◆ 郭凱峰 胡學(xué)偉

黨的二十大報(bào)告明確指出，要深入實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，這為云南推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。《中共云南省委關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神奮力開(kāi)創(chuàng)新時(shí)代云南社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新局面的決定》中指出，要補(bǔ)齊城鎮(zhèn)化短板，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。未來(lái)五年是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家開(kāi)局起步的關(guān)鍵時(shí)期，深入實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，走出一條符合云南實(shí)際、地域特色、人民共享的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路子，對(duì)高水平譜寫中國(guó)式現(xiàn)代化云南篇章具有重要意義。

一、云南城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨的突出短板問(wèn)題

黨的十八大以來(lái)，云南省認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要講話精神和重要指示批示精神，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的道路上因地制宜、因時(shí)制策，有序開(kāi)展了村莊規(guī)劃全覆蓋、特色小鎮(zhèn)創(chuàng)示范、美麗縣城建設(shè)、副中心城市建設(shè)、“強(qiáng)省會(huì)”行動(dòng)等系列省級(jí)層面聚焦城鄉(xiāng)板塊梯度發(fā)展的主題推進(jìn)工作，云南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程穩(wěn)妥、成效顯著。目前，在云南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中仍然存在構(gòu)建全齡友好型社會(huì)的支撐體系不完善、彰顯城鄉(xiāng)建設(shè)空間的生態(tài)價(jià)值不充分、推進(jìn)高品質(zhì)人居環(huán)境的范式機(jī)制不健全等突出短板問(wèn)題。

（一）順應(yīng)人口發(fā)展勢(shì)能、構(gòu)建全齡友好社會(huì)發(fā)展體系仍需加強(qiáng)

當(dāng)前，云南省人口自然增長(zhǎng)率為1.23‰，常住城鎮(zhèn)人口和戶籍城鎮(zhèn)人口之間的差額約為600 余萬(wàn)人。主要原因是在城鄉(xiāng)人口發(fā)展勢(shì)能的牽引下，與戶籍相掛鉤的流入地城市基本公共服務(wù)無(wú)法對(duì)流動(dòng)人口實(shí)現(xiàn)全覆蓋，城鎮(zhèn)綜合承載力存在顯著區(qū)域差異，在面向各年齡段人口提供多元化友好發(fā)展支撐體系上仍需取得突破性進(jìn)展。

（二）加快綠色低碳發(fā)展、釋放城鄉(xiāng)建設(shè)場(chǎng)域生態(tài)價(jià)值尤為迫切

當(dāng)前，云南省城鎮(zhèn)綠地建設(shè)不夠，品質(zhì)有待提升，城市和縣城建成區(qū)綠地率低于全國(guó)平均水平約2%，在城鎮(zhèn)、社區(qū)、鄉(xiāng)村、交通、河湖、校園、園區(qū)、景區(qū)等城鄉(xiāng)重點(diǎn)場(chǎng)域的設(shè)施建設(shè)與低碳發(fā)展銜接度不高，城鄉(xiāng)建設(shè)場(chǎng)域中的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益潛力尚未充分釋放。

（三）促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、營(yíng)造高品質(zhì)人居環(huán)境新路徑急需探索

城鎮(zhèn)建設(shè)仍然存在“千城一面”的路徑依賴和城市綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)度緩慢的情況，受綜合建設(shè)成本的影響，大中城市組團(tuán)化發(fā)展動(dòng)力仍然不足，城市存量空間的精明增長(zhǎng)機(jī)制不夠健全，塑造各美其美、品質(zhì)上乘的城市空間形態(tài)還有較大提升空間，城市現(xiàn)代管理制度有待進(jìn)一步完善。

二、全面推進(jìn)云南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對(duì)策建議

（一）以“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念為指引推進(jìn)普惠型人口城鎮(zhèn)化發(fā)展

一是準(zhǔn)確把握城鄉(xiāng)人口發(fā)展勢(shì)能，促進(jìn)城鎮(zhèn)體系格局協(xié)調(diào)發(fā)展?？茖W(xué)把握當(dāng)前全省總?cè)丝谠鏊僦鸩椒啪?、縣域人口流出態(tài)勢(shì)明顯、滇中地區(qū)人口集聚顯著等一系列人口發(fā)展的新情況、新趨勢(shì)和新特征，加快推進(jìn)“強(qiáng)省會(huì)”行動(dòng)，統(tǒng)籌推動(dòng)設(shè)市城市及州（市）政府所在地中心城市建設(shè)，有效推動(dòng)縣城和經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)特色分類發(fā)展，積極提升國(guó)際口岸城市對(duì)外開(kāi)放輻射能級(jí)，大力促進(jìn)特色鄉(xiāng)村主產(chǎn)主業(yè)發(fā)展，有序推進(jìn)大型易地扶貧搬遷安置區(qū)建設(shè)、縣城避險(xiǎn)搬遷轉(zhuǎn)移安置區(qū)建設(shè)和交通樞紐及旅游景區(qū)配套建設(shè)，切實(shí)把城鄉(xiāng)人口發(fā)展新勢(shì)能轉(zhuǎn)化為優(yōu)化全省城鎮(zhèn)體系格局新動(dòng)能。

二是充分彰顯守邊固邊地域特點(diǎn)，有效激發(fā)沿邊人口內(nèi)生活力。邊民富則邊防固，云南與非沿邊省份相比，在功能定位上擁有守邊固邊的重要屬性。近10 年來(lái)，云南省沿邊境線的25 個(gè)縣（市）總?cè)丝诔尸F(xiàn)“局部集聚、總量平穩(wěn)、略有增加”的態(tài)勢(shì)，從提升維護(hù)邊疆安全能力和為祖國(guó)長(zhǎng)治久安提供堅(jiān)實(shí)保障的角度出發(fā)，在國(guó)家生育政策、省級(jí)生育舉措的前提下加快制定精準(zhǔn)、穩(wěn)妥的全面三孩綜合鼓勵(lì)專項(xiàng)配套政策。積極爭(zhēng)取沿邊8 個(gè)州（市）25個(gè)縣（市）開(kāi)展國(guó)家沿邊地區(qū)人口高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，科學(xué)探索云南邊疆地區(qū)激發(fā)沿邊人口內(nèi)生發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制。

三是增進(jìn)民生福祉，加快構(gòu)建全齡友好和“特定”扶助城市架構(gòu)。始終把人口要素的基礎(chǔ)性地位作為城鎮(zhèn)化發(fā)展中最核心的變量來(lái)謀劃發(fā)展，根據(jù)城市發(fā)展階段和職能定位，加快探索具有云南特點(diǎn)的老年友好型、婚育友好型、婦女友好型、兒童友好型、人才友好型、青年友好型、就業(yè)友好型、商販友好型、殘障和困難群眾扶助型城市發(fā)展體系，全面構(gòu)建云南全齡友好和“特定”扶助城市綜合發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。穩(wěn)步提高非戶籍常住人口在流入地享有的基本公共服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量和水平，推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。“十四五”期間，有序探索滇中地區(qū)提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住證同等享受所在地義務(wù)教育、醫(yī)療生育、住房保障等享有水平。

（二）以城鄉(xiāng)綠美創(chuàng)新實(shí)踐為目標(biāo)推進(jìn)低碳型土地城鎮(zhèn)化發(fā)展

一是健全山壩相宜、海拔相適的低碳城鄉(xiāng)發(fā)展聚合點(diǎn)綠美體系。結(jié)合云南山壩分布形態(tài)、立體海拔氣候等地域特征，科學(xué)開(kāi)展大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)、社區(qū)、鄉(xiāng)村、交通、河湖、校園、園區(qū)、景區(qū)等八大類綠美體系協(xié)同建設(shè)進(jìn)程，著力推進(jìn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能，建設(shè)垃圾、污水收集處理設(shè)施，加強(qiáng)低碳化改造，打造藍(lán)綠公共空間。優(yōu)化完善全域國(guó)土空間“綠美要素”土地用途管控規(guī)程，加快制定各類功能用地之間的合理轉(zhuǎn)換規(guī)則。

二是拓寬節(jié)約集約用地要求的防災(zāi)避險(xiǎn)與國(guó)土空間利用增量。全面實(shí)施節(jié)約集約的連片化、組團(tuán)化、社區(qū)化及口袋化空間補(bǔ)綠增綠措施，進(jìn)一步賦能城鄉(xiāng)建成區(qū)在空間布局、功能提升及基礎(chǔ)設(shè)施等方面的防災(zāi)避險(xiǎn)“海綿體”緩沖功效，有效完善城市安全防災(zāi)體系和提升城市避險(xiǎn)能力。適時(shí)開(kāi)展“地上綠化美化、地下空間開(kāi)發(fā)”的城區(qū)立體綜合開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)工作。落實(shí)國(guó)家空間發(fā)展指南，開(kāi)展田、水、路、林、村的全域國(guó)土綜合整治試點(diǎn)，盤活低效的存量集體建設(shè)用地，拓寬國(guó)土空間保護(hù)和利用場(chǎng)域增量，全面提升云南國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)質(zhì)量和能效。

三是賦能綠色經(jīng)濟(jì)生態(tài)廊道的內(nèi)需市場(chǎng)潛力及“雙碳”實(shí)施動(dòng)力。城鄉(xiāng)綠美是一項(xiàng)兼具工程性、經(jīng)濟(jì)性、生態(tài)性、藝術(shù)性的決策部署，生態(tài)廊道是城鄉(xiāng)空間重要的具象藝術(shù)生態(tài)產(chǎn)品，要依據(jù)劃定的“三區(qū)三線”統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、交通、河湖、園區(qū)、景區(qū)等生態(tài)廊道建設(shè)，形成錯(cuò)落有序、疏密有致的城鄉(xiāng)綠美空間。合理利用低丘緩坡大力發(fā)展鄉(xiāng)土苗木產(chǎn)業(yè)，及時(shí)制定種子種苗業(yè)、設(shè)施栽培、標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)推廣、市場(chǎng)拓展、社會(huì)化服務(wù)等相關(guān)配套政策，鼓勵(lì)苗木企業(yè)集群化、頭部化發(fā)展，推動(dòng)鄉(xiāng)土苗木全產(chǎn)業(yè)鏈健康發(fā)展。探索推進(jìn)滇中城市群“無(wú)廢城市”試點(diǎn)建設(shè)，探索建立“無(wú)廢城市”建設(shè)綜合管理制度和建筑材料循環(huán)利用技術(shù)體系，試點(diǎn)城市在固體廢物重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得明顯進(jìn)展。

（三）以公園城市為重要載體推進(jìn)品質(zhì)型空間城鎮(zhèn)化發(fā)展

一是高標(biāo)準(zhǔn)踐行以公園本底為基質(zhì)的內(nèi)嵌式城市組團(tuán)發(fā)展模式。學(xué)習(xí)借鑒成都公園城市示范區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，把公園城市作為云南城市發(fā)展的新范式，推動(dòng)城市建設(shè)從“大刀闊斧開(kāi)發(fā)”向“精雕細(xì)琢治理”轉(zhuǎn)變。結(jié)合城市行政區(qū)劃、人文歷史等因素，以公園化為本底科學(xué)謀劃城市組團(tuán)發(fā)展新架構(gòu)。把公園城市品質(zhì)深度融入市民生活、工作、學(xué)習(xí)等全域空間場(chǎng)景，積極預(yù)防和治理交通擁堵、商業(yè)失落、停車?yán)щy、環(huán)境污染、爛尾空置等系列“城市病”，通過(guò)優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和資源環(huán)境等核心要素配置，重塑高品質(zhì)的現(xiàn)代城市空間。

二是積極探索以人、產(chǎn)、城、園為基準(zhǔn)的品質(zhì)型城市存量空間模式。尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)昆明市建設(shè)公園城市、麗江市建設(shè)花園城市、景洪市建設(shè)雨林城市等內(nèi)涵豐富、形式多元的探索實(shí)踐。人類對(duì)精神生活的追求是城市空間發(fā)展的重要推動(dòng)力，對(duì)標(biāo)新時(shí)代城市發(fā)展價(jià)值導(dǎo)向，從公園城市空間的尺度、布局、形式、意境等方面合理滿足城鄉(xiāng)居民對(duì)宜居品質(zhì)的生理和心理需求，努力創(chuàng)造多元包容、富有親和力的城市宜居、宜業(yè)、宜產(chǎn)的高品質(zhì)公共空間，打造更有能級(jí)的產(chǎn)業(yè)復(fù)合功能體系，建設(shè)更有溫度的人居公共空間體系，建立更加有效的公園城市空間治理體系。

三是高效推進(jìn)以機(jī)制創(chuàng)新為基礎(chǔ)的公園化城市現(xiàn)代管理樣式。加快公園城市規(guī)劃建設(shè)、創(chuàng)新公園城市管理機(jī)制。充分匯聚省內(nèi)外專家智庫(kù)的力量，加強(qiáng)對(duì)“城鄉(xiāng)綠美”和“公園城市”等云南新型城鎮(zhèn)化路徑的理論探索和實(shí)踐研究，發(fā)揮好云南公園城市規(guī)劃建設(shè)管理政策創(chuàng)新“蓄水池”作用。堅(jiān)守公園城市存量建設(shè)用地開(kāi)發(fā)邊界，適時(shí)制定出臺(tái)《云南省公園城市管理?xiàng)l例》及其配套管理辦法。探索政府發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施債券募集建設(shè)資金，同時(shí)積極引導(dǎo)社會(huì)資金參與公園城市建設(shè)的創(chuàng)新路徑。立足中國(guó)式現(xiàn)代化需求的城鎮(zhèn)化發(fā)展特征，保障各類群體的實(shí)際利益和發(fā)展需要，通過(guò)公眾參與推進(jìn)公園城市現(xiàn)代管理制度完善和協(xié)同共治，高標(biāo)準(zhǔn)、高水平推進(jìn)公園城市新機(jī)制建設(shè)。