廖 蓓

（淮南師范學(xué)院，安徽 淮南 232038）

新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計如果完全采用自上而下的工作模式，對農(nóng)民意愿的調(diào)研不夠充分，有可能造成實際效果未能完全滿足農(nóng)民的需求。公眾參與機制在農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃中的應(yīng)用由來已久，旨在通過集思廣益提高農(nóng)村的發(fā)展質(zhì)量。環(huán)境設(shè)計工作涉及綠化、自然生態(tài)保護、歷史文化資源保護、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要多種社會成員參與其中，探索相關(guān)的公眾參與方式以及政府引導(dǎo)措施有利于準確把握新農(nóng)村環(huán)境建設(shè)的方向。

1 新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計的內(nèi)容

社會主義新農(nóng)村建設(shè)始于2005年，按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”二十字方針實施，其內(nèi)涵在發(fā)展過程中不斷豐富和延伸，當前最新的提法為“推進宜業(yè)宜居新農(nóng)村建設(shè)”，與鄉(xiāng)村振興中“生態(tài)宜居”的基本要求高度一致[1]。良好的人居環(huán)境和優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境是新農(nóng)村的重要標志，也是重要的建設(shè)內(nèi)容，而環(huán)境設(shè)計是實現(xiàn)相關(guān)建設(shè)目標的主要途徑。按照從小到大、從局部到整體的順序，新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計的內(nèi)容可分為農(nóng)村居民住宅設(shè)計、公共基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計、空間環(huán)境設(shè)計以及整體布局設(shè)計，對各部分進行細分，得到如表1所示的環(huán)境設(shè)計指標體系。

表1 新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計內(nèi)容指標體系

2 新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計公眾參與主體及其職能劃分

2．1 公眾參與主體界定

新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計工作采取自上而下的推進方式，由中央政府進行總體安排，各級地方政府制定具體的實施方案，再由專業(yè)機構(gòu)或組織從技術(shù)層面進行規(guī)劃、設(shè)計、建造，農(nóng)村自治組織和村民作為新農(nóng)村的主人翁，可影響環(huán)境設(shè)計的實際需求。公眾參與中的“公眾”不包括各級政府部門，主要是指農(nóng)村居民和相關(guān)的社會團體[2]。根據(jù)以上分析過程，對新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計的參與主體進行分類，包括非政府類規(guī)劃設(shè)計專業(yè)機構(gòu)、工程施工企業(yè)、村莊規(guī)劃委員會中的非政府人員、農(nóng)村自治組織及村民，各類參與主體的職能如下。

2．2 公眾參與主體的職能

2．2．1 規(guī)劃設(shè)計專業(yè)機構(gòu)的職能

新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計具有一定的專業(yè)性要求，需要規(guī)劃設(shè)計專業(yè)機構(gòu)提供技術(shù)服務(wù)，專業(yè)機構(gòu)按照性質(zhì)可分為政府機構(gòu)和社會機構(gòu)。市級或縣級的自然資源和規(guī)劃局負責(zé)新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計的整體規(guī)劃與布局，主要著眼于框架設(shè)計，如農(nóng)村用地規(guī)劃、居民點布局、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、自然資源保護、歷史文化資源保護等，是政府類專業(yè)機構(gòu)的典型代表[3]。

鄉(xiāng)村道路、給排水設(shè)施、景觀綠化、電力設(shè)施、公共照明、鄉(xiāng)村建筑都屬于工程建設(shè)的范疇，由社會機構(gòu)完成設(shè)計。例如，為了滿足新農(nóng)村建設(shè)需求，交通運輸部制定了《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》，針對縣道、鄉(xiāng)道、村道提出設(shè)計和建造的實施路線，鼓勵“建養(yǎng)一體化”模式，因而鄉(xiāng)村道路設(shè)計需要進行公開招標，由具備公路行業(yè)專業(yè)資質(zhì)的經(jīng)營性企業(yè)完成設(shè)計工作。

2．2．2 工程施工企業(yè)的職能

工程施工企業(yè)根據(jù)設(shè)計單位提供的圖紙，進行道路、電氣、綠化等施工，其主要工作內(nèi)容為工程勘察、機械調(diào)度、施工材料采購、質(zhì)量檢查、竣工交付。工程管理具有多種模式，在EPC總承包模式下，施工企業(yè)可獨立完成設(shè)計、采購與施工三個環(huán)節(jié)，綠化、道路、文娛設(shè)施、公共照明、排水設(shè)施的設(shè)計建造中可采用該模式。而農(nóng)村給水工程、電力工程涉及市政配套資源，通常由市政主管單位統(tǒng)一部署，但施工企業(yè)可承包相關(guān)的建設(shè)項目，進而參與環(huán)境設(shè)計與建造。

2．2．3 村莊規(guī)劃委員會的職能

為了全面推進農(nóng)村發(fā)展，全國各地的鄉(xiāng)村陸續(xù)成立了村莊規(guī)劃委員會，負責(zé)村莊規(guī)劃工作的議事和決策，其成員包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、市政部門、國土資源部門、專家、村民代表以及其他社會團體，但只有村民代表、專家學(xué)者和其他社會團體屬于公眾參與的主體[4]。村莊規(guī)劃委員會的主要工作內(nèi)容為審定鄉(xiāng)村能源、水利、通訊、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的選址方案，為后續(xù)的設(shè)計和施工建立協(xié)調(diào)溝通機制，解決新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計中的各類問題。

2．2．4 農(nóng)村自治組織及村民的職能

農(nóng)村自治組織主要是指村黨支部委員會和村民委員會（以下簡稱“村兩委”），在其帶領(lǐng)下，村民可全程參與新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計工作的方案制定、過程實施以及使用維護，具體職能如圖1所示。新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計的服務(wù)對象是廣大農(nóng)村居民，在設(shè)計調(diào)研階段，村民及各類鄉(xiāng)村自治組織可提出需求，幫助設(shè)計人員確定設(shè)計方向。在方案形成階段，村民和農(nóng)村自治組織可參與設(shè)計方案議事，并影響最終的決策結(jié)果。在設(shè)計方案執(zhí)行階段，需要農(nóng)村自治組織和村民配合完成施工活動、資金籌措、場地準備等任務(wù)[5]。在新農(nóng)村環(huán)境設(shè)施的使用維護階段，村民可根據(jù)使用體驗提出優(yōu)化提升的建議，通過村“兩委”反饋給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負責(zé)人，再將合理的建議推廣至其他鄉(xiāng)村，形成循序漸進的良性發(fā)展機制。

圖1 農(nóng)村自治組織及村民在新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計中的職能

3 公眾參與下新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計策略

3．1 建立多元主體公眾參與引導(dǎo)機制

3.1.1 激發(fā)公眾參與的意愿

根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境參與主體的分類方式，規(guī)劃設(shè)計專業(yè)機構(gòu)和項目施工企業(yè)屬于經(jīng)營性組織，通過承接新農(nóng)村環(huán)境設(shè)計和施工任務(wù)獲取經(jīng)營收入，因而其主動參與性較強。但農(nóng)村居民和其他非盈利性的組織對新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計的參與熱情相對較低，需要采取措施，激發(fā)相關(guān)人員或組織的參與意愿。

3.1.2 調(diào)動村民的參與意愿

第一，調(diào)動各類村民自治組織的動員力量。農(nóng)村自治組織類型多樣，除了村“兩委”，還包括村民議事會、共青團、村務(wù)監(jiān)督委員會、村集體經(jīng)濟組織、婦女組織等，能夠凝聚村民，發(fā)揮帶頭引領(lǐng)作用[6]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委應(yīng)該調(diào)動各類村民自治組織，一方面引導(dǎo)相關(guān)組織充分參與新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計，另一方面通過組織活動，引導(dǎo)廣大的普通村民參與環(huán)境設(shè)計。

第二，引導(dǎo)村民參與村莊環(huán)境規(guī)劃、建設(shè)與保護。村民是農(nóng)村治理的主體，農(nóng)村環(huán)境的規(guī)劃方向必須充分考慮村民的意見。村兩委以及其他農(nóng)村自治組織應(yīng)該廣泛宣傳新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計的重要性，引導(dǎo)村民認識到自身的主體地位，從而為環(huán)境設(shè)計工作建言獻策。

3.1.3 發(fā)揮專家學(xué)者的專業(yè)優(yōu)勢

新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計需要達到人居環(huán)境和自然生態(tài)環(huán)境的平衡，既要保證宜居宜業(yè)，又要盡可能保護農(nóng)村的植被、水系、林地、歷史文化資源以及傳統(tǒng)村落建筑形態(tài)[7]。因而環(huán)境設(shè)計工作并非簡單的工程規(guī)劃，還需要從鄉(xiāng)村的人文歷史、鄉(xiāng)土文化、風(fēng)俗習(xí)慣、生態(tài)系統(tǒng)入手，進行全方位、綜合性的設(shè)計。很多專家學(xué)者長期從事農(nóng)村發(fā)展、城鎮(zhèn)規(guī)劃、文化資源保護、生態(tài)保護等方面的研究，能夠從更加專業(yè)、長遠的角度提出有效的發(fā)展策略。政府部門應(yīng)該發(fā)揮牽頭作用，邀請高等院校、科研機構(gòu)的專家學(xué)者參與新農(nóng)村的環(huán)境設(shè)計。

3.1.4 動員社會團體或個人

第一，動員公益性組織。新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計、施工及運維需要投入大量的資金，當前主要的資金渠道包括財政投入、金融扶持、社會參與、集體支撐和農(nóng)民自主。公益性組織是社會資金的重要來源，尤其是公益基金。例如，廣東省雅居樂公益基金于2021年向中山市紅十字會捐贈2.1億元人民幣，用于支持中山市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

第二，吸引企業(yè)投資。提升農(nóng)村居住環(huán)境和自然環(huán)境是新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計的核心目標，近年來鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，依托鄉(xiāng)村優(yōu)美的田園風(fēng)光、村落建筑資源和歷史文化資源，打造具有商業(yè)旅游價值的度假區(qū)，此類項目的落地能夠顯著提升鄉(xiāng)村的環(huán)境品質(zhì)。鑒于此，在新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計中可積極吸引社會投資，通過打造鄉(xiāng)村旅游項目改善鄉(xiāng)村的人居環(huán)境，同時建設(shè)優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境。例如，廣東寶麗華集團投資公司在廣東省梅縣雁洋鎮(zhèn)境內(nèi)投資開發(fā)“雁南飛茶度假村”，融合茶業(yè)、水果生產(chǎn)、園林綠化，景區(qū)內(nèi)植被豐富、風(fēng)景優(yōu)美，極大地改善了當?shù)氐娜司迎h(huán)境。

第三，號召鄉(xiāng)賢回饋家鄉(xiāng)。鄉(xiāng)賢是從農(nóng)村走出去的優(yōu)秀人才，部分鄉(xiāng)賢在商業(yè)經(jīng)營上取得了成功，其個人財富快速積累，因此可號召鄉(xiāng)賢回饋家鄉(xiāng)，助力新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計與改造。例如，湖北孝昌縣白沙鎮(zhèn)李山村鄉(xiāng)賢李詠明出資數(shù)百萬元，改造了本村的道路、照明、綠化以及雨污設(shè)施，同時建設(shè)了農(nóng)民文體廣場、小公園等休閑設(shè)施，設(shè)計過程廣泛聽取村民的意見和建議，是公眾參與的成功案例，反映出鄉(xiāng)賢在新農(nóng)村環(huán)境設(shè)計中的重要作用。

3.1.5 建立有效的公眾參與方式

（1）通過問卷調(diào)查參與環(huán)境設(shè)計

在前期調(diào)研階段中，由設(shè)計人員走訪村民，通過發(fā)放問卷的方式掌握廣大村民在環(huán)境設(shè)計與改造中最為關(guān)切的問題，同時聽取各類專家的建議，進而在此基礎(chǔ)上形成初步的工程設(shè)計需求。問卷調(diào)查能夠快速收集農(nóng)村居民的基本訴求，通過分類提取，確定設(shè)計方向與目標，滿足專家學(xué)者、村民和農(nóng)村自治組織在環(huán)境設(shè)計中的參與需求。

（2）通過研討會和投票決議參與環(huán)境設(shè)計

在新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計方案制定階段中，通過研討會的形式，讓各方參與主體發(fā)表意見，達到集思廣益的目的。研討會可采用“四議兩公開”工作制度，其中“四議”包括黨支部會提議、村民代表會議、“兩委”會商議和黨員大會審議，“兩公開”分別表示決議和實施結(jié)果公開。該制度主要用于商議村級重大財務(wù)支出、村級活動場所相關(guān)的重大建設(shè)項目、涉及村民利益的重大事項。顯然，新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計工作屬于該制度的管理范圍，但是在具體實施過程中還需要其他組織或人員參與其中，包括專家學(xué)者、施工企業(yè)、工程設(shè)計人員等。由于新農(nóng)村的環(huán)境設(shè)計工作涉及諸多內(nèi)容，其研討商議過程較為漫長，因而需要一系列會議才能確定最終的方案，在整個實施過程中必須保證村民的投票權(quán)，所有經(jīng)過商議的結(jié)果要進行公示。根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計的基本流程和內(nèi)容，村民在環(huán)境設(shè)計中的參與方式見表2。

表2 村民在新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計中的參與方式

（3）運用建筑可視化技術(shù)提高溝通效率和準確性

公眾參與主體大多缺乏專業(yè)技術(shù)背景，尤其是村民，而新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計工作涉及建筑、道路、綠化、文娛設(shè)施，設(shè)計方案的呈現(xiàn)方式通常為工程圖紙，因而部分參與主體無法快速理解設(shè)計意圖和實際效果。建筑信息化技術(shù)（如BIM）能夠建立三維可視化模型，以立體的建筑結(jié)構(gòu)和豐富的色彩呈現(xiàn)設(shè)計方案，在此類技術(shù)的支撐下，各類參與主體能夠快速理解設(shè)計意圖，進而提高溝通效率和準確性。

3．2 建立多元主體公眾參與保障機制

3．2．1 建立基層政府考核機制

雖然各級政府均有參與新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計工作，但具體任務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)實施，其工作職責(zé)包括協(xié)調(diào)各方參與主體、推進方案制定與實施、監(jiān)督工程質(zhì)量等?；鶎诱谛罗r(nóng)村的環(huán)境設(shè)計與改造工程中肩負領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，公眾參與制度的實施效果與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重視程度密切相關(guān)。鑒于此，上級主管部門應(yīng)該建立完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核機制。

（1）建立考核指標體系

設(shè)計針對公眾參與的評價體系，指標內(nèi)容包括公眾參與主體的多樣性、溝通協(xié)商的有效性、議事決策的民主性、決策結(jié)果的公開性、村民的參與性、村民訴求的落實率等。

（2）確定考核人員及考核方式

為確保考核機制有效發(fā)揮作用，上級政府主管部門應(yīng)指派考核專員，深入基層，通過實地走訪、參與環(huán)境設(shè)計過程、收集會議記錄等方式，獲取客觀的評價資料，再根據(jù)各個指標的評價計算方法進行量化打分。

（3）實行責(zé)任追究制度

對于考核不及格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)人，可采取黨內(nèi)通報批評、記過等責(zé)任追究措施，提高相關(guān)負責(zé)人的重視程度，使其以高標準落實公眾參與制度。

3．2．2 建立公眾參與主體反饋機制

新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計工作任重而道遠，其實施過程難以一蹴而就，需要分階段、分批次逐步完成。已經(jīng)完成的新農(nóng)村人居環(huán)境整治工程、環(huán)境治理與改造工程檢驗了公眾參與制度的實施效果，并且能夠反映出現(xiàn)有公眾參與機制存在的問題，為了在后續(xù)的環(huán)境設(shè)計工作中改進公眾參與機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該建立公眾參與主體反饋機制[8]。為村民、農(nóng)村自治組織、施工企業(yè)、工程設(shè)計單位、專家學(xué)者、鄉(xiāng)村投資企業(yè)、公益組織提供信息反饋的渠道，從反饋信息中篩選科學(xué)、合理的建議，在后續(xù)的環(huán)境設(shè)計工作中進行推廣和應(yīng)用，從而達到持續(xù)優(yōu)化工作方法的目的。

通過分析新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境設(shè)計的主要工作內(nèi)容，確定與之相關(guān)的社會成員，進而了解公眾參與主體的具體類型。農(nóng)村居民是環(huán)境設(shè)計的主要服務(wù)對象，在需求調(diào)研階段向設(shè)計人員提出訴求或者建議。道路、綠化、污水排放、生態(tài)規(guī)劃等需要專業(yè)的設(shè)計和施工人員，從技術(shù)層面為環(huán)境設(shè)計提供服務(wù)。村莊規(guī)劃委員會負責(zé)協(xié)調(diào)各類主體，解決實施過程中的各類問題。為了促進各類公共參與主體服務(wù)環(huán)境設(shè)計的各個階段，應(yīng)建立相應(yīng)的引導(dǎo)機制和保障機制，具體措施包括激發(fā)公眾參與的意愿、設(shè)計有效的公眾參與方式、建立基層政府考核機制、構(gòu)建反饋機制。