某,“全國(guó)XX聯(lián)誼會(huì)”帶有聯(lián)誼會(huì)的字樣,未經(jīng)登記以社會(huì)團(tuán)體名義進(jìn)行活動(dòng),違反了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》。張某表示政策都清楚了,并承諾將現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上涉及“全國(guó)XX聯(lián)誼會(huì)”字樣的名稱(chēng)和個(gè)人簡(jiǎn)介盡快變更,不再出現(xiàn)“全國(guó)XX聯(lián)誼會(huì)”字樣。
2021年5月27日,某省民政廳官網(wǎng)發(fā)布《集中公布已查處的第二批非法社會(huì)組織名單》。該公告指出,全國(guó)XX聯(lián)誼會(huì)屬于“已勸散的非法社會(huì)組織”。張某不服,以某市民政局為被告、某省民政廳為第三人提起行政訴訟,訴請(qǐng)法院判決某市民政局撤銷(xiāo)認(rèn)定全國(guó)XX聯(lián)誼會(huì)為非法社會(huì)組織的行政行為。
法院經(jīng)審理認(rèn)為:被告某市民政局經(jīng)調(diào)查認(rèn)定原告創(chuàng)立的“全國(guó)XX聯(lián)誼會(huì)”未經(jīng)依法登記擅自以社會(huì)組織名義進(jìn)行活動(dòng),屬于《取締非法民間組織暫行辦法》規(guī)定的非法組織。原告對(duì)此無(wú)異議,并承諾盡快予以變更,不再出現(xiàn)“聯(lián)誼會(huì)”字樣。據(jù)此,“全國(guó)XX聯(lián)誼會(huì)”不具有合法社會(huì)組織地位,原告及該非法社會(huì)組織本身均不享有法律保護(hù)的合法權(quán)益。因此,被告某市民政局認(rèn)定“全國(guó)XX聯(lián)誼會(huì)”為非法組織的行政行為,不侵犯原告的合法權(quán)益,即與原告不存在法律上的利害關(guān)系。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條、第二十五條以及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第十二條的規(guī)定,原告張某不具有提起本案行政訴訟的原告主體資格,裁定駁回起訴。
打擊整治非法社會(huì)組織關(guān)系到社會(huì)組織健康有序發(fā)展,關(guān)系到人民群眾合法權(quán)益,應(yīng)當(dāng)高度重視。本案涉及非法社會(huì)組織查處工作的相關(guān)問(wèn)題,主要包括:
關(guān)于非法社會(huì)組織的認(rèn)定。根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《取締非法民間組織暫行辦法》等規(guī)定,具有下列情形之一的,屬于非法社會(huì)組織:(一)社會(huì)團(tuán)體籌備期間開(kāi)展籌備以外活動(dòng)的;(二)未經(jīng)登記,擅自以社會(huì)組織名義進(jìn)行活動(dòng)的;(三)被撤銷(xiāo)登記或者吊銷(xiāo)登記證書(shū)后繼續(xù)以社會(huì)組織名義進(jìn)行活動(dòng)的。其中“未經(jīng)登記”是指既未在社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)進(jìn)行登記,也未在機(jī)構(gòu)編制部門(mén)、市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)及港澳臺(tái)地區(qū)和其他國(guó)家、地區(qū)進(jìn)行登記,但不包括依法免予登記的情形?!耙陨鐣?huì)組織名義”是指以社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)名義對(duì)外開(kāi)展活動(dòng),具備或部分具備名稱(chēng)、章程、組織架構(gòu)、印章等社會(huì)組織的特征?!氨怀蜂N(xiāo)登記”既包括撤銷(xiāo)登記的行政處罰決定,也包括撤銷(xiāo)行政許可決定。
關(guān)于非法社會(huì)組織的處理。根據(jù)《取締非法民間組織暫行辦法》第九條、第十條、第十一條規(guī)定,對(duì)經(jīng)調(diào)查認(rèn)定的非法社會(huì)組織,登記管理機(jī)關(guān)可以作出如下處理:(1)依法作出取締決定,宣布該組織為非法,并予以公告。(2)依法沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物。(3)收繳印章、標(biāo)識(shí)、資料、財(cái)務(wù)憑證等,并登記造冊(cè)。除上述處理方式外,在實(shí)踐中,根據(jù)查明的違法事實(shí)、違法情節(jié)輕重等情況,登記管理機(jī)關(guān)還可以酌情采取引導(dǎo)登記、勸說(shuō)解散等行政指導(dǎo)性質(zhì)的非強(qiáng)制處理方式。
關(guān)于復(fù)議訴訟主體資格。現(xiàn)行《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十條第(二)項(xiàng)規(guī)定,行政復(fù)議申請(qǐng)符合下列規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)予以受理:申請(qǐng)人與具體行政行為有利害關(guān)系?,F(xiàn)行《行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定,行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織,有權(quán)提起訴訟。根據(jù)上述規(guī)定,行政復(fù)議和行政訴訟均要求當(dāng)事人與行政行為有利害關(guān)系,否則將不具有申請(qǐng)人或原告的主體資格。在本起非法社會(huì)組織查處案件中,非法社會(huì)組織并非自然人、法人或者其他組織,不論登記管理機(jī)關(guān)作出何種處理,非法社會(huì)組織都無(wú)權(quán)以自己名義提起行政復(fù)議或者行政訴訟。登記管理機(jī)關(guān)作出取締、勸說(shuō)解散、引導(dǎo)登記等處理決定的,姑且不考慮上述處理決定本身的可訴性,由于非法社會(huì)組織不具有受法律保護(hù)的合法權(quán)益,相關(guān)發(fā)起人、出資人等與上述處理決定沒(méi)有法律上的利害關(guān)系,亦不具有行政復(fù)議或者行政訴訟的主體資格。但登記管理機(jī)關(guān)作出沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物等行政處罰決定的,行政相對(duì)人具有復(fù)議或訴訟的主體資格。
打擊整治非法社會(huì)組織是重大、復(fù)雜、長(zhǎng)期、艱巨的系統(tǒng)性工程,在日常監(jiān)管和專(zhuān)項(xiàng)整治的協(xié)力下,非法社會(huì)組織活動(dòng)亂象得到了一定程度遏制,但客觀上也呈現(xiàn)出新老問(wèn)題互相交織的復(fù)雜形勢(shì),存在發(fā)現(xiàn)難、取證難、查處難等難題,需要有針對(duì)性地采取相應(yīng)的舉措。
其一,發(fā)現(xiàn)難。非法社會(huì)組織往往沒(méi)有固定活動(dòng)場(chǎng)所、通過(guò)網(wǎng)絡(luò)方式開(kāi)展活動(dòng)、運(yùn)作手法更加隱蔽、攀附合法社會(huì)組織、“變身”合法社會(huì)組織下屬機(jī)構(gòu)等等,具有較強(qiáng)的隱蔽性迷惑性。如本案中,張某辯稱(chēng)該非法社會(huì)組織沒(méi)有組織架構(gòu),沒(méi)有辦公地點(diǎn)、會(huì)員、公章、銀行賬戶(hù),不收取會(huì)費(fèi)。對(duì)此,登記管理機(jī)關(guān)可以通過(guò)拓展投訴舉報(bào)渠道、有獎(jiǎng)?wù)骷`法線索、大數(shù)據(jù)監(jiān)控分析等方式,加強(qiáng)線索搜集和排查工作,鼓勵(lì)群眾廣泛參與,形成全社會(huì)打擊合力。
其二,取證難。發(fā)現(xiàn)非法社會(huì)組織的線索后,登記管理機(jī)關(guān)也經(jīng)常面臨違法線索不明、無(wú)法與當(dāng)事人取得聯(lián)系、調(diào)查手段有限,以及當(dāng)事人規(guī)避對(duì)抗調(diào)查、反調(diào)查能力強(qiáng)等障礙,無(wú)法順利完成調(diào)查取證工作。登記管理機(jī)關(guān)可以酌情采取調(diào)查詢(xún)問(wèn)、封存、先行登記保存、協(xié)查通告、聯(lián)合執(zhí)法等方式固定和收集證據(jù)。
其三,查處難。非法社會(huì)組織具有頑固性、反復(fù)性、長(zhǎng)期性等特點(diǎn),容易出現(xiàn)“打一槍換一個(gè)地方”、“改頭換面”、“死灰復(fù)燃”、“卷土重來(lái)”等情況。登記管理機(jī)關(guān)一方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大執(zhí)法查處力度,綜合運(yùn)用取締、勸說(shuō)解散、引導(dǎo)登記、信用監(jiān)管等手段進(jìn)行打擊處置;另一方面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)源頭治理和基層治理,充分發(fā)揮群眾力量,推動(dòng)多部門(mén)聯(lián)合懲治,真正實(shí)現(xiàn)“一處違法,處處受限”,凈化社會(huì)組織生存空間。