摘 要： 積極踐行粵港澳大灣區(qū)建設(shè)國家戰(zhàn)略，形成跨區(qū)域的應(yīng)急管理共同體，是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要議題。應(yīng)急管理共同體是維護(hù)社會系統(tǒng)穩(wěn)定和高效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)，對跨域整體性治理提出更高的要求。應(yīng)急管理共同體建設(shè)，是粵港澳大灣區(qū)向縱深高質(zhì)量發(fā)展的主動探索。以府際關(guān)系理論為基礎(chǔ)，以粵港澳大灣區(qū)為研究對象，分別從理念、制度、體制和機(jī)制四大要素切入，分析推進(jìn)應(yīng)急協(xié)同中的管理癥結(jié)與協(xié)同落差。圍繞凝聚共識、對接規(guī)則、整合資源和融合利益等提出優(yōu)化路徑，豐富中國情境下跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)同治理理論，為推進(jìn)應(yīng)急治理體系和應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化提供目標(biāo)靶向和路徑參考。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理共同體；共識凝聚；要素銜接；應(yīng)急協(xié)同；粵港澳大灣區(qū)

中圖分類號："" D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1009-055X（2023）01-0016-09

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2023.01.003

一、引 言

人類已經(jīng)進(jìn)入風(fēng)險社會，致災(zāi)因子耦合疊加、新興風(fēng)險駢興錯出，風(fēng)險外溢效應(yīng)更加顯著，這些現(xiàn)狀對跨行政區(qū)域的應(yīng)急管理提出了新要求。在黨的二十大報告中，習(xí)近平總書記指出，“完善公共安全體系，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和急難險重突發(fā)公共事件處置保障能力”［1］，這為我們推進(jìn)應(yīng)急管理提出了要求、指明了方向。然而，在社會轉(zhuǎn)型期，公眾風(fēng)險感知的復(fù)雜性和行動策略的未知性，極大地增加了風(fēng)險的高度不確定性。例如，臺風(fēng)、洪澇等自然災(zāi)害所波及的范圍，并非局限于風(fēng)險源，在時間和空間上具有外溢的不確定性。除此之外，新冠感染、非典疫情等公共衛(wèi)生事件，也呈現(xiàn)出風(fēng)險傳播速度快、涉及范圍廣、治理難度大等特點(diǎn)，應(yīng)急管理的行動策略面臨著更大的挑戰(zhàn)。如何有效回應(yīng)跨域應(yīng)急管理協(xié)同問題，是實(shí)務(wù)界和理論界需要共同思考的重大命題。

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是國家戰(zhàn)略層面的政策謀劃。一個國家，兩種制度，三個關(guān)稅區(qū)和三種貨幣的特有屬性，人緣相親、山水相連、文化同源、經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)的獨(dú)特因素，使得粵港澳三地的交流合作十分緊密。與此同時，粵港澳大灣區(qū)同樣面臨著各類風(fēng)險的挑戰(zhàn)，各種致災(zāi)因子高度復(fù)合化。粵港澳大灣區(qū)“9+2”的組合模式及其內(nèi)生特性，使得其所面臨的風(fēng)險具有高度的同質(zhì)性與跨界性等特征。這也使跨境應(yīng)急協(xié)同面臨新的考驗(yàn)，跨區(qū)域間應(yīng)急管理的重要性和迫切性日益彰顯。基于此，充分發(fā)揮我國制度和治理優(yōu)勢，協(xié)同粵港澳三地共同攜手應(yīng)對災(zāi)害，推進(jìn)應(yīng)急協(xié)同，提高跨域整體性管理效能，建設(shè)應(yīng)急管理共同體，對于落實(shí)國家重大戰(zhàn)略、建設(shè)韌性灣區(qū)而言，具有重要意義。

二、文獻(xiàn)綜述與理論構(gòu)建

（一）文獻(xiàn)綜述

在跨區(qū)域應(yīng)急管理實(shí)踐中，區(qū)域間的府際協(xié)同是提升治理效能的重要結(jié)構(gòu)性力量。應(yīng)急管理的不確定性，與科層制管理的確定性之間存在必然的沖突。這是因?yàn)樵诓煌闹贫葓鲇蛳拢瑓^(qū)域間的風(fēng)險波及性較強(qiáng)，各地處置突發(fā)公共事件在實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)層面缺乏共識［2］，跨域間應(yīng)急協(xié)同機(jī)制的運(yùn)作效果并不理想。如何精準(zhǔn)把握府際關(guān)系的特殊性，從府際協(xié)同角度，深刻理解府際沖突中內(nèi)耗與創(chuàng)能的轉(zhuǎn)化，加強(qiáng)應(yīng)急管理的跨區(qū)域合作研究，成為學(xué)術(shù)界重點(diǎn)關(guān)注的議題。

在中國縱向府際情境中，應(yīng)急管理實(shí)踐存在立場搖擺不定等現(xiàn)象，這主要是因?yàn)榧钆c監(jiān)督機(jī)制在縱向府際關(guān)系發(fā)展中的缺失［3］。王頻等［4］認(rèn)為是不同政府力量的失衡導(dǎo)致出現(xiàn)了腐敗、選擇性執(zhí)法、競爭無序等失序現(xiàn)象。陶鵬等［5］描述了不同層級政府的應(yīng)急協(xié)同困境，探討政治注意力演化為國家治理現(xiàn)代化的價值，為府際合作與協(xié)同研究提供了新的研究視角。除此之外，陳剩勇等［6］從成本和效率的角度，闡釋了縱向府際間的關(guān)系邏輯。上下級政府之間的合作障礙，實(shí)質(zhì)上源自等級鏈條與地方信息私有化之間的矛盾，這影響著突發(fā)事件的信息傳播質(zhì)量和風(fēng)險處置速度。陶鵬［7］基于權(quán)責(zé)關(guān)系，探討了縱向府際關(guān)系轉(zhuǎn)型所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，通過制度文本分析，深度剖析處置應(yīng)急事件政府協(xié)同的府際障礙。

在風(fēng)險社會中，不同區(qū)域的府際合作并不局限于上下級之間，同樣存在于橫向府際關(guān)聯(lián)合作之間。隨著風(fēng)險的不確定性增加，各類復(fù)雜且關(guān)聯(lián)緊密的突發(fā)事件，對中央政府與地方政府之間、地方政府間以及政府內(nèi)部各部門間的互動合作形成了新考驗(yàn)。新興風(fēng)險的外溢性趨向?qū)?chuàng)新和優(yōu)化府際管理、實(shí)現(xiàn)應(yīng)急協(xié)同提出了新挑戰(zhàn)［8］。Godschalk［9］、陳朋［10］基于府際間利益關(guān)系協(xié)調(diào)視角，關(guān)注政府自利性的命題，強(qiáng)調(diào)政府間的信任度較低、合作動力不足、合作規(guī)則失效等府際沖突，是橫向府際間協(xié)同的重要癥結(jié)，導(dǎo)致地方政府難以有效應(yīng)對跨區(qū)域的突發(fā)事件。地方政府還受限于多目標(biāo)任務(wù)競爭格局［11］，面對復(fù)雜的跨區(qū)域風(fēng)險，府際間存在利益沖突，難以有效實(shí)現(xiàn)橫向的府際協(xié)同?，F(xiàn)有跨區(qū)域應(yīng)急管理的研究，從應(yīng)急主體、功能職責(zé)、區(qū)域劃分和層級歸屬等方面進(jìn)行了討論［12-14］，強(qiáng)調(diào)關(guān)注不同區(qū)域的政府協(xié)同治理要素。針對不同風(fēng)險因子的突發(fā)事件，推進(jìn)了應(yīng)急協(xié)同的理論探索，為強(qiáng)化應(yīng)急管理效能提供了很好的啟示。但總體而言，較少有研究將粵港澳大灣區(qū)作為分析樣本，關(guān)注粵港澳大灣區(qū)在政治制度、規(guī)則體系等方面的差異，也比較缺少關(guān)于粵港澳應(yīng)急管理協(xié)同的研究，對大灣區(qū)在府際關(guān)系的特殊性關(guān)注不夠，導(dǎo)致相應(yīng)的理論解釋力不足，難以有效回應(yīng)粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急管理實(shí)踐中的各種議題。

如何立足“一國兩制三關(guān)稅區(qū)”的特有屬性，聚焦粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急協(xié)同研究，優(yōu)化交流合作創(chuàng)新的制度環(huán)境，推進(jìn)大灣區(qū)內(nèi)部之間的府際合作，推進(jìn)應(yīng)急資源的高效、便捷、有序流動，加快韌性灣區(qū)建設(shè)，不僅是堅定不移維護(hù)國家安全，推進(jìn)國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要研究議題，而且是推進(jìn)不同制度場域的應(yīng)急協(xié)同的關(guān)鍵所在。為此，有必要以系統(tǒng)性和整體性思維，從理念、制度、體制和機(jī)制等維度，探討相應(yīng)的制度設(shè)計，推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急管理共同體建設(shè)。

（二）理論構(gòu)建

在當(dāng)今社會，各類風(fēng)險存在高度的不確定性。突發(fā)事件影響的外溢性特征以及不同主體的異質(zhì)性結(jié)構(gòu)，使應(yīng)急管理面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?？鐓^(qū)域的應(yīng)急協(xié)同往往存在嚴(yán)重的信息壁壘，溝通交流不夠暢通，跨域理解存在差異，資源很難有機(jī)整合等突出問題。

然而，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，需要遵循“一國兩制”的基本國策，堅定不移地履行維護(hù)國家安全的共同義務(wù)，維護(hù)“港人治港”“澳人治澳”的高度自治，這是粵港澳大灣區(qū)天然存在的制度場域差異?；浉郯拇鬄硡^(qū)的應(yīng)急協(xié)同，不僅要回應(yīng)跨區(qū)域協(xié)作存在的突出問題，而且要關(guān)注各類風(fēng)險要素的交叉流動，甄別龐雜的危機(jī)管理信息，有效抑制風(fēng)險的模糊性，減緩?fù)话l(fā)事件發(fā)生的緊急性，克服各類風(fēng)險要素的跨區(qū)域衍生，避免產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險。與此同時，應(yīng)急管理須正視應(yīng)急管理制度的差異，關(guān)注不同制度場域的理念差別，克服應(yīng)急管理措施的不同步問題，推動共識凝聚和要素銜接，有效填補(bǔ)應(yīng)急管理的協(xié)同落差，加快推進(jìn)應(yīng)急管理共同體實(shí)踐。正是在復(fù)雜的府際關(guān)系背景下，不同價值理念、制度、體制等內(nèi)容難以完成有效匹配［15］，應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出較大的不穩(wěn)定性，導(dǎo)致跨區(qū)域應(yīng)急管理成效欠佳［16］，難以實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)勢向治理效能的有效轉(zhuǎn)化。為此，本研究立足于“一國兩制”特性，堅決維護(hù)國家主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，聚焦粵港澳大灣區(qū)跨界應(yīng)急管理協(xié)同落差，充分發(fā)揮兩種制度的優(yōu)勢，針對應(yīng)急管理癥結(jié)，構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急治理共同體研究框架，如圖1所示，推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)的應(yīng)急管理共同體建設(shè)。

三、粵港澳大灣區(qū)的應(yīng)急管理癥結(jié)與協(xié)同落差

粵港澳大灣區(qū)是一個存在制度差異的管理場域，粵港澳三地政府之間的應(yīng)急理念與管理制度存在一定差別，體現(xiàn)在應(yīng)急理念、機(jī)制協(xié)調(diào)、制度對接、資源整合等方面，須激發(fā)應(yīng)急協(xié)同的內(nèi)生需求，突破跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)同的瓶頸。

（一）應(yīng)急管理理念與協(xié)同共識呈現(xiàn)分歧

在應(yīng)急管理理念維度下，粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急管理共同體建設(shè)要關(guān)注多主體如何達(dá)成理念共識的命題。當(dāng)前，在粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展過程中，不同主體之間聯(lián)系更加緊密，管理事務(wù)日漸復(fù)雜，不同領(lǐng)域的協(xié)同性組織網(wǎng)絡(luò)逐漸增多，受到災(zāi)害衍生風(fēng)險影響的可能性大幅增加。要達(dá)成粵港澳大灣區(qū)的應(yīng)急協(xié)同目標(biāo)，各地需要實(shí)現(xiàn)對彼此應(yīng)急治理理念的相互認(rèn)同，對應(yīng)急管理的總體制度框架相互認(rèn)可。這是推進(jìn)跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)同，構(gòu)建應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)的前提基礎(chǔ)。

內(nèi)地政府與香港、澳門特區(qū)政府的應(yīng)急協(xié)同行為，沿襲不同制度的路徑依賴影響，在應(yīng)急管理理念方面擁有不同的價值取向。內(nèi)地的應(yīng)急管理以人民為中心，遭遇突發(fā)事件時可以緊急調(diào)配多方資源，共同應(yīng)對應(yīng)急事務(wù)。在應(yīng)急管理的過程中，政府居于主導(dǎo)地位。經(jīng)過多年的建設(shè)，應(yīng)急事務(wù)的管理責(zé)任逐步轉(zhuǎn)換為以屬地管理為主。各級政府都高度重視應(yīng)急管理工作，形成了明確的職責(zé)分工與權(quán)限劃分的組織體系，強(qiáng)化應(yīng)急管理成為全社會的共識。香港多是延續(xù)美國、英國、加拿大的應(yīng)急管理理念，在應(yīng)急管理框架建設(shè)上主要吸收上述國家的應(yīng)急管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，重視應(yīng)急處置的公信力，注重應(yīng)急信息的及時發(fā)布，關(guān)注應(yīng)急體系建設(shè)中的專家作用，重視激發(fā)民間組織及志愿者的相關(guān)力量。澳門則是注重與內(nèi)地的緊密合作，充分發(fā)揮“一國兩制”的制度優(yōu)勢，在應(yīng)急管理領(lǐng)域，澳門與廣東省簽訂《粵澳合作框架協(xié)議》，重視吸收內(nèi)部的應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，組建了常態(tài)化應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)與臨時性應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，建設(shè)形成了應(yīng)急管理的頂層體系與基層網(wǎng)絡(luò)。

粵港澳三地的應(yīng)急管理理念各有差別，因此，目前在應(yīng)急管理共同體建設(shè)中，還難以很好地滿足統(tǒng)一行動的基本要求?；浉郯拇鬄硡^(qū)各地在構(gòu)建應(yīng)急管理共同體時，在應(yīng)急管理領(lǐng)域也呈現(xiàn)不同的舉措。當(dāng)面臨跨域的共同應(yīng)急管理事務(wù)時，三地政府多會因自身應(yīng)急管理的慣性，表現(xiàn)出不同的應(yīng)急狀態(tài)。例如，在重大公共衛(wèi)生事件處置中，在緊急狀況下公共權(quán)力行使的邊界方面，內(nèi)地與港澳之間存在差異。對于如何做好緊急狀態(tài)下的公民權(quán)利保護(hù)等議題，三地均存在不同的價值取向。三地政府在應(yīng)急處置的優(yōu)先選項中，通常會采取不同的應(yīng)急舉措，呈現(xiàn)出不同的關(guān)注要點(diǎn)，如在應(yīng)急信息的優(yōu)先發(fā)布、保障公民的知曉權(quán)利、緊急狀態(tài)的執(zhí)行效率、應(yīng)急結(jié)果的及時反饋等方面均存在理念上的不同。

（二）應(yīng)急管理制度與行動框架難以契合

粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急管理共同體的建設(shè)，要求跨區(qū)域形成應(yīng)急管理制度與行動框架的統(tǒng)一?；浉郯拇鬄硡^(qū)處于一個完整的地理單元，區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)的各類風(fēng)險容易關(guān)聯(lián)，形成衍生風(fēng)險。各地如何用應(yīng)急管理實(shí)踐，采用固定制度的形式，以確定性的措施，處置各類不確定風(fēng)險，成為粵港澳三地融合行動框架的關(guān)鍵所在。因此，做好大灣區(qū)應(yīng)急管理制度的銜接，可以充分發(fā)揮粵港澳三地在不同領(lǐng)域的各自優(yōu)勢，有助于推進(jìn)應(yīng)急處置過程中的模糊性命題研究，有效調(diào)節(jié)各利益關(guān)聯(lián)方之間的矛盾沖突。在此背景下，如何在粵港澳大灣區(qū)的國家戰(zhàn)略背景下，激發(fā)不同主體的應(yīng)急協(xié)同需求，形成相互契合的應(yīng)急管理制度與行動框架，是跨域應(yīng)急管理的主要議題。

實(shí)踐中，粵港澳三地采取不同的應(yīng)急管理制度，擁有不完全一致的事件處置程序和危機(jī)等級劃分標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上影響了跨區(qū)域的協(xié)調(diào)聯(lián)動。首先，內(nèi)地的應(yīng)急管理制度，在制度設(shè)計層面，具有較強(qiáng)的縱向府際協(xié)同特性。在常態(tài)管理時多遵循從上至下的貫徹執(zhí)行原則：由國務(wù)院作好應(yīng)急管理的頂層規(guī)劃，各級地方政府具體推進(jìn)應(yīng)急管理中的“一案三制”，負(fù)責(zé)各項應(yīng)急準(zhǔn)備以及預(yù)警制度建設(shè)，強(qiáng)化常規(guī)風(fēng)險排查，做好應(yīng)急預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備等工作。在應(yīng)急處置中，則是遵循屬地管理原則，基層政府作為責(zé)任主體，采取綜合協(xié)調(diào)的管理方式，具體負(fù)責(zé)實(shí)施危機(jī)應(yīng)對工作，相關(guān)事務(wù)信息采取由下向上的形式逐級請示，有效推進(jìn)應(yīng)急管理事務(wù)處置及善后恢復(fù)。其次，香港的應(yīng)急管理制度明確了管理機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)。跨領(lǐng)域的應(yīng)急事務(wù)管理，主要存在于管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部溝通，或是機(jī)構(gòu)間的橫向協(xié)同，較少關(guān)注香港區(qū)域內(nèi)的縱向應(yīng)急協(xié)同，參與應(yīng)急的不同機(jī)構(gòu)基于以往的應(yīng)急管理實(shí)踐，擁有較好的協(xié)同意識，相互之間的信息溝通充分，橫向協(xié)作配合較為默契，能夠高效處置危機(jī)事件。最后，澳門的應(yīng)急管理制度，總體處于應(yīng)對單災(zāi)種災(zāi)害的發(fā)展階段。相應(yīng)的應(yīng)急管理制度建設(shè)側(cè)重于單災(zāi)種的處置，由主導(dǎo)職責(zé)部門牽頭具體應(yīng)急事務(wù)。由于缺乏權(quán)威性的整體推進(jìn)機(jī)制，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)權(quán)力層級較低，部門間配合意識不強(qiáng)，澳門的應(yīng)急管理制度存在多個機(jī)構(gòu)缺乏有效協(xié)同、各自為政的問題，容易相互推諉，應(yīng)急管理力量相對分散，難以有效整合資源去應(yīng)對綜合性災(zāi)害頻發(fā)的實(shí)際狀況。

粵港澳三地的應(yīng)急管理制度存在差別。在應(yīng)急管理共同體建設(shè)中，難以滿足統(tǒng)一行動的基本要求。在預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備等環(huán)節(jié)上，粵港澳三地會采取不同的應(yīng)急管理行動。例如，內(nèi)地的應(yīng)急準(zhǔn)備與應(yīng)急預(yù)案多是由國務(wù)院統(tǒng)一制定后，地方依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行組織編制，負(fù)責(zé)所在轄區(qū)的安全管理事項，并落實(shí)消除隱患的職責(zé)。香港多是根據(jù)危害程度，按照應(yīng)急預(yù)案，區(qū)分緊急情況與危急情況，遵循高效、靈活的行動方針，授予緊急處置事務(wù)的機(jī)構(gòu)與人員以相應(yīng)的權(quán)限與職責(zé)，確保應(yīng)急管理事項的有效實(shí)施。澳門以單項災(zāi)害預(yù)防及處置為主，采取行政主導(dǎo)的方式，將應(yīng)急準(zhǔn)備職責(zé)賦予不同的管理機(jī)構(gòu)。面對同一突發(fā)事件，在應(yīng)急管理準(zhǔn)備上，內(nèi)地與港澳之間存在差異。對于如何界定應(yīng)急范疇，明確負(fù)責(zé)部門等議則，三地存在不同的制度與行動框架。相較于內(nèi)地由應(yīng)急管理局負(fù)責(zé)應(yīng)急事件，澳門將災(zāi)種加以細(xì)分，并形成相應(yīng)的對口單位：需要跨區(qū)域的應(yīng)急協(xié)作事件，歸屬于行政長官辦公室；公共衛(wèi)生事件則歸屬于衛(wèi)生局及其下設(shè)機(jī)構(gòu)；民防領(lǐng)域則由警察局、消防局及其下設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)等，實(shí)現(xiàn)不同災(zāi)種各有歸屬。由此可見，粵港澳三地應(yīng)急預(yù)案賦予的職能，與其現(xiàn)實(shí)實(shí)踐未能有效銜接。

（三）應(yīng)急管理體制與跨界資源整合困難

應(yīng)急管理體制是圍繞突發(fā)事件處置的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，對應(yīng)急管理體系的潛在功能所作出的規(guī)定，目的是保障公共安全，減緩或避免突發(fā)事件對社會帶來的危害。應(yīng)急管理體制總體上是一個橫向與縱向相結(jié)合的復(fù)雜系統(tǒng)［17］?；浉郯拇鬄硡^(qū)應(yīng)急管理共同體的建設(shè)，需要地區(qū)間形成應(yīng)急管理體制與跨界資源整合的統(tǒng)一。在粵港澳大灣區(qū)國家戰(zhàn)略背景下，國家推進(jìn)粵港澳三地應(yīng)急管理體制的相互銜接，涉及許多操作層面的難點(diǎn)堵點(diǎn)，需要更多的應(yīng)急協(xié)同管理體制創(chuàng)新，推進(jìn)資源的統(tǒng)籌管理。

應(yīng)急管理體制是保障應(yīng)急管理運(yùn)轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)，粵港澳三地的應(yīng)急管理體制存在差異，一定程度上影響了應(yīng)急管理共同體的建設(shè)。首先，內(nèi)地政府的應(yīng)急管理體制遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)”的原則，按照應(yīng)急管理的具體事項，分別由應(yīng)急管理部門、衛(wèi)生健康部門、政法（公安）部門具體承擔(dān)法定職責(zé)，負(fù)責(zé)突發(fā)事件預(yù)警與應(yīng)急準(zhǔn)備、危機(jī)監(jiān)測與應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與善后等環(huán)節(jié)，構(gòu)建了一個“橫向到邊、縱向到底”的制度框架。其次，香港特區(qū)政府的應(yīng)急管理體制更多借助市場、社會的多元力量，在政府層面組建了以保安事務(wù)委員會為核心的組織機(jī)構(gòu)，再由行政長官指揮具體實(shí)施。在遇到突發(fā)事件時，香港特區(qū)政府政務(wù)司和財政司統(tǒng)一調(diào)度，協(xié)調(diào)中樞指揮機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、信息機(jī)構(gòu)以及保障機(jī)構(gòu)分別發(fā)揮職能，減緩或避免突發(fā)事件給社會發(fā)展帶來的消極影響。最后，澳門特區(qū)政府的應(yīng)急管理體制具有相對明確的權(quán)責(zé)分工，管理主體相對具體。按照不同的應(yīng)急事項，分別交給行政長官辦公室、衛(wèi)生局（下設(shè)疾病預(yù)防控制中心）、消防局（下設(shè)民防行動中心）、旅游局（下設(shè)旅游危機(jī)處理辦公室）等機(jī)構(gòu)，由其負(fù)責(zé)處置不同領(lǐng)域的常規(guī)突發(fā)事件。

粵港澳三地的應(yīng)急管理體制存在差別，在應(yīng)急管理共同體的建設(shè)目標(biāo)下，僅依靠當(dāng)前差異化的體制，難以銜接各類應(yīng)急管理事項，無法保證跨界資源整合的效率。當(dāng)前，粵港澳三地的橫向府際交流聚焦經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展事務(wù)，卻較少關(guān)聯(lián)應(yīng)急管理事項，缺少較高層級、更加高效的跨域統(tǒng)籌體制，總體處于跨域應(yīng)急管理體制的初期階段。在此情況下，粵港澳大灣區(qū)在構(gòu)建應(yīng)急管理共同體時，會面臨資源整合低效、不良競爭與資源錯配等問題。例如，在通航安全風(fēng)險因應(yīng)中，由于粵港澳三地政府對船員的管理標(biāo)準(zhǔn)不一，所依據(jù)的自身轄區(qū)法域完善的細(xì)則存在差異，導(dǎo)致在應(yīng)急處置過程中人力資源的低效配置。對于如何作好船員管理，保障良好的航運(yùn)環(huán)境，三地均存在配合各自體系所形成的法律法規(guī)。除了共同遵守的國際公約，內(nèi)地依據(jù)《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國船員條例》《中華人民共和國海船船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》以及《中華人民共和國海事行政許可條件規(guī)定》等加以管理；而香港則依據(jù)《本地合格證明書考試規(guī)則》《甲板部海船高級船員適任證明書規(guī)例（2018）》等書面決定加以管理；澳門則一直遵循1999年修訂的《設(shè)立海員登記制度》以及船上工作之事宜等。體制差異下的跨境資源整合難度，進(jìn)一步呈現(xiàn)在三地船員身份未能實(shí)現(xiàn)互認(rèn)互通上，這也造成重復(fù)管理下的資源浪費(fèi)，降低了應(yīng)急協(xié)同程度?？梢?，粵港澳大灣區(qū)“9+2”的組合模式在面對共同的應(yīng)急管理事項時，仍缺乏有力的應(yīng)急管理體制，容易面臨跨域協(xié)同的困境，影響了應(yīng)急資源的有效整合。

（四）應(yīng)急管理機(jī)制與協(xié)調(diào)效率存在背離

粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急管理共同體建設(shè)對地區(qū)間應(yīng)急管理機(jī)制的運(yùn)作效率與協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)提出了更高的要求。當(dāng)前，災(zāi)害危機(jī)波及面廣、影響大，且復(fù)雜程度日漸增加，發(fā)生頻率日益增多，越發(fā)呈現(xiàn)出跨界性的特征。應(yīng)急管理本身涉及預(yù)防、準(zhǔn)備、處置以及善后等多個環(huán)節(jié)，是一個綜合性的管理過程。在粵港澳大灣區(qū)的場域下，不同地區(qū)的管理場域與組織習(xí)慣存在巨大差異，應(yīng)急處置規(guī)范化程度參差不齊，應(yīng)急管理一體化有待提升，應(yīng)急管理橫向協(xié)同機(jī)制失靈情形頻現(xiàn)，尚未形成結(jié)構(gòu)化的風(fēng)險應(yīng)對方式。

在實(shí)踐中，粵港澳三地已經(jīng)具備基本的應(yīng)急管理機(jī)制，但這些機(jī)制在具體實(shí)施中還存在明顯差異。首先，內(nèi)地應(yīng)急管理機(jī)制具備相對完善的規(guī)范程序，擁有較大的應(yīng)急處置權(quán)限，能夠較好地形成規(guī)范統(tǒng)一的應(yīng)對行動。內(nèi)地政府還通過細(xì)化管理舉措，按照分類處置原則，關(guān)注到了特殊性的致災(zāi)因子。其次，香港特區(qū)政府的應(yīng)急管理機(jī)制設(shè)置了三級制應(yīng)急響應(yīng)程序［18］，更加重視社會力量與市場主體的作用，并且依據(jù)危機(jī)的不同等級，分別設(shè)定了啟動預(yù)警、應(yīng)對處置與恢復(fù)重建的管理規(guī)范。例如，第一級的緊急應(yīng)變級別主要由隸屬保安局的警務(wù)處和消防處出警因應(yīng)履行，第二級的緊急事故級別由保安局值班主任具體負(fù)責(zé)，第三級的緊急救援級別由保安局局長或是指定的高級主管負(fù)責(zé)具體實(shí)施，不同級別適用的應(yīng)急事項、波及范圍、責(zé)任主體均存在差異。最后，澳門應(yīng)急管理機(jī)制，大體涵蓋國際應(yīng)急合作機(jī)制、公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制、民防機(jī)制、旅游危機(jī)應(yīng)對機(jī)制、突發(fā)事件應(yīng)對機(jī)制等五個類別，呈現(xiàn)出較為零散分割的特點(diǎn)。澳門特區(qū)政府在處置危機(jī)的過程中，多是由兼職或是臨時人員處置，如遇急難險重的危機(jī)事件，則由消防局具體負(fù)責(zé)應(yīng)對，尚未形成良好合作。

粵港澳三地的應(yīng)急管理機(jī)制存在差別，在應(yīng)急管理共同體建設(shè)中，當(dāng)前機(jī)制仍難以保證較高水平的協(xié)調(diào)效率。港澳特區(qū)政府注重市場化配置，內(nèi)地政府更多強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，且各地區(qū)相應(yīng)的應(yīng)急資源儲備程度不同，調(diào)配效率存在差異。不同地區(qū)之間不僅缺少事前整體規(guī)劃，缺乏對接的制度接口，較少關(guān)注不同主體的應(yīng)急協(xié)同，而且不同地區(qū)應(yīng)急資源調(diào)配互不隸屬，協(xié)作關(guān)系不夠清晰，要素資源流動不暢，很難形成共同參與的協(xié)同舉措。例如，對重大安全生產(chǎn)事故處置中，在應(yīng)急規(guī)劃和計劃的設(shè)定方面，內(nèi)地與港澳之間存在差別。對于消防工作計劃的設(shè)定，相較于內(nèi)地詳細(xì)的指導(dǎo)和考核，港澳傾向于方向性的指導(dǎo)，內(nèi)容簡潔清楚，更注重發(fā)揮基層的主觀能動性。又如內(nèi)地有較為成熟的“十四五”規(guī)劃，澳門出臺了“二五”規(guī)劃，而香港則以年度計劃為主，配合好國家的“十四五”計劃。三地政府不同的規(guī)劃與計劃，呈現(xiàn)出不同的目標(biāo)導(dǎo)向，難以從整體上實(shí)現(xiàn)規(guī)劃與計劃的有效銜接。以上差異的出現(xiàn)，最終導(dǎo)致在“應(yīng)急管理共同體”目標(biāo)下的應(yīng)急資源整合機(jī)制尚未形成。

四、粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急管理共同體建設(shè)

粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急管理共同體建設(shè)，試圖通過有序且高效的合作協(xié)同，解決應(yīng)急管理碎片化的困境。各地區(qū)須凝聚應(yīng)急管理共識，加快規(guī)則應(yīng)急管理對接，有效整合應(yīng)急管理資源，融合應(yīng)急管理機(jī)制，有效提升應(yīng)急協(xié)同治理效果，實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)的同頻共振與共榮發(fā)展。

（一）凝聚應(yīng)急管理共識

應(yīng)急管理共同體以統(tǒng)一應(yīng)急管理認(rèn)識為基礎(chǔ)，有效凝聚不同地區(qū)的應(yīng)急管理理念。應(yīng)急管理工作作為政府治理的重要組成部分，涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，須樹立“可防、可控、可管理”的理念，推動應(yīng)急管理理念更新，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理價值的引導(dǎo)［19］?；浉郯拇鬄硡^(qū)具備“一國兩制”的政治體制特性，承載著國家發(fā)展的戰(zhàn)略部署，要以理念共識逐步健全應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制，使得粵港澳大灣區(qū)在應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理體系建設(shè)中產(chǎn)生較好的協(xié)同效應(yīng)。

凝聚應(yīng)急管理共識是粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急管理共同體建設(shè)的基礎(chǔ)要素，各地政府須提高站位，實(shí)現(xiàn)互利共贏。具體要做到以下幾點(diǎn)：一是樹立整體理念，增強(qiáng)價值協(xié)同。要突破傳統(tǒng)的本位主義傾向，站在整體的立場，推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急協(xié)同治理。相較于內(nèi)地，香港和澳門作為特別行政區(qū)，享受較為優(yōu)厚的政治待遇和行政優(yōu)益權(quán)，須對粵港澳三地政府間的平等地位達(dá)成共識，消解“府際歧視”帶來的摩擦和協(xié)同障力。應(yīng)基于應(yīng)急協(xié)同的內(nèi)生需求，變外在驅(qū)動為內(nèi)在認(rèn)同，引導(dǎo)彼此向共同立場轉(zhuǎn)變，以實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)的整體利益最大化為共同價值追求。二是尋求共同利益，強(qiáng)化目標(biāo)共識?；谀繕?biāo)一致理論，融合共同利益，通過積極回應(yīng)共同的應(yīng)急利益訴求，轉(zhuǎn)化為粵港澳大灣區(qū)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急協(xié)同的行為動機(jī)。當(dāng)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的單元主體的目標(biāo)相一致時，應(yīng)急協(xié)同治理可能會事半功倍。三是構(gòu)建聯(lián)動系統(tǒng)，推進(jìn)多方協(xié)同。充分發(fā)揮同宗同源的文化優(yōu)勢，通過實(shí)踐摩擦出新的協(xié)同火花，減少溝通阻力，增強(qiáng)粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急協(xié)同的能力?；谙嗤嘟奈幕驼Z系，更有效地表達(dá)三地的理念，更透明地進(jìn)行信息傳遞，提升應(yīng)急協(xié)同能力。四是設(shè)置科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，評估應(yīng)急事務(wù)的客觀績效。強(qiáng)化民眾的風(fēng)險溝通，整合多元主體的制度力量，依據(jù)應(yīng)急資源的內(nèi)生需求，建立科學(xué)分級的評估標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化應(yīng)急管理制度績效，提升應(yīng)急管理能力，優(yōu)化應(yīng)急管理體系。

（二）對接應(yīng)急管理規(guī)則

應(yīng)急管理共同體需要構(gòu)建系統(tǒng)完備的應(yīng)急管理制度，以保證不同地區(qū)應(yīng)急管理規(guī)則實(shí)現(xiàn)有效對接。在錯綜復(fù)雜的危機(jī)情境中，各地政府須根據(jù)應(yīng)急管理需要，采取非常規(guī)的管理手段，將管理關(guān)口前移，以制度的力量對抗社會發(fā)展的不確定性。應(yīng)急管理規(guī)則的有效對接至關(guān)重要，這不僅有助于重塑傳統(tǒng)危機(jī)處置手段，延續(xù)動態(tài)處置原則，全面識別風(fēng)險，而且有助于建立統(tǒng)一的指揮體系，保障整體應(yīng)急管理體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。總體上，各地政府可以采用更有效的行政化與市場化手段，提升應(yīng)急管理制度協(xié)同效益，在與域外規(guī)則的對接中獲取更多的外部力量支持，擴(kuò)充應(yīng)急管理的延展性，推進(jìn)韌性灣區(qū)建設(shè)，達(dá)成粵港澳大灣區(qū)的深度合作。

內(nèi)地與香港、澳門之間根據(jù)協(xié)同目標(biāo)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理規(guī)則的對接，是粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急管理共同體建設(shè)的應(yīng)有之義。三地需切實(shí)解決好應(yīng)急管理制度與行動框架難以契合的問題，以規(guī)則對接實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理全過程標(biāo)準(zhǔn)化。具體要做到以下幾點(diǎn)：一是通過多方溝通，促進(jìn)已有規(guī)則轉(zhuǎn)化為國家標(biāo)準(zhǔn)。各地政府應(yīng)基于平等的主體地位，進(jìn)行規(guī)則認(rèn)定上的相互認(rèn)可與認(rèn)同，對協(xié)同行為進(jìn)行正向鼓勵，實(shí)現(xiàn)良好的應(yīng)急協(xié)同循環(huán)。例如，在預(yù)案編制過程中，不是簡單地整合套用，而是要注重其對粵港澳大灣區(qū)的針對性和實(shí)用性，進(jìn)一步做好規(guī)則銜接的細(xì)節(jié)確認(rèn)，提高大灣區(qū)的風(fēng)險韌性。二是通過平等協(xié)商創(chuàng)立新規(guī)則，滿足應(yīng)對新興風(fēng)險的需求。在規(guī)則創(chuàng)立過程中，要從整個主體上對細(xì)則進(jìn)行主動探索，摒棄超越城市因應(yīng)能力的被動適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)整個主體上的平等協(xié)商。三是以尊重差異性為前提，探索溝通協(xié)商的基本規(guī)則。各地政府須在國家總體戰(zhàn)略框架下，按照國家政策要求，在保證國家戰(zhàn)略目標(biāo)不受改變的情況下，尊重差異、求同存異，允許各地探索創(chuàng)新具有本地特色的應(yīng)急管理規(guī)則。四是明晰危機(jī)處置的功能定位，提升應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)水準(zhǔn)。應(yīng)關(guān)注風(fēng)險演變的動態(tài)特征，適應(yīng)科技、技術(shù)與社會系統(tǒng)之間的相互影響，建立滿足應(yīng)急需求的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)則體系。

（三）整合應(yīng)急管理資源

應(yīng)急管理共同體建設(shè)要求通過整合應(yīng)急管理資源，有效提升應(yīng)對危機(jī)的管理能力，更好地履行管理職責(zé)，最大限度地降低突發(fā)事件對社會的負(fù)面消極影響?；浉郯拇鬄硡^(qū)的快速融合，加快了區(qū)域內(nèi)各類人、財、物等資源要素的充分聚集。與此同時，粵港澳大灣區(qū)的致災(zāi)因子愈加復(fù)雜，城市脆弱性日趨凸顯，城市整體災(zāi)害承載體的特征日趨明顯，激發(fā)了實(shí)現(xiàn)資源跨界整合的需求。在整合粵港澳三地的應(yīng)急管理資源上，各地政府須關(guān)注政府、市場、社會等多個主體，關(guān)注危機(jī)情境下不同組織的應(yīng)急能力，關(guān)注危機(jī)處置過程中的權(quán)責(zé)關(guān)系與資源匹配。

資源整合是對不同資源進(jìn)行重新配置和有機(jī)融合，積極尋找配置和需求達(dá)到最佳契合點(diǎn)的動態(tài)過程，是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)應(yīng)急管理共同體的重要保障。具體要做到以下幾點(diǎn)：一是要提高識別資源的敏銳性，以發(fā)現(xiàn)有待整合的關(guān)鍵資源。通過及時掌握發(fā)展動態(tài)，增強(qiáng)資源吸引能力，加快結(jié)合大灣區(qū)各自擅長的領(lǐng)域，對準(zhǔn)應(yīng)急協(xié)同所需，主動進(jìn)行應(yīng)急資源探索，克服粵港澳大灣區(qū)功能重疊所致的資源浪費(fèi)，從而增強(qiáng)應(yīng)急資源儲備能力，構(gòu)建大灣區(qū)應(yīng)急協(xié)同的強(qiáng)勁優(yōu)勢。二是要采取有效的政策設(shè)計，增強(qiáng)應(yīng)急資源整合能力?；浉郯拇鬄硡^(qū)常年面臨臺風(fēng)、暴雨等災(zāi)害，巨災(zāi)傳播速度之快、波及范圍之廣、影響程度之深，在不同城市各有體現(xiàn)。要基于大灣區(qū)危機(jī)多發(fā)、頻發(fā)、重發(fā)等高度不確定性，對應(yīng)急資源進(jìn)行優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)“1+1gt;2”的深度融合。三是實(shí)施有效溝通，重視對應(yīng)急資源的價值共創(chuàng)。積極推進(jìn)粵港澳三地協(xié)調(diào)聯(lián)動，有機(jī)整合粵港澳大灣區(qū)內(nèi)各個城市的資源優(yōu)勢，充分發(fā)揮優(yōu)勢互補(bǔ)的輻射帶動作用，漸次重構(gòu)粵港澳大灣區(qū)核心應(yīng)急資源體系，形成具有良好彈性的應(yīng)急資源布局。通過不斷激發(fā)資源價值性，配置好增量資源，實(shí)現(xiàn)粵港澳三地應(yīng)急資源融合共享，提高應(yīng)急協(xié)同治理能力。換言之，粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急資源要向權(quán)力隸屬更明晰、資源情況更透明、資源分配更科學(xué)、流動高效化、配置最優(yōu)化發(fā)展，這對在高度不確定性、復(fù)雜性以及時間緊迫性下的危機(jī)處置尤為重要。

（四）健全應(yīng)急管理機(jī)制

粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急管理共同體建設(shè)，要以符合粵港澳三地應(yīng)急管理的共同利益為基礎(chǔ)，驅(qū)動健全以互通共享為核心的應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制?；谖C(jī)周期理論以及危機(jī)管理的4R模型，應(yīng)急管理機(jī)制多是分別貫穿于減災(zāi)、整備、反應(yīng)、恢復(fù)等各個階段［20］，核心目標(biāo)是關(guān)注風(fēng)險治理的脆弱性特征，圍繞風(fēng)險治理需求，聚焦本地風(fēng)險源特征，整合多方力量，優(yōu)化升級風(fēng)險管理手段以完善相關(guān)應(yīng)急管理機(jī)制。為此，在粵港澳大灣區(qū)發(fā)展過程中，要有效管控各類致災(zāi)因子，突破應(yīng)急管理機(jī)制之間的條塊分割，消解自然與科技危險源，實(shí)施社會脆弱性評估，提升應(yīng)急管理能力。

優(yōu)化應(yīng)急管理機(jī)制要堅持源頭管理理念，夯實(shí)應(yīng)急管理基礎(chǔ)能力建設(shè)，達(dá)成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的治理目標(biāo)。具體要做到以下幾點(diǎn)：一是完善跨境信息共享機(jī)制，降低信息冗余度。應(yīng)急信息共享貫穿于應(yīng)急協(xié)同治理始終，應(yīng)加快推進(jìn)信息共享向網(wǎng)絡(luò)化、扁平化和規(guī)范化發(fā)展。推進(jìn)信息平臺規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，保障信息傳遞的及時性，主動消解因時效性不夠而錯過應(yīng)急“窗口期”的被動情況。同時，加快完善信息協(xié)同機(jī)制，將信息內(nèi)容和形式上的完整性協(xié)同起來，防止信息碎片化引起的協(xié)同落差，提高應(yīng)急協(xié)同決策科學(xué)性。二是引入跨境脆弱性評估機(jī)制，助力科學(xué)研判和決策。重視因地制宜在協(xié)調(diào)應(yīng)急管理利益格局中的重要地位，通過對粵港澳大灣區(qū)內(nèi)脆弱群體的識別，基于各個城市不同的應(yīng)急文化，結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，評估各方對因應(yīng)突發(fā)事件的能力，形成粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急協(xié)同的適用性指標(biāo)體系。三是推動跨境應(yīng)急機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)化，提高運(yùn)轉(zhuǎn)效率。結(jié)合粵港澳大灣區(qū)整體社會特征，學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外應(yīng)急協(xié)同模式，從多方位、多領(lǐng)域、多角度建立一套應(yīng)急協(xié)同原則與規(guī)范，規(guī)避因制度場域差異、發(fā)展環(huán)境有別、語言使用習(xí)慣不同等因素所導(dǎo)致的應(yīng)急程序冗雜、應(yīng)急成本增加問題，為融合大灣區(qū)應(yīng)急管理利益提供強(qiáng)有力的支撐。

五、結(jié)論與討論

建設(shè)應(yīng)急管理共同體，是充分發(fā)揮中國應(yīng)急管理體系的特色與優(yōu)勢，積極推進(jìn)應(yīng)急管理體系與能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。面對復(fù)雜多變的致災(zāi)因子以及衍生的管理特征顯著的應(yīng)急管理情境，須強(qiáng)化應(yīng)急管理的整體協(xié)同。特別是多災(zāi)種的城市風(fēng)險管理，超越了單一主體應(yīng)對的能力，突破了行政區(qū)域的時空限制，呈現(xiàn)復(fù)雜耦合和級聯(lián)效應(yīng)，給城市公共安全治理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，催生應(yīng)急協(xié)同治理的強(qiáng)烈需求。為此，跨行政區(qū)域的應(yīng)急協(xié)同，不僅需要通過橫向溝通協(xié)作，打破組織間的責(zé)任壁壘，促進(jìn)危機(jī)信息共享，提高應(yīng)急處置效率，而且需要明確主體責(zé)任邊界，降低應(yīng)急治理成本，激發(fā)應(yīng)對主體主動性，提升應(yīng)急管理能力。

由于粵港澳三地具有不同的制度體系，可以深入探討粵港澳大灣區(qū)中不同管理場域的應(yīng)急情境差別，深度分析不同主體的應(yīng)急協(xié)同行為邏輯?；浉郯拇鬄硡^(qū)應(yīng)急管理共同體建設(shè)是一個長期、動態(tài)且漸進(jìn)的過程。建立應(yīng)急協(xié)同治理機(jī)制，充分發(fā)揮不同主體的比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)資源配置最大化，可以深化粵港澳三地互利合作?；浉郯拇鬄硡^(qū)擁有不同的政治制度，三地遵循不同的法律體系，形成多樣的管理場域，使得應(yīng)急管理協(xié)同更具挑戰(zhàn)性，為跨域應(yīng)急管理提供了一個絕佳觀察樣本。為此，須打破傳統(tǒng)的應(yīng)急管理模式，克服主體責(zé)任的邊界意識，消解屬地管理的局限思維，加快推進(jìn)應(yīng)急協(xié)同治理，這是紓解城市風(fēng)險治理難題，突破城市安全治理困局，深化建設(shè)韌性灣區(qū)的重要途徑。

基于此，筆者提出“應(yīng)急管理共同體”的概念，從理念、制度、體制和機(jī)制等層面，探討應(yīng)急治理的癥結(jié)與協(xié)同落差，闡釋應(yīng)急管理共同體建設(shè)的具體路徑。當(dāng)然，粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急協(xié)同治理是一個非常復(fù)雜的實(shí)踐命題，本文僅是一項探索性研究。對于這一議題，還有待未來研究立足經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，運(yùn)用實(shí)證研究方法，拓展應(yīng)急協(xié)同治理研究邊界，進(jìn)一步豐富中國在應(yīng)急管理領(lǐng)域的自主話語體系。

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Consensus Building and Factors Cohesion： Research on the Construction of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area Emergency Management Community

WEN Hong HUANG Mao

（School of Public Administration， South China University of Technology， Guangzhou 510641，Guangdong，China ）

Abstract：How to practice the national strategy， actively promote the construction of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area， and form a trans-regional emergency management community is an important issue to promote the modernization of the national governance system and governance capacity. The emergency management community is an important basis for maintaining the stability and efficient operation of the social system， and puts forward higher requirements for cross-domain overall governance. The construction of an emergency management community is an active exploration of the deep and high-quality development of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area. Based on the theory of inter-government relations， with the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area as the research object， this study analyzes the crux and coordination gap in the process of realizing emergency coordination from the four elements of concept， system， institutions and mechanism respectively. The optimization path is put forward based on building consensus， docking rules， integrating resources and integrating interests， which enriches the theory of trans-regional emergency collaborative governance under the Chinese situation， and provides target and path reference for promoting the modernization of emergency governance system and emergency governance capacity.

Key words： emergency management community; consensus building; factors cohesion;" emergency coordination; Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

收稿日期：2022-11-18

基金項目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大攻關(guān)項目“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下的城市治理研究”（21JZD037）；華南理工大學(xué)“雙一流”建設(shè)項目“城市治理視域下的公共衛(wèi)生事件應(yīng)對機(jī)制研究”（xzgg/N3220050）。

作者簡介：文宏（1981—），男，博士，教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)樯鐣L(fēng)險與政府治理。黃毛（1997—），女，碩士研究生，主要研究方向?yàn)閼?yīng)急管理。