范毛毛 陳國(guó)榮 咼紅磊 陽亞玲 彭亞鋼

湖南省邵陽市寶慶公證處，湖南 邵陽 422000

一、行政執(zhí)法中目前存在的風(fēng)險(xiǎn)分析

行政執(zhí)法行為在廣義上可以理解為行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)過法律授權(quán)機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)范性文件開展執(zhí)法的活動(dòng)。作為行政主體其作出的行為將會(huì)對(duì)行政相對(duì)人相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，以及為行政相對(duì)人履行義務(wù)、開展活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

筆者參考了已經(jīng)公布的《2021 年安徽法院行政案件司法審查報(bào)告》與《2021 年山東法院行政案件司法審查報(bào)告（附行政處罰典型案例）》，這兩份報(bào)告出于不同的地理區(qū)域，筆者認(rèn)為具有相應(yīng)的參考意義，就兩份報(bào)告所披露的數(shù)據(jù)來看：2021 年安徽法院共受理各類行政訴訟案件21968 件，審結(jié)19864 件，同比分別上升38．33%、29．72%，案件所涉行政管理領(lǐng)域涵蓋面廣但類型集中，涉及房屋、土地征收拆遷類案件占比32．76%。山東法院2021 年審結(jié)的一審案件中行政機(jī)關(guān)敗訴2500件，敗訴率為10．83%，同比上升1．1 個(gè)百分點(diǎn)。土地房屋征收與補(bǔ)償、拆遷、公安執(zhí)法、勞動(dòng)與社會(huì)保障、市場(chǎng)監(jiān)督管理、環(huán)保執(zhí)法、政府信息公開，涉及以上類型的案件占行政機(jī)關(guān)敗訴案件的82．6%。兩省法院所披露的數(shù)據(jù)中，總結(jié)了行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)過程中存在的相應(yīng)問題：仍需進(jìn)一步加強(qiáng)基層政府法治建設(shè)；行政執(zhí)法程序不規(guī)范甚至違法的問題依舊頻發(fā)不止；依舊存在只追求實(shí)體處理結(jié)果輕視程序規(guī)范的問題；［1］行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴流于形式，缺少實(shí)際效果；未嚴(yán)格壓實(shí)行政行為違法責(zé)任制。而這些問題產(chǎn)生的根本原因，除了執(zhí)法者本身的法治意識(shí)亟需提高，更重要的是證據(jù)、程序兩大環(huán)節(jié)需要提高。

（一）證據(jù)風(fēng)險(xiǎn)

在行政訴訟過程中，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）之規(guī)定，雙方所提交的證據(jù)需經(jīng)法院調(diào)查核實(shí)確認(rèn)方發(fā)生證明效力。在行政訴訟程序中，采取舉證倒置模式，要求作為被告的行政機(jī)關(guān)就其作出的行政執(zhí)法行為進(jìn)行舉證證明合法合理，應(yīng)當(dāng)向法庭提供相應(yīng)的證據(jù)及其依據(jù)規(guī)范文件，并且在訴訟過程中不能再向原告與其他第三人收集證據(jù)，法院認(rèn)為有需要可以向雙方收集調(diào)取證據(jù)，對(duì)于專門性問題應(yīng)當(dāng)就該證據(jù)問題進(jìn)行司法鑒定，對(duì)于可能滅失的證據(jù)可以申請(qǐng)法院進(jìn)行保全。筆者認(rèn)為可以將行政訴訟的證據(jù)規(guī)則總結(jié)為以下幾個(gè)方面：

1．舉證倒置規(guī)則

行政執(zhí)法主體對(duì)于其作出的具體行政行為（包括影響行政相對(duì)人及第三人權(quán)利義務(wù)的行為）負(fù)有當(dāng)然舉證責(zé)任，這與《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》）當(dāng)中的“誰主張誰舉證”截然相反，之所以規(guī)定舉證倒置，這與行政訴訟模式相關(guān)，一般民事訴訟雙方主體為平等民事主體，雙方具有對(duì)等性，而行政訴訟則不同，行政訴訟是典型的“民告官”，是不平等主體之間的訴訟對(duì)抗，并且由于行政行為的單方面性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)，行政相對(duì)人往往處于弱勢(shì)地位，因?yàn)闉榱吮ＷC行政相對(duì)人相應(yīng)權(quán)利，也基于對(duì)弱勢(shì)一方的證據(jù)收集考量，《行政訴訟法》確定了舉證倒置證據(jù)規(guī)則，對(duì)行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為相關(guān)證據(jù)提出嚴(yán)格要求以約束行政權(quán)的行使。

2．證據(jù)收集規(guī)則

行政機(jī)關(guān)收集證據(jù)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)也有嚴(yán)格的規(guī)定，根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的證據(jù)收集時(shí)間應(yīng)當(dāng)在作出具體行政行為之前，在提起行政訴訟后未經(jīng)法院允許不得自行收集證據(jù)。這項(xiàng)證據(jù)規(guī)則表明行政主體必須嚴(yán)格遵循先取證后實(shí)施的行為準(zhǔn)則，在作出具體行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)是證據(jù)充分的，獲取的證據(jù)必須證實(shí)該行政行為事實(shí)清楚。

3．證據(jù)提交規(guī)則

根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)需在收到起訴狀副本15 日內(nèi)提交作出行政行為的相應(yīng)證據(jù)，無正當(dāng)理由逾期未提交，法庭將不再作為證據(jù)采納，進(jìn)而有敗訴風(fēng)險(xiǎn)。行政主體除了要遵循上述規(guī)則以外，對(duì)于在證據(jù)收集過程中的收集證據(jù)主體是否適格（有些相關(guān)證據(jù)收集必須為在編公務(wù)人員）、證據(jù)收集的要件是否符合（有些證據(jù)根據(jù)法律規(guī)定必須原件或者書面形式，不得以傳來證據(jù)、口頭證據(jù)來代替），證據(jù)收集過程文書是否符合要求等等均存在影響行政機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為。［2］

（二）程序風(fēng)險(xiǎn)

行政機(jī)關(guān)在行使公權(quán)力時(shí)，除了追求實(shí)體，也必須符合相應(yīng)的程序規(guī)范，對(duì)于如何作出行政行為的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、行為順序、步驟類型等均應(yīng)予以遵循。根據(jù)前文所述，安徽、山東兩省的司法審查報(bào)告中對(duì)行政機(jī)關(guān)的敗訴分析當(dāng)中均著重提出了依舊存在“重實(shí)體、輕程序”的積弊，行政主體的法治程序關(guān)鍵單薄的問題。在《行政訴訟法》中也提出了程序法治原則、程序效率原則、程序公平原則、行政相對(duì)人民民主參與原則，由此可見行政行為的程序合法性、正當(dāng)性是國(guó)民衡量行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的一個(gè)重要指標(biāo)。根據(jù)程序違法的程度，筆者認(rèn)為可以分為嚴(yán)重程序違法和一般程序瑕疵。嚴(yán)重違法情形一般為以下幾種：第一，作出行政行為前未履行告知義務(wù)，法律法規(guī)規(guī)定要求聽證的未予以聽證，要求聽取申辯意見的未給予申辯；第二，未充分調(diào)查取證，作出具體行政行為后依舊向相對(duì)人取證；第三，工作人員符合回避情形，但作出具體行為時(shí)該工作人員未回避；第四，調(diào)查取證過程中采取暴力威脅手段；第五，搜查未經(jīng)允許；第六，涉嫌釣魚執(zhí)法；第七，采用非法手段獲取證據(jù)等。一般程序違法并不屬于嚴(yán)重侵害相對(duì)人合法權(quán)益的行為，但仍舊屬于違法行為，也需要引起重視，在作出具體行政行為時(shí)需要避免?，F(xiàn)今行政機(jī)關(guān)敗訴除了法律適用錯(cuò)誤外，程序違法占了絕大部分，程序違法所帶來的后果除了敗訴外，還需要承擔(dān)行政相對(duì)人的相應(yīng)損失，工作人員受到處分，涉嫌違法犯罪的還將移送司法機(jī)關(guān)。因此依法行政不僅僅是維護(hù)行政機(jī)關(guān)公信力，也是對(duì)公職人員的一種保護(hù)。

二、公證參與行政執(zhí)法的必要性

（一）公證參與的特征

公證工作因其特殊性與專業(yè)性，參與行政執(zhí)法過程中可以很好地防范化解相應(yīng)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，公證具有三個(gè)顯著特征：一是中立性，公證機(jī)構(gòu)是中立機(jī)關(guān)，作出公證證明時(shí)不受其他行政機(jī)關(guān)、個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體干擾，具有獨(dú)立自主性；二是客觀性，公證工作基于其法律所賦予的權(quán)力以及自身的專業(yè)技術(shù)能力，客觀進(jìn)行見證得出相應(yīng)結(jié)論；三是依申請(qǐng)性，公證活動(dòng)的發(fā)起是依據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)，沒有當(dāng)事人申請(qǐng)公證機(jī)構(gòu)則不能進(jìn)行主動(dòng)發(fā)起。筆者認(rèn)為以上特點(diǎn)使得公證可以作為參與行政執(zhí)法中客觀公正證明的有效力量。

（二）公證參與的證據(jù)優(yōu)勢(shì)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)公證法》（以下簡(jiǎn)稱《公證法》）等相關(guān)法律規(guī)定，公證證明是公證機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，依照相關(guān)法律規(guī)定，按照法定程序，對(duì)當(dāng)事人有證明需求的法律行為、法律事實(shí)、法律文書真實(shí)性、合法性予以證明。根據(jù)《行政訴訟法》之規(guī)定，當(dāng)事人自行收集、取得的證據(jù)包括書證、物證、鑒定意見、當(dāng)事人陳述、證人證言等，但是上述證據(jù)均經(jīng)過法庭調(diào)查確認(rèn)后才具有相應(yīng)的證明效力，而經(jīng)過公證的證據(jù)則無需再經(jīng)過法庭調(diào)查，直接可以認(rèn)定其效力，除非有相反的證據(jù)予以推翻。因此當(dāng)公證機(jī)關(guān)參與行政主體的執(zhí)法行為，那么行政主體所獲取的證據(jù)不僅具有證明效力，而且在公證的監(jiān)督下也不會(huì)產(chǎn)生程序性違法問題。因此公證證據(jù)的優(yōu)勢(shì)就是在于其具有當(dāng)然的證明力，這也是公證制度的核心。

因此公證參與行政執(zhí)法的核心也是公證證據(jù)，雖然《行政訴訟法》沒有明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以向公證機(jī)關(guān)申請(qǐng)公證證據(jù)，但是可以參照適用《民事訴訟法》，并且公證證據(jù)只是對(duì)行政機(jī)關(guān)收集證據(jù)的過程、方式、證據(jù)類型進(jìn)行保全固定，予以證明，并不會(huì)直接影響行政行為的作出，因而筆者認(rèn)為公證參與行政執(zhí)法的證據(jù)證明是有法可依的，也是具有時(shí)間操作性的。

三、公證參與行政執(zhí)法的實(shí)現(xiàn)路徑

《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》，以建設(shè)高水平的法治政府為背景，對(duì)公共法律服務(wù)提升提出了更高要求，這也為公證參與行政執(zhí)法提供了指引方向和規(guī)范依據(jù)。［3］

（一）公證參與行政執(zhí)法類型

因行政執(zhí)法事務(wù)種類繁多，根據(jù)實(shí)踐操作和部門類別，筆者認(rèn)為可以分為以下幾類：一是國(guó)有或者集體土地的拆遷流程、簽約見證等公證證明；二是對(duì)于法律所規(guī)定需要文書送達(dá)的具體行政行為進(jìn)行送達(dá)活動(dòng)的公證證明；三是對(duì)于涉及行政相對(duì)人重大權(quán)益及財(cái)產(chǎn)利益，例如查封、扣押、處置財(cái)產(chǎn)型的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法活動(dòng)，公證可以參與證明；四是對(duì)土地丈量行為、物品清點(diǎn)行為、測(cè)繪行為的公證行為；五是對(duì)于法律規(guī)定在作出具體行政行為前需要聽證的公證證明；六是行政主體在行政執(zhí)法時(shí)認(rèn)為存在有相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)，需要進(jìn)行公證證明的。

公證的證明活動(dòng)主要分為以下兩類，第一類是行為保全，第二類是事實(shí)保全。行為保全包括前文所述的各類執(zhí)法送達(dá)活動(dòng)，簽約見證活動(dòng)，物品清點(diǎn)活動(dòng)等。事實(shí)保全就是對(duì)各類證據(jù)進(jìn)行固定，例如對(duì)于某項(xiàng)侵權(quán)事實(shí)進(jìn)行固定的行為，對(duì)于涉案物品進(jìn)行固定的行為，對(duì)電子數(shù)據(jù)進(jìn)行保全固定的行為等。

（二）公證參與行政執(zhí)法流程指引

1．公證參與行政執(zhí)法受理?xiàng)l件

對(duì)于前文列舉的公證參與行政執(zhí)法事項(xiàng)的類型，根據(jù)《公證法》相關(guān)規(guī)定，可以通過行政主體所在地、行為發(fā)生地、結(jié)果發(fā)生地的公證機(jī)關(guān)受理，需要符合的條件有：第一，申請(qǐng)人符合相關(guān)法律規(guī)定；第二，符合《公證法》第二十五條規(guī)定；第三，無其他法律法規(guī)禁止性事由。

2．公證參與行政執(zhí)法流程

公證參與行政執(zhí)法按照行政主體公證事項(xiàng)申請(qǐng)、公證機(jī)構(gòu)受理公證、參與行政執(zhí)法行為事項(xiàng)公證、公證完畢后出具公證書的流程進(jìn)行參與。公證機(jī)構(gòu)在參與公證證明的事后應(yīng)該嚴(yán)格按照《公證法》《行政訴訟法》《公證程序規(guī)則》等法律法規(guī)進(jìn)行公證，公證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指派兩名具有相應(yīng)職業(yè)資格的公證人員進(jìn)行參與監(jiān)督，保持客觀中立，禁止實(shí)施與公證事項(xiàng)無關(guān)的行為，例如禁止參與行政執(zhí)法活動(dòng)，在公證時(shí)嚴(yán)守職業(yè)紀(jì)律、法治道德，保守在行政執(zhí)法中所獲取的秘密。對(duì)于行政主體在執(zhí)法過程中涉嫌違法的問題也應(yīng)及時(shí)予以告知，并且不予見證。公證結(jié)束后，公證機(jī)構(gòu)依法出具公證文書，并附保全現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際狀況的照片、錄音、錄像和現(xiàn)場(chǎng)筆錄。因此筆者認(rèn)為公證參與行政執(zhí)法不僅可以保護(hù)行政機(jī)關(guān)工作人員的執(zhí)法權(quán)力，在必要時(shí)可作為澄清見證，同時(shí)也對(duì)行政機(jī)關(guān)起到監(jiān)督作用，維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益。［4］

公證參與行政執(zhí)法一般通過現(xiàn)場(chǎng)記錄、視頻錄攝、照片拍攝、證據(jù)封存等方式對(duì)證據(jù)進(jìn)行固定，對(duì)于行政執(zhí)法人員所獲取的證據(jù)進(jìn)行清點(diǎn)、留存，對(duì)于檢驗(yàn)筆錄進(jìn)行核驗(yàn)。對(duì)于電子證據(jù)進(jìn)行固定時(shí)，可以利用“云空間”將電子導(dǎo)入相應(yīng)的保存空間，進(jìn)行實(shí)時(shí)提取。

3．借力數(shù)字化改革，探尋公證參與執(zhí)法新模式

在數(shù)字化不斷推進(jìn)以及改革中，筆者認(rèn)為，為了能更好地將公證參與行政執(zhí)法這一項(xiàng)目進(jìn)行深度融合，進(jìn)一步發(fā)揮該項(xiàng)目在預(yù)防行政糾紛、降低行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)、減少行政賠償、加大行政監(jiān)督、推動(dòng)法治政府建設(shè)等方面的作用，數(shù)字化探尋新模式是必不可少的，也是將來的必然趨勢(shì)。筆者認(rèn)為結(jié)合數(shù)字化改革與公證參與行政執(zhí)法事務(wù)的法律特征，針對(duì)行政執(zhí)法程序不到位，行政執(zhí)法程序收集有瑕疵，執(zhí)法證據(jù)證明力不高、公信力較弱等問題，我們需要重點(diǎn)打造“公證+行政執(zhí)法”的場(chǎng)景應(yīng)用。［5］同時(shí)，可以通過利用“區(qū)塊鏈”“公證云”“公證專用執(zhí)法設(shè)備”等方法打造公證參與行政執(zhí)法全過程記錄模式，有效提高行政執(zhí)法的規(guī)范性、公開性、透明性，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法全過程留痕和可回溯管理的效果。