文/節(jié)大磊

近些年來(lái)，美國(guó)國(guó)內(nèi)圍繞其對(duì)臺(tái)政策不斷進(jìn)行所謂“戰(zhàn)略模糊”和“戰(zhàn)略清晰”的辯論。但是美國(guó)的對(duì)臺(tái)政策有多重層面，很多時(shí)候辯論的對(duì)象具體是關(guān)于哪一層面的“清晰”或者“模糊”，并不總是完全清楚。厘清美國(guó)的對(duì)臺(tái)政策，也許需要一個(gè)更加精細(xì)的分析框架。在現(xiàn)實(shí)層面，2016年5月以來(lái)，民進(jìn)黨當(dāng)局拒不接受一個(gè)中國(guó)原則，歪曲否定“九二共識(shí)”，導(dǎo)致兩岸關(guān)系不斷惡化。特朗普政府上臺(tái)后不久，執(zhí)意將中國(guó)視為主要戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，持續(xù)在臺(tái)灣問題上進(jìn)行挑釁。拜登政府盡管聲稱“奉行一個(gè)中國(guó)政策，不支持‘臺(tái)獨(dú)’”，但是另一方面也在不停虛化、掏空一個(gè)中國(guó)原則。外部勢(shì)力干涉成為推進(jìn)中國(guó)統(tǒng)一進(jìn)程的突出障礙，而挫敗外來(lái)干涉圖謀需要全面準(zhǔn)確地把握美國(guó)對(duì)臺(tái)政策及其調(diào)整的方向和程度。

鑒于此，本文有如下三個(gè)目的：一是建立一個(gè)以政治—安全以及宣示性政策—操作性政策的兩個(gè)維度的分析框架；二是利用此分析框架梳理和分析特朗普和拜登政府時(shí)期美國(guó)對(duì)臺(tái)政策的延續(xù)和調(diào)整；三是分析近些年美國(guó)對(duì)臺(tái)政策調(diào)整的兩個(gè)基本原因。

美國(guó)對(duì)臺(tái)政策的一個(gè)分析框架

本文將美國(guó)的對(duì)臺(tái)政策的主要內(nèi)容分為政治層面和安全層面。當(dāng)然，美國(guó)的對(duì)臺(tái)政策還包括經(jīng)濟(jì)、文化等其他內(nèi)容，但是毫無(wú)疑問政治和安全層面是其中最重要、最敏感的。在中美關(guān)系實(shí)現(xiàn)正?；倪^程中，中方提出的“斷交、廢約、撤軍”三原則中，“斷交”屬于政治層面，“撤軍”屬于安全層面，“廢約”則兼具政治和安全雙重意涵。另外，本文借鑒了有關(guān)核戰(zhàn)略文獻(xiàn)里的宣示性政策（declaratory policy）和操作性政策（operational policy）的概念，由此得出一個(gè)2×2的分類方式。政治層面的宣示性政策是指美國(guó)的“外交承認(rèn)”以及對(duì)臺(tái)灣“地位”的立場(chǎng)。政治層面的操作性政策則是指美臺(tái)雙方接觸的層級(jí)、地點(diǎn)和場(chǎng)合、美國(guó)在官方文件中對(duì)臺(tái)灣的指稱方式，以及美國(guó)對(duì)所謂臺(tái)灣的“國(guó)際空間”問題的言行。安全層面的宣示性政策是指美國(guó)是否公開表示對(duì)臺(tái)灣承擔(dān)無(wú)條件或有條件的安全承諾，這也是美國(guó)國(guó)內(nèi)時(shí)不時(shí)圍繞著“戰(zhàn)略模糊”爭(zhēng)論的核心問題。安全層面的操作性政策則是指美國(guó)的軍售、美臺(tái)雙方的軍事交流、對(duì)話及演訓(xùn)，也包括美軍在西太平洋地區(qū)的軍事部署和態(tài)勢(shì)。

當(dāng)然，這幾種不同類型的政策之間也存在一定的聯(lián)系。首先，在政治層面，宣示性政策對(duì)操作性政策有統(tǒng)領(lǐng)作用，也就是說有無(wú)正式的外交承認(rèn)和外交關(guān)系應(yīng)該決定雙方的交往方式。另外，操作性政策對(duì)宣示性政策也具有反作用，如果前者不符合后者的程度較高，則會(huì)削弱后者的權(quán)威性。其次，在安全層面，宣示性政策和操作性政策可以被看作美國(guó)對(duì)臺(tái)安全承諾的不同表現(xiàn)形式。一般說來(lái)，安全承諾可以通過“自縛雙手”“沉沒成本”以及展示軍力來(lái)實(shí)現(xiàn)?！白钥`雙手”通過公開宣示安全承諾增加背棄承諾的政治成本，從而提高承諾的可信度。公開宣示的安全承諾可以通過領(lǐng)導(dǎo)人聲明、立法、條約等不同形式進(jìn)行。美國(guó)國(guó)內(nèi)一些聲音呼吁的所謂“戰(zhàn)略清晰”屬于“自縛雙手”的方式?！俺翛]成本”則是通過前期的高成本的投入以顯示承諾的可靠。美國(guó)對(duì)臺(tái)軍售、雙方的軍事交流和對(duì)話及演訓(xùn)均可歸為“沉沒成本”一類。展示軍力則是展示自身具備應(yīng)對(duì)相關(guān)作戰(zhàn)場(chǎng)景的實(shí)力和部署，以證明履行承諾的能力。美國(guó)增強(qiáng)在西太平洋地區(qū)的軍事部署屬于此類。最后，政治層面和安全層面也相互關(guān)聯(lián)。假設(shè)雙方存在外交承認(rèn)或相互承認(rèn)主權(quán)地位，則加強(qiáng)安全承諾更加順理成章。另外，若雙方存在正式的安全條約，則在某種程度上也意味著一種外交承認(rèn)。

在特朗普和拜登政府時(shí)期，美國(guó)的對(duì)臺(tái)政策在政治層面的宣示性政策、政治層面的操作性政策、安全層面的宣示性政策、安全層面的操作性政策四個(gè)方面都有明顯的調(diào)整。相對(duì)而言，兩屆政府的操作性政策調(diào)整的程度要大于宣示性政策。僅就宣示性政策而言，特朗普政府在政治層面的宣示性政策的動(dòng)作較多，而拜登政府（尤其是拜登總統(tǒng)本人）在安全層面的宣示性動(dòng)作更明顯。美國(guó)對(duì)臺(tái)政策調(diào)整的最主要原因，一是其認(rèn)為中國(guó)大陸對(duì)臺(tái)灣地區(qū)使用武力的能力和意圖都在上升，二是美國(guó)對(duì)臺(tái)灣地區(qū)的戰(zhàn)略思維正在悄然發(fā)生變化。

美國(guó)對(duì)臺(tái)政策調(diào)整的原因

近些年來(lái)，隨著中國(guó)國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)不斷取得成就，以及一系列反“臺(tái)獨(dú)”、反干涉措施的推行，美方認(rèn)為中國(guó)大陸對(duì)臺(tái)灣地區(qū)使用武力的能力和意圖都在明顯上升，甚至產(chǎn)生了一定程度的焦慮感。因此，美方認(rèn)為要加強(qiáng)對(duì)中國(guó)大陸的威懾，并推動(dòng)臺(tái)灣當(dāng)局采取所謂“不對(duì)稱”戰(zhàn)略。但是，在以上共識(shí)的基礎(chǔ)上，美國(guó)國(guó)內(nèi)圍繞幾個(gè)重要問題的辯論仍在進(jìn)行。

第一個(gè)問題是針對(duì)可能的“動(dòng)武”時(shí)間點(diǎn)。時(shí)任美國(guó)印太司令部司令的戴維德森（Phil Davidson）于2021年3月在參議院軍事委員會(huì)作證時(shí)表示，中國(guó)大陸可能會(huì)在“未來(lái)六年”對(duì)臺(tái)使用武力，由此掀起了一波關(guān)于“動(dòng)武”時(shí)間點(diǎn)的討論。2022年10月，美國(guó)海軍作戰(zhàn)部長(zhǎng)吉爾迪（Mike Gilday）在被問到所謂“戴維德森窗口”的時(shí)候甚至表示，2022年或者2023年都有可能是“動(dòng)武”時(shí)間點(diǎn)。2023年1月，美國(guó)空軍機(jī)動(dòng)司令部司令米尼漢（Mike Minihan）在一份內(nèi)部備忘錄中宣稱，中美很可能將于2025年因?yàn)榕_(tái)灣問題發(fā)生沖突。但拜登總統(tǒng)在2022年11月的中美元首巴厘島峰會(huì)后表示，并不認(rèn)為中國(guó)大陸即將對(duì)臺(tái)使用武力。美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)奧斯?。↙loyd J.Austin III）與主管政策的副部長(zhǎng)卡爾（Colin Kahl）也都表達(dá)了與拜登相似的觀點(diǎn)。參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席米利（Mark Milley）以及中情局局長(zhǎng)伯恩斯（William Burns）則表示，中國(guó)大陸希望在2027年之前具備對(duì)臺(tái)使用武力的能力，并不意味著已經(jīng)做出了“動(dòng)武”的決定。整體而言，盡管戴維德森掀起的有關(guān)“動(dòng)武”時(shí)間點(diǎn)的討論仍在繼續(xù)，但拜登政府高層最近的表態(tài)意在對(duì)此降溫。

第二個(gè)問題是如何進(jìn)行應(yīng)對(duì)。盡管美國(guó)國(guó)內(nèi)普遍認(rèn)為整體上要加強(qiáng)對(duì)中國(guó)大陸的威懾，但是在一些具體的問題上仍然存在爭(zhēng)論。除了前文提到的有關(guān)“戰(zhàn)略清晰”（安全層面的宣示性政策）的爭(zhēng)論之外，如何平衡威懾和安撫也是一大挑戰(zhàn)。由美國(guó)加州大學(xué)圣迭戈分校的21世紀(jì)中國(guó)中心和亞洲協(xié)會(huì)的中美關(guān)系中心組織的“中美關(guān)系工作組”最近對(duì)特朗普和拜登政府的對(duì)臺(tái)政策提出了一定程度的批評(píng)。這組專家認(rèn)為，除了增強(qiáng)威懾外，美國(guó)必須向中國(guó)大陸傳遞可信的安撫保證，即美國(guó)并不尋求兩岸的“永久性分離”，可以接受任何經(jīng)由和平過程達(dá)成的結(jié)果。

第三個(gè)問題是臺(tái)海一旦爆發(fā)沖突，沖突的可能形式和結(jié)果。布萊克威爾和澤利克認(rèn)為，臺(tái)海沖突應(yīng)當(dāng)是局部性的，除非美國(guó)或其盟國(guó)的本土遭到攻擊，美國(guó)的作戰(zhàn)計(jì)劃不應(yīng)當(dāng)包括主動(dòng)攻擊中國(guó)大陸內(nèi)的軍事目標(biāo)。相對(duì)而言，曾任特朗普政府國(guó)防部助理部長(zhǎng)幫辦的科爾比盡管也認(rèn)同臺(tái)海沖突的有限性和局部性，但是他卻認(rèn)為，把中國(guó)大陸的軍事目標(biāo)完全排除在打擊范圍之外，其所謂防衛(wèi)臺(tái)灣的“拒止”戰(zhàn)略難以成功，也會(huì)讓人質(zhì)疑美國(guó)的決心。另外，也有一些美國(guó)學(xué)者討論了臺(tái)海的常規(guī)軍事沖突升級(jí)到核武器層面的可能性。關(guān)于沖突的結(jié)果，美國(guó)的智庫(kù)以及眾議院新近成立的聚焦于中美競(jìng)爭(zhēng)的特設(shè)委員會(huì)都進(jìn)行了許多推演。但是，正如布魯金斯學(xué)會(huì)的歐漢龍所言，在“戰(zhàn)術(shù)、技術(shù)、作戰(zhàn)和戰(zhàn)略層次有太多的不確定性”，再加上沖突升級(jí)的不同可能性，要想提前預(yù)測(cè)勝負(fù)幾乎是不可能的。

第四個(gè)問題是俄烏沖突對(duì)臺(tái)灣問題的影響。首先，在俄烏沖突爆發(fā)后，一些美國(guó)專家和政客開始炒作俄烏沖突與臺(tái)海局勢(shì)的可能聯(lián)動(dòng)，炮制所謂“今日烏克蘭，明日臺(tái)灣”的類比。也有一些美國(guó)專家批評(píng)這種毫無(wú)根據(jù)的類比，指出中俄有很多不同之處，臺(tái)灣地區(qū)與烏克蘭也沒有可比性，中國(guó)大陸處理臺(tái)灣問題依據(jù)的是自身的政策和邏輯。其次，美國(guó)專家對(duì)于美國(guó)在俄烏沖突和歐洲安全上的投入是否會(huì)影響其印太戰(zhàn)略也有爭(zhēng)論。整體而言，重視資源有限性的專家認(rèn)為美國(guó)不應(yīng)被俄烏沖突牽絆過多，而重視戰(zhàn)略信譽(yù)的專家則持相反觀點(diǎn)，認(rèn)為美國(guó)在俄烏沖突中的表現(xiàn)將影響其在臺(tái)灣問題上的決心和承諾的可信度。最后，還有大量的討論聚焦于臺(tái)灣當(dāng)局如何在軍事層面汲取烏克蘭的經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)“以武拒統(tǒng)”。美國(guó)不少專家希望臺(tái)灣當(dāng)局能夠?qū)W習(xí)烏克蘭的“非對(duì)稱”作戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，但是也有專家指出，烏克蘭自身付出的巨大代價(jià)以及臺(tái)海不同的地理特點(diǎn)使得“烏克蘭模式”的吸引力和可行性大打折扣。

美國(guó)對(duì)臺(tái)政策調(diào)整的第二個(gè)主要原因是，美國(guó)對(duì)臺(tái)灣地區(qū)的戰(zhàn)略思維正在發(fā)生一定程度的變化。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，尤其是1995—1996年臺(tái)海危機(jī)爆發(fā)之后，美國(guó)歷屆政府在臺(tái)灣問題上的主要關(guān)切是“和平與穩(wěn)定”，同時(shí)表明，任何經(jīng)由和平過程達(dá)成的結(jié)果都可被接受。前國(guó)務(wù)委員戴秉國(guó)在回憶錄中提到了2004年3月他與時(shí)任小布什政府國(guó)防部副部長(zhǎng)沃爾福威茨的一段對(duì)話。沃爾福威茨表示，美國(guó)并非拿臺(tái)灣問題來(lái)牽制中國(guó)。事實(shí)上，美國(guó)樂見兩岸以和平方式實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。臺(tái)灣問題如果得到解決，將使美國(guó)在東亞擺脫一個(gè)重大難題和包袱。時(shí)過境遷，在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)大背景下，特朗普和拜登政府都在一定程度上傾向于把臺(tái)灣地區(qū)看成一種“戰(zhàn)略資產(chǎn)”，或者說，認(rèn)為維持“不統(tǒng)”的狀態(tài)符合美國(guó)國(guó)家利益。盡管依舊強(qiáng)調(diào)“和平與穩(wěn)定”的“進(jìn)程”的重要性，美方似乎也越來(lái)越重視“不統(tǒng)”的“結(jié)果”。

相對(duì)于前任歷屆政府，特朗普和拜登政府的《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》以及《印太戰(zhàn)略報(bào)告》都更加凸顯了臺(tái)灣地區(qū)的所謂“伙伴”角色。2020年9月，卸任特朗普政府助理國(guó)防部長(zhǎng)不久的薛瑞福赤裸裸地表示，“臺(tái)灣持續(xù)的存在、生存和成功符合我們的戰(zhàn)略利益”，在中國(guó)大陸現(xiàn)有制度下，“臺(tái)灣被吸納進(jìn)‘一個(gè)中國(guó)’體系不符合我們的利益”。2021年底，拜登政府的現(xiàn)任助理國(guó)防部長(zhǎng)拉特納在參議院作證時(shí)提到，第一島鏈對(duì)于區(qū)域安全以及美國(guó)在印太地區(qū)的重大利益都很“關(guān)鍵”，而臺(tái)灣位于第一島鏈的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”。同時(shí)，臺(tái)灣所處的海上通道對(duì)于全球商業(yè)和能源運(yùn)輸也很重要。拜登政府的政策部分地是基于這些“戰(zhàn)略性的原因”。拉特納講話的不同尋常之處在于，這是中美關(guān)系正?；詠?lái)，首位美國(guó)政府的現(xiàn)任高階官員公開表示，臺(tái)灣對(duì)于美國(guó)具有戰(zhàn)略意義。美國(guó)專家保羅·希爾認(rèn)為，既然拉特納表示臺(tái)灣對(duì)于美國(guó)利益和區(qū)域安全如此關(guān)鍵，那也就意味著美國(guó)無(wú)法接受和平統(tǒng)一。另一位著名中國(guó)問題專家史文也認(rèn)為，拉特納這個(gè)“魯莽”的表述似乎表明，美國(guó)主要是把臺(tái)灣看作“不能落入中國(guó)大陸手中的戰(zhàn)略資產(chǎn)”。

2022年9月，美國(guó)參議院外委會(huì)通過了修正過的“2022年臺(tái)灣政策法案”。法案赤裸裸地宣稱，“防衛(wèi)臺(tái)灣”對(duì)于限制中國(guó)大陸在第一島鏈和第二島鏈的軍事力量投射能力以及保護(hù)夏威夷、關(guān)島和日本都十分關(guān)鍵。與此同時(shí)，美國(guó)政府外的專家學(xué)者也開始越來(lái)越多地談?wù)撆_(tái)灣地區(qū)的所謂戰(zhàn)略價(jià)值。2020年10月，美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心的報(bào)告提到，臺(tái)灣位于第一島鏈的中間，如果兩岸統(tǒng)一，則日本的側(cè)翼和海上航線將會(huì)處于風(fēng)險(xiǎn)之中。戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心的另一位研究員林洋也指出，兩岸的統(tǒng)一將大大增強(qiáng)中國(guó)大陸的力量投射能力，這給對(duì)日本和菲律賓等美國(guó)盟國(guó)的安全帶來(lái)巨大影響?？▋?nèi)基和平基金會(huì)的阿什利·特利斯更加直接地表示，“有令人信服的理由”認(rèn)為，兩岸“目前的分離狀態(tài)符合美國(guó)利益”。最后，格林和塔爾梅奇在學(xué)術(shù)期刊《國(guó)際安全》撰文，認(rèn)為從純軍事角度來(lái)看，兩岸統(tǒng)一將極大地影響美國(guó)海軍在菲律賓海的軍事行動(dòng)，從而改變整個(gè)區(qū)域的軍事平衡。

總之，在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的背景下，臺(tái)灣地區(qū)對(duì)美國(guó)在經(jīng)濟(jì)、科技、意識(shí)形態(tài)、戰(zhàn)略信譽(yù)等方面的價(jià)值得到了增強(qiáng)，中美軍事實(shí)力差距的縮小似乎也讓美國(guó)“重新發(fā)現(xiàn)”了臺(tái)灣地區(qū)的軍事價(jià)值。但是，上述美國(guó)對(duì)臺(tái)戰(zhàn)略思維的轉(zhuǎn)變是漸進(jìn)的和部分的，并非一種徹底的轉(zhuǎn)變。事實(shí)上，上面提及的如史文等不少美國(guó)專家對(duì)這種轉(zhuǎn)變提出了尖銳的批評(píng)。拜登政府似乎也意識(shí)到了這種轉(zhuǎn)變的危險(xiǎn)性。在2022年11月印尼巴厘島中美元首會(huì)晤中，拜登總統(tǒng)表示，“不尋求把臺(tái)灣問題作為工具遏制中國(guó)”。

結(jié)論

在特朗普和拜登政府時(shí)期，美國(guó)的對(duì)臺(tái)政策在政治層面的宣示性政策、政治層面的操作性政策、安全層面的宣示性政策、安全層面的操作性政策四個(gè)方面都有明顯的調(diào)整。首先，一方面，美國(guó)的對(duì)臺(tái)政策的調(diào)整為推進(jìn)中國(guó)統(tǒng)一制造了新的障礙，不僅危害臺(tái)海和平穩(wěn)定，也影響中美關(guān)系健康穩(wěn)定發(fā)展；另一方面，也要看到美國(guó)內(nèi)部對(duì)于特朗普和拜登政府虛化、掏空一個(gè)中國(guó)政策依然存在爭(zhēng)論，即使是拜登政府對(duì)于臺(tái)灣問題有可能給中美關(guān)系造成顛覆性的巨大風(fēng)險(xiǎn)也有一定的認(rèn)識(shí)。其次，2024年初將舉行臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人選舉，如果民進(jìn)黨無(wú)法繼續(xù)執(zhí)政，則臺(tái)灣當(dāng)局的兩岸政策可能會(huì)有調(diào)整，其對(duì)于美國(guó)“以臺(tái)制華”的配合度會(huì)相應(yīng)降低。當(dāng)然，最重要的是，“決定兩岸關(guān)系走向、實(shí)現(xiàn)祖國(guó)完全統(tǒng)一的關(guān)鍵因素是國(guó)家的發(fā)展進(jìn)步”。國(guó)家的綜合實(shí)力和國(guó)際影響力持續(xù)提升，則解決臺(tái)灣問題的基礎(chǔ)更雄厚、能力更強(qiáng)大，也更能有效粉碎“臺(tái)獨(dú)”分裂和外來(lái)干涉圖謀。中華民族比歷史上任何時(shí)期都更接近偉大復(fù)興的目標(biāo)，也更接近實(shí)現(xiàn)祖國(guó)完全統(tǒng)一的目標(biāo)。