公丕芹

財稅政策是重要的宏觀調(diào)控手段之一。構(gòu)建有利于節(jié)能減排的稅收政策體系，發(fā)揮財稅政策激勵和約束作用，可以激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)生動力，促進節(jié)能減排。黨的十八大以來，我國支持節(jié)能相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展的財稅政策不斷建立健全，取得顯著成效。但仍存在頂層設(shè)計不完善、靶向性不夠、配套政策缺乏、財政資金投入力度不足等問題和挑戰(zhàn)。建議進一步完善財稅政策頂層設(shè)計，增強財稅政策協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性、靶向性，完善配套政策支持，引導(dǎo)人們樹立生態(tài)文明、環(huán)境友好的發(fā)展理念和價值取向，助力實現(xiàn)碳達峰碳中和目標和經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。

一、節(jié)能財稅政策發(fā)展現(xiàn)狀

為推動節(jié)能領(lǐng)域相關(guān)工作，促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，我國目前已經(jīng)出臺了一系列支持節(jié)能相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展的財稅政策，安排專項資金支持節(jié)能減排工程項目，構(gòu)建了包括資源稅、所得稅、增值稅、消費稅、關(guān)稅、退稅的稅收政策體系，并取得了積極成效。

（一）安排專項資金，支持節(jié)能減排工程項目

《節(jié)約能源法》明確提出，中央財政和省級地方財政安排節(jié)能專項資金，支持節(jié)能技術(shù)研究開發(fā)、節(jié)能技術(shù)和產(chǎn)品的示范與推廣、重點節(jié)能工程的實施等。近年來，國家持續(xù)加大對節(jié)能減排工作的資金支持力度，統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)資金，支持節(jié)能減排重點工程、能力建設(shè)和公益宣傳。2021年5月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《污染治理和節(jié)能減碳中央預(yù)算內(nèi)投資專項管理辦法》，重點支持污水垃圾處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、節(jié)能減碳、資源節(jié)約與高效利用、突出環(huán)境污染治理等四個方向。2021—2022兩年共下達47億元中央預(yù)算內(nèi)投資支持節(jié)能減碳項目建設(shè)。

（二）資源稅征收與減免并重，引導(dǎo)合理開發(fā)利用

在資源開采環(huán)節(jié)，我國對原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等稅目征收資源稅，抑制過度消費和環(huán)境污染，引導(dǎo)資源合理開發(fā)利用。同時，資源稅減征措施同步出臺，鼓勵資源類企業(yè)進行深加工和轉(zhuǎn)型升級。煤炭開采企業(yè)抽采的煤成（層）氣、衰竭期礦山開采的礦產(chǎn)品、充填開采置換出來的煤炭，開采共伴生礦、低品位礦、尾礦、頁巖氣可以減免資源稅。2014年12月1日，煤炭資源稅從價計征改革全面推行，改變了過去企業(yè)挖煤“只吃白菜心”的現(xiàn)象，鼓勵開采和利用低品位礦、共生伴生礦等礦產(chǎn)資源。煤炭資源稅按照從價計征，價格低的差煤繳稅少，價格高的好煤繳稅多，一定程度上能夠促進企業(yè)開發(fā)利用那些以前被遺棄的差煤，遏制“嫌貧愛富”，提高了煤炭資源開采利用率，同時減輕企業(yè)稅負。據(jù)測算，實施從價計征，每年可減收資源稅200億元，減幅可達30%。

（三）所得稅增值稅減免聯(lián)合發(fā)力，促進節(jié)能降碳

在所得稅方面，根據(jù)《企業(yè)所得稅法》規(guī)定，企業(yè)綜合利用資源、購置用于環(huán)境保護或節(jié)能節(jié)水設(shè)備可享受稅收優(yōu)惠。2021年，國家發(fā)展改革委、財政部對環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄和資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄進行了修訂，符合條件的節(jié)能節(jié)水項目和合同能源管理項目所得可以依法享有所得稅“三免三減半”①，經(jīng)測算，每年將為企業(yè)新增減稅額約65億元。購置用于節(jié)能節(jié)水專用設(shè)備的投資額按一定比例實行企業(yè)所得稅稅額抵免。在增值稅方面，節(jié)能服務(wù)公司實施符合條件的合同能源管理項目，免征增值稅，資源綜合利用產(chǎn)品及勞務(wù)增值稅實行即征即退政策，供熱企業(yè)取得的采暖費收入免征增值稅。

（四）樹立消費稅減免風(fēng)向標，刺激綠色消費

在原料、產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費環(huán)節(jié)，國家對成品油、小汽車、電池、涂料等征收消費稅，越是資源消耗大、污染重的消費品，消費稅稅負越重。如國家對1.0升及以下排量乘用車按1%的稅率征收消費稅，4.0升及以上排量乘用車的稅率則高達40%。為促進節(jié)能環(huán)保，對節(jié)能環(huán)保電池、節(jié)能環(huán)保涂料免征消費稅，對符合國家標準的節(jié)能汽車減半征收車船稅，對新能源車船免征車船稅、車輛購置稅。

（五）聚焦“兩高一資”，強化關(guān)稅退稅管理

在資源性產(chǎn)品進出口環(huán)節(jié)，對部分高耗能、高污染、資源性產(chǎn)品（即“兩高一資”）加征出口關(guān)稅，如我國曾對出口鋼鐵顆粒粉末、稀土、鎢、鉬征收關(guān)稅。同時，降低或取消“兩高一資”產(chǎn)品的出口退稅率，限制產(chǎn)品出口。中國取消部分鋼材、有色金屬加工材、部分化工產(chǎn)品、部分塑料及制品、橡膠及制品、玻璃及制品等商品的出口退稅，逐步建立對“兩高一資”產(chǎn)品不退稅制度體系。降低或取消“兩高一資”產(chǎn)品進口關(guān)稅稅率，鼓勵利用國外資源。

二、存在的問題

（一）財稅政策頂層設(shè)計不完善

隨著我國推進“雙碳”目標和經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，支持節(jié)能相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展的財稅手段也逐步完善，但是財稅政策體系呈現(xiàn)出零星散亂、不成系統(tǒng)的狀態(tài)，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和有效整合。目前節(jié)能領(lǐng)域財稅政策呈現(xiàn)“點狀分布”，具有較大的“具體問題具體分析”的政策特點，頂層設(shè)計不足，細則數(shù)目多且分散。地方政府也推出了一系列財稅優(yōu)惠和創(chuàng)新政策，表現(xiàn)出縱向和橫向之間的協(xié)同均存在不足，導(dǎo)致一方面政策執(zhí)行成本高，另一方面市場主體解讀政策的難度大，無法充分發(fā)揮財稅政策效果。

（二）財稅政策的靶向性不夠

高效推進節(jié)能工作的重要支撐是節(jié)能降碳技術(shù)的創(chuàng)新研發(fā)和推廣應(yīng)用。雖然目前財稅政策覆蓋范圍越來越廣，但是對于節(jié)能降碳技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)和推廣應(yīng)用的導(dǎo)向和激勵程度不夠，針對性、傾斜性、重視程度體現(xiàn)不足，尤其對工藝流程再造、綜合能源服務(wù)、節(jié)能科技化、數(shù)字化等關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)和推廣應(yīng)用的財稅支持不足。財稅政策對于節(jié)能降碳技術(shù)的支持靶向性不足，不利于節(jié)能相關(guān)領(lǐng)域持續(xù)健康發(fā)展。

（三）財稅政策配套金融支持政策力度缺乏

要推動節(jié)能領(lǐng)域各項工作順利開展，單純依靠財稅政策還遠遠不夠，難以滿足巨額資金需求。現(xiàn)有節(jié)能相關(guān)領(lǐng)域融資結(jié)構(gòu)以綠色信貸為主，占據(jù)了融資總規(guī)模的90％以上，而私募股權(quán)和風(fēng)險投資所占份額非常小，其他金融衍生品使用不足。如傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)節(jié)能改造、工業(yè)流程再造所需綠色技術(shù)以及碳捕集利用與封存（CCUS）等負碳技術(shù)，由于投入產(chǎn)出相對較低、投資回收期較長、技術(shù)研發(fā)推廣盈利模式不確定等問題，投融資存在較大困難。節(jié)能相關(guān)領(lǐng)域財稅政策與綠色金融政策、金融產(chǎn)品和工具、碳排放權(quán)交易市場等銜接不足。

（四）財政資金投入力度不足，投入方式不夠創(chuàng)新

一是促進節(jié)能環(huán)保方面的財政支出總量較小，2013—2021年，全國節(jié)能環(huán)保財政支出4.8萬億元，占GDP的比重為0.63%，不足以發(fā)揮財政的政策導(dǎo)向作用。二是目前財政主要是通過專項資金支持節(jié)能減排，缺少科學(xué)的預(yù)算編制過程和有效的監(jiān)督，導(dǎo)致財政資金使用效率低和財政資金來源不可持續(xù)。三是當(dāng)前我國財政政策過于依賴財政支出和財政補貼兩種手段，尚未充分和其他政策手段結(jié)合使用。

三、有關(guān)政策建議

落實好積極有效的財稅政策，可以起到“四兩撥千斤”的作用。針對問題，建議持續(xù)完善財稅政策體系，強化對節(jié)能降碳技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新和推廣應(yīng)用的支持力度，進一步發(fā)揮財稅政策在推進節(jié)能工作中的重要作用。

（一）完善節(jié)能相關(guān)財稅政策頂層設(shè)計

根據(jù)節(jié)能領(lǐng)域及規(guī)劃目標，分析目標的實現(xiàn)途徑和政策需求，開展節(jié)能相關(guān)財稅政策體系系統(tǒng)研究，統(tǒng)籌做好頂層設(shè)計?；谡c市場的關(guān)系以及財稅政策作用范圍，分析判斷在具體領(lǐng)域中是否一定需要通過財稅政策進行調(diào)控，是否存在財稅政策缺位。在明確需要運用財稅政策進行調(diào)控的前提下，結(jié)合已實施的財稅政策，分析財稅政策具體的調(diào)控范圍和調(diào)控力度，并充分考慮財稅政策與其他政策之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（二）加快對財稅政策的優(yōu)化和整合，加強財稅政策的協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性

從橫向看，需要通過建立部門間信息共享平臺，繼續(xù)增強部門間溝通交流，加強政策系統(tǒng)集聚，充分利用各類資源，及時清理部分低效的政策。從縱向看，需要進一步評定和規(guī)范地方政府推出的財稅政策，為這些政策確定統(tǒng)一的標準，在此基礎(chǔ)上考慮一定程度的差異化，避免政策推出得過于頻繁細瑣且差異化過大。

（三）加大對節(jié)能降碳技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新和推廣應(yīng)用的支持力度，增強財稅政策的靶向性

一是完善節(jié)能降碳技術(shù)的認證與標準劃分體系，根據(jù)不同的技術(shù)層級實施不同程度的財稅政策支持。二是強化財稅政策對于節(jié)能降碳技術(shù)研發(fā)風(fēng)險的保障，提高企業(yè)投入研發(fā)的意愿和信心。三是加大對節(jié)能降碳技術(shù)推廣應(yīng)用的傾斜，支持創(chuàng)新技術(shù)推廣應(yīng)用平臺建設(shè)，強化財政政策導(dǎo)向，發(fā)揮示范效應(yīng)。

（四）完善財稅政策配套金融支持政策的建設(shè)和發(fā)展

在節(jié)能相關(guān)領(lǐng)域財稅政策出臺后，綜合考慮配套相應(yīng)的金融政策措施，形成政策合力，加大對企業(yè)的金融支持力度。包括配套加大綠色信貸投放力度，推進剛起步的綠色保險、綠色基金等金融政策發(fā)展。同時，還需進一步激發(fā)綠色投融資的動力，完善和規(guī)范碳排放權(quán)交易市場，有效激發(fā)市場活力，提高財稅政策實施效率。

（五）增加財政投入總量，創(chuàng)新資金投入方式

一是增加節(jié)能環(huán)保財政支出和財政補貼投入總量，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，完善財政支出績效評估管理體系，建立有利于節(jié)能降碳的財政預(yù)算體系，加強財政資金管理，提高財政資金使用效率。二是創(chuàng)新財政資金使用方式。通過財稅政策支持綠色投融資發(fā)展，以金融工具為載體，優(yōu)化升級傳統(tǒng)財政投入方式。如利用國家財政資金設(shè)立節(jié)能降碳基金，并給予稅收優(yōu)惠，實現(xiàn)財稅金融有機結(jié)合，支持節(jié)能目標實現(xiàn)。

注：

① 三免三減半指符合條件的企業(yè)自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年按照25%的法定稅率減半征收企業(yè)所得稅。

（作者單位：國家節(jié)能中心）