張慶濤

山東舜翔（聊城）律師事務所，山東 聊城 252000

《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）于1986 年6 月25 日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議中通過，并于1987 年1 月1 日起施行。2019 年8 月26 日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議對于《土地管理法》進行了第三次修正，并于2020 年1 月1 日開始實施，所對應的實施條例以及相關部門規(guī)章、地方性法規(guī)等，也在新《土地管理法》的全面施行下進行調整與制定，進而落實到地方土地管理工作當中。土地的征收與補償屬于共生的關系，在土地管理過程中，實現(xiàn)公平公正的補償能夠最大限度保護農戶的根本權益，進一步緩解社會性質的土地問題，大力推進我國的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略［1］。

一、修正《土地管理法》的必要性和意義

（一）必要性

不斷修正與完善《土地管理法》的必要性可以從三個方面體現(xiàn)出來，首先，是我國農村地區(qū)廣泛的土地關系，在圍繞土地所開展的各項農業(yè)生產活動中，土地和農業(yè)、村民與農業(yè)工作之間也建立了社會經濟、文化等關系，應當以法律的方式對其進行管理和協(xié)調；其次，農村集體土地是重要的土地資源，當下人類對土地資源的保護尚未具備非常深刻的認知，應當通過一系列的法律法規(guī)，對有限的土地資源進行科學的管理和保護，從而為人類創(chuàng)造適宜的生存環(huán)境；最后，強化國家對于農村土地的管理。國家以法律的形式體現(xiàn)出對國內土地利用和管理的態(tài)度和意志，進而確保國內社會經濟、文化等協(xié)調發(fā)展［2］。

（二）意義

新《土地管理法》的意義主要體現(xiàn)在經濟方面，首先，是明確了公共利益的范圍，如新《土地管理法》第四十五條明確界定了土地征收過程中的公共利益；其次，完善了原本的土地征收程序，被征地的各級農村集體經濟組織，應當對群眾在征地補償中的知情權和參與權予以保障，并加強群眾對征地行為的依法監(jiān)督權；再次，強化保障農戶的合法權利，簡化征地前的程序、增加社會保障費用和農村村民住宅補償、重視農戶居住權、不強迫農戶退出宅基地、簡化了集體建設用地程序等；最后，提高了土地征用或征收的商業(yè)價值，發(fā)展村集體成為土地開發(fā)的主要對象、提高土地開發(fā)者對土地的重視程度，以集體用地的形式保障更多群眾的利益［3］。

二、征地補償費用的原則與組成

（一）征地補償費用的原則

1．公平補償原則，要求所補償?shù)恼鞯刭M用，必須采取公開交易的方式，同時按照當?shù)赝恋厥袌龅膬r格標準進行補償。

2．合理補償原則，是指在同一區(qū)域范圍內，制定同一征地補償標準，預防社會矛盾的發(fā)生，提高當?shù)卣恋氐恼魇招省?/p>

3．長遠保障原則，針對農村用地的征收，考慮農地對農戶的重要性，進而采取長期性的社會保障功能的補償方式，降低一定比例的貨幣補償方式。［4］

（二）征地補償費用的組成

1．土地的補償費用，由國家政府對農村集體性土地，在征收過程中為了按照失去集體土地農戶的剩余勞動力補助費用，是目前常用的農村征地方式。

2．安置補助費，新《土地管理法》實施前，該方面的補償主要由國家承擔起被征收農戶的生活和生產安置責任；新《土地管理法》實施后該項費用被取消，采取直接發(fā)放安置金的方式。

3．地上附著物補償費，針對被征收土地上被損毀的附著物所支出的費用，直接賠償至權利所有者手中，此種方式存在一定的限制，無法涉及集體建設用地使用權等。

4．社會保障費用，主要用于補貼征地農戶的社會保險費用，由安置補助延伸而來，彌補安置補助費用存在的不足之處。［5］

三、征地補償費用標準中的現(xiàn)實運作法律問題

征地補償費用標準與現(xiàn)實運作法律之間的關系可以理解為：征地補償費用標準是實踐中運作法律的基本，現(xiàn)實運作法律法規(guī)時，應當以征地補償費用標準為基礎，通過應用相關法律法規(guī)，保障征地補償過程中集體和個體群眾的合法權益，從而體現(xiàn)我國新《土地管理法》和其他法律的權威性［6-7］。

（一）土地補償費和安置補助費

土地補償費是國家建設需要征用農民集體所有的土地時，用地單位依法向被征地單位支付的款項。其實質是國家對農民集體在被征用的土地上長期投工、投資的補償?！锻恋毓芾矸ā返诙l第四款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用并給予補償”；安置補助費是指國家在征用征收土地時，為了安置以土地為主要生產資料并獲取生活來源的農戶生活所給予的補助，補助來源于對個體農戶的征地和對農村集體土地的征收。

1．案例一

2012 年湖南某地，徐某與樟樹村的李某結婚并把戶口遷入該村，2019 年二人離婚，但是徐某的戶口未遷出，只是從李某家庭戶中遷出，并單獨立戶。離婚的第二年，樟樹村因為土地被占用，國家下?lián)芰送恋刭r償款。但是村委會覺得徐某已經離婚，不應該把土地賠償款全部給她，最后村委會商量決定給予徐女士60%的賠償款。徐某覺得這不合理，多次商量無果后把樟樹村村委告上法庭。最后法院判決，徐某獲征地全部補償款42 萬，不應該被分割。

2．案例分析

按照新《土地管理法》第十一條規(guī)定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村集體經濟組織經營、管理?！币虼耍炷吃谂c李某結婚后，將戶籍遷入樟樹村，成為樟樹村村民，從法律角度來說，徐某便享有樟樹村農民集體應有的權利，盡管之后徐某與李某離婚，但徐某的戶籍依舊屬于樟樹村內，只是與李某之間的關系出現(xiàn)變化，不能因此說明徐某便不是樟樹村的村民，削弱或剝奪其集體權利。同時，法院結合《中華人民共和國婦女權益保障法》第三十三條規(guī)定：“任何組織和個人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益?！弊鞒龊侠砼袥Q。

3．總結

案例一反映了三種土地管理過程中出現(xiàn)的問題，首先是農村土地管理過程中，容易受到人情世故和道德的影響，致使農戶的權利受到不同程度的影響；其次是村委會作為基層行政單位，在進行集體權益分配時，不能因個人家庭因素、婚姻狀況以及生活條件等客觀因素，擅自調整村民的集體權益；最后是女性在中國農村當中的地位及身份相關問題，不能因婚姻情況或其他因素，從而歧視農村中的獨居女性，以有色眼鏡判定其所擁有的村民集體權益。

（二）地上附著物補償費

地上附著物補償費是包括地上的各種建筑物、構筑物，如房屋、水井、道路、管線、水渠等的拆遷和恢復費用及被征用土地上林木的補償或砍伐費等。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十七、第二十八條規(guī)定：縣級以上地方人民政府應當依據(jù)社會穩(wěn)定風險評估結果，結合土地現(xiàn)狀調查情況，組織自然資源、財政、農業(yè)農村、人力資源和社會保障等有關部門擬定征地補償安置方案，公告時間不少于30 日。由此可見，地上附著物補償費是國家政府，根據(jù)社會、經濟發(fā)展水平擬定的，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。

1．案例二

2022 年初，山東省自然資源廳、山東省財政廳作出《關于濟寧市征地地上附著物和青苗補償標準的批復》，濟寧市新的征地地上附著物和青苗補償標準自該批復公布之日起執(zhí)行。濟寧市自然資源和規(guī)劃局會同有關部門認真研究，在原有補償標準的基礎上，充分考慮與周邊地市的協(xié)調平衡、經濟發(fā)展水平等相關因素，并廣泛聽取了相關部門、縣（市、區(qū)）以及群眾代表的意見，客觀地對征地地上附著物和青苗補償標準進行了調整。新的補償標準與該市經濟社會發(fā)展實際相適應，新標準的執(zhí)行將進一步保障被征地農民的權益，使被征地農民能夠分享城市和經濟社會發(fā)展的成果。

2．分析

山東省作為我國農業(yè)大省，其農業(yè)發(fā)展處于國內領先狀態(tài)，進而在省內開展的土地管理工作及征地補償工作非常多。為了保障征地補償費用中地上附著物補償費，嚴格按照國家標準實施的同時，符合省內不同區(qū)域內的市場經濟環(huán)境，進而頒布了《濟寧市征地地上附著物和青苗補償標準》，同時結合各種群眾基本權益保護法律法規(guī)，共同構建了完善的濟寧市土地管理制度。

3．總結

山東省濟寧市嚴格按照新《土地管理法》中的征地補償標準，同時結合省內實際土地管理及征地工作的開展情況，最大限度保證了群眾、個人與集體的基本權益。

（三）社會保障費

社會保障費與安置補助費從性質來看，都屬于社會保障范疇，按照《中華人民共和國社會保險法》第五條規(guī)定：縣級以上人民政府將社會保險事業(yè)納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃。因此，在新《土地管理法》當中，先對原本社會保障費用以養(yǎng)老保險為主的方式進行調整，再以單獨列支被征地農戶社會保障費用的方式，讓社會保障費用能夠納入到土地征收或征用當中，使其成為土地征收的成本內容之一，最后將農戶個人、農村集體和當?shù)卣枰袚恼鞯刭M用，以足額列出工程預算的方式解決。

1．案例三

福建省某市，未成年石某與母親陳某一起居住在當?shù)啬炒鍍?，?shù)年前該村小組的集體所有土地被當?shù)卣婪ㄕ魇?，從而得到了相應的補償款，之后該村小組決定進行二次征地補償費的分配，主要針對近年來新出生但未取得承包地的人員，對新增人口以5 萬元每人的標準進行補償，但是當時石某并未獲得相應補償，理由為：村小組認為石某母親屬于外嫁，從而不享有二次補償?shù)臋嗬?，拒絕向石某進行補償。因此，石某與其母將該村組告上法庭，起訴理由為：該村小組的行為損害了石某的合法權益，請求法院判令該村小組向石某補償二次征地的補償款5 萬元。當?shù)胤ㄔ涸谑芾泶税讣?，認為原告石某的母親陳某系被告村集體經濟組織成員，享有土地承包經營權，原告出生后隨母親落戶被告處，也居住生活在被告處，其自出生之日起即自然取得被告的集體成員資格，系被告集體經濟組織的新增成員。支持其訴求，要求該村小組按照其補償標準，補償石某征地補償費5 萬元。

2．分析

依據(jù)新《土地管理法》第十二條規(guī)定：“土地的所有權和使用權的登記，依照有關不動產登記的法律、行政法規(guī)執(zhí)行。依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯?！蓖瑫r，按照《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十二條規(guī)定：“農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經濟組織內部分配已經收到的土地補償費。征地補償安置方案確定時已經具有本集體經濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持”。因此，既然村小組所作出在該集體經濟組織內部分配已經收到的征地補償款，那么就應當對集體當中的所用人以公平、公正的方式對待。

3．總結

在案例三當中，反映了農村村小組基層社會組織單位，在行使土地管理及征地補償費用時所存在的問題，其中由于受到當?shù)仫L俗習慣及道德觀念的影響，認為外嫁女子所生子女不能算作集體成員之一，忽視了《中華人民共和國未成年人保護法》中的相關規(guī)定，在進行新生兒征地補償時剝奪了石某應有的權利，從而導致該事件的發(fā)生。由此可見，各類基層社會組織在履行土地管理過程中征地補償費用發(fā)放時，應當以公平公正的態(tài)度對待，在保證集體利益不受損的基礎上，保護不同群體的基本權益，使其都能享受到同等的集體權利。此外，作為基層社會組織，不能按照傳統(tǒng)思維及當?shù)仫L俗習慣，對村內群眾進行主觀意識的劃分，應當以法律法規(guī)為判定標準，堅持公正民主原則，落實各項土地管理工作和征地補償費用發(fā)放。

綜上所述，通過對于新《土地管理法》實施背景下，征地補償費用標準中的現(xiàn)實運作進行法律分析，并以實際案例的形式，闡述新《土地管理法》在現(xiàn)實生活中的實際運用情況，能夠直觀反映出目前多數(shù)農村在征收補償費用中出現(xiàn)的普遍問題，進一步體現(xiàn)新《土地管理法》和相關法律法規(guī)在保障群眾權益上的作用，從而有助于推進我國和諧社會的建設進程。