張友國

摘 ? 要：中國碳治理體系現(xiàn)代化經(jīng)歷了一個(gè)從隱性到顯性的演進(jìn)歷程。改革開放后，在節(jié)能戰(zhàn)略主導(dǎo)和可再生能源戰(zhàn)略推動下，中國逐步形成了一個(gè)隱性的碳治理體系。隨著氣候變化問題的日益嚴(yán)峻，中國直接針對碳強(qiáng)度控制目標(biāo)制定并實(shí)施了一系列戰(zhàn)略舉措，碳治理體系也隨之進(jìn)入以碳強(qiáng)度控制為主導(dǎo)的顯性演化階段并日趨完善。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國碳治理體系已逐漸演化為國家治理體系的重要組成部分，并充分展現(xiàn)了中國特色社會主義制度優(yōu)勢。未來，中國需要圍繞“雙碳”目標(biāo)繼續(xù)推進(jìn)碳治理體系的現(xiàn)代化，繼而帶動生態(tài)環(huán)境治理體系乃至國家治理體系的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：碳治理；治理體系現(xiàn)代化；能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略；碳強(qiáng)度控制；“雙碳”目標(biāo)

中圖分類號：X321 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2023）11-0128-16

“推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和是黨中央經(jīng)過深思熟慮作出的重大戰(zhàn)略決策，是我們對國際社會的莊嚴(yán)承諾，也是推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。”［1］加快建立健全現(xiàn)代化的碳治理體系是積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作的必然要求，也是有力促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)而推動中國式現(xiàn)代化的重要途徑。需要指出的是，中國的碳治理體系自改革開放以來已經(jīng)歷從無到有、從隱性走向顯性、從萌芽趨向成熟的演化過程。以2009年中國在哥本哈根氣候變化會議上提出碳強(qiáng)度下降目標(biāo)為標(biāo)志，可以將中國的碳治理體系演化分為兩個(gè)時(shí)期，即能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略推動的碳治理體系演化時(shí)期和開啟碳強(qiáng)度控制以后的碳治理體系演化時(shí)期?；仡櫢母镩_放以來中國碳治理體系的演變過程，可以清晰地看到其現(xiàn)代化水平的不斷提升。2022年中國的碳強(qiáng)度比2005年下降超過51%①，超額完成了2009年中國在哥本哈根氣候變化會議上提出的碳強(qiáng)度下降目標(biāo)，這意味著中國的碳治理體系卓有成效，發(fā)揮了重要作用。中國碳治理體系的演進(jìn)過程呈現(xiàn)明顯不同于西方發(fā)達(dá)國家的突出特征，它是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府與市場不斷融合、中央與地方同心協(xié)力、漸次吸納兼顧效率與公平的各種政策措施的過程，其直接驅(qū)動力來自中國在不同階段所采取的發(fā)展戰(zhàn)略及相應(yīng)政策措施，充分體現(xiàn)了碳治理的中國特色。

一、能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略推動的碳治理體系演化

碳強(qiáng)度控制提出前，中國的碳治理體系主要圍繞能源可持續(xù)發(fā)展及有效利用戰(zhàn)略的推進(jìn)而不斷發(fā)展和完善。當(dāng)然，最初提出節(jié)能戰(zhàn)略的動機(jī)并不是碳治理，而是為了緩解中國的能源短缺問題以及提升能源經(jīng)濟(jì)效益，或者說節(jié)能戰(zhàn)略只是能源發(fā)展戰(zhàn)略的重要部分，但節(jié)能戰(zhàn)略實(shí)質(zhì)上確實(shí)起到了碳治理的作用。在節(jié)能戰(zhàn)略提出之后，可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略也作為一項(xiàng)重要的能源發(fā)展戰(zhàn)略被提出，從而對碳治理體系的形成起到了重要的支撐作用。

（一）節(jié)能戰(zhàn)略推動碳治理體系形成

中華人民共和國成立之初，中國百廢待興，作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)“血液”的能源工業(yè)亟待大力發(fā)展。雖然從20世紀(jì)50年代開始中國的能源工業(yè)不斷發(fā)展壯大，但始終落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展對能源的需求，因而能源也一直是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要制約因素，這一現(xiàn)象直到20世紀(jì)90年代末隨著能源市場化改革的不斷深化和能源進(jìn)口增長才有所緩解。然而，改革開放前中國的能源戰(zhàn)略基本屬于“開源戰(zhàn)略”，即重視能源開發(fā)以滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要，但忽略了能源節(jié)約［2］。

改革開放之后，節(jié)能的重要意義逐漸受到重視，且戰(zhàn)略地位不斷提升。20世紀(jì)70年代世界能源危機(jī)的爆發(fā)促使主要工業(yè)化國家開始大力實(shí)施節(jié)能措施。在此背景下，20世紀(jì)80年代初，中國在能源發(fā)展戰(zhàn)略上也提出了“開發(fā)與節(jié)約并重，近期以節(jié)約為主的方針”，節(jié)能成為中國能源發(fā)展的重要戰(zhàn)略措施和長期戰(zhàn)略任務(wù)［3-4］。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革取向的明確，節(jié)能的戰(zhàn)略目的也逐漸從應(yīng)對能源短缺為主轉(zhuǎn)向以提升能源經(jīng)濟(jì)效益為主［5］。節(jié)能戰(zhàn)略的實(shí)施不僅優(yōu)化了能源發(fā)展戰(zhàn)略，而且對碳治理體系形成起到了實(shí)質(zhì)性推動作用。

1.節(jié)能戰(zhàn)略逐漸成為能源發(fā)展首要戰(zhàn)略

改革開放后的歷次國家五年發(fā)展計(jì)（規(guī)）劃都將節(jié)能作為重要內(nèi)容加以論述，充分凸顯了節(jié)能的重要戰(zhàn)略地位?！傲濉庇?jì)劃就提出工業(yè)增長 “主要要靠節(jié)約和少用能源來實(shí)現(xiàn)”；每億元工業(yè)總產(chǎn)值能耗“從1980年的8.15萬噸下降到1985年的7.15萬～6.82萬噸，平均每年的節(jié)能率為2.6%～3.5%”；固定資產(chǎn)投資的“更新改造要以節(jié)約能源和節(jié)約原材料為重點(diǎn)”；明確提出“節(jié)能的重點(diǎn)，是華東、華北以及北京、天津、四川等耗能多的地區(qū)，電力、冶金、化工、建材、石油、鐵道、交通等耗能多的部門”。此后，除“十五”計(jì)劃外，中國的每個(gè)五年發(fā)展計(jì)（規(guī)）劃都會專門提出相應(yīng)的節(jié)能目標(biāo)和行動方案與措施，“十一五”規(guī)劃更是將節(jié)能作為約束性指標(biāo)提出。

不過，這一時(shí)期每個(gè)階段對節(jié)能戰(zhàn)略地位的強(qiáng)調(diào)又略有不同，這與當(dāng)時(shí)面臨的能源供需形勢有著密切關(guān)系。具體而言，可分為如下三個(gè)階段：

一是能源開發(fā)為主、節(jié)能開始受到重視階段。“六五”時(shí)期著重強(qiáng)調(diào)節(jié)能戰(zhàn)略地位，節(jié)能被作為能源發(fā)展戰(zhàn)略的第一個(gè)要點(diǎn)寫入五年發(fā)展計(jì)劃；“七五”時(shí)期則是在強(qiáng)調(diào)能源發(fā)展特別是電力發(fā)展的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)節(jié)約能源。不過，“六五”和“七五”時(shí)期，如何有效增加能源供應(yīng)以保證能源滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要，仍然是能源發(fā)展戰(zhàn)略最重要的內(nèi)容。一方面是能源嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但另一方面中國的能源效率又較低［4］，如何通過節(jié)能措施提高能源效率成為中國能源發(fā)展的一個(gè)緊迫問題。

二是能源開發(fā)與節(jié)能并重階段?！鞍宋濉睍r(shí)期明確提出了“堅(jiān)持開發(fā)與節(jié)約并重”的能源戰(zhàn)略方針，主要原因是當(dāng)時(shí)國家能源供應(yīng)緊張，同時(shí)能源效率又遠(yuǎn)低于國際先進(jìn)水平。上述方針還適用于原材料、水資源和運(yùn)力等領(lǐng)域，因?yàn)檫@些領(lǐng)域面臨同樣的問題。因此，中共中央、國務(wù)院提出上述方針，要求各部門、各地區(qū)制定相應(yīng)計(jì)劃，通過采取強(qiáng)制性措施、技術(shù)改造、加強(qiáng)管理等途徑在節(jié)能以及節(jié)約原材料、水資源和運(yùn)力方面取得明顯成效，繼而使國民經(jīng)濟(jì)具備更多內(nèi)涵式增長特征。

三是節(jié)能優(yōu)先階段?！熬盼濉睍r(shí)期明確提出萬元GDP能耗下降目標(biāo)，將節(jié)能從工業(yè)領(lǐng)域拓展至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，并強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持節(jié)約與開發(fā)并舉，把節(jié)約放在首位”；“十五”時(shí)期強(qiáng)調(diào)“優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高利用效率”，強(qiáng)調(diào)“推廣能源節(jié)約和綜合利用技術(shù)”。“十五”后期，國家發(fā)展和改革委員會還制定了《節(jié)能中長期專項(xiàng)規(guī)劃》，就2010年和2020年節(jié)能目標(biāo)、節(jié)能重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)工程、保障措施等作出了安排?！笆晃濉睍r(shí)期則提出“堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、立足國內(nèi)、煤為基礎(chǔ)、多元發(fā)展，優(yōu)化生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔、安全的能源供應(yīng)體系”的能源發(fā)展戰(zhàn)略，至此節(jié)能成為優(yōu)先戰(zhàn)略或能源發(fā)展戰(zhàn)略的核心。

2.多措并舉推動節(jié)能戰(zhàn)略實(shí)施

一是高度重視技術(shù)節(jié)能。“六五”時(shí)期以來，中國一直積極推動節(jié)能技術(shù)改造和技術(shù)推廣。例如，“六五”計(jì)劃提出“五年內(nèi)國家安排節(jié)能措施項(xiàng)目1 303個(gè)，其中投資1 000萬元以上的重大技術(shù)改造項(xiàng)目195個(gè)”。“七五”計(jì)劃提出“進(jìn)一步推動節(jié)能的技術(shù)改造。五年內(nèi)，國家建設(shè)一批骨干節(jié)能項(xiàng)目以及技術(shù)先進(jìn)、節(jié)能效果和經(jīng)濟(jì)效益好、有普遍推廣意義的示范項(xiàng)目。加快量大面廣和節(jié)能效益顯著的節(jié)能新工藝、新技術(shù)、新設(shè)備、新材料的試驗(yàn)和推廣”。

二是提出有利于節(jié)能的產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化指導(dǎo)性意見?！傲濉庇?jì)劃提出“嚴(yán)格控制東北、華東等能源緊張地區(qū)鐵合金等高能耗產(chǎn)品的生產(chǎn)，并逐步把它們轉(zhuǎn)移到水電充足的西北、西南地區(qū)”。“七五”計(jì)劃提出中部地區(qū)有計(jì)劃地接收從東部地帶轉(zhuǎn)移過來的能源密集型產(chǎn)業(yè)?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計(jì)劃的建議》（以下簡稱“八五計(jì)劃建議”）提出“將耗能高、運(yùn)量大的工業(yè)逐步轉(zhuǎn)移到能源充裕、資源富集的內(nèi)地”?！笆晃濉币?guī)劃提出“通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特別是降低高耗能產(chǎn)業(yè)比重，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)節(jié)能”。

三是通過行政管理措施強(qiáng)化節(jié)能。1980—1982年，國務(wù)院先后發(fā)布了壓縮工業(yè)鍋爐和工業(yè)窯爐燒油、節(jié)約用電、節(jié)約成品油、節(jié)約工業(yè)鍋爐用煤、發(fā)展煤炭洗選加工合理用能等五個(gè)“節(jié)能指令”［6］?！鞍宋逵?jì)劃建議”提出各部門、各地區(qū)都要制定出未來十年的節(jié)約計(jì)劃。“十一五”規(guī)劃明確要求“通過加強(qiáng)能源生產(chǎn)、運(yùn)輸、消費(fèi)各環(huán)節(jié)的制度建設(shè)和監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)管理節(jié)能”。

四是加強(qiáng)節(jié)能法制建設(shè)?！熬盼濉睍r(shí)期節(jié)能法制保障得到強(qiáng)化。1995年12月通過的《中華人民共和國電力法》對節(jié)約用電作出了明確規(guī)定。1997年11月通過的《中華人民共和國節(jié)約能源法》更是對政府和各類市場主體的權(quán)利與責(zé)任、不同領(lǐng)域的關(guān)鍵節(jié)能措施和要求、節(jié)能技術(shù)及激勵(lì)措施等作出了全面規(guī)定，為節(jié)能提供了強(qiáng)有力的法制保障。此后，國務(wù)院還發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的決定》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》等綜合性節(jié)能政策文件；國家各部門也相繼出臺了《節(jié)約用電管理辦法》《能源效率標(biāo)識管理辦法》《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》等系列專門領(lǐng)域的節(jié)能政策文件。

五是逐漸重視并建立基于市場的節(jié)能機(jī)制?！捌呶濉庇?jì)劃提出“發(fā)揮價(jià)格杠桿對電力供求的調(diào)節(jié)作用”；“八五”計(jì)劃提出“調(diào)整某些重要生產(chǎn)資料的價(jià)格，以解決這些產(chǎn)品國家定價(jià)偏低的問題”；“九五”計(jì)劃提出“繼續(xù)理順能源產(chǎn)品價(jià)格”?！笆濉敝痢笆晃濉逼陂g則開始著手建立節(jié)能信息發(fā)布制度、綜合資源規(guī)劃和電力需求側(cè)管理、節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證和能效標(biāo)識管理制度、合同能源管理、節(jié)能投資擔(dān)保機(jī)制、節(jié)能自愿協(xié)議等一系列基于市場的節(jié)能機(jī)制。

需要說明的是，在“十一五”時(shí)期之前，節(jié)能工作基本上以鼓勵(lì)和倡導(dǎo)性措施為主，并沒有對各部門和各級地方政府提出明確要求和考核任務(wù)，節(jié)能戰(zhàn)略的實(shí)施力度自“十一五”時(shí)期開始才得到空前強(qiáng)化。雖然改革開放以來能源發(fā)展戰(zhàn)略從注重能源總量供給逐步轉(zhuǎn)向注重能源利用效益，節(jié)能戰(zhàn)略逐漸居于能源發(fā)展戰(zhàn)略主導(dǎo)地位，但節(jié)能工作的推進(jìn)力度與節(jié)能戰(zhàn)略的地位并不匹配，由此導(dǎo)致節(jié)能約束偏軟。結(jié)果，在中國加入WTO后，重化工業(yè)一度盲目擴(kuò)張，導(dǎo)致能源強(qiáng)度不降反升［7］。在此背景下，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》將節(jié)能作為“十一五”時(shí)期的主要發(fā)展目標(biāo)提出來，“十一五”規(guī)劃中明確將節(jié)能列為發(fā)展的約束性指標(biāo)。而且，國家發(fā)展和改革委員會將“十一五”時(shí)期的具體節(jié)能任務(wù)分配下達(dá)到省級政府，并開展年度考核。

（二）可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略有力支撐碳治理體系形成

大力發(fā)展可再生能源，逐步成為可持續(xù)能源發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，并有力支撐了碳治理體系形成。在改革開放前，中國為了促進(jìn)能源發(fā)展就已經(jīng)開始積極開發(fā)各種可再生能源；改革開放后，可再生能源發(fā)展得到進(jìn)一步重視，并逐漸形成能源發(fā)展戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分［8］?？稍偕茉窗l(fā)展不僅在一定程度上保障了能源供給，而且有效促進(jìn)了中國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，同時(shí)對碳減排也產(chǎn)生了積極作用。

“六五”至“八五”時(shí)期的可再生能源發(fā)展主要強(qiáng)調(diào)兩個(gè)方面：一方面，強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展水電以保障電力供應(yīng)，主要涉及黃河上游、長江中上游干支流和紅水河流域的大型水電站建設(shè)，靠近負(fù)荷中心且經(jīng)濟(jì)社會效益明顯的中型水電站，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)且能源短缺地區(qū)的小水電站。另一方面，為了解決農(nóng)村能源問題，提出在有條件的農(nóng)村地區(qū)多發(fā)展一些小水電，同時(shí)積極利用好太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮芤约吧镔|(zhì)能等其他可再生能源。

“九五”至“十一五”時(shí)期，可再生能源發(fā)展在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)發(fā)展水電的同時(shí)，對風(fēng)能、海洋能、地?zé)崮艿刃履茉吹陌l(fā)展定位也有所提升和突破。這一時(shí)期雖然繼續(xù)強(qiáng)調(diào)通過發(fā)展新能源解決農(nóng)村能源問題，但對新能源發(fā)展的定位已不再局限于解決農(nóng)村能源短缺問題，而是要通過發(fā)展可再生能源優(yōu)化國家總體能源結(jié)構(gòu)。其中標(biāo)志性事件就是1995年原國家計(jì)委、原國家科委、原國家經(jīng)貿(mào)委共同制定了《中國新能源和可再生能源發(fā)展綱要（1996—2010）》，提出了“九五”時(shí)期以及2010年新能源和可再生能源的發(fā)展目標(biāo)、任務(wù)以及相應(yīng)的政策措施，正式將可再生能源發(fā)展納入國家能源發(fā)展計(jì)劃。“十一五”規(guī)劃還專門對可再生能源發(fā)展作出了安排，并明確了風(fēng)能和生物質(zhì)能的更高發(fā)展目標(biāo)。

鼓勵(lì)可再生能源發(fā)展的措施同樣呈現(xiàn)多樣化特征。其一，高度重視可再生能源相關(guān)技術(shù)研發(fā)。從“六五”計(jì)劃開始，在歷次國家五年計(jì)（規(guī)）劃中，可再生能源技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用一直都是科技攻關(guān)的重要內(nèi)容?！熬盼濉睍r(shí)期末還提出了“加速可再生能源發(fā)電設(shè)備國產(chǎn)化進(jìn)程”的技術(shù)研發(fā)策略。其二，逐步建立可再生能源發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策支撐體系。20世紀(jì)80年代后，我國開始對可再生能源發(fā)展實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼政策?！熬盼濉睍r(shí)期從財(cái)政資金、銀行貸款、并網(wǎng)銷售、價(jià)格等方面制定了可再生能源發(fā)展的支持政策?！笆晃濉币?guī)劃強(qiáng)調(diào)要“實(shí)行優(yōu)惠的財(cái)稅、投資政策和強(qiáng)制性市場份額政策，鼓勵(lì)生產(chǎn)與消費(fèi)可再生能源”。其三，強(qiáng)化可再生能源發(fā)展法制保障。1995年12月首次通過的《中華人民共和國電力法》和1997年通過的《中華人民共和國節(jié)約能源法》都明確提出“鼓勵(lì)和支持利用可再生能源和清潔能源發(fā)電”，使可再生能源發(fā)展有法可依。2005年2月更是通過了專門的《中華人民共和國可再生能源法》，以更加翔實(shí)的法律規(guī)定為可再生能源發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)，也進(jìn)一步凸顯了可再生能源發(fā)展的戰(zhàn)略地位。

（三）能源可持續(xù)發(fā)展驅(qū)動碳治理體系形成

經(jīng)過改革開放之后30多年的發(fā)展，中國基本形成了以節(jié)約、清潔和安全為核心內(nèi)容且具有顯著可持續(xù)發(fā)展特征的能源發(fā)展戰(zhàn)略，目的是“以能源的可持續(xù)發(fā)展和有效利用支持我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展”①，而上述能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略客觀上也強(qiáng)有力地推動了這一時(shí)期中國碳治理體系的形成，并塑造了這一時(shí)期碳治理體系的特征。

一是形成了隱性碳減排目標(biāo)體系。能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提出了明確的節(jié)能和可再生能源發(fā)展目標(biāo)，雖然這兩個(gè)目標(biāo)沒有直接體現(xiàn)碳排放，但可視為隱性的碳減排目標(biāo)［9］。目前碳排放主要來自化石能源的燃燒，而節(jié)能可以有效降低單位經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的化石能源燃燒量，可再生能源則能對化石能源形成替代從而減少化石能源燃燒，因而節(jié)能和可再生能源發(fā)展都是碳減排的直接驅(qū)動因素。特別是一些實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，節(jié)能很長時(shí)期內(nèi)在很多地區(qū)都是抑制碳排放的最重要因素，如節(jié)能對中國各省份的碳減排都作出了重要貢獻(xiàn)［10］。

二是建立起不斷優(yōu)化的組織保障體系。加強(qiáng)節(jié)能和可再生能源發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)與改革，不斷完善碳治理的組織保障體系。1980年成立了國家能源委員會，旨在解決能源短缺和能源浪費(fèi)問題［11］，但從能源管理的實(shí)際情況出發(fā)，1982年國家能源委員會被撤銷［12］。2007年中國專門成立了國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，作為國家應(yīng)對氣候變化和節(jié)能減排工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這也意味著節(jié)能被當(dāng)作國家應(yīng)對氣候變化的核心工作。各級地方政府也都相應(yīng)成立節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并由主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地的節(jié)能減排工作。2008年國務(wù)院將國家層面的各能源管理部門合并，組建國家能源局，再次對能源行業(yè)進(jìn)行全面統(tǒng)一管理；同時(shí)為加強(qiáng)能源戰(zhàn)略決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，再次成立國家能源委員會，作為能源發(fā)展方面的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

三是培育了日趨成熟的市場體系。改革開放以來，中國的節(jié)能環(huán)保和可再生能源產(chǎn)業(yè)得到長足發(fā)展。其中，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)從無到有、發(fā)展迅速，2010年的總產(chǎn)值達(dá)到2萬億元，從業(yè)人數(shù)達(dá)2 800萬人①；“十五”時(shí)期至“十一五”時(shí)期培養(yǎng)形成了可再生能源市場和技術(shù)門類比較齊全、服務(wù)體系較為完善的可再生能源產(chǎn)業(yè)體系。同時(shí)，形成了一批具有競爭力的龍頭企業(yè)，如中國節(jié)能環(huán)保集團(tuán)有限公司、國電科技環(huán)保集團(tuán)股份有限公司、上海寶鋼節(jié)能環(huán)保技術(shù)有限公司等。電力生產(chǎn)和供應(yīng)、冶金、建材、建筑、交通等高耗能領(lǐng)域的節(jié)能技術(shù)取得顯著進(jìn)步。例如，1980—2007年中國提供每度電的煤耗從448克降到357克，電網(wǎng)輸電線損率從8.93%下降至6.85%［13］；2010年每度電的煤耗進(jìn)一步降至333克②。太陽能、風(fēng)力、潮汐能等可再生能源技術(shù)也取得較大突破，部分領(lǐng)域（如光伏電池制造）已達(dá)到世界先進(jìn)水平。

四是構(gòu)建低碳發(fā)展特征日益明顯的產(chǎn)業(yè)體系。其一，著力推進(jìn)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的低碳發(fā)展。一方面，通過淘汰落后產(chǎn)能，使每個(gè)行業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)都得到優(yōu)化，特別是冶金、建材等高耗能制造業(yè)以及火電行業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化明顯；同時(shí)對重點(diǎn)耗能企業(yè)開展專門的節(jié)能行動（如千家企業(yè)節(jié)能行動），突出抓好這些企業(yè)的節(jié)能工作，從而有效提升相關(guān)行業(yè)的整體能源效率。2005—2010年，火電、鋼鐵、水泥、乙烯、合成氨等高耗能產(chǎn)品按實(shí)物量計(jì)算的能源強(qiáng)度分別下降了10%、12.8%、24.6%、11.6%、14.3%③。另一方面，通過一系列行動和政策鼓勵(lì)發(fā)展節(jié)能和新能源汽車④，在一定程度上優(yōu)化了交通運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)體系。其二，嚴(yán)格控制高耗能、高污染項(xiàng)目，在土地、環(huán)保、節(jié)能、技術(shù)、安全等方面提高上述項(xiàng)目的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對達(dá)不到合理用能標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)能設(shè)計(jì)要求的項(xiàng)目不予審批、核準(zhǔn)，從而控制高耗能產(chǎn)業(yè)盲目擴(kuò)張。其三，大力發(fā)展具有低碳特征的產(chǎn)業(yè)，如現(xiàn)代制造業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)等，通過增量優(yōu)化整個(gè)產(chǎn)業(yè)體系。此外，還推動工業(yè)園區(qū)的綠色低碳循環(huán)發(fā)展，如對工業(yè)園區(qū)采取集中供熱、熱電聯(lián)產(chǎn)等措施。

五是建立日益完善的法律法規(guī)體系。為了促進(jìn)節(jié)能及可再生能源發(fā)展，全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了一系列重要的法律，如《中華人民共和國節(jié)約能源法》《中華人民共和國電力法》《中華人民共和國可再生能源法》。同時(shí)，依據(jù)上述法律，各級行政機(jī)關(guān)以及各地人民代表大會常務(wù)委員會頒布了一系列助推節(jié)能的法規(guī)和規(guī)章，如國務(wù)院頒布的《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》、財(cái)政部制定的《節(jié)能減排補(bǔ)助資金管理暫行辦法》、山西省第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議審議通過的《山西省節(jié)約能源條例》。除法規(guī)和規(guī)章外，還出臺了強(qiáng)制性能效標(biāo)識制度，促進(jìn)企業(yè)加快研發(fā)高能效產(chǎn)品，引導(dǎo)消費(fèi)行為；制定了粗鋼、水泥、燒堿、火電、鋁等一系列高耗能產(chǎn)品能耗限額強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)體系以及電力變壓器、家電等終端用能產(chǎn)品（設(shè)備）能效標(biāo)準(zhǔn)，為具體節(jié)能工作提供指導(dǎo)、規(guī)范和執(zhí)法依據(jù)。同樣，國家層面和各級地方層面也產(chǎn)生了一系列助推可再生能源發(fā)展的法規(guī)和規(guī)章，如國家發(fā)展和改革委員會制定的《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》，山東省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過的《山東省農(nóng)村可再生能源條例》。

六是構(gòu)建了多層級、多樣化的激勵(lì)性政策體系。為推進(jìn)節(jié)能工作和鼓勵(lì)發(fā)展可再生能源，中央和地方政府先后出臺了一系列政策措施，使碳治理政策體系呈現(xiàn)多層級特點(diǎn)，發(fā)揮了中央和地方兩方面的積極性。不同機(jī)構(gòu)從自身權(quán)限和業(yè)務(wù)特點(diǎn)出發(fā)出臺的政策使碳治理政策呈現(xiàn)多樣化和豐富性。其中，既有中央和各級地方政府出臺的政策性文件，如《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的決定》《工業(yè)和信息化部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小企業(yè)節(jié)能減排工作的指導(dǎo)意見》《山西省人民政府關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的決定》；又有各級政府出臺的行政命令，如開展節(jié)能考核、強(qiáng)制淘汰落后產(chǎn)能、限制“兩高一資”（高能耗、高污染和資源性）產(chǎn)品出口等；更有不同職能部門出臺的多樣化經(jīng)濟(jì)措施，如財(cái)政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)、土地、貿(mào)易、政府采購等方面的措施。同時(shí)，一些企業(yè)的自愿性措施也得以實(shí)施，如節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證制度等。在碳治理政策不斷增多的同時(shí)，不同類型政策之間的協(xié)同性也逐步增強(qiáng)［14］。

七是初步建立起統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測監(jiān)管體系?！笆晃濉逼陂g，從中央到地方逐步建立起了涵蓋全社會的能源生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、區(qū)域間流入流出及利用效率的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系和調(diào)查體系，建立了年耗能萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上企業(yè)能耗統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)網(wǎng)上直報(bào)系統(tǒng)，實(shí)施單位GDP能耗指標(biāo)核算制度，有力地推動了對節(jié)能工作的量化管理和科學(xué)管理。為了確保能源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)、可靠，避免隨意修改、謊報(bào)、瞞報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等弄虛作假行為，建立了自上而下的能源統(tǒng)計(jì)巡查制度。同時(shí)，各地還建立了多層級的節(jié)能監(jiān)管監(jiān)察體系，由專門的節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)對轄區(qū)內(nèi)相關(guān)單位的節(jié)能法律、法規(guī)以及標(biāo)準(zhǔn)等的執(zhí)行情況予以監(jiān)督，并對被監(jiān)督單位提出依法用能、合理用能建議，以提高其能效。

二、碳強(qiáng)度控制主導(dǎo)下的碳治理體系演化

在節(jié)能減排被納入國家“十一五”規(guī)劃后，一系列重大戰(zhàn)略決策和政策推動中國從能源可持續(xù)發(fā)展為主導(dǎo)的碳治理時(shí)期，逐步過渡到了以碳強(qiáng)度控制為主的碳治理時(shí)期。2007年6月中國制定第一個(gè)發(fā)展中國家的應(yīng)對氣候變化國家方案并開始實(shí)施，將節(jié)能和可再生能源發(fā)展與應(yīng)對氣候變化特別是碳減排密切聯(lián)系起來；2007年10月黨的十七大召開，提出要“加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)，為保護(hù)全球氣候作出新貢獻(xiàn)”，首次將應(yīng)對氣候變化作為“促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展”的重要內(nèi)容，納入黨的執(zhí)政方略；2009年12月中國政府提出2020年碳強(qiáng)度在2005年的基礎(chǔ)上下降40%～45%的目標(biāo)，標(biāo)志著中國以碳強(qiáng)度控制為主的碳治理時(shí)期拉開序幕。

（一）立足中國、面向全球的碳治理戰(zhàn)略定位

國家“十二五”規(guī)劃將碳強(qiáng)度控制目標(biāo)列為約束性指標(biāo)，標(biāo)志著中國正式進(jìn)入以碳強(qiáng)度控制為主的碳治理時(shí)期，碳強(qiáng)度控制目標(biāo)也得以持續(xù)強(qiáng)化。國家“十二五”規(guī)劃“堅(jiān)持把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點(diǎn)”，并首次將積極應(yīng)對全球氣候變化納入中國的五年發(fā)展規(guī)劃，使其成為“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”的重要內(nèi)容?！笆濉睍r(shí)期應(yīng)對氣候變化的重點(diǎn)任務(wù)是通過技術(shù)進(jìn)步和完善體制機(jī)制與政策體系，提高應(yīng)對氣候變化的能力。在此背景下，國家“十二五”規(guī)劃制定的約束性指標(biāo)體系不僅繼續(xù)包括節(jié)能（規(guī)劃期內(nèi)能源強(qiáng)度下降16%）和可再生能源發(fā)展目標(biāo)（非化石能源占一次能源消費(fèi)比重2015年達(dá)到11.4%），而且新增了碳強(qiáng)度控制（規(guī)劃期內(nèi)單位GDP碳排放下降17%）這一約束性指標(biāo)。

國家“十三五”規(guī)劃將積極應(yīng)對全球氣候變化作為“加快改善生態(tài)環(huán)境”的重要內(nèi)容提出，并強(qiáng)調(diào)要“主動控制碳排放，落實(shí)減排承諾”，在“增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化能力”的同時(shí)“深度參與全球氣候治理，為應(yīng)對全球氣候變化作出貢獻(xiàn)”。國家“十三五”規(guī)劃仍然將碳強(qiáng)度控制（規(guī)劃期內(nèi)碳強(qiáng)度下降18%）、節(jié)能（規(guī)劃期內(nèi)能源強(qiáng)度下降15%）和可再生能源發(fā)展（非化石能源占一次能源消費(fèi)比重2020年達(dá)到15%）目標(biāo)作為約束性指標(biāo)，還對重點(diǎn)行業(yè)有效控制碳排放作出了專門部署，并明確提出支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域率先實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)到峰值。

國家“十四五”規(guī)劃提出要實(shí)現(xiàn)2030年應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，明確要“實(shí)施碳強(qiáng)度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度”。值得注意的是，在“十四五”規(guī)劃的約束性指標(biāo)中，仍然保留了碳強(qiáng)度控制（規(guī)劃期內(nèi)碳強(qiáng)度下降18%）和節(jié)能（規(guī)劃期內(nèi)能源強(qiáng)度下降13.5%）目標(biāo)，但沒有保留非化石能源占一次能源消費(fèi)比重這一指標(biāo)。不過，國家“十四五”規(guī)劃提出要在規(guī)劃期內(nèi)將非化石能源占能源消費(fèi)總量比重（而不是占一次能源消費(fèi)比重）提高到20%左右，這一目標(biāo)顯然比國家“十二五”規(guī)劃和“十三五”規(guī)劃提出的可再生能源發(fā)展目標(biāo)更激進(jìn)。同時(shí)，國家“十四五”規(guī)劃提出支持有條件的地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，也支持有條件的重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)率先實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰。

（二）多元化、系統(tǒng)化的碳治理路徑

在實(shí)現(xiàn)碳強(qiáng)度控制主導(dǎo)下的一系列低碳發(fā)展目標(biāo)的過程中，中國的碳治理體系也不斷走向完善，其演化路徑大致可歸納為如下八個(gè)方面：產(chǎn)業(yè)低碳發(fā)展、能源體系的供給側(cè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、節(jié)能戰(zhàn)略的深化、區(qū)域低碳發(fā)展路徑探索、持續(xù)推進(jìn)綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新、生活方式的綠色低碳轉(zhuǎn)型、增加生態(tài)碳匯、體制機(jī)制與政策體系不斷優(yōu)化。

一是大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)低碳發(fā)展。一方面，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整控制碳排放。首先，促進(jìn)制造業(yè)優(yōu)化升級，包括淘汰落后產(chǎn)能、抑制高耗能產(chǎn)業(yè)過快增長、發(fā)展先進(jìn)裝備制造業(yè)、提升輕工業(yè)質(zhì)量和品牌。其次，把服務(wù)業(yè)發(fā)展作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的戰(zhàn)略重點(diǎn)，通過促進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)融合的方式加快發(fā)展金融、現(xiàn)代物流、高技術(shù)服務(wù)、商務(wù)服務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，貼合城鄉(xiāng)居民需求提高生活性服務(wù)業(yè)質(zhì)量。再次，按不同地區(qū)的比較優(yōu)勢實(shí)施產(chǎn)業(yè)間結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整策略。鼓勵(lì)東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和海洋產(chǎn)業(yè)；支持內(nèi)陸地區(qū)在保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的前提下，發(fā)揮自身優(yōu)勢發(fā)展好特色農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)、能源原材料產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代裝備制造業(yè)、相關(guān)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、特色文旅產(chǎn)業(yè)。最后，高度重視信息化和工業(yè)化的深度融合以及營商環(huán)境的改善。另一方面，加大重點(diǎn)碳排放產(chǎn)業(yè)的碳控制力度。通過積極推廣低碳新工藝、新技術(shù)、新管理模式，有效控制電力、鋼鐵、建材、化工等重點(diǎn)行業(yè)碳排放，推進(jìn)工業(yè)、能源、建筑、交通等重點(diǎn)領(lǐng)域低碳發(fā)展，使這些行業(yè)的單位產(chǎn)品碳排放達(dá)到國際先進(jìn)水平。同時(shí)，不斷加強(qiáng)對工業(yè)、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的非能源活動碳排放控制。

二是從供給側(cè)推動能源體系多元清潔化發(fā)展。在著力推進(jìn)煤炭清潔利用的基礎(chǔ)上大力發(fā)展可再生能源，仍是調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的主要思路。一個(gè)值得注意的重要政策動向是，發(fā)展可再生能源被視為建設(shè)現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系和控制能源消費(fèi)總量的重大戰(zhàn)略舉措，“十二五”規(guī)劃也將可再生能源作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)來看待。為推動可再生能源全方位、多元化、規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化發(fā)展，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》明確，要加快發(fā)展技術(shù)成熟、市場競爭力強(qiáng)的新能源產(chǎn)業(yè)，積極推進(jìn)技術(shù)基本成熟、開發(fā)潛力大的可再生能源技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。同時(shí)，與可再生能源發(fā)展密切相關(guān)的分布式能源系統(tǒng)的推廣應(yīng)用也被列入發(fā)展規(guī)劃?！笆濉币?guī)劃考慮到技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)革命帶來的國際能源格局的重大變化，把能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化放在了更重要的位置，即通過大力發(fā)展可再生能源提升整個(gè)能源體系的清潔低碳化；同時(shí)對能源體系的安全性提出更高的要求，將積極構(gòu)建智慧能源系統(tǒng)作為優(yōu)化能源體系的一個(gè)戰(zhàn)略重點(diǎn)。國家“十四五”規(guī)劃將集中式和分布式能源體系并舉作為可再生能源發(fā)展的重大舉措，強(qiáng)調(diào)既要建設(shè)一批多能互補(bǔ)大型清潔能源基地，又要加快發(fā)展東中部地區(qū)的分布式能源。同時(shí)，著力加強(qiáng)電網(wǎng)智能改造和智能微電網(wǎng)建設(shè)，以促進(jìn)清潔能源消納和存儲能力的提升。

三是從消費(fèi)側(cè)強(qiáng)調(diào)節(jié)能的重要性，能源消費(fèi)轉(zhuǎn)向強(qiáng)度與總量雙控。國家“十二五”規(guī)劃在積極應(yīng)對氣候變化方面專門提及要合理控制能耗總量、明確能耗總量控制目標(biāo)和分解落實(shí)機(jī)制，這也是對節(jié)能戰(zhàn)略提出的新要求?！丁笆濉惫?jié)能減排綜合性工作方案》將堅(jiān)持降低能源強(qiáng)度與合理控制能源消費(fèi)總量相結(jié)合作為節(jié)能的總體要求。這意味著從“十二五”時(shí)期開始，節(jié)能從能源強(qiáng)度控制轉(zhuǎn)向能源強(qiáng)度與消費(fèi)總量雙控制?！赌茉窗l(fā)展“十二五”規(guī)劃》也強(qiáng)調(diào)要通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和生活消費(fèi)模式轉(zhuǎn)變“實(shí)施能源消費(fèi)強(qiáng)度和消費(fèi)總量雙控制”的原則。同時(shí)，節(jié)約優(yōu)先仍然是“十二五”時(shí)期中國能源發(fā)展戰(zhàn)略的首要原則。為了促進(jìn)節(jié)能戰(zhàn)略實(shí)施，國家“十二五”規(guī)劃將健全節(jié)能減排約束機(jī)制列為重大政策導(dǎo)向，將節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)列為國家七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一，并將提高節(jié)能水平當(dāng)作提升產(chǎn)業(yè)核心競爭力的重要途徑?！丁笆濉惫?jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》還提出節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重2015年達(dá)到2%左右的發(fā)展目標(biāo)，并將節(jié)能技術(shù)與裝備、節(jié)能產(chǎn)品和節(jié)能服務(wù)作為節(jié)能產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域。國家“十三五”規(guī)劃提出“能源消費(fèi)總量控制在50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)”的目標(biāo)，“十四五”期間則進(jìn)一步完善了能源消費(fèi)雙控制度，提出清潔能源和作為原料的能源不納入能源消費(fèi)總量控制。

四是鼓勵(lì)區(qū)域開展低碳試點(diǎn)、控制碳排放。自2009年提出碳強(qiáng)度控制目標(biāo)以來，中國已經(jīng)啟動三批低碳省區(qū)和城市國家低碳試點(diǎn)。2010年，國家發(fā)展和改革委員會啟動了低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作，確定了5個(gè)省和8個(gè)城市作為第一批國家低碳試點(diǎn)，要求這些試點(diǎn)地區(qū)測算并提出本地區(qū)碳排放控制目標(biāo)、研究碳排放指標(biāo)分配方案、開展碳排放權(quán)交易相關(guān)工作。2012年，國家發(fā)展和改革委員會又確定3?。ㄊ校┖?6個(gè)城市作為第二批國家低碳試點(diǎn)，提出了更高的要求，包括制定低碳發(fā)展規(guī)劃和配套政策、建立低碳產(chǎn)業(yè)體系、建立相關(guān)統(tǒng)計(jì)和管理體系、明確目標(biāo)責(zé)任制、倡導(dǎo)綠色低碳生活方式等。國家“十三五”規(guī)劃首次提出支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域率先實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)到峰值，深化各類低碳試點(diǎn)，實(shí)施近零碳排放區(qū)示范工程。在此背景下，2017年國家發(fā)展和改革委員會又新增45個(gè)城市（區(qū)、縣）作為第三批國家低碳試點(diǎn)，要求這些試點(diǎn)地區(qū)明確碳達(dá)峰時(shí)間、積極探索創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和做法、提高低碳發(fā)展管理能力。至此，中國確定了87個(gè)國家低碳試點(diǎn)省份和城市，這些低碳試點(diǎn)地區(qū)為中國碳治理體系的現(xiàn)代化積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。國家“十四五”規(guī)劃則將支持率先實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的區(qū)域范圍從“優(yōu)化開發(fā)區(qū)”調(diào)整為“有條件的地方”，也就是支持的依據(jù)不再限定于一個(gè)地區(qū)是否具有經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、人口比較密集、開發(fā)強(qiáng)度較高等“優(yōu)化開發(fā)區(qū)”特征，而是以是否具備率先實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的條件為支持依據(jù)。2023年11月，國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)《國家碳達(dá)峰試點(diǎn)建設(shè)方案》，確定在15個(gè)省區(qū)選取35個(gè)城市和園區(qū)作為首批試點(diǎn)，希望探索出不同特征城市和園區(qū)碳達(dá)峰的基本路徑，形成一批可操作、可復(fù)制、可推廣的舉措和經(jīng)驗(yàn)。

五是堅(jiān)定推動綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新。中國一直重視通過綠色低碳技術(shù)的推廣應(yīng)用提升各領(lǐng)域的低碳發(fā)展水平。特別是黨的十八屆五中全會以來，隨著創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展成為新發(fā)展理念，著力提升綠色低碳技術(shù)水平成為低碳發(fā)展的一項(xiàng)戰(zhàn)略措施。國家“十三五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)要突破新能源領(lǐng)域的核心技術(shù)，加大低碳技術(shù)和產(chǎn)品推廣應(yīng)用力度?？茖W(xué)技術(shù)部聯(lián)合多個(gè)國家部門制定出臺了《中國應(yīng)對氣候變化科技專項(xiàng)行動》《“十二五”國家應(yīng)對氣候變化科技發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》《“十三五”應(yīng)對氣候變化科技創(chuàng)新專項(xiàng)規(guī)劃》。黨的十九大報(bào)告提出要構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，2019年國家發(fā)展和改革委員會與科學(xué)技術(shù)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系的指導(dǎo)意見》，隨后一些省市（如北京市）陸續(xù)提出各自的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系建設(shè)方案。國家“十四五”規(guī)劃再次強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，并提出要實(shí)施綠色技術(shù)創(chuàng)新攻關(guān)行動，加快低碳技術(shù)研發(fā)應(yīng)用，推廣控制溫室氣體排放。2021年10月國務(wù)院印發(fā)的《2030年前碳達(dá)峰行動方案》則強(qiáng)調(diào)要在碳達(dá)峰行動中“發(fā)揮科技創(chuàng)新的支撐引領(lǐng)作用，完善科技創(chuàng)新體制機(jī)制，強(qiáng)化創(chuàng)新能力，加快綠色低碳科技革命”，綠色低碳技術(shù)在“十五五”期間取得關(guān)鍵突破。

六是積極引導(dǎo)生活方式綠色低碳轉(zhuǎn)型。國家“十二五”規(guī)劃提出要倡導(dǎo)低碳生活方式和消費(fèi)模式，鼓勵(lì)消費(fèi)者購買節(jié)能產(chǎn)品、節(jié)能汽車、節(jié)能住宅，政府采購要提高節(jié)能和再生利用產(chǎn)品比重。國家“十三五”規(guī)劃要求生活方式的綠色低碳水平上升，推進(jìn)生產(chǎn)和生活系統(tǒng)的循環(huán)鏈接，倡導(dǎo)勤儉節(jié)約的生活方式，要求推廣城市自行車和公共交通等綠色出行。國家“十四五”規(guī)劃則要求深入開展綠色生活創(chuàng)建行動，生活方式綠色轉(zhuǎn)型成效顯著，廣泛形成綠色生活方式。為推進(jìn)碳達(dá)峰工作，《2030年前碳達(dá)峰行動方案》也明確要求“加快實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活方式綠色變革”，營造綠色低碳生活新風(fēng)尚，加快可再生能源在農(nóng)村生活中的應(yīng)用，“十五五”期間“綠色生活方式成為公眾自覺選擇”。

七是努力增加生態(tài)碳匯。在積極推動生產(chǎn)方式和生活方式綠色低碳轉(zhuǎn)型的同時(shí)，大力推進(jìn)生態(tài)治理，有效提升生態(tài)碳匯能力。堅(jiān)持按“統(tǒng)籌山水林田湖草沙冰系統(tǒng)治理”的原則推進(jìn)生態(tài)治理，大規(guī)模開展國土綠化行動，大力推進(jìn)荒漠化、石漠化綜合治理。截至2021年底，共設(shè)立國家級自然保護(hù)區(qū)474個(gè)、國家公園5個(gè)。一系列舉措取得了明顯的生態(tài)治理成效，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)估算，2015—2021年完成造林面積4 011.5萬公頃，新增水土流失治理面積37.2萬平方公里；2021年森林覆蓋率達(dá)到23%，比2010年水平高1.4個(gè)百分點(diǎn)；2010—2021年森林儲蓄量增加24.23億立方米，增幅達(dá)16%。生態(tài)系統(tǒng)的改善，使森林、草地、濕地等的碳匯能力不斷提升，增強(qiáng)了碳治理能力。

八是不斷優(yōu)化碳治理體制機(jī)制和政策體系。為了推動碳治理，中國積極探索建立低碳產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識和認(rèn)證制度，逐步建立完善溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)核算、評價(jià)考核和責(zé)任追究制度，完善碳排放標(biāo)準(zhǔn)體系；從試點(diǎn)開始逐步建立起全國統(tǒng)一的碳排放交易市場，實(shí)行重點(diǎn)單位碳排放報(bào)告、核查、核證和配額管理制度；不斷完善能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控制度，并推動實(shí)施以碳強(qiáng)度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度。在完善本國碳治理體系的同時(shí)，中國還在共同但有區(qū)別的責(zé)任原則下，積極參與推動國際碳治理體系的完善。一方面，謀求推動建立公平合理的應(yīng)對氣候變化國際制度，區(qū)分發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的不同責(zé)任，落實(shí)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《巴黎協(xié)定》，最終形成合作共贏的全球氣候治理體系。另一方面，積極推動建立資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓國際合作平臺和管理制度，以促進(jìn)發(fā)展中國家碳治理能力的提升，同時(shí)促進(jìn)氣候變化南南合作。中國在全球氣候治理體系形成中的作用也逐漸由積極參與轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)性參與和引領(lǐng)應(yīng)對氣候變化國際合作。

（三）更加完善的碳治理體系構(gòu)成

經(jīng)過十余年的發(fā)展，中國已經(jīng)建立起比較健全的碳強(qiáng)度控制主導(dǎo)下的碳治理體系，包括隱性目標(biāo)與顯性目標(biāo)相結(jié)合的目標(biāo)體系，更加低碳化的產(chǎn)業(yè)體系和能源體系，正在形成的市場化導(dǎo)向綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，更加完善的組織保障體系、法律保障體系和政策體系。

一是結(jié)構(gòu)化的碳減排目標(biāo)體系。目前中國已將碳強(qiáng)度控制、節(jié)能、可再生能源發(fā)展目標(biāo)都納入發(fā)展約束目標(biāo)體系，從而形成一個(gè)隱性目標(biāo)與顯性目標(biāo)相結(jié)合的結(jié)構(gòu)化碳減排目標(biāo)體系。如前所述，節(jié)能和可再生能源發(fā)展不僅是能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的兩大支撐戰(zhàn)略，而且是降低碳強(qiáng)度的關(guān)鍵途徑，節(jié)能目標(biāo)和可再生能源發(fā)展目標(biāo)能夠統(tǒng)一于碳強(qiáng)度控制目標(biāo)之下。因此，碳強(qiáng)度控制目標(biāo)與節(jié)能和可再生能源發(fā)展目標(biāo)具有高度一致性，三者構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的目標(biāo)體系。碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的提出意味著長期內(nèi)的碳總量控制目標(biāo)已經(jīng)確定，而且2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會議已明確提出要探索碳強(qiáng)度與總量雙控制度?？梢灶A(yù)期，中國的碳減排目標(biāo)體系將在不久的將來納入分階段的碳總量控制目標(biāo)。

二是綠色低碳循環(huán)化水平逐步提升的產(chǎn)業(yè)體系。一方面，大力推進(jìn)節(jié)能戰(zhàn)略，促使各行業(yè)低碳發(fā)展水平大幅提升。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布的各行業(yè)能源消費(fèi)總量和增加值指數(shù)估算，2010—2019年農(nóng)業(yè)，工業(yè)，建筑業(yè)，交通運(yùn)輸、倉儲和郵政業(yè)，批發(fā)、零售、住宿和餐飲業(yè)的能源強(qiáng)度分別下降了12.34%、32.19%、13.92%、13.35%、7.52%。另一方面，多措并舉，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低碳化。隱性碳治理時(shí)期確定的堅(jiān)決遏制高耗能項(xiàng)目盲目擴(kuò)張、大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策，在過去十余年中得到了貫徹落實(shí)，有效地促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級化和低碳化。“十三五”期間至少化解鋼鐵過剩產(chǎn)能1.5億噸，全面取締“地條鋼”產(chǎn)能1億多噸；2020年高技術(shù)制造業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重達(dá)到15.1%，節(jié)能建筑占城鎮(zhèn)民用建筑面積的比重超過63%①。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站數(shù)據(jù)，2018—2021年交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”取得成效，鐵路和水路合計(jì)貨運(yùn)量占貨運(yùn)總量的比重增加約3個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的2018年投入產(chǎn)出表估算，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)占服務(wù)業(yè)的比重達(dá)到58%，比2010年高出6個(gè)百分點(diǎn)。

三是按清潔低碳安全高效要求持續(xù)優(yōu)化的能源體系。在持續(xù)多年的努力下，中國基本形成煤、油、氣、電、核、新能源和可再生能源多輪驅(qū)動的能源生產(chǎn)體系②。從供給側(cè)來看，可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略的持續(xù)實(shí)施，使水電呈現(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展態(tài)勢，風(fēng)能和太陽能呈快速增長態(tài)勢，核電在確保安全的前提下得到有序發(fā)展，生物質(zhì)能、地?zé)崮芎秃Ｑ竽艿玫揭虻刂埔说拈_發(fā)利用。目前，中國的水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電累計(jì)裝機(jī)容量均居世界首位，風(fēng)電和光伏發(fā)電設(shè)備也形成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈③?？稍偕茉吹难杆侔l(fā)展，有效地改變了中國的能源供需結(jié)構(gòu)。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，一次發(fā)電及其他能源占一次能源比重從2010年的10.4%上升到2020年的19.6%。堅(jiān)持節(jié)能優(yōu)先的能源消費(fèi)革命，能源利用效率和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)也得到明顯改善。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)估算，2010—2021年中國單位GDP能耗下降了30.5%；同時(shí)非化石能源占能源消費(fèi)比重從2010年的9.4%上升至2020年的15.9%，2021年達(dá)到16.5%①。

四是即將形成市場導(dǎo)向的綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新體系。中國一直高度重視科技對發(fā)展的支撐作用，在綠色低碳發(fā)展領(lǐng)域也不例外，特別是黨的十八大以來，隨著新發(fā)展理念的確立，綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新日益成為全社會的共識，科技創(chuàng)新被認(rèn)為是應(yīng)對氣候變化的根本出路。國家對綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新相關(guān)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的資助力度不斷加大，同時(shí)不斷強(qiáng)化研究成果的推廣應(yīng)用，形成了一支初具規(guī)模的研究隊(duì)伍，取得了一批世界公認(rèn)的研究成果，積極推廣溫室氣體削減和利用領(lǐng)域143項(xiàng)技術(shù)的應(yīng)用。根據(jù)《關(guān)于構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系的指導(dǎo)意見》，2019—2022年要培育一批綠色技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)②，建設(shè)一批以國家工程研究中心、國家技術(shù)創(chuàng)新中心、國家科技資源共享服務(wù)平臺為代表的創(chuàng)新基地，形成一批龍頭企業(yè)整合高校、科研院所、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)等力量建立的聯(lián)合體，組建一批綠色技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟。不少地區(qū)也已紛紛采取行動，例如江西2021年確定了20個(gè)企業(yè)作為綠色技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)培育對象?？梢灶A(yù)期，市場導(dǎo)向的綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新體系即將初步形成。

五是更加完善的組織保障體系。在保留國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組等原有碳治理領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)的同時(shí)，2021年中國又成立了國家碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，以指導(dǎo)和統(tǒng)籌做好碳達(dá)峰、碳中和工作。國家發(fā)展和改革委員會作為碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭單位，統(tǒng)籌有序推進(jìn)“雙碳”工作。該辦公室成立碳排放統(tǒng)計(jì)核算工作組，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)全國及各地區(qū)、各行業(yè)碳排放統(tǒng)計(jì)核算等工作。國家其他部門及地方政府也成立了各自的碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組。例如，國家市場監(jiān)督管理總局成立的碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組，可以充分發(fā)揮計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證認(rèn)可、價(jià)監(jiān)競爭、特種設(shè)備等多項(xiàng)監(jiān)管職能作用，從而督促各市場主體深入貫徹落實(shí)中央關(guān)于碳達(dá)峰碳中和的決策部署。

六是不斷健全的法律體系?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，依法治國是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，并提出要加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度。碳治理領(lǐng)域的法律法規(guī)日趨完善和健全。一是全國人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)形勢變化對原有重要法律進(jìn)行了修訂。例如，2016年、2018年全國人民代表大會常務(wù)委員會兩次修訂《中華人民共和國節(jié)約能源法》，擴(kuò)大了法律適用范圍，健全了節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系，完善了監(jiān)管制度，加大了政策激勵(lì)力度，明確了監(jiān)管主體，強(qiáng)化了法律責(zé)任。二是國家相關(guān)部門新頒布了一系列有助于碳治理的規(guī)章，同時(shí)對原來的部分規(guī)章作了與時(shí)俱進(jìn)的修改。新增規(guī)章如《分布式發(fā)電管理暫行辦法》《新建電源接入電網(wǎng)監(jiān)管暫行辦法》《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》等，新修訂規(guī)章如《能源效率標(biāo)識管理辦法》。三是各地紛紛根據(jù)碳治理形勢變化，修訂了原有法規(guī)，并新增了一些法規(guī)。例如，2018年山西省修訂了《山西省節(jié)約能源條例》，2020年10月深圳市頒布了全國首個(gè)綠色金融法規(guī)——《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)綠色金融條例》以支持應(yīng)對氣候變化等經(jīng)濟(jì)活動。

七是日益完善的體制機(jī)制和政策體系。其一，產(chǎn)業(yè)綠色低碳化發(fā)展政策日益完善。在嚴(yán)控高耗能產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張、淘汰落后產(chǎn)能的同時(shí)，將節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)歸入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，出臺專門的支撐政策并制定了發(fā)展規(guī)劃。其二，能源體系低碳化政策不斷健全，制定了一系列可再生能源發(fā)展規(guī)劃和化石能源清潔利用政策與規(guī)劃。其三，進(jìn)一步強(qiáng)化綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新支持政策。不僅出臺了促進(jìn)節(jié)能低碳技術(shù)推廣的政策，而且制定了建立市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系的引導(dǎo)性政策。其四，政策手段不斷豐富。除法律保障外，價(jià)格、稅費(fèi)、財(cái)政、金融、貿(mào)易等各種經(jīng)濟(jì)手段，節(jié)能減排降碳目標(biāo)考核等行政手段，低碳試點(diǎn)工作、用能權(quán)交易、碳交易、綠色金融等探索性政策手段不斷進(jìn)入碳治理政策體系。特別是作為碳治理的一項(xiàng)標(biāo)志性政策手段，碳交易政策已經(jīng)在地方試點(diǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展成為一項(xiàng)全國性碳治理政策。其五，針對碳達(dá)峰、碳中和工作的“1+N”政策體系正在制定形成中。

三、中國碳治理體系的演化特征

中國碳治理體系演化以降碳為主線、立足生態(tài)文明，促進(jìn)了物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明的高質(zhì)量發(fā)展，從而逐漸融入國家治理體系并成為其重要組成部分。碳治理體系的任務(wù)部署既重視區(qū)域、行業(yè)的差異性，又重視加強(qiáng)區(qū)域、行業(yè)的協(xié)同性；目標(biāo)設(shè)定則重視長期目標(biāo)與中短期目標(biāo)的平穩(wěn)銜接；在政策措施和激勵(lì)機(jī)制上，碳治理體系則從政府主導(dǎo)逐步朝著政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)方向演化。

（一）始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

改革開放以來，中國重大發(fā)展戰(zhàn)略的制定都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，重大戰(zhàn)略的具體方案都是貫徹落實(shí)黨對相關(guān)工作的部署安排。碳治理體系也不例外，也是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下不斷演進(jìn)、完善的。黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅有助于克服碳治理體系中的市場失靈，而且有助于減少碳治理中政府的“不作為”“亂作為”現(xiàn)象。

第一，黨在不同階段就碳治理提出了相應(yīng)的目標(biāo)，引領(lǐng)了碳治理體系的發(fā)展。例如，2005年10月黨的十六屆五中全會提出了能源強(qiáng)度在“十一五”期間下降20%的建議，有力地促進(jìn)了圍繞能源可持續(xù)發(fā)展的碳治理體系完善；2010年10月黨的十七屆五中全會建議“十二五”期間要降低溫室氣體排放強(qiáng)度，加速了以碳強(qiáng)度控制為主的碳治理體系的形成；2020年黨的十九屆五中全會明確2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)包括“碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降”，可以預(yù)期這一要求將推動碳治理體系從以碳強(qiáng)度控制為主逐步轉(zhuǎn)向以碳總量控制為主。

第二，黨在不同階段對中國特色社會主義建設(shè)作出的戰(zhàn)略部署和制定的方針、政策、路線在同一時(shí)期的碳治理體系中得到充分體現(xiàn)。例如，國家“十二五”規(guī)劃將調(diào)整產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)作為控制碳排放的重要途徑提出，充分體現(xiàn)了黨的十七大提出的“大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整”的要求；國家“十三五”規(guī)劃有關(guān)溫室氣體控制的措施充分體現(xiàn)了黨的十八屆五中全會提出的“推動低碳循環(huán)發(fā)展”的建議；國家“十四五”規(guī)劃在積極應(yīng)對氣候變化方面提出的路徑則充分體現(xiàn)了黨的十九屆五中全會提出的“加快推動綠色低碳發(fā)展”的設(shè)想。

第三，黨直接對碳治理體系建設(shè)作出部署。例如，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》圍繞碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，從工作原則、實(shí)施路徑、體制機(jī)制等方面提出了一整套健全和完善碳治理體系的方案。

如何科學(xué)合理地進(jìn)行碳治理，并沒有現(xiàn)成的答案，需要不斷摸索。中國共產(chǎn)黨不斷深化對環(huán)境與發(fā)展關(guān)系的認(rèn)識，及時(shí)總結(jié)實(shí)踐中的得失成敗，并注重汲取國際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，這是中國在碳治理道路上不斷取得進(jìn)步的重要做法。

（二）逐步成為國家治理體系的重要組成部分

從改革開放到2012年之前，碳治理體系逐步形成并與其他重大戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)初步融合。20世紀(jì)90年代初，中國派代表團(tuán)參加了在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會，并對這次會議提出的可持續(xù)發(fā)展理念作出積極響應(yīng)，進(jìn)一步強(qiáng)化了節(jié)能和可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略，推動了碳治理體系的形成和發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀成為黨的重要指導(dǎo)思想，明確了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會等新任務(wù)，對碳治理體系也提出了新的要求，使碳治理體系從能源領(lǐng)域向經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域延伸。例如，國家“十二五”規(guī)劃提出通過節(jié)能與降低碳強(qiáng)度、推廣低碳技術(shù)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的著力點(diǎn)：一方面將建設(shè)一個(gè)“安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系”作為構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、提高產(chǎn)業(yè)核心競爭力的重要內(nèi)容；另一方面提出以節(jié)能減排為重點(diǎn)建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

以習(xí)近平同志為核心的黨中央不斷強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的重要性，并作出了一系列制度安排，碳治理體系也逐漸發(fā)展成為國家治理體系的重要組成部分。隨著黨的十八大的召開，中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想逐步形成并被確立為黨必須長期堅(jiān)持的指導(dǎo)思想。其一，碳治理體系成為生態(tài)環(huán)境治理體系的重要組成部分。生態(tài)文明建設(shè)成為中國特色社會主義“五位一體”總體布局的重要組成部分后，黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出戰(zhàn)略部署，將節(jié)能量、碳排放權(quán)交易制度建設(shè)作為生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)體系。其二，降碳成為貫徹新發(fā)展理念特別是綠色發(fā)展理念、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。黨的十八屆五中全會對國家“十三五”規(guī)劃提出建議，要求推動建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系，“加快能源技術(shù)創(chuàng)新，建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系”；黨的十九大則進(jìn)一步提出要建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系。其三，碳治理體系成為關(guān)乎全局的國家治理體系的重要組成部分。將生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的總體方略，碳治理體系的構(gòu)建也遵循了這一方略?！吨泄仓醒??國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》明確提出要把碳達(dá)峰、碳中和納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局。碳治理體系不僅要大力推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，而且要實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效、貫徹新發(fā)展理念、堅(jiān)持以人民為中心、推動人類命運(yùn)共同體建設(shè)。

（三）體現(xiàn)了中國特色社會主義制度優(yōu)勢

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)是“到2035年各方面制度更加完善”；到新中國成立一百周年時(shí)，“使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)”。碳治理體系演進(jìn)也充分體現(xiàn)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體目標(biāo)要求。

第一，妥善處理整體和局部的關(guān)系。中國幅員遼闊，地區(qū)資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，因而中國在碳治理任務(wù)的地區(qū)分解和相關(guān)政策措施制定方面充分考慮了地區(qū)差異性，避免“一刀切”帶來的不良影響。由于不同行業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征差異較大，因而對不同行業(yè)提出了具有差異性的碳治理目標(biāo)和政策措施。例如《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》要求“十三五”期間經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的能源強(qiáng)度下降17%，其他地區(qū)的能源強(qiáng)度下降幅度則在10%至16%之間；該規(guī)劃針對火電、鋼鐵、有色金屬、水泥、建筑、交通等行業(yè)提出了不同能源強(qiáng)度控制考核指標(biāo)。又如，《2030年前碳達(dá)峰行動方案》提出“推動重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)和有條件的地方率先達(dá)峰”。在注重地區(qū)和行業(yè)差異性的同時(shí)，也重視地區(qū)和行業(yè)間協(xié)同推進(jìn)碳治理。例如，《2030年前碳達(dá)峰行動方案》就提出制定碳達(dá)峰方案要堅(jiān)持全國一盤棋，各地區(qū)要結(jié)合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)本地區(qū)綠色低碳發(fā)展；大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推動園區(qū)產(chǎn)業(yè)循環(huán)式組合，助力降碳行動。

第二，統(tǒng)籌謀劃碳治理長遠(yuǎn)目標(biāo)和中短期目標(biāo)。2009年中國在聯(lián)合國哥本哈根氣候變化大會上提出2020年碳強(qiáng)度下降目標(biāo)之后，國家“十二五”規(guī)劃就提出了規(guī)劃期的碳強(qiáng)度下降目標(biāo)，國家“十三五”規(guī)劃又接續(xù)提出新的碳強(qiáng)度五年下降目標(biāo)。這兩個(gè)五年目標(biāo)相當(dāng)于為2020年的目標(biāo)擬定了兩個(gè)階段性目標(biāo)，從而保證了2020年目標(biāo)的平穩(wěn)有序?qū)崿F(xiàn)。在2020年碳強(qiáng)度下降目標(biāo)即將完成之際，習(xí)近平主席代表中國在第75屆聯(lián)合國大會一般辯論環(huán)節(jié)提出了2030年碳達(dá)峰、2060年碳中和的新目標(biāo)。這相當(dāng)于進(jìn)一步強(qiáng)化了碳減排目標(biāo)，即從強(qiáng)度減排升級到總量減排?？傮w來看，碳治理長遠(yuǎn)目標(biāo)與中短期目標(biāo)得到了有機(jī)統(tǒng)一，短期目標(biāo)與長期目標(biāo)之間呈現(xiàn)循序漸進(jìn)、有序銜接、逐步升級的特征。中短期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為長期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，長期目標(biāo)的設(shè)立為中短期目標(biāo)的制定提供了參照或依據(jù)，它們共同保證了碳治理體系演化的穩(wěn)定性、延續(xù)性、遞進(jìn)性。

第三，政府和市場在碳治理體系中的定位漸趨合理。形成碳治理體系的最初動力來自政府。碳排放是一個(gè)典型的市場負(fù)外部性問題，其解決離不開黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府干預(yù)?；仡欀袊贾卫眢w系的形成過程，不難發(fā)現(xiàn)政府在初期階段起到了主導(dǎo)作用，從目標(biāo)的制定、層層分解到完成情況考核，從淘汰“兩高”行業(yè)落后產(chǎn)能、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整到推動技術(shù)創(chuàng)新，都是各級政府在主動作為。不過，隨著碳治理體系的演進(jìn)，市場在其中的作用和地位日益上升。隨著改革的不斷深化，中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，市場在資源配置中的決定性作用逐漸成為改革的取向，成為國家治理體系現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也成為全社會的共識。同時(shí)，中國的碳治理體系不斷成熟，各級政府不僅要低成本且高效地完成碳減排目標(biāo)，而且要盡可能發(fā)揮碳治理推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的作用。在此背景下，碳治理體系的演化也逐步由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)。特別是在體制機(jī)制和政策體系方面，政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)的特征日趨明顯，而這與全面深化改革的取向、國家治理體系現(xiàn)代化的大趨勢是一致的。

四、結(jié)論與政策建議

中國碳治理體系演化大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段。前一個(gè)階段中，碳治理體系主要圍繞能源可持續(xù)發(fā)展而演化，可被視為一個(gè)隱性碳治理體系，因?yàn)闆]有直接涉及碳減排問題；其演化主要受節(jié)能戰(zhàn)略實(shí)施的驅(qū)動，也得到了可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的有力支撐；其構(gòu)成相對完整，從目標(biāo)體系到政策體系，一應(yīng)俱全。后一個(gè)階段中，碳治理體系以碳強(qiáng)度控制為主導(dǎo)目標(biāo)而演化，這不僅符合中國自身發(fā)展需要，而且兼顧了全球應(yīng)對氣候變化的大趨勢；其驅(qū)動力更趨多元化、系統(tǒng)化，構(gòu)成則更加完善。

不難發(fā)現(xiàn)，中國碳治理體系的演化具有問題導(dǎo)向性特征，它是在應(yīng)對能源安全、能源效率不高、氣候變化等現(xiàn)實(shí)問題中逐漸構(gòu)建起來的治理體系。在這個(gè)過程中，碳治理體系的目標(biāo)從隱性走向顯性、從單一化走向多元化和體系化、從弱約束性走向強(qiáng)約束性，碳治理體系的概念內(nèi)涵、邊界、演進(jìn)路線圖逐步清晰起來，構(gòu)成也不斷豐富、完整起來。不同階段的碳治理體系具有很強(qiáng)的延續(xù)性和一致性，后一階段的碳治理體系總能兼容前一階段的碳治理體系，是前一階段碳治理體系的升級，而不是否定。

更重要的是，碳治理體系現(xiàn)代化充分體現(xiàn)了中國式現(xiàn)代化的要求和方向，蘊(yùn)含了中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯和寶貴經(jīng)驗(yàn)。碳治理是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施的重大發(fā)展戰(zhàn)略，能夠縱貫全國上下，橫聯(lián)各地區(qū)、各行業(yè)，全面調(diào)動各種力量，合理整合各種治理方式，碳治理體系也就能持續(xù)且快速完善起來。碳治理體系逐步融入國家治理體系，保證了碳治理與其他經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重要目標(biāo)的協(xié)調(diào)性，提高了碳治理政策措施的可接受性。與此同時(shí)，注重發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢，使碳治理體系克服了在不同階段面臨的主要困難和挑戰(zhàn)。

當(dāng)前，我國正行進(jìn)在第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的征途上，總?cè)蝿?wù)是分兩步走，在21世紀(jì)中葉建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，以中國式現(xiàn)代化推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興，碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)已經(jīng)成為這一奮斗目標(biāo)的重要內(nèi)容。碳達(dá)峰碳中和不僅明確了新的碳治理目標(biāo)，而且對碳治理體系提出了更高的要求。因此，要繼續(xù)用好寶貴歷史經(jīng)驗(yàn)，更加積極主動地推動碳治理體系現(xiàn)代化。

第一，積極打造與碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)要求相適應(yīng)的碳治理體系。當(dāng)前以碳強(qiáng)度控制為主導(dǎo)的碳治理體系顯然還不適應(yīng)碳達(dá)峰碳中和的要求，因?yàn)樘歼_(dá)峰碳中和都是直接針對碳排放總量變化而提出的目標(biāo)。為此，碳治理體系要加快實(shí)現(xiàn)由碳強(qiáng)度控制主導(dǎo)向碳總量控制主導(dǎo)轉(zhuǎn)型。關(guān)鍵的工作是盡快將碳總量控制目標(biāo)納入其目標(biāo)體系，并主要圍繞碳總量控制目標(biāo)建立健全整個(gè)碳治理體系。例如，在技術(shù)層面要進(jìn)一步加大綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新力度，高度重視大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用，以推動碳治理技術(shù)支撐體系現(xiàn)代化。又如，在體制機(jī)制方面，要加快推進(jìn)全國統(tǒng)一電力市場建設(shè)，為全國統(tǒng)籌推進(jìn)可再生能源發(fā)展和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化創(chuàng)造更優(yōu)越的條件。

第二，以推進(jìn)碳治理體系現(xiàn)代化為抓手，帶動生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化。隨著碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)總體框架，降碳與“減污、強(qiáng)生態(tài)”一道成為生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的標(biāo)志性任務(wù)或中心工作。在推進(jìn)碳治理體系現(xiàn)代化的同時(shí)，應(yīng)考慮如何將相關(guān)做法推廣，以帶動整個(gè)生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化。例如，可以通過總結(jié)全國碳交易市場的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加快推進(jìn)用能權(quán)、排污權(quán)等其他生態(tài)環(huán)境權(quán)益的全國統(tǒng)一市場建設(shè)。同時(shí)，由于碳治理與生態(tài)環(huán)境治理其他方面可能產(chǎn)生綠色沖突，因而要進(jìn)一步提升碳治理體系與生態(tài)環(huán)境治理體系其他部分的協(xié)同性。

第三，進(jìn)一步發(fā)揮碳治理體系對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的支撐作用，促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)，推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。在推動碳治理體系現(xiàn)代化的過程中，使碳減排真正成為各領(lǐng)域建設(shè)和發(fā)展的硬約束，倒逼各領(lǐng)域提升治理水平和能力，并最終促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。積極發(fā)揮碳治理對綠色低碳發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展的激勵(lì)作用，通過碳治理促進(jìn)區(qū)域合作、協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈綠色高質(zhì)量發(fā)展，由此加快國民經(jīng)濟(jì)體系轉(zhuǎn)型，使我國早日形成具有綠色低碳發(fā)展特征的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。以碳治理體系現(xiàn)代化為基礎(chǔ)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的國際合作，積極參與并引領(lǐng)全球生態(tài)環(huán)境治理，推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。 [Reform]

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Modernization of the Carbon Governance System in China：

Course and Characteristics

ZHANG You-guo

Abstract：The modernization of carbon governance system（CGS） in China went through a course of evolving from an implicit system to an explicit system. After the reform and opening-up， dominated by the energy saving strategy and supported by the renewable energy strategy， an implicit CGS came into being gradually in China. With the increasing severity of climate change issues and China designing and implementing a series of strategic measures directly aiming at carbon intensity controlling target， the CGS entered the carbon intensity controlling dominated explicitly evolving stage and was improved day by day consequently. Under the leadership of the Communist Party of China， the CGS has evolved as an important part of the national governance system in China gradually and showed the strength of the system of socialism with Chinese characteristics fully. China needs to focus on the "double carbon" target to promote the modernization of CGS， then to drive modernization of ecological and environmental governance system or even the national governance system.

Key words： carbon governance; modernization of governance system; energy sustainable development strategy; carbon intensity control; ?"double carbon" target