◆ 黃自輝

產業(yè)園區(qū)是產業(yè)集聚發(fā)展的重要載體，是推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要平臺。經過近30 年的發(fā)展，產業(yè)園區(qū)已成為云南省區(qū)域經濟發(fā)展的助推器和產業(yè)轉型升級的主陣地。產業(yè)園區(qū)是多種要素耦合的微區(qū)域綜合體，土地資源要素則是其發(fā)展的重要保障。隨著產業(yè)強省建設的深入推進，在中共云南省委、云南省人民政府“大抓發(fā)展、大抓產業(yè)、大抓項目、大抓招商、大抓市場主體、大抓營商環(huán)境”的背景下，適應產業(yè)園區(qū)高質量發(fā)展的土地要素匹配不足。

一、產業(yè)園區(qū)土地供需矛盾突出

《云南省“十四五”產業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《云南省開發(fā)區(qū)主導產業(yè)指引》《云南省開發(fā)區(qū)振興三年行動（2023—2025 年）》等系列文件提出，“加強土地資源要素保障，促進產業(yè)園區(qū)高質量發(fā)展”。目前，以全國為參照區(qū)域，全省產業(yè)園區(qū)土地資源稀缺，土地資源供應不足。在昆明市、曲靖市、大理州、楚雄州、祥云縣等經濟開發(fā)區(qū)調研中，開發(fā)區(qū)普遍反映產業(yè)園區(qū)用地保障供需矛盾緊張，導致在招商引資中引進企業(yè)落地難、落地慢，已嚴重制約園區(qū)發(fā)展。主要表現在兩方面：

第一，土地資源供需矛盾。新《中華人民共和國土地管理法》實施后，產業(yè)園區(qū)大部分項目若不納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍，將不符合用地要求。在“三區(qū)三線”劃定工作中，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界按現狀城鎮(zhèn)建設規(guī)模1.3 倍以內的原則劃定，只有0.3 倍的新增空間，在保障中心城區(qū)市政公用、基礎設施及各類重點項目建設的情況下，可統(tǒng)籌保障產業(yè)園區(qū)的建設用地資源有限。

第二，土地指標供需矛盾?！笆濉逼陂g，云南省突出建設用地指標投放重點，“五網”、“四個一百”、易地扶貧搬遷、特色小鎮(zhèn)建設等各類交通、水利重大項目建設，透支使用了部分地區(qū)新增建設用地指標。在從嚴落實耕地保護和生態(tài)保護的要求下，新增耕地后備資源匱乏。州（市）在自身占補不能平衡的情況下，需要出錢購買用地指標，而地方財政困難，新增建設用地占補平衡指標落實難，嚴重制約產業(yè)園區(qū)用地指標需求。

二、產業(yè)園區(qū)土地供需矛盾的原因分析

第一，規(guī)劃布局不合理。產業(yè)園區(qū)規(guī)劃統(tǒng)領園區(qū)發(fā)展，決定園區(qū)功能定位、發(fā)展品位、產業(yè)類別。依法規(guī)劃布局是產業(yè)園區(qū)發(fā)展和確保土地供應的前提。長期以來，云南省產業(yè)園區(qū)因缺乏統(tǒng)一規(guī)劃布局，“亂、散、小”問題十分突出，土地資源浪費嚴重。部分產業(yè)園區(qū)沒有依法依規(guī)布局，園區(qū)定位不清晰，盲目選址，將園區(qū)規(guī)劃在城區(qū)附近、耕地保護紅線和生態(tài)保護紅線邊界,導致土地資源供應緊張，使園區(qū)進一步發(fā)展受到制約。甚至，一些產業(yè)園區(qū)為了提升招商引資吸引力，任意調位擴區(qū)，企業(yè)要哪里給哪里，部分項目不符合土地利用總體規(guī)劃和園區(qū)發(fā)展規(guī)劃，導致園區(qū)可利用新增建設用地空間有限。

第二，土地利用率低。土地利用率是反映土地節(jié)約集約利用水平的重要依據，直接影響土地供應。土地利用率主要涉及容積率、建筑系數、行政辦公及生活服務設施用地所占比重、固定資產投資強度、土地產出率、土地稅收等參數?，F階段，全省產業(yè)園區(qū)工業(yè)投資不足、工業(yè)集群化集聚度低、單位投入產出比低、用地開發(fā)強度低，容積率小，土地利用粗放等問題普遍存在。

第三，土地閑置嚴重。存量土地難盤活，影響新增建設用地報批，增量和存量之間矛盾突出。在產業(yè)園區(qū)調研中發(fā)現，一方面，反映土地要素保障供應緊張，限制園區(qū)經濟發(fā)展和企業(yè)落地效率，“項目等土地”問題突出；另一方面，大量存在土地批而未供、土地閑置、低效用地的現狀。據統(tǒng)計，全省產業(yè)園區(qū)尚有批而未供土地13.3 萬畝（占全省總量的34.3%）、供而未用土地2.45 萬畝（占全省總量的41.1%）。

第四，指標配置不優(yōu)。指標配額是政府調控土地資源配置的關鍵。在土地管理領域，指標配額主要涉及建設用地總量指標、耕地保有量指標、新增建設用地占用農地年度計劃指標。云南省政府在確保建設用地總量指標不突破上限、耕地保有量不突破底線、新增建設用地占用農地年度計劃指標不突破指標總量的前提下配置全省土地指標。但在指標分配上往往無法給出“最優(yōu)”的策略。為遵循公正公平的原則，一般不會過度差異化分配指標，使得欠發(fā)展地區(qū)因沒有足夠的用地需求和外來投資而指標節(jié)余；經濟發(fā)展較快地區(qū)用地需求大而指標不足。調研發(fā)現，昆明、曲靖因經濟發(fā)展速度較快，大理因經濟發(fā)展和洱海保護治理，指標嚴重不足；怒江地區(qū)指標相對節(jié)余。

三、化解產業(yè)園區(qū)土地供需矛盾的對策思考

第一，依法依規(guī)布局產業(yè)園區(qū)項目。編制“多規(guī)合一”產業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃，納入國土空間規(guī)劃“一張圖”管理，源頭管控土地節(jié)約集約利用。黨的十八屆三中全會后，黨中央全面深化土地改革，土地規(guī)劃系統(tǒng)從“多規(guī)合一”轉向國土空間規(guī)劃。國家建立以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領、空間規(guī)劃為基礎、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃為支撐，定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國土空間規(guī)劃體系，實現全域全要素用途管制。在此背景下，產業(yè)園區(qū)必須依法依規(guī)布局，將節(jié)約集約用地貫穿于產業(yè)園區(qū)“多規(guī)合一”總體規(guī)劃。同時，建立國土空間規(guī)劃“一張圖”管理，著眼當前和長遠發(fā)展目標，立足產業(yè)園區(qū)產業(yè)發(fā)展方向、功能定位，在確保底圖底數、三條控制線取得一致的前提下，科學編制（修編）產業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃。依據產業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，合理確定園區(qū)用地結構，科學劃分產業(yè)用地與配套設施用地比例。招商引資要充分考量企業(yè)的性質、效益、投資強度與產業(yè)園區(qū)定位匹配度，在全產業(yè)鏈布局上發(fā)力，構建主導產業(yè)明晰、特色錯位競爭的產業(yè)園區(qū)。土地出讓既要滿足企業(yè)用地需求，又要符合節(jié)約集約用地標準定額，探索建立重大項目全過程節(jié)約集約用地管理機制，將土地節(jié)約集約利用納入專項規(guī)劃并作為可行性研究的重要內容。項目選址要精準定位，堅決改變投資方要多少給多少、要哪里給哪里的傾向，從源頭上管控項目落地依法依規(guī)、土地節(jié)約集約利用。

第二，提高產業(yè)園區(qū)土地利用率。深化國有土地一級市場改革，實施“零增地”技術改造，提高土地利用率。積極借鑒浙江省“標準地”“畝均論英雄”和江西省“彈性出讓”的政策創(chuàng)新，深化國有土地一級市場改革，結合云南實際加快出臺改革方案，在土地出讓階段確保土地利用率。為加強工業(yè)項目用地管理，促進工業(yè)用地節(jié)約集約和高效利用，自然資源部新修訂《工業(yè)項目建設用地指標控制》。在符合國土空間規(guī)劃和新修定指標控制要求的基礎上，大力發(fā)展高標準立體化廠房，提高標準廠房用地的開發(fā)強度；鼓勵產業(yè)園區(qū)內的企業(yè)通過廠房加層、廠區(qū)改造、內部用地整理、地下空間利用等“零增地”技術改造，提高單位面積利用率和產出水平。地方政府要進一步因地制宜推進“標準地”土地出讓方式，差異化設定“固定資產投資強度”“土地產出率”等指標，提高土地產出率。如，曲靖市推行“標準地+承諾制”供地模式，探索推行新型產業(yè)用地（MO）模式，因地制宜推廣“工業(yè)上樓”提高土地利用率。大理州祥云縣根據行業(yè)和稅收貢獻率，對投資強度達200 萬元/畝以上、總投資達到50 億元以上的重大建設項目，采取“一企一策”方式，對地價和租金進一步加大優(yōu)惠力度，提高投資強度。同時，大理州在祥云縣集中建設綠色食品制造產業(yè)園區(qū)，推進高標準化廠房建設，對使用標準化廠房的企業(yè)給予政策優(yōu)惠。

第三，盤活產業(yè)園區(qū)存量土地。深化國有土地二級市場改革，強化土地監(jiān)督檢查，盤活存量建設用地。盤活存量建設用地是節(jié)約集約用地，提高土地利用率，破解建設用地供需矛盾的有效途徑。工業(yè)用地由于受規(guī)劃限制、出讓合同限制、使用者不愿轉手交易、廠房設備轉讓成本等制約，導致國有土地二級市場難發(fā)揮作用，存量土地閑置嚴重。為此，積極開展存量工業(yè)用地兼容發(fā)展現代服務業(yè)、增加容積率進行產業(yè)改造升級、升級創(chuàng)新型產業(yè)用地（俗稱“退2 進2.5”）、允許通過補充協(xié)議出讓的方式將存量工業(yè)用地改為商業(yè)用地（俗稱“退2 進3”）、允許存量工業(yè)用地進行分割盤活等試點工作，多渠道激活土地二級市場，盤活存量工業(yè)用地。與此同時，深化集體經營性建設用地入市改革，盤活產業(yè)園區(qū)集體建設用地。新《中華人民共和國土地管理法》及《云南省人民政府關于推動產業(yè)園區(qū)轉型升級的意見》《云南省“十四五”產業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃》等相關法規(guī)、文件，支持集體經營性建設用地以多種形式入市來滿足產業(yè)園區(qū)新產業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展用地需求。新一輪集體經營性建設用地入市正在推進，要以此次改革試點為契機，積極探索適合產業(yè)園區(qū)土地供應的入市模式。大理市在三項改革試點階段成功入市了三宗地塊，新一輪試點的15 個縣（市、區(qū)）可積極借鑒大理市和省外成功經驗，大膽探索。此外，加強產業(yè)園區(qū)土地利用督查，開展全域土地綜合整治。按照管住當前、消化過去的原則，切實解決好對批而未供、閑置土地、“僵尸”企業(yè)、不符合土地利用規(guī)劃的歷史遺留問題，遏制土地閑置蔓延趨勢。曲靖市率先邁出盤活存量建設用地步伐，加強產業(yè)用地全生命周期動態(tài)監(jiān)管，加大批而未供和閑置土地處置力度，建立“退低進高、退劣進優(yōu)”激勵機制，以市場化手段和行政手段結合的方式盤活存量建設用地。

第四，科學調控土地指標配額。因地制宜按需配置土地指標，探索尋找額外指標創(chuàng)新模式，調控土地節(jié)約集約利用。我國土地利用規(guī)劃采取“指標控制+分區(qū)管理”模式，國家編制土地利用總體規(guī)劃嚴格控制建設用地總量。省、自治區(qū)編制土地利用年度計劃，對“新增建設用地指標”“土地整治補充耕地計劃指標”“耕地保有量計劃指標”“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標和工礦廢棄地復墾利用指標”等作出具體安排。土地用途管制采取中國特色的“分區(qū)管理+指標控制”模式。在現有土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃范圍內，因地制宜按需配置產業(yè)用地指標，全面科學統(tǒng)籌規(guī)劃全省土地指標配額。開展土地節(jié)約集約利用評價考核，對考核結果好的產業(yè)園區(qū)優(yōu)先保障新增建設用地計劃指標；對考核結果不合格的產業(yè)園區(qū)，扣減用地計劃指標。開展土地利用率評價工作，探索低效用地再開發(fā)與配置計劃指標掛鉤機制，將新增建設用地計劃指標向土地投資強度大、畝均產出高的產業(yè)園區(qū)傾斜。另外，在不突破上級政府指標配額和合法合規(guī)的前提下，積極借鑒重慶的“地票”模式、浙江義烏的“城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚”模式、山東的“合村并居”模式，滿足產業(yè)園區(qū)指標需求。

提高土地節(jié)約集約利用是化解產業(yè)園區(qū)土地供需矛盾的最優(yōu)策略。產業(yè)園區(qū)高質量發(fā)展要把園區(qū)節(jié)約集約用地與產業(yè)結構升級、優(yōu)化資源配置、提升土地使用效益緊密結合起來，加快土地資源觀念轉變、土地利用方式轉變、土地管理方式轉變，建立土地節(jié)約集約利用的綠色園區(qū)。