劉曉紅 唐啟順

(合肥工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院,安徽 合肥230009)

一、問題的提出

生態(tài)損害賠償制度改革是對十九大報(bào)告部署的“加快生態(tài)文明體制改革,實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”要求的具體實(shí)踐。這也意味著我國將形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“國益訴訟”“公益訴訟”“私益訴訟”并行,行政磋商與司法裁判相互銜接的多層次、多元化糾紛的解決機(jī)制[1]141。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì),2021年運(yùn)用磋商程序確定生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的案件比例高達(dá)94.37%[2]。磋商作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫葎?chuàng)新之一,其目的在于就賠償責(zé)任和修復(fù)方案等問題,及時(shí)與賠償義務(wù)人協(xié)商一致,從而加速受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)工作。生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的結(jié)果是確定損害責(zé)任的前提,客觀、公正的評估有助于激勵(lì)潛在責(zé)任方積極磋商并履行修復(fù)義務(wù)。然而,有限的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估力量與高昂的生態(tài)環(huán)境損害評估費(fèi)用互相抵觸,還有一些責(zé)任關(guān)系較為明確、生態(tài)修復(fù)較為簡單的案件并不需要進(jìn)行復(fù)雜的專業(yè)鑒定和分析評估。針對這一情況,生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合最高法、最高檢等14家單位2022年印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》(以下簡稱《管理規(guī)定》),其中第20條對此作了繁簡分類的規(guī)定(1)《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》第20條:對一般案件,在調(diào)查期間可以委托環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)、國務(wù)院相關(guān)主管部門推薦機(jī)構(gòu)出具鑒定意見、鑒定評估報(bào)告;對損害事實(shí)簡單、責(zé)任認(rèn)定無爭議、損害較小的案件,可以采用專家評估的方式,出具專家意見,也可以根據(jù)相關(guān)法律文書和監(jiān)測報(bào)告等材料綜合作出認(rèn)定。。對于此類案件,賠償義務(wù)人及時(shí)履行賠償責(zé)任是第一要?jiǎng)?wù),且將有限的資源及時(shí)用于生態(tài)環(huán)境的修復(fù),對生態(tài)環(huán)境保護(hù)也是有益的。

《管理規(guī)定》和部分地方磋商性規(guī)范文件大都規(guī)定了簡易評估認(rèn)定程序。簡易評估認(rèn)定程序充分遵循了生態(tài)環(huán)境損害賠償“以及時(shí)修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境為核心”的制度初衷[3],在保證評估合理性的前提下,實(shí)現(xiàn)了生態(tài)損害價(jià)值與評估成本的帕累托最優(yōu)。但目前對于簡易評估認(rèn)定的相關(guān)規(guī)則的厘定僅停留在原則層面,導(dǎo)致磋商實(shí)踐中的問題不斷?，F(xiàn)有研究盡管不乏對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的關(guān)注,但大多將目光聚焦于磋商的法律性質(zhì)、磋商與訴訟的銜接和磋商第三人角色定位[4][5][6],忽略了簡易評估認(rèn)定程序規(guī)則界定這一重要問題?；诖?本文以已經(jīng)出臺的中央層面和地方層面的賠償磋商試行方案和生態(tài)環(huán)境部公布的賠償磋商二十大典型案例為研究對象,梳理其中簡易評估認(rèn)定的識別要素,進(jìn)而分析簡易認(rèn)定評估程序的實(shí)踐困境,最后對簡易評估認(rèn)定程序進(jìn)行規(guī)范構(gòu)造,以此為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的完善提供管窺之見。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商簡易評估認(rèn)定程序的實(shí)踐困境

簡易評估認(rèn)定程序是優(yōu)化生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制的必然環(huán)節(jié)。但簡易評估認(rèn)定程序尚存適用范圍不清、異議程序闕如和監(jiān)督機(jī)制乏力等缺陷,削弱了磋商機(jī)制作用的發(fā)揮。

(一)公益之困:適用范圍不清

我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度尚未實(shí)現(xiàn)法律化,相關(guān)規(guī)定處于分散化狀態(tài)。對于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商簡易認(rèn)定評估程序的內(nèi)容,雖在部分法規(guī)規(guī)章以及行政規(guī)范性文件中予以規(guī)定,但較為遺憾的是概括性規(guī)范居多,不成體系化,無法為評估實(shí)踐提供精確的指引。面對紛繁復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境損害類型,國家層面的生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)范雖鼓勵(lì)簡易評估認(rèn)定,但并未對簡易評估認(rèn)定程序的適用范圍進(jìn)行合理框定,各地結(jié)合實(shí)際工作需求紛紛對其進(jìn)行了探索(詳見表1、表2)。通過梳理可以發(fā)現(xiàn),各地規(guī)范條文對于簡易磋商案件適用的術(shù)語稱謂大相徑庭,例如《江蘇省生態(tài)環(huán)境部門辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償簡易磋商案件程序規(guī)定(試行)(2020年)(征求意見稿)》第5條規(guī)定“小額案件”、《浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償鑒定評估辦法》(2021年)第24條規(guī)定“快速鑒定評估”、《廣西壯族自治區(qū)污染環(huán)境類小型生態(tài)環(huán)境損害案件調(diào)查、評估與賠償規(guī)定(試行)》(2021年)第1條規(guī)定“小型案件”等。由此可見,各地根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行了廣泛且有益的探索,為進(jìn)一步明晰簡易評估認(rèn)定程序適用范圍起到了鋪墊作用。但是,由于缺乏明確的上位法規(guī)定,實(shí)踐中違規(guī)適用的情況不斷,這也會(huì)使及時(shí)修復(fù)生態(tài)環(huán)境的核心目的受到折損。究其原因,一方面源于忽略生態(tài)治理的系統(tǒng)性與整體性,另一方面是生態(tài)環(huán)境損害類型各異、生態(tài)環(huán)境所承載的社會(huì)性權(quán)益交叉等問題所致。此外,各地簡易評估認(rèn)定程序例外事項(xiàng)的區(qū)域差異及部分例外事項(xiàng)過于模糊也破壞了簡易評估認(rèn)定程序的效果。

表1 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商簡易評估認(rèn)定程序相關(guān)規(guī)范

表2 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商簡易評估認(rèn)定程序典型案例

當(dāng)前,關(guān)于賠償磋商簡易認(rèn)定評估程序的適用范圍和評估手段,各地方均形成自身方案,獨(dú)立觀察,各省辦法可稱之為“因地制宜”,但著眼整體,則相對混亂,不利于為將來統(tǒng)一立法提供有效經(jīng)驗(yàn)。總之,若不能為簡易認(rèn)定評估程序框定合理的適用范圍,會(huì)對作為“公共產(chǎn)品”的生態(tài)環(huán)境造成不可挽回的損失。

(二)私益之困:異議機(jī)制闕如

合作評估是政府和責(zé)任方共同參與評估自然資源損害過程的一個(gè)或多個(gè)階段,進(jìn)而形成評估報(bào)告[7]。讓利害關(guān)系人充分參與并輔助鑒定評估的合作模式,充分發(fā)揮了磋商制度的平等協(xié)商理念。但是實(shí)踐中暴露出的重復(fù)鑒定以及執(zhí)行力弱等問題,也反映出評估規(guī)則設(shè)置的不健全。第一,賠償義務(wù)人異議機(jī)制的缺失。當(dāng)前,異議機(jī)制(即賠償義務(wù)人對生態(tài)環(huán)境損害簡易評估認(rèn)定報(bào)告有異議是否需要正當(dāng)理由,異議條件以及異議次數(shù)的限制為何)鮮見于磋商評估規(guī)范文件中。對簡易認(rèn)定評估報(bào)告提出異議,應(yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)基本權(quán)利賦予賠償義務(wù)人,這也是兼顧公平與效率的應(yīng)有之義。不過,異議權(quán)的啟動(dòng)也應(yīng)當(dāng)設(shè)置合理的邊界,即賠償義務(wù)人異議需要正當(dāng)理由。正如國外辯訴交易中,被告人要求撤回有罪答辯被視為是一種對協(xié)商認(rèn)罪的反悔,必須具備正當(dāng)事由且法庭經(jīng)審查認(rèn)為符合條件的方予允許[8]。目前《管理規(guī)定》只規(guī)定賠償權(quán)利人可以與賠償義務(wù)人協(xié)商共同委托鑒定機(jī)構(gòu)開展調(diào)查和鑒定評估工作(2)參見《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》第20條。,也有不少地方文件將此項(xiàng)規(guī)定納入規(guī)則設(shè)計(jì)(3)參見《浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法(試行)》第6條。。但由于缺少高階位的立法作為規(guī)范指引,無法充分體現(xiàn)其合理性和正當(dāng)性。第二,賠償權(quán)利人異議機(jī)制的缺失。在政府環(huán)境責(zé)任理論中,國家機(jī)關(guān)具有防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),對受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)的義務(wù)。賠償權(quán)利人作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的專門機(jī)關(guān),若出現(xiàn)環(huán)境損害評估明顯不當(dāng)?shù)那樾?當(dāng)然具備對簡易評估認(rèn)定程序提出異議的權(quán)利。但是現(xiàn)有規(guī)定缺乏防止國家機(jī)關(guān)隨意變更與撤銷簡易評估認(rèn)定報(bào)告的機(jī)制。因此,國家機(jī)關(guān)異議權(quán)利的慎重行使亟須相應(yīng)的機(jī)制予以規(guī)范。

總之,在損害評估階段特別要注重與利益相關(guān)方協(xié)作,以為后續(xù)的修復(fù)工作作好鋪墊。需要注意的是,合作評估能夠提高評估的合理性,但也應(yīng)當(dāng)充分尊重賠償義務(wù)人的意愿,畢竟評估結(jié)果事關(guān)其賠償責(zé)任的大小。因此,在推進(jìn)合作評估的同時(shí),也要建立相應(yīng)的配套制度,賦予賠償權(quán)利義務(wù)人對評估結(jié)果的異議權(quán),設(shè)計(jì)合理可行的賠償義務(wù)人行使異議權(quán)的救濟(jì)途徑。

(三)國益之困:監(jiān)督機(jī)制乏力

簡易評估認(rèn)定程序的精髓在于程序簡化,但實(shí)踐中隨意或過分簡化易導(dǎo)致程序價(jià)值折損。對于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和規(guī)制,司法部門、社會(huì)公眾、新聞媒體等均有權(quán)參與監(jiān)督。環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》(2011年)(以下簡稱《若干意見》)中“科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn),維護(hù)公正”的工作原則,明確要求應(yīng)及時(shí)對突發(fā)環(huán)境污染事件開展污染損害鑒定評估,強(qiáng)化職業(yè)道德建設(shè),建立監(jiān)督機(jī)制,確保鑒定意見和評估報(bào)告的獨(dú)立性、科學(xué)性與公正性。美國路易斯安那州在此問題上規(guī)定,自然資源受托人必須以書面形式邀請責(zé)任方參與自然資源損害評估,并且其工作情況需要面對公眾的公開審查和評論,必要時(shí)可以請求適當(dāng)專家的幫助,直接與潛在責(zé)任方進(jìn)行技術(shù)、法律、經(jīng)濟(jì)問題的對話,為潛在責(zé)任方提供早期參與實(shí)地調(diào)查和評估過程的機(jī)會(huì)[9]。反觀我國,目前并沒有為利益相關(guān)方提供早期參與實(shí)地調(diào)查和評估過程的機(jī)會(huì)的規(guī)定,這種狀況對糾正鑒定意見可能存在的錯(cuò)誤極為不利。此外,當(dāng)前司法機(jī)關(guān)等監(jiān)督主體對簡易評估認(rèn)定程序的監(jiān)督主要依靠日常檢查與舉報(bào)信息,而未充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)規(guī)范賠償權(quán)利人自由裁量行為。具體而言,簡易評估認(rèn)定程序監(jiān)督技術(shù)支持的薄弱導(dǎo)致監(jiān)督主體不能全過程、高效率地開展監(jiān)督活動(dòng),難以及時(shí)對違法適用行為發(fā)出預(yù)警,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的規(guī)制困局難以有效破解。

概言之,簡易認(rèn)定評估工作信息的公開是對其進(jìn)行監(jiān)督運(yùn)行的基礎(chǔ)。囿于目前簡易評估認(rèn)定程序監(jiān)督的主體地位缺乏依據(jù)、監(jiān)督手段較為單一、監(jiān)督的效力不足,導(dǎo)致評估結(jié)果的公信力不足,減損了該程序適用的價(jià)值。因此,應(yīng)將程序公正、程序公開與有效參與等其他因素納入監(jiān)督體系,盡可能填補(bǔ)監(jiān)督上的漏洞,確保評估工作的專業(yè)性和客觀性。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商簡易評估認(rèn)定程序的規(guī)范進(jìn)路

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制中應(yīng)用簡易評估認(rèn)定程序,可提升環(huán)境損害的有效治理,實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的實(shí)體正義。因此,我國應(yīng)從全流程效率視角出發(fā),多維度優(yōu)化簡易認(rèn)定評估程序,提升簡易評估認(rèn)定程序的整體效能。

(一)前提:明晰適用范圍

簡易評估認(rèn)定程序的適用范圍可以從積極要件和消極要件兩個(gè)方面進(jìn)行界定。

1.積極要件

2020年生態(tài)環(huán)境部等《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》第五部分中將簡易評估認(rèn)定程序的適用范圍規(guī)定為“損害事實(shí)簡單、責(zé)任認(rèn)定無爭議、損害較小”案件。之后發(fā)布的《管理規(guī)定》第20條第2款對此作出了同樣的規(guī)定,即兩者均要求同時(shí)具備上述三個(gè)積極要件。部分地方規(guī)范性文件也采用這一概括式立法模式(4)參見《河北省省級生態(tài)環(huán)境損害賠償專家?guī)旃芾磙k法(試行)》第13條、《吉林省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度操作規(guī)程(試行)(征求意見稿)》第16條、《上海市生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查管理辦法》第8條、《杭州市生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償制度適用銜接工作指引(試行)》第4部分、《淄博市生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作辦法》第7條、《郴州市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施辦法》第4部分第2項(xiàng)、《關(guān)于推薦四川省生態(tài)環(huán)境損害賠償鑒定評估專家的通知》第4部分第2項(xiàng)、《陜西省生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估辦法》第4條、《甘肅省生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查實(shí)施辦法(試行)》第7條、《銀川市生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法(試行)》的通知》第8條、《吐魯番市生態(tài)損害賠償調(diào)查辦法(試行)》第10條、《重慶市生態(tài)環(huán)境損害賠償鑒定評估管理辦法》第6條等。。從立法技術(shù)上看,將大量環(huán)境影響較小的案件囊括其中,體現(xiàn)了環(huán)境損害分類評估的傾向。但是上述規(guī)定不夠具體,無法為評估實(shí)踐提供明確的指引。

與之相對,另一部分地方規(guī)范性文件則通過概括加列舉并存的模式,對前者的立法目的進(jìn)行解釋說明,兩者之間呈現(xiàn)出順承的關(guān)系。正面列舉確定簡易評估認(rèn)定程序的適用范圍,應(yīng)同時(shí)重點(diǎn)考慮損害數(shù)額和公眾可接受度兩個(gè)因素。鑒于各地生態(tài)系統(tǒng)可容忍的風(fēng)險(xiǎn)水平差異大,損害數(shù)額的確定可借鑒民事訴訟法小額程序的做法,從改革試點(diǎn)的“定額制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨壤啤?。由于民眾和專家對環(huán)境修復(fù)效益的認(rèn)識不同,也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該采用民主的方法,以民眾意識為基礎(chǔ)確定修復(fù)狀況。這是一種重視市民參加和通過過程創(chuàng)造價(jià)值的想法,也是推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)交流的方法。此外,在個(gè)案裁量時(shí),賠償權(quán)利人還應(yīng)將賠償義務(wù)人因侵害行為所獲得的利益與其過錯(cuò)程度進(jìn)行對比,注重法益相稱性。

2.消極要件

此外,各地規(guī)范性文件大都列舉了不適宜快速鑒定評估的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件具體情形。設(shè)置消極要件的主要目的是要防止生態(tài)環(huán)境利益被“賤賣”或“高估”,提高評估認(rèn)定的公信力。結(jié)合各地立法和實(shí)踐現(xiàn)狀,本文認(rèn)為可將以下幾類案件排除在適用范圍之外:第一,檢察機(jī)關(guān)不支持適用快速鑒定評估的涉刑案件。檢察機(jī)關(guān)在憲法上具有“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的定位,有權(quán)代表國家利益和社會(huì)公共利益,居于“裁判中立者”地位,通過行使檢察監(jiān)督的方式,落實(shí)“污染者負(fù)擔(dān)”的基本法理[10]。由于重大疑難復(fù)雜環(huán)境刑事案件相關(guān)期限較長,并且結(jié)果存在不確定性,所以不符合簡明性要求。第二,中央及省級生態(tài)環(huán)境督察反饋問題涉及案件。由于督察主體層級高、督察任務(wù)目標(biāo)準(zhǔn)、督察問責(zé)力度大,各地政府在受到環(huán)保督察后能夠高度重視、高效響應(yīng),通過卓有成效的環(huán)保整改來應(yīng)對環(huán)保督察所帶來的階段性縱向壓力[11],這本身就表明損害程度及事實(shí)不符合簡明性要求。第三,跨行政區(qū)域、跨流域等重大疑難復(fù)雜的案件?？缧姓^(qū)域和跨流域案件,涉及多方復(fù)雜的利益關(guān)系,協(xié)調(diào)難度大,達(dá)成共識難,因而難以適用簡易評估認(rèn)定程序。第四,對損害量化金額估算超過一定數(shù)額的案件。第四種情形雖然并不直接影響損害事實(shí)及責(zé)任認(rèn)定這兩方面的簡明性,但生態(tài)資源作為一種“公共物品”,對損害金額過大的案件需要謹(jǐn)慎對待。第五,較大及以上突發(fā)環(huán)境污染事件。此外,為保證開展的損害評估的合法性和合理性,可以借鑒美國的做法,在預(yù)評估階段將生態(tài)環(huán)境損害程度并不嚴(yán)重的污染事件篩選出來,以保證修復(fù)工作的進(jìn)展[12]。

概言之,采取“正面概括、肯定列舉”的正面清單設(shè)計(jì)和采取“否定列舉”的負(fù)面清單設(shè)計(jì)并用,是確定生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商簡易認(rèn)定評估之適用范圍的科學(xué)方案。類型化有助于當(dāng)抽象的概念及其邏輯體系不足以認(rèn)知多樣化的現(xiàn)象時(shí),將不同內(nèi)容規(guī)整為彼此關(guān)聯(lián)的體系[13]347。為此,我國有關(guān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境法益問題的研究需要以賠償磋商實(shí)踐為指向進(jìn)行類型化思考。依照生態(tài)環(huán)境損害的內(nèi)在邏輯,決定簡易評估認(rèn)定適用范圍的因素為科學(xué)性與法律性,由此可以確定適用范圍中的四大要素,即科學(xué)性簡單、科學(xué)性復(fù)雜、法律性簡單和法律性復(fù)雜。這四大要素構(gòu)成適用范圍等級劃定的基礎(chǔ)框架,對四大要素內(nèi)容的確定和基礎(chǔ)框架的擬定在適用范圍分類分級中尤為重要(見表3)。

表3 磋商簡易評估認(rèn)定適用范圍等級劃分矩陣

(二)核心:構(gòu)建異議機(jī)制

1.設(shè)置賠償義務(wù)人異議的規(guī)范機(jī)制

在簡易認(rèn)定評估程序中設(shè)置異議機(jī)制,可以保證作為“公共物品”的生態(tài)環(huán)境利益不被隨意處置,提升評估的合理性。作為救濟(jì)途徑之一,在發(fā)揮保障賠償義務(wù)人自愿性功能的同時(shí),為避免賠償義務(wù)人趨利避害,也應(yīng)當(dāng)設(shè)置異議事由正當(dāng)與否的標(biāo)準(zhǔn)與審查程序,以達(dá)到維護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本目的。同意適用簡易評估認(rèn)定程序是賠償義務(wù)人的權(quán)利,應(yīng)當(dāng)允許賠償義務(wù)人具有正當(dāng)理由地退出程序,但義務(wù)人選擇進(jìn)入磋商程序即對自身的行為負(fù)有責(zé)任。正當(dāng)理由應(yīng)當(dāng)基于賠償義務(wù)人“自愿與合法”展開。在充分保證義務(wù)人的知情權(quán)與獲悉權(quán)的基礎(chǔ)上,尊重義務(wù)人的程序主體性,體現(xiàn)程序自由價(jià)值。就賠償義務(wù)人異議權(quán)的分類而言,考慮到不同階段重新鑒定的成本和修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境緊迫性的不同導(dǎo)致義務(wù)人異議權(quán)正當(dāng)性判斷的相應(yīng)不同,義務(wù)人異議權(quán)的分類也應(yīng)不盡相同(見表4)。

鑒于簡易評估認(rèn)定程序會(huì)因破裂而對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度有一定反噬的風(fēng)險(xiǎn),以及程序適用過程中異議事由的較高證明標(biāo)準(zhǔn),本文認(rèn)為,考慮到檢察機(jī)關(guān)作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)主導(dǎo)部門的同時(shí)又承擔(dān)著監(jiān)督職能,應(yīng)當(dāng)引入檢察院作為中立第三方對雙方異議事由進(jìn)行審查以明確其公正與正義價(jià)值。以環(huán)境司法能動(dòng)性和謙抑性辯證統(tǒng)一作為指引,檢察院應(yīng)以謹(jǐn)慎、謙抑、中立的態(tài)度,嚴(yán)格審查程序啟動(dòng)的自愿性與合法性,合理劃分正當(dāng)行使異議權(quán)與權(quán)利濫用的界限,保障磋商權(quán)利主體在一種充分對話和溝通的協(xié)商程序中實(shí)現(xiàn)環(huán)境公正。

2.賠償權(quán)利人的異議約束

國家機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)對損害環(huán)境公共利益的行為進(jìn)行預(yù)防和干預(yù),但頻繁變更政令的行權(quán)方式,有悖于行政效能原則,所以對于國家機(jī)關(guān)擅自調(diào)整與變更簡易認(rèn)定評估模式的行為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行限制。

第一,從法理上講,雖然我國環(huán)境法并未對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商簡易評估認(rèn)定程序的終止、撤回給予直接、清晰的規(guī)定,但仍然應(yīng)當(dāng)肯定賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人均具有撤回事前合意之權(quán)利,具體表現(xiàn)為簡易評估認(rèn)定程序中的異議權(quán)。而在實(shí)踐中,為提升賠償義務(wù)人磋商的積極性,應(yīng)對賠償權(quán)利人行權(quán)予以限制。國家機(jī)關(guān)只有堅(jiān)持禁止違反承諾原則,義務(wù)人才可無后顧之憂地根據(jù)損害評估報(bào)告要求,及時(shí)修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境。第二,應(yīng)當(dāng)設(shè)有國家機(jī)關(guān)調(diào)整與變更簡易認(rèn)定評估模式的例外情形。評估完成后重大環(huán)境要素發(fā)生變化的、賠償義務(wù)人隱匿重要鑒定材料的、適用簡易評估認(rèn)定程序明顯不當(dāng)?shù)惹樾味伎梢阅依ㄆ渲?以應(yīng)對不斷變化的損害評估修復(fù)工作。檢察機(jī)關(guān)必須對例外情形進(jìn)行嚴(yán)格審查,司法審查的主要目的是確保所有可能受到影響的(公共)利益在賠償權(quán)利人行使法定職權(quán)的過程中被公平地代表。在磋商過程中,檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)扮演兩種角色,既是協(xié)商主體之一方,又是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。

(三)保障:加大監(jiān)督力度

1.增加監(jiān)督主體

廣泛的監(jiān)督主體可以提升簡易認(rèn)定評估監(jiān)督的實(shí)踐效能。一般而言,“在作出決策和制定管理政策時(shí),公眾參與得越多,政策的可接受性越強(qiáng),其所遭受的抗議和申訴的可能性就越低”[14],因此,要鼓勵(lì)多方主體參與生態(tài)公共利益的維護(hù),形成行業(yè)監(jiān)管、行政監(jiān)管、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督四位一體的同步監(jiān)督體制[15]。監(jiān)督主體應(yīng)對生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)的認(rèn)定及責(zé)任承擔(dān)的依據(jù)等充分表達(dá)意見,并對最終結(jié)果產(chǎn)生事實(shí)上的約束力。首先,在廣泛調(diào)動(dòng)多元主體的自主監(jiān)督過程中,司法和行政機(jī)關(guān)應(yīng)探索提升簡易評估認(rèn)定程序相關(guān)數(shù)據(jù)的共享度,通過大數(shù)據(jù)分析增大對風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性的甄別,從而減小簡易評估認(rèn)定程序適用的阻力。其次,依托行業(yè)監(jiān)管的專業(yè)性、獨(dú)立性、客觀公正性的特征,將其定位為內(nèi)部審查的補(bǔ)充機(jī)制,提升監(jiān)督效能。第三,激勵(lì)專家學(xué)者為程序規(guī)范實(shí)施監(jiān)督工作積極提出意見,充分挖掘社會(huì)公眾的監(jiān)督潛能。專家學(xué)者和社會(huì)公眾參與磋商監(jiān)督應(yīng)當(dāng)保持持續(xù)性和常態(tài)化,賠償權(quán)利人應(yīng)在官網(wǎng)等線上平臺設(shè)置信息反饋模塊,允許監(jiān)督主體對那些涉及重大利益或者內(nèi)容較為復(fù)雜的評估反饋意見,從而對程序適用的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全過程的有效規(guī)制。第四,嚴(yán)格設(shè)定各種監(jiān)督主體的法律責(zé)任,確保監(jiān)督責(zé)任落到實(shí)處,真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義。

2.優(yōu)化監(jiān)督手段

案例庫的應(yīng)用是優(yōu)化生態(tài)環(huán)境損害評估監(jiān)督手段的最佳方案。通過案例庫可以更加快速地對一些小型環(huán)境損害賠償法律問題作出回應(yīng),確定相關(guān)規(guī)則,實(shí)現(xiàn)類案同判,并最終為形成環(huán)境污染損害鑒定評估工作能力奠定基礎(chǔ)。首先是要以案例群充實(shí)評估規(guī)則的供給。應(yīng)在衡量采納案例技術(shù)性與法律性關(guān)系的基礎(chǔ)上,提升指導(dǎo)性案例的發(fā)布速度和增加發(fā)布數(shù)量。其次,運(yùn)用人工智能構(gòu)建多維案例索引方式。將案例中的損害行為、環(huán)境要素、過錯(cuò)程度等關(guān)鍵要素作為數(shù)據(jù)標(biāo)簽在人工智能系統(tǒng)中形成一套算法編程,為監(jiān)督主體在實(shí)踐中檢索并發(fā)現(xiàn)相關(guān)指導(dǎo)性案例提供多維且全面的索引系統(tǒng)。人工智能中的類案檢索功能及其類案推送系統(tǒng)為全面推進(jìn)參照指導(dǎo)性案例監(jiān)督發(fā)揮更大效應(yīng)提供了重要的科技手段[16]。最后,確立背離論證責(zé)任制度。因生態(tài)環(huán)境損害案件牽涉范圍廣泛、問題復(fù)雜且新情況層出不窮,實(shí)踐中難以避免地會(huì)存在一些需要與指導(dǎo)性案例相左的情形,為保障指導(dǎo)性案例的“參照”效力,有必要建立指導(dǎo)性案例背離論證責(zé)任制度,明確不參照指導(dǎo)性案例的說理論證,既便于規(guī)范評估主體的自由裁量權(quán),又有利于提高案例的權(quán)威性。

四、結(jié)語

作為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制的創(chuàng)新設(shè)計(jì),簡易評估認(rèn)定程序的有效使用可破解鑒定評估“費(fèi)用高”的問題,提升評估活動(dòng)的效率,達(dá)到環(huán)境及時(shí)有效修復(fù)的目的。為保障簡易評估認(rèn)定程序的應(yīng)用“行駛在法治的軌道上”,我國應(yīng)規(guī)范簡易評估認(rèn)定程序的分階段推進(jìn),形成前端預(yù)防、中間把控、末端治理全流程效率的決策路徑。