于 靜

內蒙古民族大學法學與歷史學院，內蒙古 通遼 028000

一、草原生態(tài)環(huán)境修復責任概述

（一）草原生態(tài)環(huán)境修復責任的概念

對于草原生態(tài)環(huán)境修復責任的概念界定，學界仍然存在不同的觀點。一種觀點認為，生態(tài)修復本質上是一種在不人為干預的情況下環(huán)境自動恢復的過程；另一種觀點認為，生態(tài)修復是破壞者修復已經被破壞的生態(tài)環(huán)境，并補償和賠償由于生態(tài)環(huán)境損害遭受損失一方的利益的行為。同時，國家應承擔通過社會修復與自然修復結合保護生態(tài)環(huán)境的職責，生態(tài)環(huán)境修復責任的承擔主體是國家。也有學者認為，生態(tài)修復是一種不同于任何現(xiàn)有責任形式的獨立的環(huán)境責任形式，生態(tài)環(huán)境損害責任人通過多種修復措施對生態(tài)環(huán)境進行修復，使之恢復并達到損害發(fā)生之前的狀態(tài)并恢復再使用價值的責任形式，其認為修復責任的責任主體是致害人。［1］

筆者認為，草原生態(tài)環(huán)境修復責任是指，行為人存在污染草原生態(tài)環(huán)境和損害生態(tài)系統(tǒng)的行為，并因此發(fā)生了草原生態(tài)環(huán)境被破壞的結果，進而負有應在草原生態(tài)系統(tǒng)自我恢復之外，通過一系列人工修復的方式使草原生態(tài)恢復到破壞發(fā)生前狀態(tài)的責任。

（二）草原生態(tài)環(huán)境修復責任的性質

關于草原生態(tài)環(huán)境修復責任的具體性質，理論界仍然存在爭議。目前學界主流學說主要有國家義務說、新環(huán)境責任說、民事責任說等。

1．國家義務說。該學說認為，草原屬于國家所有，國家應承擔環(huán)境保護義務，而當草原生態(tài)環(huán)境被破壞時，生態(tài)環(huán)境修復責任應由國家來承擔。國家應當履行草原環(huán)境修復義務，否則要承擔法的不利評價。

2．新環(huán)境責任說。該學說認為，與過去的環(huán)境責任不同，草原生態(tài)環(huán)境修復責任是一種新型的環(huán)境責任。保護生態(tài)利益是確保地球可持續(xù)發(fā)展的基本前提，必須得到關注。每個人都需要穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)功能和健康，因為生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)與我們的健康息息相關。涉及群體的不確定利益，包括生態(tài)環(huán)境修復和損害救濟。

3．民事責任說。據(jù)民事責任說，生態(tài)環(huán)境修復的價值和理念等同于民事責任，因而其責任也應當與之類似。屬于民事責任范疇，其主張生態(tài)環(huán)境修復責任是為彌補生態(tài)環(huán)境公益損失而設立。特殊的民事責任體系，包括預防、救濟和賠償承擔方式，旨在保障環(huán)境法律的有效實施。從涵蓋的范圍來看，其具體包括停止侵害、賠償損失、消除危險、恢復原狀以及進行賠禮道歉。［2］

4．草原生態(tài)環(huán)境修復責任屬于民事責任。據(jù)本文觀點，草原生態(tài)環(huán)境修復責任實為民事責任。原因在于，該責任符合民事責任的定義。通說認為，民事責任是指在平等主體之間因違約、不履行義務或侵害他人人身財產、其他組織和國家法定權益的行為而產生的責任。根據(jù)相關法律，國家是草原的所有者，環(huán)境破壞者損害草原生態(tài)環(huán)境的行為等同于侵害了國家的權益。在該場合下，國家和草原環(huán)境破壞者是處于平等地位。這與一般情況下的侵權責任承擔并無二致。國家在這一侵權關系中并非公權力行使者與行政層級中的領導者，其僅作為受損害草原的所有者，享有要求損害人承擔侵權責任的權利而非權力。

二、當前草原生態(tài)環(huán)境修復責任制度存在的問題

（一）立法現(xiàn)狀

1．《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）中相關表述。我國《憲法》規(guī)定草原屬于集體或國家所有，在享有草原資源的所有權的同時，國家也必須承擔對于草原生態(tài)環(huán)境妥善管理與保護的責任，對草原資源的使用進行監(jiān)管，保護全體公民的公有財產和生活環(huán)境。

2．《中華人民共和國草原法》及《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）中的相關規(guī)定。我國《環(huán)境保護法》規(guī)定，排污企業(yè)和其他生產者在經營活動中科學合理地處理污水、廢水、固體物等事項，對于沒有提交環(huán)境影響評價以及未獲得排污許可而進行對環(huán)境可能有影響的活動的組織或者個人，應當停止作業(yè)并恢復原狀?！董h(huán)境保護法》第六十四條還指出，企業(yè)或者個人造成環(huán)境損害的，應當承擔相應的侵權責任。在某些草原分布較廣闊的地區(qū)，其地方性法規(guī)以及其他規(guī)范性文件對于破壞草原生態(tài)環(huán)境的行為作了更加細致的規(guī)定。如《內蒙古自治區(qū)基本草原保護條例》就規(guī)定：破壞草原環(huán)境涉嫌刑事犯罪的，行政主管部門向公安部門或者檢察機關移送案件時，處罰決定書應當與案件材料一并抄送。公安部門認為破壞草原生態(tài)環(huán)境的行為沒有達到刑事犯罪程度的，應將案件移送草原行政主管部門，由其決定追究破壞者的行政處罰。

3．民法相關規(guī)定。《中華人民共和國民法通則》（已廢止）第一百一十七條為草原生態(tài)環(huán)境修復責任的民事責任性質提供了規(guī)范依據(jù)，規(guī)定如果行為損害了他人、集體或國家的財產，則將承擔恢復原狀或損害賠償?shù)呢熑?。另第一百三十四條第一款規(guī)定了賠償損失、恢復原狀等十種責任承擔方式?！吨腥A人民共和國侵權責任法》（已廢止）第十五條規(guī)定了恢復原狀等八種責任方式，第六十五條規(guī)定了實施污染環(huán)境行為造成損害的，侵權人應承擔侵權責任。在生態(tài)環(huán)境修復責任確立之前，上述兩種法律是法院判決侵權人承擔修復責任的主要依據(jù)。從生態(tài)環(huán)境修復責任制度第一次在《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《民事公益訴訟解釋》）中出現(xiàn)，到通過《最高人民法院關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》等法律文件進行細化規(guī)定，再到第一次將其作為責任承擔方式規(guī)定在《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）侵權責任編，其請求權主體、責任主體、責任承擔方式等都有了相關的規(guī)定。

（二）實務現(xiàn)狀

為了使研究不脫離實際，理論研究離不開實證研究。實證研究的結果可以為理論研究提供事實支撐。本文以草原生態(tài)環(huán)境、環(huán)境修復為關鍵詞，在裁判文書網上進行檢索，收集整理分析歸納了若干案例。

關于草原生態(tài)環(huán)境修復類案件的類型主要有兩類，第一類是行政公益訴訟案件，即檢察院針對草原環(huán)境損害問題提起行政公益訴訟。這類行政公益訴訟針對草原行政主管部門對行為人的修復過程的監(jiān)督職責而產生，對于草原行政主管部門責令破壞草原生態(tài)環(huán)境的行為人停止侵害行為、限期修復草原的請求，多數(shù)得到法院支持。該類案件實際上就是檢察機關在行使自身的法律監(jiān)督職能。［3］

第二類是民事案件。該類案件的原告一般會向法院請求判令被告停止環(huán)境侵害、賠償草原生態(tài)環(huán)境修復費用或者要求恢復原狀和賠償原告生態(tài)環(huán)境損失。從法院的判決來看，在只請求修復責任或者賠償修復費用時，法院是支持原告的訴訟請求的；在既請求停止破壞行為、修復責任，又請求賠償草原生態(tài)環(huán)境損失時，法院支持了修復責任的請求，未支持賠償損失的請求。

（三）現(xiàn)狀折射的問題

1．草原生態(tài)環(huán)境的修復責任構成要件不明

雖然關于草原生態(tài)環(huán)境修復責任的規(guī)定在許多項法律法規(guī)中都有提及，但沒有一個條文對草原生態(tài)環(huán)境修復責任的適用條件有所規(guī)定。立法層面，將生態(tài)環(huán)境修復責任寫入了《民法典》侵權責任編。雖然提到了“生態(tài)環(huán)境損害”，但是對于確定生態(tài)環(huán)境損害金額的原則和方法缺少規(guī)定。在司法實踐中，草原環(huán)境破壞者對草原生態(tài)造成的破壞并非一旦產生就能要求行為人承擔修復責任，只有當草原生態(tài)系統(tǒng)受到破壞使得其已經無法通過自我修復來完成自我凈化時，才能要求破壞者承擔修復責任，而往往這個時候為時已晚。［4］

2．生態(tài)環(huán)境修復責任的請求主體不明

《民法典》第一千二百三十四條規(guī)定，自然人不得依據(jù)本條提起修復生態(tài)環(huán)境的一般侵權訴訟。由于草原生態(tài)環(huán)境損害具有集體性，其救濟方式途徑對救濟主體也具有較高的專業(yè)要求，因而請求權主體是“國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定的組織”，但法律未對上述“機關”“組織”作出進一步的明確規(guī)定。

3．草原生態(tài)環(huán)境修復責任屬于典型的恢復型責任承擔方式

請求權人提出讓侵權人承擔修復責任的同時也會提出停止破壞、消除危險等預防型責任承擔方式和賠償損失的賠償型責任承擔方式。這三種責任方式的界限看似清晰，實則模糊不清。破壞草原的行為在造成草原生態(tài)環(huán)境本身損害的同時，也可能損害私人的人身或者財產權利，但侵權人沒有能力同時承擔時，先承擔何種責任呢？除此之外，破壞草原生態(tài)環(huán)境的行為構成犯罪的，會涉及民事、行政、刑事責任，由于沒有妥當?shù)呢熑纬袚樞颍瑫霈F(xiàn)三種責任承擔方式不均衡的問題。

三、草原生態(tài)環(huán)境修復責任制度的完善路徑

（一）明晰生態(tài)環(huán)境修復責任的適用條件

根據(jù)草原生態(tài)環(huán)境損害鑒定或評估并結合案件實際情況，法官可決定侵權人應承擔的修復責任。根據(jù)審查鑒定機構的認定或報告，法官可以確定草原生態(tài)環(huán)境受損金額。若無鑒定報告，可以通過定量評估草原生態(tài)環(huán)境受損程度來確定受損金額。此外，法官也可以結合實際情況和類案判決來做出損失金額的裁決。為實現(xiàn)草原生態(tài)修復目標，應讓侵權方自覺承擔修復責任，應對草原損害影響。為了修復侵權行為對草原生態(tài)和環(huán)境造成的破壞，需了解其程度，并采取合適的修復措施，使其恢復到與受損程度相當?shù)臓顟B(tài)。法院應綜合考慮多種因素，如是否需人工修復、侵害者的修復程度及可行的修復計劃等，決定修復方案；根據(jù)侵害金額和侵權者修復能力，可以確定修復目標；對于不可修復的部分，需要評估草原生態(tài)系統(tǒng)的價值，以確定侵權人需要支付的修復費用。如果草原地下水或珍稀動物被污染或殺害而無法修復，唯一可行的方法是評估草原生態(tài)環(huán)境的價值，并承擔相應修復責任。［5］

（二）明確生態(tài)環(huán)境修復責任的請求主體

第一，需要確認符合要求的政府單位。政府單位被視為承擔責任的主體，這在全球各地都非常常見。在我國，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度明確規(guī)定政府部門、地方相關部門以及日常監(jiān)管部門有權向法院提起訴訟，要求侵權者對其所造成的損害進行賠償。第二，除政府機構外，社會機構和人民檢察院同樣具有參與和監(jiān)督環(huán)境保護的積極作用。我國社會機構可以根據(jù)相關法律掌握自然環(huán)境保護信息，具有參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利。第三，針對廣袤的草原生態(tài)，若政府和社會服務機構無法獲取相關信息或實施糾正措施，人民檢察院則可提起公益訴訟。司法機關應當熟悉附帶公益訴訟等法律規(guī)定，檢察機關在刑事執(zhí)法中享有獨立權威地位，無需受行政機關影響，應負監(jiān)督乃至執(zhí)行機構的工作責任。此外，公民在自然環(huán)境受到損害時也應有權提起訴訟，這是國家應該保障的公民權利。因為在我國廣袤草原地區(qū)結合草原實際，逐步推行了以“草畜雙承包”為內容的家庭承包經營責任制。家庭承包經營責任制的成功，標志著天然牧場的權責利需在全國范圍內進行一致明確，從而實現(xiàn)經濟的直接受益，因此作為草原生態(tài)價值的受益人，承包人應對草原的利用、保護、修復承擔相應的責任。

（三）生態(tài)環(huán)境修復責任的規(guī)范化

考慮到在我國現(xiàn)有的司法實踐中缺乏生態(tài)環(huán)境修復責任適用規(guī)則，難以實現(xiàn)統(tǒng)一的修復方式。為解決生態(tài)環(huán)境修復責任不一的問題，建議優(yōu)先確認行為責任。當侵權者無法修復草原破壞或缺乏技術知識時，應承擔經濟賠償責任并支付修復費用。原因是其行為涉嫌生態(tài)破壞，如果由其承擔修復義務，不僅可以避免生態(tài)環(huán)境修復費用計算程序的繁瑣，還能降低修復成本和監(jiān)管成本。在考慮適用行為責任原則時，應考慮生態(tài)環(huán)境是否能夠自然修復、現(xiàn)有技術是否可達到修復目標、侵權方是否有能力修復。對于簡單明了的問題，如過度放牧或小面積非法開墾草原，應依據(jù)行為責任原則追究行為人責任。責任人在履行修復責任時，需遵循自然規(guī)律，根據(jù)時令選擇最合適的時間、地點，恰當選用草種、控制種植數(shù)量，合理開發(fā)草原水資源以加強修復和養(yǎng)護。若草原生態(tài)環(huán)境因非法采礦、采砂導致草原環(huán)境污染而受到嚴重損害，需借助環(huán)境科學技術進行修復，可委托第三方實施。第三方修復草原生態(tài)環(huán)境后，責任人需要支付相關修復費用，但這并不代表其責任已經得到消除。如果其破壞生態(tài)行為造成了進一步的損害，仍然需要承擔責任。如果由于技術限制或侵權責任人未能在合理時間內進行修復工作，導致草原繼續(xù)受損，相應的修復費用應該與損害的程度相匹配。